□石人炳

2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(簡稱《建議》)公布，首次提出“增強生育政策包容性”，這一提法很快引起廣泛關(guān)注[1]?！霸鰪娚甙菪浴苯^不僅僅是創(chuàng)造了一個新概念，而是開啟了中國生育政策的新篇章。

一、從政策演變的階段比較認識包容性生育政策的主要特點

通常認為，政策是政府、政黨或其他社會組織為實現(xiàn)其目標而制定的各種規(guī)則和采取的各種行動的總和。生育政策是一個國家或地區(qū)社會政策的組成部分。按照上述理解，生育政策可界定為：一個國家或地區(qū)為實現(xiàn)其人口目標而影響人口生育行為所制定的各種規(guī)則和采取的各種行動的總和。盡管有人不同意將“行動”作為政策的組成部分，但在理解生育政策時，有學者特別強調(diào)“不能把對人口過程給予了很大影響的國家行為排除在外”[2]。

只有將包容性生育政策置于中國生育政策的演變歷程之中，方能獲取更加全面、準確的理解。中國生育政策演變劃分為哪幾個階段，對此國內(nèi)學者的觀點很不一致。不僅有不同階段數(shù)量的劃分[3]，而且即使在階段劃分的數(shù)量上達成共識，因秉承的依據(jù)和標準不同，他們對各階段的起止時間及其核心特征的理解也存在分歧。張越等將中華人民共和國成立后我國計劃生育(簡稱計生)政策的發(fā)展劃分為中華人民共和國成立初期的人口與人手之爭階段(政策萌芽)、20世紀60年代的計生政策首次提出階段(政策形成)和1970年后的人口控制政策漸變與完善階段(政策完善)[4]。李朔嚴等運用間斷均衡理論，以1980年“一胎化”政策和2013年開放“單獨二孩”政策兩個“明顯的政策突變期”，將我國生育政策演變歷程劃分為三個階段：兩種政策圖景下的政策均衡期(1956—1980年)、“一胎化”政策的30年均衡期(1980—2013年)和多元政策圖景與政策壟斷的瓦解期(2013年至今)[5]。呂紅平根據(jù)政策要求的嚴格程度將我國計劃生育政策分為“計劃生育的提出和準備”階段(20世紀五六十年代)、由“晚稀少”向“一對夫婦只生育一個孩子”過渡的緊縮階段(1971—1980年)和計劃生育政策由過于嚴格向合情合理調(diào)整的階段(1980年以后)[6]。

以單一標準進行的劃分，有助于直觀把握生育政策發(fā)展演變的脈絡(luò)，但無助于全面理解各階段的政策特點。本文以政策理念為主要劃分標準，兼顧政策目標、政策手段等，將20世紀70年代以來我國的生育政策演變歷程劃分為三個階段：行政性生育政策階段、市場性生育政策階段和包容性生育政策階段。

(一)行政性生育政策階段(1970—2000年)

從政策背景看，在行政性階段，我國經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增速快，1970—2000年間多數(shù)年份GDP增速在兩位數(shù)。這一時期，我國教育普及率不斷提高，但高等教育仍處于精英階段。在人口方面，這一時期最主要的特點是人口增長快，特別是在20世紀70年代早期，人口自然增長率高達20‰以上。即便到20世紀90年代中期，人口自然增長率仍在10‰以上?！吧鐣芾怼笔沁@一時期政府行政的基本理念。

與上述人口和社會經(jīng)濟背景相適應(yīng)，該階段生育政策的突出特點是：在政策理念上，以兩種生產(chǎn)理論為支撐，將控制人口數(shù)量的國家宏觀目標放在絕對優(yōu)先位置。生育政策的目標非常明確，中央政府制定宏觀人口控制目標(如1980年提出“在本世紀末將我國人口控制在12億以內(nèi)”的人口目標)，政府部門作為單一的政策主體，聚焦?jié)撛诨蚴聦嵉摹俺鷮ο蟆保ㄟ^行政手段(層層分解人口控制指標、目標管理責任制、行政處罰等)，自上而下推動人口控制政策落實。

(二)市場性生育政策階段(2000—2013年)

這一階段的生育政策背景發(fā)生了很大的變化：市場經(jīng)濟不斷完善和成熟，經(jīng)濟保持快速增長。教育普及向更高階段推進，特別是1998年高校擴招后，高等教育毛入學率迅速提高，開始進入大眾化教育階段。這一時期我國人口增長速度趨緩，自然增長率從2000年的7.98‰降到2013年的4.52‰[7]。

2000年3月2日，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》(中發(fā)〔2000〕8號)。有學者在解讀該政策時特別強調(diào)了“低生育率”和“穩(wěn)定”兩個提法，認為前者表明國家認可了我國已進入低生育水平狀態(tài)，后者則強調(diào)這種狀態(tài)需要“穩(wěn)定”[8]。但實際上，該政策有兩個方面更值得關(guān)注：一是提出要繼續(xù)控制人口數(shù)量，強調(diào)“人口過多仍是我國首要的問題”，把“到2010年末，全國人口總數(shù)控制在14億以內(nèi)”作為“今后十年人口與計劃生育工作的目標”——這也可以被認為是延續(xù)了第一階段的工作思路。二是提出要“建立和完善計劃生育利益導向機制”——本研究將其作為市場性生育政策階段的起始標志，表明國家開始轉(zhuǎn)變政策理念和政策手段，認識到“市場”不僅可以在物質(zhì)資料生產(chǎn)中發(fā)揮優(yōu)化配置功能，也可以并且應(yīng)該在人口再生產(chǎn)中發(fā)揮優(yōu)化配置功能。

2004年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的人口和計劃生育委員會、財政部《關(guān)于開展對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作意見》(國辦發(fā)〔2004〕21號)可以作為我國計劃生育政策從處罰多生到獎勵少生轉(zhuǎn)變的標志性文件。之后，各種獎勵、優(yōu)待、保險、扶助等利益導向政策在各地不斷發(fā)展完善，“市場”在控制人口數(shù)量中的作用被充分認識和廣泛利用[9]。

(三)包容性生育政策階段(2013年以后)

該階段經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。所謂“新常態(tài)”是指經(jīng)濟轉(zhuǎn)為中高速增長、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級、從要素驅(qū)動和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。高等教育普及率進一步提高，政府行政理念轉(zhuǎn)為“社會治理”[10]。婦女總和生育水平降至1.5～1.7——“低生育率”已在學界基本形成共識[11]。

2013年11月12日通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決議》)可以視為我國進入包容性生育政策階段的標志性文件。《決議》明確提出中國將開始實施“單獨二孩”政策。隨后，2015年十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了《人口與計劃生育法修正案(草案)》，提出實施“全面兩孩”政策。筆者在此要特別說明的是，我們將2013年以后的生育政策稱為“包容性階段”，并非認為從該年份起生育政策已經(jīng)體現(xiàn)了足夠的“包容性”，而是政策開始向包容性方向發(fā)展，且包容性不斷增強?！督ㄗh》中“增強生育政策的包容性”的要求也讓我們對這一發(fā)展趨勢持有更加樂觀的預(yù)期。

相比前兩個階段，該階段生育政策具有如下顯著特點：一是執(zhí)政理念的變化——由社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜纳鐣卫?；二是政策目標的變化——由單一宏觀人口目標轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫲丝谀繕撕图彝グl(fā)展目標；三是政策主體的變化——由單一政府主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄橹鲗?、多主體參與；四是政策對象和政策內(nèi)容的變化——由針對育齡婦女的行政管控和超生處罰為主(在市場化階段，計劃生育服務(wù)越來越受到重視)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉w國民提供家庭支持類公共服務(wù)。

綜上所述，筆者將1970年以來我國三個階段生育政策的人口與社會經(jīng)濟背景及各自特點概括于表1。

表1 20世紀70年代以來我國生育政策的演變階段及各階段政策特點

對上述生育政策演變的三個階段我們可以這樣理解，市場性階段是對行政性階段的政策修訂，即政策目標沒有變，對生育的數(shù)量限制仍維持原有要求，行政強制也在一定程度上有所保留，但政策實施中的“工作思路”與“工作方法”有所轉(zhuǎn)變，市場機制被引入，政策也明顯更具柔性。比較而言，包容性生育政策階段則是更加徹底的改革，是對原有政策目標、理念和政策手段的根本性改變。

二、從政策要素各維度理解“增強生育政策包容性”的深刻內(nèi)涵

“包容性”并不是一個新詞，自2007年亞洲開發(fā)銀行首倡“包容性增長”(后來更普遍使用“包容性發(fā)展”)開始，“包容性”就被國際社會廣泛接受?！鞍菪园l(fā)展”徹底摒棄了“無情的增長”(即經(jīng)濟增長成果被富人占有，窮人處境得不到改善)和“無未來的增長”(即不可持續(xù)的增長)，或者說，它是對“排他性增長”——社會部分群體壟斷經(jīng)濟發(fā)展過程并獨占經(jīng)濟增長成果——的否定，它主張機會均等、成果共享，注重民眾特別是低收入群體福祉的提高。

將“包容性”與“生育政策”聯(lián)系起來，是我國的一大創(chuàng)新，也可以說是世界人口政策史上的一大創(chuàng)新。在這里，“包容性”仍是“排他性”的對立面，從這一基本點出發(fā)可對包容性生育政策的內(nèi)涵做如下解讀。

(一)政策理念的包容性

“包容性”是“排他性”的對立面。在過去的幾十年里，我國生育政策在“控制人口增長”的核心觀念支配下，內(nèi)含了強烈的“排他性”。家庭生育決策的自主性受到很大的約束，以城鎮(zhèn)“獨生子女”和農(nóng)村“一孩半”政策為主的生育政策本質(zhì)上是“國家計劃”，“家庭計劃”的空間被壓縮在很小的范圍。超越這個狹小空間的生育行為就是違規(guī)生育，因而要受到處罰，這本身就是嚴重的“排他性”，缺乏包容性。當然，我們說那個年代的生育政策“缺乏包容性”只是一種事實判斷，并非批判。因為不同時代的社會政策都由當時的社會經(jīng)濟和人口等因素決定。

包容性生育政策以人為本理念的一個重要方面就是在家庭生育數(shù)量上尊重生育決策的自主性?！皢为毝ⅰ闭咭约捌浜蟛痪玫摹叭鎯珊ⅰ闭邔嵤?，可以看作是我國生育政策向“包容性”方向不斷邁進的表現(xiàn)。十九屆五中全會提出“加強生育政策的包容性”也為我們提供了“進一步放寬對生育數(shù)量限制”的政策調(diào)整的想象空間?！霸鰪娚甙菪浴弊钍滓氖欠艑拰ι南拗疲鉀Q“想生但不讓生”的問題，將生育權(quán)利還給家庭。

包容性生育政策首先體現(xiàn)在對生育主體生育意愿和生育決策的尊重，或者說，包容性生育政策應(yīng)該是既不限制家庭多育要求，也能接受家庭少育甚至不育意愿。那些以中國陷入“低生育率陷阱”為由，主張對丁克家庭征收“社會撫養(yǎng)費”的觀點，顯然沿襲了“排他性”思維方式，為“包容性”所不容，“多元”“和諧”是“包容性”的應(yīng)有之義。

包容性生育政策如果僅僅停留在對生育主體生育意愿的“尊重”上還不夠，還應(yīng)該予以“支持”，應(yīng)通過公共政策的實施為生育主體實現(xiàn)其生育意愿創(chuàng)造條件，消除障礙，解決“不敢生”的問題。這里的“生育主體”不局限于已婚夫婦，還應(yīng)包含未婚者，也就是說，包容性生育政策不僅尊重并支持已婚夫婦的生育意愿，還包括對非婚生育持包容態(tài)度，包容和尊重未婚育齡女性的生育權(quán)利。當然，包容性生育政策也要重視生殖健康教育和服務(wù)，降低未成年少女懷孕、人工流產(chǎn)等導致的孕育能力受損問題的發(fā)生率?！霸鰪娚叩陌菪浴边€應(yīng)重視“不能生”的問題。要尊重“想生生不了”的夫婦的生育意愿，并通過經(jīng)濟支持和技術(shù)服務(wù)支持幫助其實現(xiàn)意愿。

(二)政策目標的包容性

以往生育政策基本上可以認為是單一目標——宏觀人口目標，對家庭發(fā)展或家庭福祉缺乏足夠關(guān)注。宏觀人口目標中又以數(shù)量控制為核心，為了實現(xiàn)該目標，生育政策的核心關(guān)切是“生”——限制家庭的生育數(shù)量，無論是行政強制，還是后來引入的“市場機制”，都是為了這一目標而設(shè)計的。如果將家庭的孩子需求或生育需求看作是對“美好生活追求”的內(nèi)容之一[12]，則這種“追求”也要服從于宏觀人口控制目標。

包容性生育政策則不同，它兼顧多重目標：既關(guān)注“生”——宏觀人口目標，更重視“人”——以人為本，將國家宏觀目標與家庭追求“美好生活”的目標相結(jié)合。正是因為對“人”的重視，包容性生育政策在此前生育政策關(guān)注“生”的基礎(chǔ)上，豐富了對“育”以及對“生”和“育”的實現(xiàn)單位——“家庭”的關(guān)注。而且，包容性生育政策對“生”的理解也不同于此前政策，它是尊重并支持生育主體生育意愿的“生”，而不是約束“生”。具體而言，包容性生育政策的目標涵蓋了以下三個方面。

一是國家層面的適度生育水平。盡管對于何為“適度生育水平”，學界尚存爭議，但在我國出生人口逐年減少、人口老齡化快速推進、人口負增長即將成為現(xiàn)實的情境下，適度“提高”生育水平還是必要的。家庭政策是許多國家應(yīng)對持續(xù)低生育率問題的重要舉措，也應(yīng)為我國包容性生育政策所借鑒。有學者認為，“全面兩孩”政策標志著中國進入“后計劃生育時代”，而后計劃生育時代的生育政策應(yīng)該是“無為而治”——既不控制生育也不鼓勵生育[12]?；蛘J為，應(yīng)該從原來的“調(diào)節(jié)性生育政策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑m應(yīng)性生育政策”[13]。這些觀點否定當下生育政策應(yīng)含的宏觀人口目標，可能存在偏頗。因為政策不僅可以通過“尊重”并“支持”生育意愿實現(xiàn)來調(diào)節(jié)生育水平，還可以通過“調(diào)節(jié)”生育意愿來調(diào)節(jié)生育水平——生育意愿并非固定不變的，一個生育友好的環(huán)境也可能帶來生育意愿的改變。

二是國家層面的新生勞動力能力素質(zhì)提升與家庭層面的孩子發(fā)展。《建議》提出要“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。于國家而言意味著從低幼年齡段開始介入兒童撫育過程，優(yōu)化人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)，為創(chuàng)新引領(lǐng)的發(fā)展模式打牢基礎(chǔ)；于家庭而言則意味著在降低養(yǎng)育成本的基礎(chǔ)之上，提升撫育孩子的能力。

三是家庭層面的福祉提升。家庭成員尤其是在職母親往往面臨工作和育兒的雙重壓力而難以兼顧，包容性生育政策旨在通過一系列家庭友好型制度的建構(gòu)，幫助家庭平衡工作與生活，緩解壓力，提高生活質(zhì)量。

總之，包容性生育政策要實現(xiàn)兩個“發(fā)展”的目標：一是社會發(fā)展。適度的生育水平與人口長期均衡發(fā)展；二是人的發(fā)展。兒童發(fā)展、生育主體的個人發(fā)展以及家庭整體的福祉提升。當然，由于人口有其自身發(fā)展規(guī)律，影響生育的因素及其作用機制也十分復(fù)雜，我們不能期待包容性生育政策能夠在社會發(fā)展目標上產(chǎn)生立竿見影的效果或?qū)ζ淦诖^高，但根據(jù)來自對歐洲20國實證研究的“協(xié)調(diào)家庭與工作的政策能夠顯著提高生育率”結(jié)論[14]，我們對包容性生育政策的宏觀效果還是充滿期待的。

(三)政策內(nèi)容的包容性

包容性生育政策在政策內(nèi)容上表現(xiàn)為兼顧數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。我國較早的生育政策除了關(guān)注人口數(shù)量外，事實上也關(guān)注到人口質(zhì)量和人口結(jié)構(gòu)。早在1982年，黨的十二大就提出“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”，后來又增加“優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)”的內(nèi)容。但長期以來，計劃生育工作始終由“控制人口數(shù)量”這一核心目標主導，當“數(shù)量”與“結(jié)構(gòu)”發(fā)生矛盾的時候，往往犧牲“結(jié)構(gòu)”以確保“數(shù)量”目標的實現(xiàn)。我國人口快速老齡化正是在追求“數(shù)量”目標過程中，生育水平快速下降帶來的結(jié)果。一度嚴重偏高的出生性別比也與人口的數(shù)量控制不無關(guān)系，雖然在2008年之后各地先后將出生人口性別比納入計劃生育工作考核，此舉對抑制出生性別比偏高問題發(fā)揮了重要作用。

與之相對，包容性生育政策在政策內(nèi)容上更加強調(diào)要兼顧人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和人口質(zhì)量?！督ㄗh》中，“增強生育政策包容性”是放在第47條“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”條目之下，我們甚至可以將“增強生育政策包容性”解讀為“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的重要手段。《建議》還提到“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，……促進人口長期均衡發(fā)展，提高人口素質(zhì)”，“人口長期均衡發(fā)展”既包含了對人口數(shù)量的要求，更包含了對人口結(jié)構(gòu)的要求?！督ㄗh》不僅提到了要“提高人口素質(zhì)”，還提出了提高人口素質(zhì)的重要舉措——“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平”。

包容性生育政策對兼顧人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和人口質(zhì)量提出更高要求，這也是我國人口發(fā)展的客觀要求。一方面，在以應(yīng)對低生育率問題為主要目標的政策中，解決人口數(shù)量問題(提高生育率)和解決人口結(jié)構(gòu)問題(主要是緩解人口老齡化)本身是相統(tǒng)一的；另一方面，提高人口素質(zhì)“收獲第二次人口紅利”也是適應(yīng)少子老齡化的主要舉措?！鞍菪陨摺北纫酝吒斜匾灿袟l件兼顧人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和人口質(zhì)量。

(四)政策過程的包容性

長期以來，我國生育政策的“城鄉(xiāng)二元特點”明顯[15]。這種“二元特點”不僅表現(xiàn)在對生育數(shù)量要求的差異，政策的執(zhí)行力度也城鄉(xiāng)有別。2004年9月，黨的十六屆四中全會首次提出“公共服務(wù)均等化”的概念(后普遍使用“基本公共服務(wù)均等化”這一概念)，增強生育政策的包容性，客觀上要求將普惠托育服務(wù)、生殖健康服務(wù)、優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)、基本教育服務(wù)等納入“基本公共服務(wù)”的范疇，推動其面向城鄉(xiāng)，在區(qū)域之間均等化供給。

從已有調(diào)查數(shù)據(jù)看，我國目前的生育養(yǎng)育服務(wù)的群體差異還較大。如根據(jù)2019年國家衛(wèi)生健康委員會(簡稱衛(wèi)健委)“全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查”對中部5省數(shù)據(jù)的分析，我們發(fā)現(xiàn)，在0～3歲沒有入托的孩子中，家長不想送孩子入托的在城鎮(zhèn)(母親為非農(nóng)業(yè)戶籍)的占比為40.58%，農(nóng)村(母親為農(nóng)業(yè)戶籍)占比為36.65%，這表明農(nóng)村對托育服務(wù)的需求只是略小于城鎮(zhèn)，但在托育服務(wù)的供給方面城鄉(xiāng)差異非常大。該調(diào)查數(shù)據(jù)還反映，在公有制單位工作，女性生育孩子后休滿產(chǎn)假的占86.98%，而在非公有制單位中只占77.98%；因生育孩子導致的工作崗位的調(diào)整，對女性造成較大負面影響的，在公有制單位占比為16.51%，而在非公有制單位中占比高達28.05%①該組數(shù)據(jù)來源于筆者承擔的國家衛(wèi)健委的相關(guān)項目的分析結(jié)果。。生育配套政策執(zhí)行中表現(xiàn)出的問題，客觀上要求政策供給過程兼顧不同群體的異質(zhì)性需求，縮小群體之間在需求滿足程度上的不平等。

(五)政策未來演變的包容性

獨生子女政策在制定之初，政策制定者就認識到“主要是要控制一代人的生育率”[16]，因為如此低的政策生育水平本身就是不可持續(xù)的。即便是“一孩半政策”，其政策生育水平也遠低于更替水平，仍只能是過渡性的政策。但由于當時我國人口增長迅速，家庭意愿生育水平高且男孩偏好強烈，為盡快改變?nèi)丝谶^快增長的態(tài)勢，政府采取“下猛藥”的策略。為保障該政策得到很好實施，一些配套政策也陸續(xù)出臺。我們注意到，一些旨在“獎勵少生”的政策是有潛在風險的，服務(wù)于“嚴格限制生育數(shù)量”人口目標的配套制度終會因生育政策改革而被迫終止，由此帶來政策的“福利承諾”不能兌現(xiàn)等政策后遺癥[17]。

包容性生育政策兼顧人口長期均衡目標和家庭福祉目標，且將二者很好地結(jié)合起來，這本身就賦予了生育政策未來發(fā)展的彈性。社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展變化要求“長期均衡”是一種動態(tài)的均衡，所以，包容性生育政策的內(nèi)容也必須是動態(tài)的，可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要進行調(diào)整。福祉目標和人口目標的有機結(jié)合也為這種調(diào)整提供了條件。

三、從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求設(shè)計“增強生育政策包容性”的有效路徑

前文已述及，增強生育政策的包容性，一是要“尊重”不同的生育意愿，二是要“支持”其意愿實現(xiàn)。前者主要是廢止各種排他性的制度，從制度和文化上接納多元思想和行為。本部分討論的“路徑”主要是后者，即如何“支持”。

2013年11月黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十九屆五中全會進一步明確到2030年“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的奮斗目標?！霸鰪娚叩陌菪浴奔仁菄抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，因此，要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求來設(shè)計生育政策。

(一)整合多元主體

從治理體系角度看，治理結(jié)構(gòu)體系是其重要維度，它解決的是“由誰治理”和“治理主體之間是什么關(guān)系”這兩個問題[18]。包容性生育政策要求多元化的治理主體——以政府為主導，多元主體協(xié)同作業(yè)。

一是要處理好政府與其他治理主體之間的關(guān)系，調(diào)動市場力量參與治理的積極性。政府的功能在于政策制定、資源調(diào)配、考核評估，市場的優(yōu)勢在于能夠提高福利供給的效率。政府與市場協(xié)同作業(yè)，目的在于以多樣化、高品質(zhì)的服務(wù)和商品供給，滿足“生育友好型”社會環(huán)境建設(shè)的需要，在實現(xiàn)宏觀人口發(fā)展目標的基礎(chǔ)之上，有效增進家庭福祉。

二是要處理好政府內(nèi)部上下級及各職能部門之間的關(guān)系。僅靠衛(wèi)生健康部門或教育部門，是無法達成“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”的政策目標；對于包容性生育政策的有效落實而言，民政、工商等職能部門乃至婦聯(lián)、工會、共青團等群團組織的高效投入，都是不可或缺的。

(二)對接多樣需求

能否對接多樣需求很大程度體現(xiàn)了“治理能力”狀況。要對接多樣需求，需要重點解決以下兩個問題。

第一，準確了解需求。前文談到，不同地區(qū)不同群體的生育、養(yǎng)育需求是有差別的：有工作者和無工作者對育兒假的需求不同，高收入者和低收入者對經(jīng)濟支持的需求各異。只有準確了解了需求，才能精準施策，供需對路。2017年國家衛(wèi)健委組織的“全國生育狀況抽樣調(diào)查”顯示，20～39歲已生育一孩的婦女不想生育二孩的排前位的原因是“經(jīng)濟負擔重”和“沒人帶孩子”。2019年國家衛(wèi)健委組織的“全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查”數(shù)據(jù)表明，0～3歲孩子母親“最想獲得的育兒支持或福利”排在前三位的分別是“有便捷的托兒所/托育服務(wù)”、“發(fā)放托育津貼”和“彈性工作時間/方式”。這些調(diào)查是我們了解群眾需求的重要途徑，也是政策設(shè)計的主要依據(jù)。

第二，科學設(shè)計政策。這其中包括福利供給內(nèi)容要合理，福利供給水平要適度，福利供給方式要高效。就福利供給內(nèi)容而言，要防止供需錯位。西方國家針對低生育率問題的廣泛的政策“工具箱”對我們有一定借鑒意義，這些政策涵蓋：(1)經(jīng)濟激勵，包括對已生育家庭的現(xiàn)金補助、稅收減免、基本公共服務(wù)補貼、住房補貼以及給在校孩子提供的貸款等；(2)幫助家庭平衡工作和生活的政策和服務(wù)項目，包括育兒假制度、彈性工作時間、短期休假制度以及免費或低收費的孩子照料服務(wù)等；(3)其他生育友好型環(huán)境創(chuàng)設(shè)，如營造兒童友好的環(huán)境、促進職場和家庭內(nèi)平等的兩性分工、不歧視無孩者等[19]。當然，學習和借鑒國外經(jīng)驗既要結(jié)合中國的國情——經(jīng)濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境等，也要考慮公共政策影響生育行為的復(fù)雜性[20]。

福利供給水平要量力而行，既要避免“微利無導”，也要避免過度承諾，超越財政能力、超越經(jīng)濟發(fā)展水平的福利供給是不可持續(xù)的，不僅會拖累經(jīng)濟增長，還可能危及政治穩(wěn)定。應(yīng)吸取過去在計劃生育利益導向政策中曾出現(xiàn)過的地區(qū)攀比、目標異化①利益導向政策的目的本來是引導少生，但有些地區(qū)為了在目標管理責任制考核中拿到“創(chuàng)新”分數(shù)而不斷推出新的利益導向政策，于是，政策的“導向”目標異化為“考核”目標。等教訓，意識到有些內(nèi)容的福利供給并非多多益善，如產(chǎn)假太長可能不利于女性就業(yè)和職業(yè)發(fā)展，反過來抑制生育行為。

從福利供給方式看，在體現(xiàn)公平的前提下，可以運用市場或準市場的方式提高供給效率。特別是在目前供需缺口比較大的情況下，要充分利用現(xiàn)有條件，挖掘潛力。仍以托育服務(wù)為例，據(jù)前文提到的2019年調(diào)查顯示，便捷的托育服務(wù)是0～3歲孩子母親最主要的服務(wù)需求，但實際入托孩子比例不到5%，其中很重要的原因是托育服務(wù)供給在數(shù)量和質(zhì)量上不能滿足嬰幼兒家庭的需求。推動幼兒園向下延伸，提供2～3歲幼兒托育服務(wù)，可以成為彌合供需缺口的一個重要舉措，而且近年來出生人口逐年減少也為幼兒園向下延伸，為開展托育服務(wù)提供了可能性。2016年我國出生人口1786萬人，出現(xiàn)了一個小的高峰，之后，年出生人口不斷減少，2017年、2018年和2019年出生人口數(shù)分別環(huán)比減少63萬、200萬和58萬。與2016年相比，2019年出生人口減少321萬人，2020年出生人口減少幅度更大。未來2～3年，生育政策調(diào)整后二孩生育高峰時期的出生隊列將逐漸退出學前年齡段而進入小學，屆時，幼兒園適齡兒童將會迅速減少，在這種狀況下，托育服務(wù)“挖潛”既有助于迅速提高供給能力，又能促進托育費用降低，契合了“發(fā)展普惠托育服務(wù)”的政策目標。

(三)提升智能化水平

習近平總書記強調(diào)，要利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，更好感知社會態(tài)勢，暢通溝通渠道，輔助決策施政。黨的十九屆四中全會首次明確提出推進數(shù)字政府建設(shè)，十九屆五中全會再次提出，要提升公共服務(wù)、社會治理的數(shù)字化、智能化水平。社會治理智能化發(fā)展既是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，又是其重要保障。在過去，計生部門的人口信息系統(tǒng)曾在計劃生育服務(wù)與管理中發(fā)揮了巨大作用，但近年來，一些地方原有的、較好的信息化條件沒有得到鞏固；部門之間甚至部門內(nèi)部的信息聯(lián)通、信息共享還存在障礙；數(shù)據(jù)采集和更新不及時，數(shù)據(jù)重復(fù)采集和數(shù)據(jù)打架等現(xiàn)象時有發(fā)生，對已有數(shù)據(jù)的開發(fā)利用也不夠充分。包容性生育政策的制定、實施、監(jiān)督和評估各環(huán)節(jié)都需要提高智能化水平，以滿足社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。