□高慶波

一、背景

1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》首次明確提出“建立多層次的社會(huì)保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應(yīng)的社會(huì)保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定”目標(biāo)[1]，此后新建的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得了非常大的成就，但多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展并不平衡。

以部令形式頒布并于2004年實(shí)施的《企業(yè)年金試行辦法》與《企業(yè)年金基金管理試行辦法》確立了中國企業(yè)年金制度模式，但直到2019年末參加企業(yè)年金制度的職工人數(shù)只有2548萬人，同期全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的職工人數(shù)為31177萬人，前者僅為后者的8.17%；企業(yè)年金累計(jì)結(jié)存17985億元，只相當(dāng)于GDP總量的1.82%[2]。在職業(yè)年金方面，截至2019年5月底，加入職業(yè)年金的職工人數(shù)為2970萬人，累計(jì)結(jié)存接近6100億元[3]。

第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展更不樂觀。長期以來，由于缺乏具體制度安排及相關(guān)的稅收優(yōu)惠，市場上各種養(yǎng)老主題金融產(chǎn)品與其他理財(cái)產(chǎn)品并無實(shí)質(zhì)差別，第三支柱發(fā)展有限。反觀經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co－operation and Development，簡稱OECD)國家，第二、第三支柱資產(chǎn)規(guī)模已相當(dāng)于GDP比率的49.7%(簡單平均值)，加權(quán)平均值已達(dá)82.3%[4]，差距一目了然。

中國第二、第三層次養(yǎng)老金制度不但相對(duì)規(guī)模小，而且增長乏力態(tài)勢明顯。2015年企業(yè)年金制度參保人數(shù)已達(dá)2316萬人[5]，此后五年累計(jì)只增長了9.14%；在2018年的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)中，累計(jì)保費(fèi)收入1.5億元時(shí)投保人數(shù)為4.5萬人[6]，累計(jì)保費(fèi)收入2億元時(shí)投保人數(shù)為4.52萬人[7]；當(dāng)累計(jì)保費(fèi)收入達(dá)到3億元時(shí)，投保人數(shù)為4.76萬人[8]。歷經(jīng)多年探索，中國的多層次養(yǎng)老金制度體系發(fā)展仍然極不平衡。

二、多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的提出與制度分析框架

(一)多支柱理念與多層次養(yǎng)老金體系的提出

1994年，世界銀行(World Bank)提出了建設(shè)三支柱養(yǎng)老金制度的理念：第一支柱為由公共管理的、現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要任務(wù)是保障老年收入與實(shí)施收入再分配；第二支柱為私人管理的、完全積累的企業(yè)年金制度；第三支柱為個(gè)人自愿性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄[9]。

在人口老齡化的壓力下，在智利個(gè)人賬戶養(yǎng)老金年均投資回報(bào)率超過10%的激勵(lì)下[10]，在世界銀行與國際貨幣基金組織等的大力推動(dòng)下，先后有29個(gè)國家的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向了個(gè)人賬戶制[11]。此后，世界銀行進(jìn)一步提出了“五支柱”理念，在原有三支柱基礎(chǔ)上增加了以消除貧困為目標(biāo)的零支柱(非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度)以及涵蓋寬泛社會(huì)政策的第四支柱。

中國提出建設(shè)多層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)想略早于三支柱理念的正式形成。1991年，《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號(hào))提出，“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”，這一提法與三支柱理念不謀而合；隨后，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》在提出多層次目標(biāo)的同時(shí)明確了各子系統(tǒng)的功能定位，“社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障，商業(yè)性保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充”，中國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由此確立了原則框架。

梳理中國第二、第三層次與世界銀行第二、第三支柱相應(yīng)表述，發(fā)現(xiàn)二者構(gòu)成內(nèi)容相近，但細(xì)節(jié)存在一定差別。按照多支柱提法，中國第一層次中的個(gè)人賬戶部分歸屬或?qū)⒋嬖谝欢幾h，其到底應(yīng)該歸屬于第一支柱還是第二支柱?在第二層次方面，中國強(qiáng)調(diào)制度需要構(gòu)建在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之上，但第二支柱無此要求；第二支柱要求具備強(qiáng)制性，但中國無此要求；第三層次歷史上主要使用商業(yè)保險(xiǎn)這一提法(視情況加修飾限定詞，如商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等)，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系，直到十四五規(guī)劃綱要明確提出“積極發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”[12]，至此第三層次與第三支柱的表述再無差異。

(二)多支柱發(fā)展不平衡現(xiàn)象普遍存在

從中國提出建設(shè)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目標(biāo)至今，相關(guān)研究成果已極其豐富。如董克用與孫博提出構(gòu)建以多支柱為核心特征的養(yǎng)老保障體系[13]；林義從理論、制度和環(huán)境的角度出發(fā)，提出了中國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新和路徑優(yōu)化的政策思路[14]；王延中認(rèn)為，完善社會(huì)保障制度體系的首要任務(wù)是提高社會(huì)保障制度的公平性和可持續(xù)性，重要舉措是著力建設(shè)公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度體系[15]。

雖然各界幾乎一致支持發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但中國多層次養(yǎng)老金制度發(fā)展不平衡現(xiàn)象并非孤例，OECD各成員國同樣存在三支柱發(fā)展不平衡問題——以法國、德國、意大利、匈牙利等為代表的歐洲大陸國家，公共養(yǎng)老金制度覆蓋面廣，繳費(fèi)率高，養(yǎng)老金待遇高，第二、第三支柱普遍發(fā)展滯后。

不僅發(fā)展不平衡現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)廣泛存在，實(shí)踐中的三支柱理念也遇上了一系列的困難。進(jìn)入21世紀(jì)以來，曾經(jīng)響應(yīng)世界銀行與國際貨幣基金組織倡議，將公共養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)向個(gè)人賬戶制度的國家紛紛開啟了再改革的進(jìn)程。智利于2005年引入了養(yǎng)老金待遇保證條款(guaranteed pension)，在個(gè)人賬戶制度中建立了與繳費(fèi)無關(guān)的最低待遇保障機(jī)制，制度由此增加了零支柱的成分；阿根廷在個(gè)人賬戶制度改革14年之后全面退回了現(xiàn)收現(xiàn)付制；玻利維亞將私有化后的養(yǎng)老基金收歸國有，并加強(qiáng)了具備零支柱性質(zhì)的團(tuán)結(jié)年金[16][17]。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，各國公共養(yǎng)老金制度越來越難以按照多支柱理念加以分類。OECD國家的第一層次保障包含不同支柱內(nèi)容，如新西蘭的公共養(yǎng)老金制度以零支柱為主體；愛爾蘭的公共養(yǎng)老金制度同時(shí)包含零支柱與第一支柱；澳大利亞等國以第二支柱為主體，兼具零支柱性質(zhì)的保障養(yǎng)老金制度；德國呂路浦改革后，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)被視為公共養(yǎng)老金制度的一部分，這模糊了第一支柱和第三支柱的邊界[18]?？偟膩砜?，OECD國家從20世紀(jì)90年代開始的改革趨勢是在公共養(yǎng)老金制度中加強(qiáng)待遇與繳費(fèi)的關(guān)聯(lián)性，二三支柱的邊界日漸模糊[19]。

事實(shí)上，自多支柱理念誕生以來，關(guān)于多支柱發(fā)展路徑與效應(yīng)等方面的爭論從未停歇，多支柱理念的代表性人物霍爾茨曼與斯蒂格利茨、巴爾等人的許多觀點(diǎn)完全相反[20]。與過往養(yǎng)老保險(xiǎn)研究側(cè)重于參保者不同，多支柱理念是從服務(wù)供給者角度展開探討。當(dāng)既有的各種養(yǎng)老保障制度被多支柱理念整合在一起時(shí)，比較在所難免。理論界那場持續(xù)時(shí)間超過半個(gè)世紀(jì)的關(guān)于養(yǎng)老金制度模式選擇的爭論，幾乎可以完全復(fù)制到多支柱理念下——世界各國公共養(yǎng)老金制度至今仍以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主，第二、第三支柱無論在形式還是內(nèi)容上與個(gè)人賬戶制度并沒有本質(zhì)差別，在特定條件下各支柱必然存在相對(duì)優(yōu)劣，且這種比較在多支柱體系中無時(shí)無刻不在。以上種種現(xiàn)象表明，多支柱理念仍需要進(jìn)一步的完善。

(三)制度變遷的分析框架

從我國提出構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)至今，各界對(duì)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度總體有利這一判斷并無實(shí)質(zhì)性分歧。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，既然建設(shè)多層次養(yǎng)老金制度是有利的，那么該行為自然會(huì)發(fā)生。在多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展不均衡這一問題上，首先聯(lián)想到的是科斯(Ronald H.Coase)提出的火車與農(nóng)場問題。

在科斯提出的一系列社會(huì)成本問題中，火車與農(nóng)場問題是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)起點(diǎn)?；疖噰姵龌鹦?，導(dǎo)致鐵路邊的農(nóng)田受損，如果雙方(鐵路公司與農(nóng)場)可以交易，那么就可以通過協(xié)商解決問題，比如鐵路公司付錢賠償農(nóng)場。如果不能交易，那么總有一方利益受損[21]，由此引申開去，形成了著名的科斯定理。科斯定理被德姆塞茨歸納為：當(dāng)交易費(fèi)用為零時(shí)，不管權(quán)利如何進(jìn)行初始配置，當(dāng)事人之間的談判會(huì)產(chǎn)生資源配置最優(yōu)的結(jié)果；當(dāng)交易費(fèi)用不為零時(shí)，不同的權(quán)利進(jìn)行配置界定會(huì)帶來不同的資源配置；交易費(fèi)用與不同的權(quán)利界定和分配，會(huì)帶來不同效益的資源配置[22]。后來，張五常在日本發(fā)現(xiàn)，火車經(jīng)過發(fā)出的噪聲趕走了鐵路沿線農(nóng)場的飛鳥(農(nóng)場產(chǎn)量更高)，導(dǎo)致鐵路沿線農(nóng)場價(jià)格高于周邊農(nóng)場，火車與農(nóng)場問題已不再成立，基于此發(fā)現(xiàn)他總結(jié)了決策的兩種類型，一類決策的出發(fā)點(diǎn)是節(jié)省交易費(fèi)用，另一類決策的出發(fā)點(diǎn)是改變財(cái)富分配[23]。在張五常的基礎(chǔ)上，阿爾欽認(rèn)為，公有制中決策或選擇費(fèi)用較少由選擇者全部承擔(dān)，該結(jié)論的逆命題更有影響力——公共決策中成本節(jié)約活動(dòng)的利益并不是完全有效的[24]。

諾斯(D.North)總結(jié)了制度變遷的基本邏輯，一旦某種制度在外部偶然事件作用下被系統(tǒng)采納，這一制度便將按照一定的發(fā)展路徑演進(jìn)，很難為其他更優(yōu)體系所取代。只有新的外部條件帶來的利潤足以超越進(jìn)行制度演化的預(yù)期成本時(shí)，新的制度才可能被創(chuàng)建[25]。

當(dāng)前多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，提供了一個(gè)極具代表性的制度變遷研究案例。多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在“國家、企業(yè)、個(gè)人”三方主體，不同主體的目標(biāo)、選擇范圍和約束并不相同，企業(yè)和個(gè)人的選擇空間更加接近查爾斯·蒂鮑特提出的“以足投票”(vote with feet)情況[26]，這產(chǎn)生了一系列的疑問。

在中國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展演化進(jìn)程中，影響制度發(fā)展的主要約束因素是什么?制度初始選擇是如何確定的?初始路徑和約束因素在不同時(shí)期如何影響各方主體的選擇行為?不同主體的選擇行為又對(duì)制度發(fā)展演化起了什么樣的作用?是否存在導(dǎo)致未能合理配置資源的制度缺失問題?為了回答上述問題，后文將聚焦影響多支柱發(fā)展的要素間關(guān)系，從制度變遷的視角探討中國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展演化進(jìn)程。

三、制度約束因素與多層次養(yǎng)老金制度的發(fā)展演化

OECD國家作為多支柱養(yǎng)老金制度發(fā)展時(shí)間最長，養(yǎng)老金資產(chǎn)積累最多的區(qū)域，也成為分析多支柱制度影響要素的天然樣本。分析OECD國家的情況，既可以為分析中國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供約束因素集合，也可以為中國養(yǎng)老金制度建設(shè)提供參考借鑒。

(一)OECD國家多支柱養(yǎng)老金制度約束要素與內(nèi)部關(guān)系

在漫長的養(yǎng)老金模式爭論中，形成了兩個(gè)主要理論模型：一是薩繆爾森(P.Samuelson)擴(kuò)展的世代交迭模型[27]，其與社會(huì)契約理念融合并動(dòng)態(tài)化后，演化為動(dòng)態(tài)世代交迭模型[28]；二是基于生命周期假說形成的動(dòng)態(tài)生命周期模型(Kotlikoff L.J.)[29]。二者在使用過程中，以薩繆爾森提出的生物收益率(工資增長率與人口增長率之和)及市場利率為基礎(chǔ)，輔以繳費(fèi)率、養(yǎng)老金替代率與法定退休年齡等作為參數(shù)，利用動(dòng)態(tài)兩期或多期迭代的方法，分析制度演化的各種效應(yīng)。

為了簡化分析，利用過往理論研究中得出的主要影響因素，以O(shè)ECD國家作為樣本，采用第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模占GDP比重作為因變量，并選取第二、第三支柱實(shí)際投資回報(bào)率、公共養(yǎng)老金支出水平(占GDP比率)、公共養(yǎng)老金繳費(fèi)率以及制度內(nèi)人口贍養(yǎng)率作為自變量，以探討各個(gè)因素對(duì)第二、第三支柱發(fā)展規(guī)模的影響。各國數(shù)據(jù)參見表1。

在分析過程中，首先剔除公共養(yǎng)老金制度為強(qiáng)制性企業(yè)年金制度的國家(智利、墨西哥與澳大利亞)，這些國家沒有第一支柱繳費(fèi)；隨后需要剔除新西蘭和愛爾蘭，前者的公共養(yǎng)老金制度參與者無需繳費(fèi)，后者的公共養(yǎng)老金制度融繳費(fèi)與非繳費(fèi)兩類制度為一身，參與者的待遇水平與繳費(fèi)與否基本無關(guān)；最后去掉缺失數(shù)據(jù)的國家。

相關(guān)分析顯示：一是，第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模與實(shí)際投資回報(bào)率正相關(guān)，意味著養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模對(duì)該國金融市場成熟程度有著一定的要求；二是，第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模與公共養(yǎng)老金支出占GDP比率以及公共養(yǎng)老金繳費(fèi)占工資比率呈負(fù)相關(guān)，意味著公共養(yǎng)老金制度對(duì)第二、第三支柱發(fā)展可能存在著制約作用；三是，OECD國家第二、第三支柱資產(chǎn)規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)不具備相關(guān)關(guān)系。需要說明的是，統(tǒng)計(jì)上的不相關(guān)并不能說明人口因素對(duì)當(dāng)前OECD國家的養(yǎng)老金制度不重要，其更可能的原因是OECD國家的人口老齡化程度已經(jīng)過深，人口老齡化已經(jīng)演化成了共性因素(因而無法體現(xiàn)出差異性)，對(duì)這一現(xiàn)象仍需要進(jìn)一步的探析(表2)。

進(jìn)一步利用線性方程建模①投資回報(bào)率在形式上應(yīng)該是指數(shù)關(guān)系，但由于本模型意在分析相互關(guān)系而非確定的數(shù)量變化，且該數(shù)據(jù)偏小，故使用當(dāng)前方法雖有偏差但不影響趨勢，特此說明。，分析以上通過相關(guān)關(guān)系判定的要素。結(jié)果顯示，當(dāng)前OECD各國公共養(yǎng)老金支出占GDP比率直接影響第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模，實(shí)際投資回報(bào)率的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)為0.504，公共養(yǎng)老金支柱占GDP比率的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)為－0.491，二者作用相近，但方向相反(表3)。

表1 第二、第三支柱資產(chǎn)規(guī)模與影響因素概況 (%)

表2 OECD第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模影響因素相關(guān)分析

以O(shè)ECD國家為樣本的統(tǒng)計(jì)分析表明，在一定的人口老齡化壓力下，公共養(yǎng)老金制度是否為其他制度留出了發(fā)展空間對(duì)第二、第三支柱養(yǎng)老金制度十分重要。如德國和意大利等國的第三支柱，在沉重的公共養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)下，即使在稅收優(yōu)惠政策的扶持下發(fā)展仍不盡如人意；而英美等國的公立養(yǎng)老金制度壓力較小，第二、第三支柱可以在稅收優(yōu)惠的推動(dòng)下發(fā)展更快。

表3 第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)?；貧w方程表

(二)中國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系初始選擇的確立

在制度初始路徑選擇過程中，人口因素所發(fā)揮的作用需要分成短期和長期兩個(gè)部分。1980年9月25日，中共中央發(fā)布《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員的公開信》，在確立“計(jì)劃生育”政策的同時(shí)也提出“提前采取措施，預(yù)防這種現(xiàn)象發(fā)生”(指人口老齡化，作者注)。但受歷史認(rèn)知局限性影響，當(dāng)時(shí)估計(jì)“人口老化現(xiàn)象最快也得在四十年以后才會(huì)出現(xiàn)”。[30]眾所周知，中國人口問題經(jīng)歷了漫長的爭論卻鮮有共識(shí)，而政府可以直觀感知的制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)問題在20世紀(jì)90年代并不嚴(yán)重，如1996年離休、退休、退職人員人數(shù)與職工人數(shù)的比例為1∶4.77[31]。在短期人口預(yù)期相對(duì)樂觀的情況下，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初始選擇主要由經(jīng)濟(jì)約束決定。

在20世紀(jì)90年代，中國經(jīng)濟(jì)面臨的兩個(gè)主要困難是國有企業(yè)經(jīng)營困難與通貨膨脹。從1990年到1996年，國有企業(yè)虧損面維持在20%左右，平均虧損率在30%以上[32]；從1993年到1995年，中國通貨膨脹率分別為17.1%、24.1%與14.7%[33]。當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度是一種主要覆蓋國有企業(yè)員工的企業(yè)保障制度，且養(yǎng)老金待遇的替代率高達(dá)80%以上[34]，在國有企業(yè)大面積虧損的情況下，勞動(dòng)保險(xiǎn)制度運(yùn)行必然陷入困境。

1995年開始探索的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了三大變革：一是將企業(yè)保障轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障(將參保群體擴(kuò)大到所有職工群體)，二是改革了養(yǎng)老待遇計(jì)算公式，從源頭上降低了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平；三是引入個(gè)人賬戶制度以增強(qiáng)制度自身的激勵(lì)效應(yīng)。

回顧初始路徑的選擇過程，當(dāng)時(shí)各方主體均是受益者，換言之，改革實(shí)現(xiàn)了帕累托優(yōu)化，各方主體無人受損。從政府的角度來看，改革有助于實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度并降低負(fù)擔(dān)的目標(biāo)；從企業(yè)的角度來看，在當(dāng)時(shí)制度基本只覆蓋國有企業(yè)的情況下，改革就是幫助他們解決問題；從參保者的角度來看，可以通過社會(huì)統(tǒng)籌獲得比企業(yè)保障更可靠的社會(huì)保障。因而，初始改革形成了一段“制度紅利”時(shí)期，參與各方不僅全部受益，還可以通過提升制度覆蓋面來延續(xù)這種制度紅利。

需要指出的是，制度初始選擇決策進(jìn)程中的人口因素所發(fā)揮的作用是復(fù)雜的。制度決策者們既已認(rèn)識(shí)到制度終將面對(duì)人口老齡化的局面，但又低估了人口老齡化的速度和規(guī)模。前者體現(xiàn)為多層次目標(biāo)的提出，如《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號(hào))提出，“要在國家政策指導(dǎo)下大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用”，此后屢次重申這一目標(biāo)；后者導(dǎo)致了在很長的時(shí)間中第二、第三層次受重視程度不足——企業(yè)年金制度直到2003年才正式確立，第三層次至今都沒有真正起步。

最后，初始選擇在實(shí)現(xiàn)了參與改革各方帕累托優(yōu)化的同時(shí)，已經(jīng)隱含了兩項(xiàng)制度缺失。一是新參保者，在初始路徑確定的時(shí)候他們并不存在。制度內(nèi)融資的做法意味著存在隱性負(fù)債，新參保者也不再享有過渡養(yǎng)老金待遇，新老參保者的成本收益函數(shù)明顯不同。在制度自身缺乏激勵(lì)效應(yīng)的作用下，在制度參與者只能“以足投票”的情況下，這一隱性的制度缺失演化成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性問題；制度的另一個(gè)隱性缺失為后來的區(qū)域間發(fā)展不均衡問題埋下了伏筆。在養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)劃分中，三方中的“國家”不僅包括中央政府，也包括地方政府。改革中為地方政府留下了過大的裁量權(quán)力，由此導(dǎo)致產(chǎn)生了多種繳費(fèi)基數(shù)與費(fèi)率，最終演化為長期的區(qū)域間發(fā)展不平衡問題。

綜上所述，設(shè)計(jì)一種多功能輪椅組合床解決了傳統(tǒng)組合床存在的不足，為人們開發(fā)、設(shè)計(jì)新型組合床提供新的途徑和方向，具有廣闊的市場前景和現(xiàn)實(shí)意義．

(三)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較優(yōu)勢

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與制度變遷條件下(工資高速增長以及覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)具備比較優(yōu)勢，這是沿初始路徑發(fā)展演化的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展不平衡的重要原因之一。

首先，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較優(yōu)勢體現(xiàn)在提升覆蓋率方面。1996年有8800萬城鎮(zhèn)職工參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而當(dāng)年全國從業(yè)人員68850萬人，其中全國城鎮(zhèn)職工人數(shù)14845萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員13508萬人[31]，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率過低。截至2019年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保職工為31177萬人，參保離退休人員為12310萬人[2]，這一覆蓋水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過絕大多數(shù)國家第二、第三支柱所能達(dá)到的程度。

其次，具備現(xiàn)收現(xiàn)付制度部分特性的社會(huì)統(tǒng)籌部分在經(jīng)濟(jì)上占據(jù)優(yōu)勢。早在1966年，艾倫(H.J.Aaron)基于薩繆爾森的生物收益率概念提出艾倫條件——當(dāng)工資增長率與人口自然增長率之和大于投資回報(bào)率時(shí)，現(xiàn)收現(xiàn)付制可以實(shí)現(xiàn)各期最優(yōu)配置[35]。

自建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，中國名義工資增長率在絕大多數(shù)年份維持在10%以上；制度內(nèi)贍養(yǎng)率雖然在2012年出現(xiàn)了拐點(diǎn)，但此后工資增長率與制度內(nèi)贍養(yǎng)率變化之和依舊遠(yuǎn)大于同期通貨膨脹率，也高于普通民眾所能獲取的投資回報(bào)率。因而，具備現(xiàn)收現(xiàn)付制特征的社會(huì)統(tǒng)籌部分不僅在發(fā)展中相對(duì)第二、第三支柱占據(jù)有利地位，甚至導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶制度長期“空賬”。生物收益率情況參見圖1。

(四)變遷中的約束條件與各方選擇

當(dāng)時(shí)間走過21世紀(jì)第一個(gè)十年之后，主導(dǎo)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與人口因素已發(fā)生重大變化。隨著21世紀(jì)初期國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)全面脫困，制約養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的外部經(jīng)濟(jì)約束已經(jīng)悄然演化為持續(xù)攀升的財(cái)政補(bǔ)貼——從1998年補(bǔ)貼24億元開始，逐漸上升到2017年的8004億元①2017年度人力資源與社會(huì)保障部最后一次公開相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)。，20年來各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼總額已達(dá)4.1萬億元。

在人口方面，中國勞動(dòng)力市場在爭論聲中悄然走過了劉易斯拐點(diǎn)，從2012年到2018年中國勞動(dòng)年齡人口累計(jì)下降2600余萬人，2018年就業(yè)人員總量首次下降，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)人口結(jié)構(gòu)方面也從2012年起持續(xù)惡化。眾多預(yù)測均顯示，未來中國將面臨巨大的老齡化壓力，且由于中國法定退休年齡過低的限制，中國的養(yǎng)老支付壓力必將早于人口壓力出現(xiàn)。聯(lián)合國人口預(yù)測情況參見圖2。

在制度發(fā)展演化進(jìn)程中，各方主體各自理性選擇的結(jié)果已經(jīng)不再繼續(xù)形成合力。在央地關(guān)系層面，“屬地管理”和“行政發(fā)包”兩大特征形成了以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)的“地方發(fā)展型政府”模式，財(cái)政收益最大化逐漸居于支配地位[36]。因而，地方政府在制定包括多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度相關(guān)決策時(shí)需要在多重目標(biāo)間權(quán)衡，而不只是僅考慮多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展?？偟膩砜?，地方政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資、繳費(fèi)費(fèi)率與繳費(fèi)基數(shù)等決策制定過程中的理性選擇加劇了養(yǎng)老金制度區(qū)域間發(fā)展不平衡程度，換言之，存在著阿爾欽的決策問題。在第二、第三層次方面，稅收優(yōu)惠決策權(quán)在中央政府，地方政府沒有動(dòng)力為不會(huì)帶來財(cái)政收益的多層次養(yǎng)老金制度建設(shè)提供額外的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

在企業(yè)層面，作為公共養(yǎng)老金制度的主要繳費(fèi)者與企業(yè)年金制度的發(fā)起者與主要繳費(fèi)者，企業(yè)的選擇空間受限——企業(yè)在政策制定過程中無法用手投票，但可以通過有限的選擇，挑選提供成本更低或服務(wù)更好的區(qū)域，這演化為普遍存在的規(guī)避繳費(fèi)行為；在第二層次方面，企業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度高度綁定極大抬升了企業(yè)參與該制度的門檻，尤其是在現(xiàn)收現(xiàn)付制度具備比較優(yōu)勢的情況下，只有不在意成本的企業(yè)才會(huì)參與這一制度，這也解釋了為什么在很長時(shí)間里企業(yè)年金被詬病為“富人俱樂部”。

參保者是主要繳費(fèi)義務(wù)承擔(dān)者與受益者，作為“以足投票”者，其決策出發(fā)點(diǎn)是在生命周期之內(nèi)平滑消費(fèi)，約束因素是就業(yè)與收入。在兩次制度變革(1997年與2005年)確立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定公式均缺乏激勵(lì)效應(yīng)的情況下，大量新加入制度的“個(gè)人”的最優(yōu)選擇是盡可能少的繳費(fèi)與盡可能早退休[37]，個(gè)體理性選擇疊加人口老齡化壓力，導(dǎo)致制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性迅速惡化。在第三層次方面，在現(xiàn)收現(xiàn)付占優(yōu)以及缺乏稅收優(yōu)惠政策的情況下，不參與這一制度將是絕大多數(shù)個(gè)體的理性選擇。

總的來看，在工資長期高速增長情況下，在人口老齡化的壓力下，各方主體理性選擇行為導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“公地悲劇”難以避免，第二層次淪為“富人俱樂部”，第三層次乏人問津，最終形成了多層次制度體系發(fā)展不平衡問題。

四、完善多層次養(yǎng)老金制度的思考與建議

為了完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱為“十四五”規(guī)劃)提出了公共養(yǎng)老金制度改革的要求——“健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長期平衡”，并提出了一系列改革舉措。但歷數(shù)第一層次的改革舉措，均對(duì)改善制度的長期財(cái)務(wù)可持續(xù)性作用有限。

(一)第一層次潛在變革與制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性

“十四五”規(guī)劃提出“實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”，這一舉措有助于緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)域發(fā)展不平衡問題，但無助于改善制度的長期財(cái)務(wù)可持續(xù)性。無論怎樣提升統(tǒng)籌層次，繳費(fèi)并不會(huì)增加，甚至可能出現(xiàn)因統(tǒng)籌層次提升而導(dǎo)致的逆向選擇行為，這從2018年規(guī)范一次性躉繳(禁止一次性補(bǔ)繳歷年所欠養(yǎng)老基金然后退休)過程中各地出現(xiàn)突擊參保情況中可見一斑。使用國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)地區(qū)查詢功能可知，2018年全國多地基本養(yǎng)老基金收入較2017年出現(xiàn)巨幅提升(部分省份甚至收入翻倍)，又在2019年大幅下滑。繳費(fèi)多寡由繳費(fèi)人數(shù)與繳費(fèi)金額共同確定，在參保人數(shù)與當(dāng)?shù)毓べY不可能發(fā)生巨幅變化的情況下出現(xiàn)這種繳費(fèi)異常波動(dòng)，其原因只能是存在大量一次性躉繳現(xiàn)象。當(dāng)全國統(tǒng)籌之后，是否會(huì)出現(xiàn)參保人數(shù)異常增長問題仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。

“放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法定人群全覆蓋”對(duì)提升制度財(cái)務(wù)可持持續(xù)性作用有限。靈活就業(yè)群體的工作狀態(tài)與正規(guī)就業(yè)有很大區(qū)別，自1972年ILO提出非正規(guī)就業(yè)概念以來[38]，各界公認(rèn)該群體的特征之一是社會(huì)保障制度參保率低。隨著信息技術(shù)與虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雇主缺失成為常態(tài)。例如，典型的網(wǎng)絡(luò)客服往往同時(shí)服務(wù)于數(shù)十家商鋪，誰是該為他繳費(fèi)的法律意義上的雇主?在城鎮(zhèn)職工參保率已達(dá)74%的情況下①根據(jù)統(tǒng)計(jì)局勞動(dòng)力人數(shù)與參保職工人數(shù)計(jì)算得來。，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率的提升將是緩慢而艱巨的任務(wù)。

“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制”對(duì)提升制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的作用同樣有限，即使其可以發(fā)揮類似作用，也需要在足夠漫長的時(shí)間中慢慢實(shí)現(xiàn)，否則養(yǎng)老待遇的急劇下降必然引發(fā)社會(huì)問題。

最后，“延遲法定退休年齡”對(duì)改善制度長期財(cái)務(wù)可持續(xù)性的作用不大。在當(dāng)前待遇公式中，退休待遇將隨退休年齡的延遲而迅速增加——社會(huì)統(tǒng)籌部分每年增加一個(gè)百分點(diǎn)，且個(gè)人賬戶部分除數(shù)也將迅速縮小。有測算顯示，如果按照“三年一歲”的方式延遲退休，在持續(xù)數(shù)十年的測算期內(nèi)財(cái)政補(bǔ)貼的變動(dòng)幅度均小于5%[39]，而且，延遲退休年齡的政策的時(shí)間跨度很長，在此期間人口老齡化程度的加深足以抵消掉潛在的收益?？v觀各國法定退休年齡變革，其核心在于優(yōu)化勞動(dòng)力市場結(jié)構(gòu)，而不是改變成本收益預(yù)期。

總的來看，未來的第一支柱的變革明顯有助于完善制度，但對(duì)改善制度長期財(cái)務(wù)可持續(xù)性卻難以發(fā)揮預(yù)期中的作用。

(二)第二、第三層次養(yǎng)老體系存在的主要問題

在企業(yè)年金方面，覆蓋面過低、積累過少是當(dāng)前存在的主要問題，企業(yè)制度與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深度綁定是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因之一。按照相關(guān)規(guī)定，企業(yè)年金“是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”[40]，這一規(guī)定更適合形成于工業(yè)化時(shí)代的正規(guī)就業(yè)形式(存在明確的單一雇主)，而對(duì)小微企業(yè)、靈活就業(yè)人員以及日益增多的新就業(yè)形態(tài)并不友好，這些群體存在著普遍的雇主缺位問題。職業(yè)年金制度存在明顯的封閉特征，且無論參保規(guī)模還是發(fā)展上限均很清晰，其主要問題并不在于覆蓋面，而是與其他制度是否兼容。

在第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，千呼萬喚始出來的個(gè)稅遞延優(yōu)惠試點(diǎn)亟待完善。試點(diǎn)采取的稅收優(yōu)惠模式為EET，即繳費(fèi)與投資階段不征稅，領(lǐng)取階段征稅，綜合稅率相當(dāng)于7.5%。雖然EET是國際上普遍采用的做法，但在中國當(dāng)前稅收環(huán)境下，市場上的理財(cái)產(chǎn)品相當(dāng)于TEE，即繳費(fèi)階段征稅，投資與領(lǐng)取階段不征稅①E是exempt的縮寫，表免稅；T是tax縮寫，表收稅。按照順序，第一個(gè)位置表示繳納階段，第二個(gè)位置表示投資收益階段，第三個(gè)位置表示領(lǐng)取階段。EET是繳納和投資階段免稅，領(lǐng)取階段收稅；TEE是繳納階段收稅，投資和領(lǐng)取階段免稅。。

當(dāng)前試點(diǎn)中的稅收政策再現(xiàn)了羅斯賬戶(Roth individwal retirement account，稅收模式為TEE)與個(gè)人退休賬戶(IRA，即individual retirement account，稅收模式為EET)之爭，其存在的問題主要有：一是對(duì)低收入者不利，個(gè)人所得稅稅率較低時(shí)(含未達(dá)起征點(diǎn)個(gè)體)，不參加這個(gè)制度更加有利；二是從長期來看，高收入群體不參加這一制度更為有利(以免除投資收益稅收)；三是稅收優(yōu)惠總額很小。試點(diǎn)不僅形式上將廣大低收入群體排除在第三支柱之外，實(shí)質(zhì)上幾乎所有群體都享受不到稅收優(yōu)惠。

除了稅收優(yōu)惠政策之外，當(dāng)前試點(diǎn)還存在著兩個(gè)主要問題：一是本應(yīng)建立在個(gè)人選擇基礎(chǔ)上的第三支柱卻在試點(diǎn)中與單位高度綁定，這相當(dāng)于只有正規(guī)就業(yè)群體才可以參與該制度；二是試點(diǎn)中的制度存在程序異常繁瑣問題。

除此之外，當(dāng)前發(fā)展二、三層次仍有兩個(gè)深層問題待解。一是稅收優(yōu)惠政策的邏輯困境。社會(huì)政策的目的在于獲取最大社會(huì)公約數(shù)，如果制度不能使廣大低收入者受益而只給中高收入者提供新的稅收優(yōu)惠政策，必然導(dǎo)致逆向收入再分配，爭議在所難免，這也是長期以來第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策難以出臺(tái)的重要原因所在；二是企業(yè)負(fù)擔(dān)與保障水平之間的矛盾。即使在多次降費(fèi)以后，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的企業(yè)繳費(fèi)率仍高達(dá)16%，中國企業(yè)社會(huì)保障整體負(fù)擔(dān)水平遠(yuǎn)高于OECD國家，如何讓各方主體理性選擇的方向在多層次養(yǎng)老金制度改革中再次趨同，是未來改革的關(guān)鍵所在。

(三)完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

在當(dāng)前的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍是最重要的基石，但隨著時(shí)間的推移，公共養(yǎng)老金制度的生物收益率將越來越小(甚至可能為負(fù))，其相對(duì)于第二、第三層次的比較優(yōu)勢越來越難以維持。拐點(diǎn)或許在2020年已悄然出現(xiàn)，當(dāng)年企業(yè)年金投資平均加權(quán)回報(bào)率達(dá)到10.31%[41]，遠(yuǎn)高于近年來的生物收益率。

當(dāng)潛在的公共養(yǎng)老金制度變革對(duì)提升制度長期財(cái)務(wù)可持續(xù)性以及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平作用有限時(shí)，這意味著短期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然是發(fā)展第二、第三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的制約因素，但發(fā)展方向很清晰——隨時(shí)間推移適度降低第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)與待遇水平，發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

為此，筆者建議：一是建立統(tǒng)一的、可轉(zhuǎn)換的、可累積的第二、第三層次個(gè)人稅收優(yōu)惠額度。統(tǒng)一是指第二、第三層次采用相同的個(gè)人賬戶制度并共用一個(gè)稅收優(yōu)惠總額，該總額采用定額式管理(具備內(nèi)生增長機(jī)制)；可轉(zhuǎn)換是指第二、第三層次制度的參與者可以自由地在第二、第三層次之間選擇切換，既可以選擇單一制度，也可以選擇復(fù)合制度；可累積是指如果個(gè)體當(dāng)年無法享受足額稅收優(yōu)惠，不足部分可以累積到未來使用。有利之處在于：一是統(tǒng)一的定額式稅收優(yōu)惠上限有助于將收入差距限制在一定幅度內(nèi)；二是可在第二、第三層次間自由轉(zhuǎn)換的稅收優(yōu)惠額度可以拓寬金融服務(wù)提供者與制度參與者選擇的空間；三是可累積這一特性在一定程度上緩解逆向收入再分配問題，至少可以緩解終生收入曲線不平滑問題；最后，無論是第二還是第三層次，其實(shí)現(xiàn)形式均是個(gè)人賬戶，信息技術(shù)的發(fā)展提供了整合制度的現(xiàn)實(shí)可行性，制度整體的復(fù)雜性也有望大大降低。

二是建議放開投資選擇權(quán)并建立合格默認(rèn)投資工具(qualified default investment alternative，簡稱QDIA)。所謂默認(rèn)投資工具，是為參保者提供一項(xiàng)默認(rèn)的投資工具組合包，即參保者不做任何選擇時(shí)即自動(dòng)生效的特定默認(rèn)選項(xiàng)。中國企業(yè)年金制度參保者當(dāng)前并沒有投資選擇權(quán)，當(dāng)前也沒有引入QDIA。實(shí)踐表明，在具備個(gè)人投資選擇權(quán)并引入合格默認(rèn)投資工具的情況下，將有助于改善決策質(zhì)量并提升投資收益水平[42]，這也是完善當(dāng)前中國第二、第三層次養(yǎng)老金制度亟須引入的技術(shù)工具層面的變革。