面向2035和2050：從負(fù)債型向資產(chǎn)型養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變的意義與路徑
2021-06-07 06:10:06鄭秉文
關(guān)鍵詞：制度
□鄭秉文
一、引言
從2019年底中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出“夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備”，到2021年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”；從2020年5月中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》提出“健全可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《政府工作報(bào)告》提出“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”；從2021年1月中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》提出“提高各類養(yǎng)老金、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資金的權(quán)益投資比例，開(kāi)展長(zhǎng)周期考核”，到2月中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，一系列關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革的政策文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話釋放出的信號(hào)顯示：未來(lái)15年和30年，中國(guó)養(yǎng)老保障改革取向?qū)摹皺?quán)益積累”為主要融資方式和以第一支柱為主要供給主體的“負(fù)債型”養(yǎng)老金體系①本文所述的第一支柱養(yǎng)老金指城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。，逐漸向以“基金積累”為主要特征和三支柱共同發(fā)展的“資產(chǎn)型”養(yǎng)老金體系與模式過(guò)渡。
2021年正值《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào))發(fā)布30周年，這個(gè)重要文件的發(fā)布標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代養(yǎng)老金制度的正式啟動(dòng)，它首次提出建立三支柱養(yǎng)老金的制度目標(biāo)，即“隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”，比世界銀行提出三支柱養(yǎng)老金發(fā)展模式還早3年[1]。30年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，作為社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率和人口增長(zhǎng)率二者之和的生物收益率遠(yuǎn)高于市場(chǎng)利率。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，人口增長(zhǎng)率將開(kāi)始明顯下降，隨著經(jīng)濟(jì)增速的換擋，生物收益率將從兩位數(shù)逐漸回落到個(gè)位數(shù)②關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老金體系負(fù)債型和資產(chǎn)型特征的論述以及改革開(kāi)放至2050年四個(gè)梯度生物收益率的分析，請(qǐng)參見(jiàn)鄭秉文.財(cái)富儲(chǔ)備與“資產(chǎn)型”養(yǎng)老金體系轉(zhuǎn)型研究[J].中國(guó)人口科學(xué).2021(1)：23－37。在研究?jī)?nèi)容上，該文可視為本文的姊妹篇。，展望2035年和2050年，有可能將降至4.4%和2.9%。根據(jù)“艾倫條件”，從“十四五”時(shí)期開(kāi)始，中國(guó)養(yǎng)老金體系從負(fù)債型向多層次、多支柱的資產(chǎn)型轉(zhuǎn)變的外部環(huán)境將逐漸具備。
但是，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境只是養(yǎng)老金體系轉(zhuǎn)變的必要條件，其充分條件還包括一些其他外部和內(nèi)部環(huán)境與條件的約束，甚至還涉及未來(lái)模式選擇的取向問(wèn)題。例如，需要明確中國(guó)建立的養(yǎng)老金體系是多層次，還是單層次?是多支柱，還是單支柱?是輕稅型，還是重稅型?是負(fù)債型，還是資產(chǎn)型?是福利國(guó)家，還是福利社會(huì)的模式?當(dāng)然，建立多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是1991年以來(lái)中央始終明確并堅(jiān)持的制度目標(biāo)，而2015年以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)連續(xù)實(shí)施階段性降費(fèi)，其目的就是為了建立輕稅型養(yǎng)老金制度，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和確保就業(yè)。在明確上述幾個(gè)問(wèn)題的答案之后，余下的兩個(gè)問(wèn)題就自然有了答案：面向未來(lái)，資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系將是中國(guó)養(yǎng)老金模式的必然選擇，因?yàn)槎鄬哟魏投嘀еB(yǎng)老金體系的本質(zhì)就是擴(kuò)大養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模，夯實(shí)養(yǎng)老金財(cái)富基礎(chǔ)，實(shí)施市場(chǎng)化投資策略，在人口紅利消失的同時(shí)，向資本和投資要紅利，提高養(yǎng)老金制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性；另一方面促使養(yǎng)老金供給結(jié)構(gòu)多元化，朝著福利社會(huì)、而非福利國(guó)家的方向邁進(jìn)。
在中國(guó)語(yǔ)境下，負(fù)債型養(yǎng)老金體系的主要特征有三個(gè)：一是全社會(huì)應(yīng)對(duì)人口老齡化的各類養(yǎng)老金財(cái)富儲(chǔ)備明顯不足，與GDP排名全球第二的地位很不相符；二是第一支柱養(yǎng)老金制度建立之初設(shè)計(jì)的部分積累制目標(biāo)始終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)收現(xiàn)付的融資方式下隱性債務(wù)巨大，基金累計(jì)余額僅夠支付一年的養(yǎng)老金；三是作為養(yǎng)老金資產(chǎn)儲(chǔ)備主要載體的第二、第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展緩慢，積累規(guī)模有限。所謂向資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。
第一，中央提出的“夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備”戰(zhàn)略部署覆蓋發(fā)展多層次和多支柱，三支柱不可偏廢，包括做大做強(qiáng)儲(chǔ)備基金——“全國(guó)社保基金”，從本質(zhì)上講是對(duì)國(guó)民收入分配體系的調(diào)整和完善，目的是將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有效轉(zhuǎn)化為國(guó)民財(cái)富積累，適應(yīng)人口老齡化的社會(huì)需求，逐漸縮小養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備與隱性養(yǎng)老金債務(wù)之間的差距，為應(yīng)對(duì)人口老齡化提供充足的財(cái)務(wù)安全保障、堅(jiān)實(shí)的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備、豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)富積累。
第二，增加統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積累制因素，相應(yīng)減少現(xiàn)收現(xiàn)付制因素，逐漸讓第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在未來(lái)30年里實(shí)現(xiàn)30年前制度設(shè)計(jì)的“部分積累制”初衷。從這個(gè)角度看，第一支柱改革可被視為“存量改革”。作為養(yǎng)老金財(cái)富儲(chǔ)備的“國(guó)家隊(duì)”，第一支柱養(yǎng)老金制度積累制因素的提高和“全國(guó)社?；稹眱?chǔ)備規(guī)模的擴(kuò)大是構(gòu)建中國(guó)資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系的特色和優(yōu)勢(shì)。
第三，推進(jìn)第二、第三支柱的“增量改革”，這是目前養(yǎng)老金體系的“短板”，是構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系的瓶頸，也是建立輕稅型養(yǎng)老金體系和福利社會(huì)的條件。從國(guó)際實(shí)踐的角度看，作為夯實(shí)養(yǎng)老金資產(chǎn)儲(chǔ)備的主要載體，第二、第三支柱不發(fā)達(dá)，第一支柱養(yǎng)老金較高的替代率和繳費(fèi)率居高不下，輕稅型養(yǎng)老金體系就難以實(shí)現(xiàn)。發(fā)展第二、第三支柱養(yǎng)老金的目的是增加個(gè)人養(yǎng)老金財(cái)富儲(chǔ)備，提升居民財(cái)富積累基礎(chǔ)，改善家庭財(cái)富凈值構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)生命周期中個(gè)人財(cái)務(wù)安全保障的平衡。
在“十四五”這個(gè)重要?dú)v史時(shí)期，中央做出的上述戰(zhàn)略部署非常及時(shí)，非常具有前瞻性，這充分說(shuō)明，面對(duì)人口老齡化這個(gè)百年之慮，養(yǎng)老金改革是百年大計(jì)，中央準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變、勇立潮頭，為2035和2050年乃至本世紀(jì)末中國(guó)養(yǎng)老金制度發(fā)展前景描繪了藍(lán)圖。
本文將對(duì)建立資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系的理論基礎(chǔ)及其存在的差距，國(guó)外不同資產(chǎn)型養(yǎng)老金的發(fā)展現(xiàn)狀，長(zhǎng)期內(nèi)中國(guó)建立資產(chǎn)型養(yǎng)老金的社會(huì)意義和經(jīng)濟(jì)意義逐一論述，對(duì)發(fā)展資產(chǎn)型養(yǎng)老金的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行分析并提出政策建議。
二、資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系應(yīng)對(duì)人口老齡化的優(yōu)勢(shì)
(一)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老金可持續(xù)性提出的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)的理論框架
近幾十年來(lái)，不同國(guó)際組織、各國(guó)政府和民間機(jī)構(gòu)、智庫(kù)和學(xué)者從多個(gè)維度對(duì)人口發(fā)展趨勢(shì)發(fā)布的研究報(bào)告、對(duì)養(yǎng)老金制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性提供的預(yù)測(cè)報(bào)告和應(yīng)對(duì)措施不勝枚舉。成立于1978年的“30人小組”于2019年底發(fā)布的《解決養(yǎng)老金危機(jī) 確保終身財(cái)務(wù)安全》研究報(bào)告提出了一個(gè)新的分析框架——“終身財(cái)務(wù)安全”(lifetime financial security，簡(jiǎn)稱LFS)，這是對(duì)滿足基本生活費(fèi)用并在生命結(jié)束前維持期望生活水平的能力的一個(gè)評(píng)估體系[2][3]。該報(bào)告認(rèn)為，幾乎所有國(guó)家都出現(xiàn)了人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)和出生率下降的現(xiàn)象，影響到適齡勞動(dòng)人口與退休人口之間的平衡，如1950年美國(guó)的退休人員與適齡勞動(dòng)者比例是1.4∶10，2000年提高到1∶5，到2050年將逼近1∶2。1950年美國(guó)人65歲退休后在規(guī)劃養(yǎng)老金時(shí)需假設(shè)退休后余命為14年，但到2050年美國(guó)人67歲退休后所規(guī)劃的養(yǎng)老金要假設(shè)退休后余命為23年。
人口結(jié)構(gòu)的變化對(duì)終身財(cái)務(wù)安全產(chǎn)生的影響巨大。終身財(cái)務(wù)安全系統(tǒng)的最大資源是養(yǎng)老金制度，而養(yǎng)老金制度是傳遞終身財(cái)務(wù)安全的主要渠道，因此，人口老齡化必將導(dǎo)致養(yǎng)老金供給與需求之間產(chǎn)生“終身財(cái)務(wù)安全”缺口。這個(gè)分析框架將終身財(cái)務(wù)安全缺口視為需求側(cè)和供給側(cè)的平衡結(jié)果，如圖1所示，供需兩側(cè)共由五個(gè)指標(biāo)體系構(gòu)成，其中，需求側(cè)有兩個(gè)，供給側(cè)有三個(gè)。如果終身財(cái)務(wù)安全的制度供給不能滿足需求，就必然出現(xiàn)缺口。在終身財(cái)務(wù)安全的需求側(cè)，減少終身財(cái)務(wù)安全缺口的做法主要表現(xiàn)為提高退休年齡、降低替代率等；在供給側(cè)主要表現(xiàn)為提高養(yǎng)老金規(guī)模、DB型(待遇確定型，defined benefit，簡(jiǎn)稱DB)養(yǎng)老金向DC型(繳費(fèi)確定型，defined contribution，簡(jiǎn)稱DC)轉(zhuǎn)型、提高投資收益率、擴(kuò)大私人財(cái)富份額等。
該報(bào)告在對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工資和養(yǎng)老金投資收益率等做出非常樂(lè)觀的假設(shè)條件下對(duì)全球21個(gè)國(guó)家(覆蓋全球90%的GDP和60%的人口)終身財(cái)務(wù)安全所做的承諾與其實(shí)際支付能力進(jìn)行了估算，發(fā)現(xiàn)存在高達(dá)15.8萬(wàn)億美元的缺口，相當(dāng)于2050年全球GDP的23%，而2007年這個(gè)缺口僅為1萬(wàn)億美元。在這21個(gè)國(guó)家里，各國(guó)政府養(yǎng)老金支出增長(zhǎng)幅度存在較大差異。以2010年為基準(zhǔn)，2050年養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度排名并列第一的國(guó)家是韓國(guó)和新加坡，增長(zhǎng)幅度相當(dāng)于其GDP的4.6個(gè)百分點(diǎn)，排名第二的是中國(guó)，增長(zhǎng)幅度相當(dāng)于GDP的4個(gè)百分點(diǎn)。
該報(bào)告對(duì)需求側(cè)的測(cè)算表明，如果將退休年齡提高到70歲可為終身財(cái)務(wù)安全缺口填補(bǔ)7.6萬(wàn)億美元，如果將替代率從70%降至60%可填補(bǔ)4萬(wàn)億美元，但這樣的改革存在一定的難度。在供給側(cè)，如果將DC型養(yǎng)老金的GDP占比提高2個(gè)百分點(diǎn)，則可填補(bǔ)3.3萬(wàn)億美元的缺口(圖2)；如果將第二、第三支柱養(yǎng)老金投資回報(bào)率提高2個(gè)百分點(diǎn)，則可填補(bǔ)1.6萬(wàn)億美元的缺口。該報(bào)告建議，終身財(cái)務(wù)安全需求側(cè)和供給側(cè)的改革各有千秋，應(yīng)采取不同的組合方式。
圖1 “終身財(cái)務(wù)安全”工作機(jī)制模型
圖2 2000—2050年全球“終身財(cái)務(wù)安全”(LFS)缺口預(yù)測(cè)(萬(wàn)億美元)
(二)中國(guó)養(yǎng)老金制度收支缺口預(yù)測(cè)及其供需兩側(cè)改革效果比較
中國(guó)人口老齡化趨勢(shì)日益加劇，老年贍養(yǎng)率和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度支出占GDP比重逐年提高，多年來(lái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占年度養(yǎng)老金支出的15%左右。隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，在過(guò)去連續(xù)六年階段性減稅降費(fèi)過(guò)程中，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)減收力度空前，尤其是2020年，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情和推進(jìn)企業(yè)復(fù)工、復(fù)產(chǎn)，實(shí)施“減、免、緩”的政策組合，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額首次出現(xiàn)大幅下降。
據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)[4]，中國(guó)老年贍養(yǎng)率(65歲及以上老齡人口占15～64歲勞動(dòng)人口比重)將從2020年的17%提高到2050年的43.6%，將高于美國(guó)的36.6%、英國(guó)的42.9%和加拿大的41.3%，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。根據(jù)預(yù)測(cè)，在財(cái)政補(bǔ)貼政策不變和不考慮為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情采取的大規(guī)模降費(fèi)的條件下，如圖3所示，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從2028年開(kāi)始出現(xiàn)收入小于支出，如果沒(méi)有任何政策干預(yù)，收不抵支的赤字現(xiàn)象將會(huì)一直持續(xù)下去。隨著老齡化的加劇，當(dāng)期收支缺口也將逐年擴(kuò)大，從2028年的1181億元，擴(kuò)大到2030年的4422億元、2035年的1.9萬(wàn)億、2040年的3.8萬(wàn)億、2045年的6.5萬(wàn)億元，到2050年高達(dá)11.3萬(wàn)億元，2028—2050年各年當(dāng)期缺口簡(jiǎn)單加總后高達(dá)93.7萬(wàn)億元，大約相當(dāng)于2050年當(dāng)年GDP的31%，明顯高于前述“30人小組”測(cè)算的23%。即使將2028年6.9萬(wàn)億累計(jì)基金余額全部用于填補(bǔ)缺口并一直到2035年基金枯竭時(shí)為止，2035—2050年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)各年累計(jì)收支缺口凈值也高達(dá)86.8萬(wàn)億元，相當(dāng)于GDP的28%，仍高于“30人小組”估算的23%這個(gè)全球缺口的毛值(即沒(méi)有抵扣公共養(yǎng)老基金累計(jì)余額)。
在終身財(cái)務(wù)安全的分析框架下，養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模及其投資收益率很重要。OECD統(tǒng)一規(guī)定的貼現(xiàn)率是2%①OECD(2019)，Pensions at a Glance 2019，OECD Publishing，Paris，p.158.，以此將86.8萬(wàn)億元缺口凈值貼現(xiàn)到基年2018年，仍為51萬(wàn)億元；中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已于5年前開(kāi)始逐漸實(shí)行市場(chǎng)化投資，如以2017—2019年三年的平均收益率5.6%作為貼現(xiàn)率[6]，2018年第一支柱養(yǎng)老金仍需20.4萬(wàn)億元的資產(chǎn)儲(chǔ)備才能覆蓋2035—2050年的全部收支缺口凈值。
如前文終身財(cái)務(wù)安全的分析框架所宣稱的那樣，提高退休年齡在填補(bǔ)全球養(yǎng)老金供需缺口中發(fā)揮的作用最大，這一點(diǎn)在中國(guó)即將實(shí)施的延退政策中也可得到同樣的驗(yàn)證。假定延退從2022年開(kāi)始，女性工人退休年齡每3年提高1歲，從50歲提高到55歲時(shí)男性職工加入進(jìn)來(lái)，繼續(xù)按照每3年提高1歲同步進(jìn)行，最終女性60歲退休，男性65歲退休。在這樣的假定條件下，養(yǎng)老基金收不抵支的時(shí)點(diǎn)將延遲到2030年，基金累計(jì)結(jié)余枯竭的時(shí)點(diǎn)將推遲到2042年。其中，2030—2050年各年收支缺口毛值從不實(shí)施延遲退休(后文使用改革前的說(shuō)法)情況下的93.7萬(wàn)億元明顯減少至23.5萬(wàn)億元，從改革前的相當(dāng)于2050年GDP的31%下降至改革后的7%；在將2030年留下的基金累計(jì)結(jié)余全部填補(bǔ)到缺口之后，2042—2050年的累計(jì)收支缺口凈值從改革前的86.8萬(wàn)億降至僅為15.5萬(wàn)億元，從改革前的相當(dāng)于2050年GDP的28%驟降為5%。
上述測(cè)算結(jié)果顯示，終身財(cái)務(wù)安全的需求側(cè)改革效果在“減支”方面效果十分明顯，但需求側(cè)改革并不能提高養(yǎng)老金資源的總供給，不能解決“增收”問(wèn)題，而構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系則可彌補(bǔ)這個(gè)不足，因此，應(yīng)對(duì)人口老齡化需綜合施策，既要“節(jié)流”，也要“開(kāi)源”。
《十四五規(guī)劃綱要》在“開(kāi)源”和“節(jié)流”兩個(gè)方面均做出部署，既包括逐步延遲法定退休年齡、完善養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制、擴(kuò)大覆蓋面等需求側(cè)的改革，也包括完善國(guó)資劃轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系等供給側(cè)改革。中央根據(jù)歷史發(fā)展階段，及時(shí)調(diào)整不同的政策組合方式是非常正確的選擇。構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系對(duì)增加養(yǎng)老金資源供給具有明顯的作用，在這方面，加拿大的改革是一個(gè)成功案例，也是一個(gè)“教學(xué)案例”，可對(duì)資產(chǎn)型養(yǎng)老制度對(duì)沖收支缺口的基本原理做出詮釋。
圖3 2017—2050年中國(guó)第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入、支出缺口預(yù)測(cè)(億元人民幣)
(三)資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度對(duì)沖收支缺口及其提高可持續(xù)性的基本原理
20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，為應(yīng)對(duì)人口老齡化，大部分歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金需求側(cè)進(jìn)行改革，它們連續(xù)提高退休年齡，部分國(guó)家輔之以降低替代率等措施。20世紀(jì)末和21世紀(jì)初至今，有些國(guó)家加大供給側(cè)的改革力度，推動(dòng)DB型第二支柱養(yǎng)老金向DC型過(guò)渡，引入第三支柱，第一支柱養(yǎng)老金從傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向“DB型部分積累制”，等等，明顯表現(xiàn)出從負(fù)債型養(yǎng)老金體系向資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這些國(guó)家主要是北美的美國(guó)和加拿大，東亞的韓國(guó)和日本等，其中，“加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃”(Canada pension plan，簡(jiǎn)稱CPP)尤為引人注目。
1966年加拿大建立CPP以后，繳費(fèi)率不斷提高。為應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，隨著“艾倫條件”的變化，加拿大政府于1997年采取快速提高繳費(fèi)率的辦法形成一支養(yǎng)老基金資產(chǎn)池，同時(shí)建立“加拿大養(yǎng)老基金投資公司”(Cananda Pension Plan Investment Board，簡(jiǎn)稱CPPIB)對(duì)其實(shí)施市場(chǎng)化和專業(yè)化的投資策略，利用投資收益填補(bǔ)收支缺口，旨在確立一個(gè)可延續(xù)百年的9.9%“永恒費(fèi)率”，以減輕子孫后代的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，保持企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。改革以來(lái)，加拿大創(chuàng)設(shè)的“DB型部分積累制”沿著24年前精算報(bào)告預(yù)測(cè)的各項(xiàng)指標(biāo)曲線運(yùn)行良好，基金規(guī)模逐年提高，“加拿大養(yǎng)老基金投資公司”投資業(yè)績(jī)不俗，受到全球業(yè)界的廣泛贊譽(yù)。
圖4顯示，CPP繳費(fèi)率從1997年的5.85%(雇主和雇員雙方繳費(fèi)合計(jì)，下同)提高到預(yù)設(shè)的2003年達(dá)到9.9%“永恒費(fèi)率”之后，基金的“支出/資產(chǎn)比”也隨之從2000年的1.9快速提高到2020年的5.2，基金規(guī)模的擴(kuò)大帶來(lái)的投資收益非?？捎^，成為未來(lái)填補(bǔ)收不抵支缺口的物質(zhì)基礎(chǔ)。雖然繳費(fèi)收入從2025年開(kāi)始將“永遠(yuǎn)”低于養(yǎng)老金支出，且缺口逐年擴(kuò)大(例如，2040年缺口為211億加元，2060年為467億加元，2080年近1200億加元，2100年為3300多億加元)，但基金的“支出/資產(chǎn)比”并未因此而下降，始終穩(wěn)定在5.0以上，2055年之后呈穩(wěn)健攀升趨勢(shì)，到2080年超過(guò)6.0，到2100年達(dá)6.6，是1998年改革之初1.9的三倍多，足夠支付6年半的養(yǎng)老金。
加拿大的案例說(shuō)明，資本紅利可以成為人口老齡化趨勢(shì)下逐漸消失的人口紅利的“替代性紅利”，建立資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度可以成為解決養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題的一個(gè)可供選擇的替代性方案。
圖4 1998—2100年“加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃”(CPP)繳費(fèi)率、收支余額的預(yù)測(cè)(億加元)
三、資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系國(guó)際實(shí)踐的主要經(jīng)驗(yàn)
(一)發(fā)達(dá)國(guó)家資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度的主要特征
二戰(zhàn)以來(lái)，尤其是第一次石油危機(jī)以來(lái)，隨著人口老齡化的加劇和嬰兒潮即將進(jìn)入退休年齡，發(fā)達(dá)國(guó)家加快了制度轉(zhuǎn)型和構(gòu)筑養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備的步伐。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐顯示，實(shí)行資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度的國(guó)家一般來(lái)說(shuō)其養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備十分豐盈，這些國(guó)家的養(yǎng)老金制度往往具有一些相同的特征，即第一支柱養(yǎng)老金制度替代率都較低，第二、第三支柱養(yǎng)老金十分發(fā)達(dá)，并且賬戶制養(yǎng)老金普及率比較高。
第一，第一支柱強(qiáng)制性養(yǎng)老金替代率高的國(guó)家，養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備都很低。例如，奧地利、希臘、盧森堡、土耳其第一支柱強(qiáng)制性現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的替代率分別是76.6%、95.7%、87.4%、64.5%①OECD(2011)，Pensions at a Glance2011，OECD Publishing，Paris，p.119.，它們的養(yǎng)老基金占GDP的比重分別為5.5%、0.7%、2.7%、2.5%②OECD(2019)，Pensions at a Glance2019，OECD Publishing，Paris，p.211，table 9.2.。相反，第一支柱養(yǎng)老金替代率低的國(guó)家，養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備一般都較高。例如，澳大利亞、冰島、荷蘭、瑞士、英國(guó)、美國(guó)的替代率分別是11.8%、15.0%、29.2%、34.5%、31.9%、39.4%，它們的養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備占GDP的比重均超過(guò)100%，名列前茅，分別是140.7%、161.0%、173.3%、142.4%、104.5%、134.4%。這就呈現(xiàn)出第一支柱替代率高，其繳費(fèi)率必然也很高，既“擠占”了第二、第三支柱繳費(fèi)資源，同時(shí)又降低了參保人對(duì)第二、第三支柱的需求意愿。
第二，養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備豐厚的國(guó)家往往第二、第三支柱養(yǎng)老金十分發(fā)達(dá)。在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，由于歷史等原因，國(guó)家舉辦的第一支柱養(yǎng)老金是傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，基金積累不多，法律規(guī)定其支付月數(shù)往往只有幾個(gè)月。因此，養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備雄厚的國(guó)家，其企業(yè)建立的第二支柱和個(gè)人建立的第三支柱養(yǎng)老金也都十分發(fā)達(dá)，尤其進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，發(fā)展速度很快(表1)，其基金積累規(guī)模合計(jì)往往是第一支柱的10倍甚至十幾倍。例如，美國(guó)的第二、第三支柱養(yǎng)老金儲(chǔ)備規(guī)模是第一支柱的10倍，而瑞士是幾十倍；相反，希臘采用的是典型的負(fù)債型制度，現(xiàn)收現(xiàn)付的第一支柱養(yǎng)老金支出規(guī)模十分龐大，替代率超過(guò)90%，但第二、第三支柱的建立則剛剛起步，養(yǎng)老金體系表現(xiàn)出明顯的負(fù)債型特征，隱性債務(wù)巨大。
第三，養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備豐厚的制度往往是與賬戶制養(yǎng)老金聯(lián)系在一起的。引入和建立個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金制度一般均為DC型基金積累制養(yǎng)老金，除個(gè)別國(guó)家以外，一般情況下，沒(méi)有賬戶的DB型養(yǎng)老金資產(chǎn)儲(chǔ)備規(guī)模較小，且整體養(yǎng)老金體系的負(fù)債型特征十分明顯。賬戶制養(yǎng)老金從財(cái)產(chǎn)屬性上講是私人財(cái)產(chǎn)，但從功能上講具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，是應(yīng)對(duì)老齡化的主要社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備。國(guó)際實(shí)踐顯示，凡是賬戶制養(yǎng)老金發(fā)達(dá)的國(guó)家，其養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備都十分雄厚。
第四，美國(guó)不僅是全球GDP規(guī)模第一大國(guó)，也是全球養(yǎng)老金資產(chǎn)第一大國(guó)。美國(guó)的GDP占全球GDP總量的四分之一，而養(yǎng)老金資產(chǎn)則超過(guò)全球養(yǎng)老金總量的二分之一。美國(guó)龐大的養(yǎng)老金存量和覆蓋范圍穩(wěn)步擴(kuò)大的增量不僅成為美國(guó)金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)生產(chǎn)要素，也同時(shí)成為美國(guó)橄欖型社會(huì)及其廣大中產(chǎn)階層持有家庭財(cái)富構(gòu)成的一個(gè)重要組成部分，進(jìn)而成為戰(zhàn)后以來(lái)美國(guó)保持消費(fèi)信心和穩(wěn)定社會(huì)的一個(gè)基石。對(duì)中國(guó)而言，GDP總量在過(guò)去40多年里突飛猛進(jìn)，位居世界第二，在未來(lái)30年乃至更長(zhǎng)的時(shí)期里，構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系也應(yīng)對(duì)標(biāo)美國(guó)。
簡(jiǎn)而言之，美國(guó)作為典型的資產(chǎn)型養(yǎng)老金大國(guó)，其主要做法可歸納為以下四個(gè)轉(zhuǎn)變。
表1 2001和2019年OECD與主要發(fā)達(dá)國(guó)家第二、第三支柱養(yǎng)老金排名變化
(二)美國(guó)第一支柱養(yǎng)老金從DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制向“DB型部分積累制”的轉(zhuǎn)變
前文提到正式創(chuàng)設(shè)“DB型部分積累制”的國(guó)家是加拿大，其于1997年實(shí)施改革。實(shí)際上，這個(gè)養(yǎng)老金新范式的首創(chuàng)者是美國(guó)。
美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“聯(lián)邦老、遺、殘保險(xiǎn)信托基金”(OASDI)在1935年建立之初并未覆蓋已經(jīng)退休的“老人”，所以，在起步階段其繳費(fèi)率只有2%。隨著退休人口的出現(xiàn)和逐漸增加，繳費(fèi)率逐年提高。到20世紀(jì)70年代末，當(dāng)制度建立之初的年輕一代逐漸進(jìn)入退休年齡，繳費(fèi)率已提高到10.16%。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，繳費(fèi)率又連年上調(diào)，到1984年上調(diào)到11.4%。毫無(wú)疑問(wèn)，隨著“嬰兒潮”即將進(jìn)入退休年齡，老齡化不斷加劇，進(jìn)入21世紀(jì)后繳費(fèi)率必將繼續(xù)提高，子孫后代必將承受更大的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。
為解決這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)創(chuàng)造性地對(duì)其運(yùn)行半個(gè)多世紀(jì)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行了改革，決定從1988年開(kāi)始利用3年時(shí)間將繳費(fèi)率從11.4%快速提高到1990年的12.4%(圖5)，目的是形成一個(gè)資金池，利用“規(guī)?；钡睦适找鎭?lái)彌補(bǔ)未來(lái)出現(xiàn)的缺口，以期保持12.4%的繳費(fèi)率恒定不變。美國(guó)1990年第一支柱養(yǎng)老金提高費(fèi)率的改革成功地將DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向“DB型部分積累制”，即在依然遵循DB型待遇計(jì)發(fā)公式不變、國(guó)債投資策略等其他政策不變的條件下，很快建立起一支資金池，資金池規(guī)模從1988年的1029億美元逐漸提高到2019年的28970億美元；基金率逐漸從1985年的24%提高到1993年107%、2001年的239%、2007年的345%①基金率(fund ratio)是美國(guó)社會(huì)保障總署度量基金充足度的一個(gè)指標(biāo)，意指年初的基金資產(chǎn)余額儲(chǔ)備可以支付養(yǎng)老金下一年度的百分比，這里指美國(guó)的基金余額規(guī)模從1988年的僅相當(dāng)于支付3個(gè)月的規(guī)模提高到2007年的相當(dāng)于支付3年半的規(guī)模。美國(guó)使用基金率與加拿大使用的“資產(chǎn)/支出比”都是測(cè)度基金資產(chǎn)余額規(guī)模可支付年數(shù)的一個(gè)工具。中國(guó)使用的是可支付月數(shù)。這里關(guān)于繳費(fèi)率、基金率、基金枯竭等數(shù)據(jù)引自：Board of Trustees of the Federal Old－Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds，The2020Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old－Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds.Washington，D.C.April 22，2020，p.251；p.162，table VI.A.3；p.148，table V.C6；p.179，table VI.C6.，2019年回落至273%。與此同時(shí)，12.4%的繳費(fèi)率從1990年確定至今始終保持不變(期間只有2011和2012年降至10.4%)，據(jù)預(yù)測(cè)，可持續(xù)至2035年。
相對(duì)于傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，“DB型部分積累制”的優(yōu)勢(shì)在于可積累一支可觀的資金池，將利息收益作為填補(bǔ)由于保證不提高繳費(fèi)率而導(dǎo)致出現(xiàn)的收支缺口的資金來(lái)源。由于美國(guó)“DB型部分積累制”設(shè)計(jì)的基金率水平明顯低于加拿大，并恪守收益率較低的國(guó)債投資策略等原因，其可持續(xù)性也明顯低于加拿大，因此，加拿大是繼美國(guó)之后成為真正建立起典型的“DB型部分積累制”的國(guó)家。但無(wú)論如何，美國(guó)第一支柱養(yǎng)老金的改革使之一舉成為“DB型部分積累制”的首創(chuàng)者，其所擁有的全球規(guī)模最大的繳費(fèi)型養(yǎng)老基金可用于支付34個(gè)月的養(yǎng)老金。
圖5 1971—2019年美國(guó)“聯(lián)邦老、遺、殘保險(xiǎn)信托基金”(OASDI)增長(zhǎng)(億美元)
(三)美國(guó)第二支柱養(yǎng)老金快速實(shí)現(xiàn)從DB型向DC型的轉(zhuǎn)變
西方發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，絕大部分脫胎于傳統(tǒng)的吉爾特式互助會(huì)制度。最早建立互助會(huì)的行業(yè)群體包括海員、礦工和公務(wù)員等。19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，有些互助會(huì)轉(zhuǎn)為由工會(huì)和雇主聯(lián)合管理的DB型企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃，有的企業(yè)和地方政府直接建立DB型補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。很多國(guó)家在建立第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃之前，企業(yè)和地方政府舉辦的補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃早已存在，這些雇主舉辦的養(yǎng)老金計(jì)劃逐漸成為企業(yè)雇員薪酬的重要組成部分。例如，美國(guó)運(yùn)通公司的DB型養(yǎng)老金計(jì)劃建立于1875年[7]，巴爾的摩和俄亥俄鐵路公司的養(yǎng)老金計(jì)劃建立于1880年，美國(guó)鐵路公司的養(yǎng)老金計(jì)劃建立于1930年，加州教師與公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃建立于1932年，等等。
DB型養(yǎng)老金計(jì)劃有很多優(yōu)點(diǎn)，例如，待遇優(yōu)厚，工人無(wú)需為資產(chǎn)增值而操勞投資事宜，提高雇員對(duì)雇主的忠誠(chéng)度等。但DB型計(jì)劃也有很多難以克服的缺陷，例如，企業(yè)負(fù)擔(dān)較為沉重，便攜性較差和不利于工人跨企業(yè)流動(dòng)，企業(yè)破產(chǎn)將導(dǎo)致其對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃的承諾化為泡影，等等。為防止企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致的社會(huì)后果，有些國(guó)家為其建立擔(dān)保公司，對(duì)DB型養(yǎng)老金計(jì)劃提供再保險(xiǎn)。例如，1974年美國(guó)政府建立“養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司”(Pension Benefit Guaranty Corporation，簡(jiǎn)稱PBGC)，截至2020年底，該公司承擔(dān)養(yǎng)老金擔(dān)保債務(wù)高達(dá)1220億美元，覆蓋5032個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃和149萬(wàn)工人[8]。2004年英國(guó)成立“養(yǎng)老金保護(hù)基金”(pension protection funds，簡(jiǎn)稱PPF)[9]，旨在向破產(chǎn)或無(wú)力支付養(yǎng)老金的企業(yè)或工人繼續(xù)支付養(yǎng)老金，并每月發(fā)布“PPF7800指數(shù)”，對(duì)全英企業(yè)養(yǎng)老金運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。截至2021年3月底，養(yǎng)老金保護(hù)基金盈余342億英鎊，全英企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金總資產(chǎn)1.76萬(wàn)億英鎊，總負(fù)債為1.72萬(wàn)億英鎊，在5318個(gè)計(jì)劃中有2730個(gè)赤字，2588個(gè)盈利，總赤字達(dá)1443億英鎊。
20世紀(jì)70年代以來(lái)，為適應(yīng)全球化趨勢(shì)下勞動(dòng)力頻繁流動(dòng)的需要，DC型企業(yè)養(yǎng)老金應(yīng)運(yùn)而生并受到各國(guó)雇主的追捧，他們紛紛放棄DB而建立DC型計(jì)劃，有的企業(yè)在保留DB的同時(shí)增設(shè)DC型計(jì)劃。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)企業(yè)養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)型最為成功。DB型養(yǎng)老金計(jì)劃的衍生類型很多，但一個(gè)共同的本質(zhì)特征是“負(fù)債”，同樣，DC型也有很多變形或混合計(jì)劃，但它也有一個(gè)共同的特征，即它建立在資產(chǎn)基礎(chǔ)之上，為美國(guó)提高養(yǎng)老金資產(chǎn)儲(chǔ)備做出了巨大貢獻(xiàn)。
(四)美國(guó)第三支柱的增長(zhǎng)規(guī)模標(biāo)志著從單支柱向多支柱的轉(zhuǎn)變
美國(guó)第二支柱養(yǎng)老金的成功轉(zhuǎn)型為推進(jìn)發(fā)展第三支柱“個(gè)人退休賬戶”(individual retirement accounts，簡(jiǎn)稱IRA)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，成為其一個(gè)重要驅(qū)動(dòng)因素。美國(guó)第二、第三支柱養(yǎng)老基金同時(shí)起步于上世紀(jì)70年代中期，如圖6所示，1980年僅為1.1萬(wàn)億美元，此后呈快速發(fā)展趨勢(shì)，1998年第二、第三養(yǎng)老基金資產(chǎn)超過(guò)10萬(wàn)億美元，2013年超過(guò)20萬(wàn)億美元，2019年超過(guò)30萬(wàn)億美元，達(dá)32.3萬(wàn)億美元，40年增長(zhǎng)了30多倍，超過(guò)了全球所有其他國(guó)家第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)的總和。相比之下，到2019年，英國(guó)(3.1萬(wàn)億美元)、加拿大(2.8萬(wàn)億美元)、日本(1.7萬(wàn)億美元)僅增長(zhǎng)了3倍，德國(guó)(2905億美元)增長(zhǎng)了4倍，法國(guó)(2880億美元)增長(zhǎng)了4.2倍，意大利(2184億美元)增長(zhǎng)了7.5倍。在美國(guó)32.3萬(wàn)億養(yǎng)老金資產(chǎn)中，除去11萬(wàn)億美元的第三支柱，第二支柱養(yǎng)老金中DC型達(dá)8.9萬(wàn)億，占第二支柱總資產(chǎn)的42%，如果將第三支柱納入進(jìn)來(lái)，在32.3萬(wàn)億第二、第三支柱養(yǎng)老金中，賬戶制養(yǎng)老金占62%[10]。
在G7乃至其他發(fā)達(dá)國(guó)家中，真正建立起第三支柱的國(guó)家并不多，即使已經(jīng)建立第三支柱養(yǎng)老金的國(guó)家，它們的規(guī)模也非常小，且常常是以產(chǎn)品的形式出現(xiàn)，不像美國(guó)、加拿大和德國(guó)那樣建立的是一個(gè)清晰的以個(gè)人賬戶為核心的、以稅收政策支持作為基礎(chǔ)的獨(dú)立制度體系。截至2019年底，美國(guó)第三支柱“個(gè)人退休賬戶”的資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)11萬(wàn)億美元，超過(guò)當(dāng)年GDP的50%，相當(dāng)于所有發(fā)達(dá)國(guó)家第三支柱養(yǎng)老資產(chǎn)總和的若干倍，并名副其實(shí)地成為美國(guó)“三足鼎立”中一個(gè)獨(dú)立的養(yǎng)老金支柱。與歷史悠久的第二支柱養(yǎng)老金相比，美國(guó)第三支柱建立至今只有不到半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，但它已成為美國(guó)從單支柱轉(zhuǎn)變?yōu)槿еB(yǎng)老金體系的標(biāo)志，成為個(gè)人和家庭財(cái)富構(gòu)成的重要組成部分。
圖6 1980—2019年美國(guó)第二、第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展及其與其他G7國(guó)家的比較(億美元)
(五)美國(guó)養(yǎng)老金體系完成從“自在成長(zhǎng)”向“自為增長(zhǎng)”的轉(zhuǎn)變
在發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)是號(hào)稱世界上自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的典范，而德國(guó)是自稱為“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”體制的國(guó)家，法國(guó)則是國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高、行政體系高度集中的資本主義國(guó)家，但是，在推進(jìn)養(yǎng)老金發(fā)展方面，德、法采取的措施和干預(yù)程度卻遠(yuǎn)沒(méi)有美國(guó)有力。概而言之，美國(guó)養(yǎng)老金從“自在成長(zhǎng)”逐步轉(zhuǎn)向養(yǎng)老金“自為增長(zhǎng)”，聯(lián)邦政府干預(yù)和推動(dòng)養(yǎng)老金發(fā)展的力度逐年提高，終于成為全球養(yǎng)老金頭號(hào)強(qiáng)國(guó)和大國(guó)。美國(guó)推動(dòng)發(fā)展養(yǎng)老金的具體做法可歸納為以下三個(gè)特征。
第一，立法先行，推動(dòng)建立三個(gè)支柱。20世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)關(guān)于養(yǎng)老金的立法多如牛毛，但最重要的立法有兩部：一部是奠定第一支柱養(yǎng)老金大廈的1935通過(guò)的《社會(huì)保障法》，一部是推動(dòng)第二、第三支柱走向世界的《員工退休收入保障法》(Eployee Retirement Incom Security Act，簡(jiǎn)稱ERISA)。筆者曾對(duì)《社會(huì)保障法》的歷史地位做過(guò)評(píng)述[11]，認(rèn)為英美不成文法系對(duì)養(yǎng)老金的立法比大陸民法系的立法更為發(fā)達(dá)?！渡鐣?huì)保障法》至今已有86年的歷史，經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次修訂，目前已達(dá)200多萬(wàn)字[12]，是美國(guó)人的“民生憲法”和“福利法典”，它覆蓋了繳費(fèi)型制度和非繳費(fèi)型制度，框定了美國(guó)第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)“聯(lián)邦老、遺、殘保險(xiǎn)信托基金”的制度框架，使之成為至今世界上運(yùn)行最健康的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度。至于1974年通過(guò)的《員工退休收入保障法》，可以說(shuō)，沒(méi)有這部立法，就沒(méi)有美國(guó)第二、第三支柱的今天，正如有美國(guó)學(xué)者評(píng)價(jià)的那樣，“事實(shí)證明，ERISA是對(duì)當(dāng)今養(yǎng)老金計(jì)劃影響最大的單一立法”[7]。這部立法從薪酬福利的角度對(duì)建立第二支柱的合格計(jì)劃做了詳細(xì)規(guī)定，既包括DB計(jì)劃和DC計(jì)劃，還包括DC計(jì)劃中最低籌資標(biāo)準(zhǔn)、適用稅法條款、投資和領(lǐng)取規(guī)則，等等，正是這部立法確立了美國(guó)第三支柱養(yǎng)老金“個(gè)人退休賬戶”制度。
第二，順應(yīng)潮流，及時(shí)修法，推動(dòng)改革。為促進(jìn)養(yǎng)老金發(fā)展新動(dòng)向和新機(jī)制的涌現(xiàn)，美國(guó)立法進(jìn)程及時(shí)跟進(jìn)并納入立法范疇。例如，為適應(yīng)高薪群體的需求，1989年美國(guó)兩名州議員建議允許個(gè)人在建立第三支柱“個(gè)人退休賬戶”時(shí)可以選擇TEE型免稅賬戶①E是Exempt的縮寫(xiě)，表示免稅；T是Tax的縮寫(xiě)，表示納稅。三個(gè)字母表示三個(gè)環(huán)節(jié)，即繳費(fèi)環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)和領(lǐng)取環(huán)節(jié)。EET意味著在繳費(fèi)、投資環(huán)節(jié)免稅，在領(lǐng)取環(huán)節(jié)納稅，指?jìng)€(gè)稅遞延；TEE意指僅在繳費(fèi)環(huán)節(jié)繳納個(gè)稅，在投資和領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅，俗稱“免稅賬戶”；EEE意味著三個(gè)環(huán)節(jié)全部免征個(gè)稅。，最高繳存額為2000美元。1997年制定的《納稅人減稅法案》及時(shí)將“免稅賬戶”引入第三支柱養(yǎng)老金并以立法提案人的姓名將其命名為“羅斯賬戶”。再例如，“自動(dòng)加入”機(jī)制相對(duì)于自愿加入來(lái)講有利于擴(kuò)大養(yǎng)老金參與率和覆蓋面，對(duì)其進(jìn)行試點(diǎn)的企業(yè)越來(lái)越多，業(yè)界呼吁應(yīng)及時(shí)將其納入立法；“合格默認(rèn)投資工具”(qualified default investment alternative，簡(jiǎn)稱QDIA)機(jī)制最初誕生于美國(guó)，受到資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的青睞，因?yàn)樗杀苊庥捎趥€(gè)人投資決策不當(dāng)而產(chǎn)生損失，有效保護(hù)參保人的切身利益。對(duì)這兩個(gè)最新實(shí)踐，2006年通過(guò)的《養(yǎng)老金保護(hù)法案》(Pension Protection Act，簡(jiǎn)稱PPA)及時(shí)將其引入，并正式將第三支柱的免稅賬戶延伸至第二支柱。
第三，部門配合，不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新。在美國(guó)頻繁修訂養(yǎng)老金立法的同時(shí)，稅收立法緊密配合，在共同推動(dòng)第二、第三支柱養(yǎng)老金的進(jìn)程中不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。例如，在1974年推出《員工退休收入保障法》之后，1978年通過(guò)的《收入法》在其“國(guó)內(nèi)收入法”第401(K)條款中規(guī)定，允許工人領(lǐng)取工資時(shí)可稅前設(shè)立賬戶并進(jìn)行投資①《國(guó)內(nèi)收入法》第401(k)的本質(zhì)是允許員工選擇讓雇主將員工工資的一部分進(jìn)入個(gè)人帳戶中進(jìn)行證券投資，并作為遞延工資而無(wú)需繳納聯(lián)邦所得稅，員工的個(gè)人所得稅申報(bào)表中也無(wú)需將其列為應(yīng)稅收入，具體參見(jiàn)：https：//www.irs.gov/retirement－plans/plan－sponsor/401k－plan－overview.，待退休后領(lǐng)取。該立法于1980年生效，1981年美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局就予以肯定和確認(rèn)，正式將這款嶄新的DC型退休計(jì)劃——401(k)養(yǎng)老金推向市場(chǎng)，并很快在十幾種不同類型的退休計(jì)劃中脫穎而出，成為最受歡迎的DC型計(jì)劃，為推動(dòng)美國(guó)養(yǎng)老金從DB型向DC型轉(zhuǎn)變做出了巨大貢獻(xiàn)。截至2020年12月底，401(k)總資產(chǎn)達(dá)6.7萬(wàn)億美元，計(jì)劃數(shù)量超過(guò)60萬(wàn)個(gè)，參與人數(shù)超過(guò)6000萬(wàn)，其影響之大，涉眾之廣②https：//www.ici.org/faqs/faq/401k/faqs＿401k.，成為一款被稱之為足以改變美國(guó)人退休方式的養(yǎng)老金計(jì)劃。
四、中國(guó)建立資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系的深遠(yuǎn)意義
(一)資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系有助于社會(huì)穩(wěn)定
類似401(k)的資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度是“資產(chǎn)建設(shè)型”社會(huì)保障制度，而負(fù)債型養(yǎng)老金制度向參保人提供的是一種承諾，其待遇供給屬于“權(quán)益預(yù)期型”。資產(chǎn)建設(shè)型社會(huì)保障制度的理論基礎(chǔ)源自美國(guó)華盛頓大學(xué)(圣路易斯)邁克爾·謝若登(Michael Sherraden)在20世紀(jì)80年代末提出的著名的“資產(chǎn)建設(shè)理論”(assets－building theory)[13][14][15]。資產(chǎn)建設(shè)理論的主要政策主張是為每人建立一個(gè)“個(gè)人發(fā)展賬戶”(IDAs)，這是資產(chǎn)建設(shè)的載體，在謝若登看來(lái)，“參加的人越多，國(guó)家就越強(qiáng)大”，尤其對(duì)窮人，政府應(yīng)提供一定的配比補(bǔ)貼，通過(guò)這個(gè)賬戶投資讓他們能夠獲得資產(chǎn)積累。因此，以資產(chǎn)為主的社會(huì)保障政策是指大規(guī)模促進(jìn)公民和家庭的資產(chǎn)形成，以提高其創(chuàng)造性金融的潛力和增進(jìn)其福利獲取能力的一系列政策規(guī)則、法律法規(guī)。建立個(gè)人賬戶將有助于反貧困，傳統(tǒng)的社會(huì)救助是以收入再分配為目的，提高的是窮人的收入消費(fèi)水平，而不是他們的資產(chǎn)積累能力；注重收入消費(fèi)的社會(huì)保障政策難以持久地改善窮人的生活，這就意味著對(duì)窮人發(fā)放補(bǔ)貼不是唯一的方式，并且面對(duì)人口老齡化和政府開(kāi)支入不敷出等諸多挑戰(zhàn)，以收入為主的福利政策應(yīng)轉(zhuǎn)向以資產(chǎn)為主的福利政策，這既可防止窮人的雙腳永遠(yuǎn)地站在制度化資產(chǎn)積累的門外，也可防止對(duì)福利的過(guò)度依賴，因?yàn)橘Y產(chǎn)與補(bǔ)貼最大的區(qū)別在于，資產(chǎn)可通過(guò)經(jīng)營(yíng)而獲得收益。
謝若登的“資產(chǎn)建設(shè)理論”及其實(shí)踐顯示，資產(chǎn)積累可改變?nèi)烁癫⒈憩F(xiàn)在諸多方面。例如，在個(gè)人方面，可改變?nèi)藗兊乃季S方式和社會(huì)互動(dòng)方式，激勵(lì)追求人生長(zhǎng)期目標(biāo)并促進(jìn)人力資本的開(kāi)發(fā)，為個(gè)人創(chuàng)造未來(lái)新取向和新職業(yè)；在家庭方面，可促進(jìn)家庭穩(wěn)定，在生病、失業(yè)和婚變時(shí)減少收入波動(dòng)，增加后代的福利水平等；在社會(huì)方面，有恒產(chǎn)者有恒心，更多地關(guān)心和愛(ài)護(hù)社會(huì)，有利于社會(huì)穩(wěn)定；在國(guó)際比較方面，越是社會(huì)資產(chǎn)豐厚的國(guó)家，其家庭財(cái)富在國(guó)民財(cái)富占比就越高，賬戶制養(yǎng)老基金占比就越高，社會(huì)就越穩(wěn)定。以新加坡為例，1993年，時(shí)任新加坡總理的李光耀對(duì)謝若登說(shuō)，新加坡建立中央公積金制的目的“主要是基于社會(huì)和政局穩(wěn)定的考慮”，有了個(gè)人賬戶制度，“人們就會(huì)對(duì)這個(gè)國(guó)家更忠誠(chéng)”[15]。二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)之所以幾乎沒(méi)有發(fā)生過(guò)全國(guó)范圍的社會(huì)行動(dòng)和不穩(wěn)定現(xiàn)象，美國(guó)家庭財(cái)富結(jié)構(gòu)以及個(gè)人養(yǎng)老金的占比較高等這些因素被認(rèn)為是其主要原因之一。
(二)資產(chǎn)型養(yǎng)老金作為長(zhǎng)期資本，屬于一種生產(chǎn)要素
第一，養(yǎng)老金制度既是一個(gè)社會(huì)安全網(wǎng)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。建立和發(fā)展資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度不僅有助于可持續(xù)的社會(huì)發(fā)展，也有利于可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從可持續(xù)的社會(huì)發(fā)展來(lái)看，資產(chǎn)型積累制養(yǎng)老金實(shí)施市場(chǎng)化投資，在幾十年的復(fù)利作用下，個(gè)人賬戶里繳費(fèi)本金只占很小一部分，提高個(gè)人養(yǎng)老金的替代率有利于防止老年貧困并有助于社會(huì)穩(wěn)定，成為一個(gè)民生安全網(wǎng)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性來(lái)看，中國(guó)人口老齡化不斷加劇，人口紅利逐漸消失，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)諸多負(fù)面影響，而資產(chǎn)型養(yǎng)老金可促進(jìn)資本紅利型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)。資產(chǎn)型養(yǎng)老金是可利用的長(zhǎng)期資本，是可以創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的資本，甚至是一個(gè)生產(chǎn)要素，有利于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)角度看，養(yǎng)老金體系從負(fù)債型向資產(chǎn)型轉(zhuǎn)變既是資本紅利對(duì)人口紅利消失的一個(gè)替代，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。
第二，構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系有利于發(fā)揮資本市場(chǎng)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的作用，為構(gòu)建創(chuàng)新型國(guó)家做出貢獻(xiàn)。在高收入經(jīng)濟(jì)體中，除一些以出口專屬自然資源立國(guó)的國(guó)家(如石油輸出國(guó))以外，其余基本為科技創(chuàng)新型發(fā)達(dá)國(guó)家。據(jù)預(yù)測(cè)，“十四五”后期，中國(guó)將正式跨越“中等收入陷阱”，進(jìn)入高收入國(guó)家行列[16]。在踏入高收入國(guó)家門檻之后，國(guó)內(nèi)需求結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)函數(shù)都將發(fā)生較大變化。內(nèi)循環(huán)不暢和供求脫節(jié)現(xiàn)象更加突出，諸多“卡脖子”的關(guān)鍵性科技瓶頸要解決，核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件長(zhǎng)期受制于人的窘境要扭轉(zhuǎn)，內(nèi)循環(huán)要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型國(guó)家轉(zhuǎn)型，以提高供給質(zhì)量和水平。資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系是大國(guó)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)機(jī)制的一個(gè)重要條件，作為長(zhǎng)期資本，它可推動(dòng)科技創(chuàng)新在暢通循環(huán)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，為強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位創(chuàng)造外部條件，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的諸多短板，帶動(dòng)和推動(dòng)外循環(huán)。
但是，中國(guó)社會(huì)融資體制和資本市場(chǎng)缺乏長(zhǎng)期資本，為外國(guó)長(zhǎng)期資本的進(jìn)入提供了空間，諸多新經(jīng)濟(jì)和新技術(shù)背后均可看到發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期資本的影子，在這些長(zhǎng)期資本背后也可看到發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老基金的影子。中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資和創(chuàng)業(yè)投資需要長(zhǎng)期資本，需要直接融資尤其是股權(quán)融資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享機(jī)制的獨(dú)特推動(dòng)作用，需要中國(guó)本土化的資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度的資金供給，這是資本市場(chǎng)服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略性制度安排。
第三，構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低企業(yè)杠桿率。長(zhǎng)期以來(lái)，由于資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，中國(guó)社會(huì)融資體制以間接融資為主。例如，截至2020年9月底，中國(guó)社會(huì)融資存量中直接融資79.8萬(wàn)億元，僅占社會(huì)融資規(guī)模總量的29%[17]；從社會(huì)融資的增量看，多年來(lái)，90%以上的為間接融資，直接融資一般僅占幾個(gè)百分點(diǎn)。由此看來(lái)，中國(guó)社會(huì)融資體制高度依賴各種形式債務(wù)融資，呈典型的債務(wù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式特征。在這種融資體制下，企業(yè)的發(fā)展必然要承受居高不下的負(fù)債，杠桿率不高的企業(yè)就難以維持，難以擴(kuò)大再生產(chǎn)，企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸向銀行集聚，而銀行要管控金融風(fēng)險(xiǎn)就需控制企業(yè)債務(wù)，這又使經(jīng)濟(jì)發(fā)展承受下行的巨大壓力。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中實(shí)施的“三去一降一補(bǔ)”，雖然“去杠桿、降成本”取得了明顯成效，但債務(wù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的本質(zhì)特征仍然未得到根本扭轉(zhuǎn)。走出這個(gè)“怪圈”的戰(zhàn)略性制度安排就是大力發(fā)展資本市場(chǎng)，引入長(zhǎng)線資金，提高直接融資比重，培育和壯大股權(quán)資本，變債務(wù)驅(qū)動(dòng)型為股權(quán)驅(qū)動(dòng)型，這是降低企業(yè)杠桿率的根本措施。
第四，構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系有利于提高直接融資比重，降低“股本金赤字”。陳元指出，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“出現(xiàn)了泛債務(wù)化的經(jīng)濟(jì)循環(huán)”，“經(jīng)濟(jì)當(dāng)中最多的是債務(wù)，最少的是資本和股本”，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)的股本金短缺、股本金赤字的問(wèn)題變得非常突出”，“只靠債權(quán)在運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)到最后會(huì)出現(xiàn)很多嚴(yán)重的問(wèn)題”[18]。中國(guó)資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期資金渠道窄，規(guī)模小，這是導(dǎo)致“股本金赤字”的主要原因之一，而構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系可帶來(lái)長(zhǎng)期資金和股權(quán)資金，改善資本市場(chǎng)投資者結(jié)構(gòu)，提高機(jī)構(gòu)投資者占比，不僅有利于資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，還有利于引領(lǐng)長(zhǎng)期投資和價(jià)值投資理念；有了源源不斷的長(zhǎng)期資金就會(huì)自然產(chǎn)生長(zhǎng)期投資主義，反之，缺乏長(zhǎng)期資金就必然出現(xiàn)“泛債務(wù)化”和高杠桿率。中國(guó)是國(guó)民儲(chǔ)蓄率最高的國(guó)家之一，最具備建立資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系(第二、第三支柱)的客觀條件。
如果龐大的銀行儲(chǔ)蓄沒(méi)有轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老基金，它就是債權(quán)資金的主要源頭，債務(wù)驅(qū)動(dòng)就會(huì)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；如果將銀行儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)型養(yǎng)老金，就可提高直接融資比重，成為資本市場(chǎng)的股權(quán)資金的源泉，另一方面，還可提高養(yǎng)老金的回報(bào)率，這是一個(gè)雙贏的養(yǎng)老金體系，正是從這個(gè)角度看，養(yǎng)老金制度是一種生產(chǎn)要素。
(三)資產(chǎn)型養(yǎng)老金可提高其在資本市場(chǎng)的占比水平
第一，資產(chǎn)型養(yǎng)老金有利于建立多層次資本市場(chǎng)。以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的雙循環(huán)必然要求加快金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)能級(jí)，完善資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度，進(jìn)而要求不斷優(yōu)化資本市場(chǎng)機(jī)構(gòu)投資者結(jié)構(gòu)，健全多層次資本市場(chǎng)體系，完善金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引導(dǎo)長(zhǎng)期資金入市，為資本市場(chǎng)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的郭樹(shù)清指出，“加快養(yǎng)老保險(xiǎn)第二和第三支柱建設(shè)，推動(dòng)養(yǎng)老基金在資本市場(chǎng)上的占比達(dá)到世界平均水平”[19]。養(yǎng)老金資產(chǎn)儲(chǔ)備是應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備的主要財(cái)富儲(chǔ)備形式，第二、第三支柱養(yǎng)老金作為養(yǎng)老金融資產(chǎn)儲(chǔ)備的核心資產(chǎn)，將第二、第三支柱養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)的占比作為一個(gè)衡量指標(biāo)，既可測(cè)度養(yǎng)老金資產(chǎn)作為應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備的一個(gè)指標(biāo)，也可作為衡量中國(guó)資本市場(chǎng)與發(fā)達(dá)國(guó)家資本市場(chǎng)進(jìn)行跨國(guó)比較的一個(gè)指標(biāo)?？疾祓B(yǎng)老基金在資本市場(chǎng)占比的世界平均水平是非常有意義的。到2035年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，需要對(duì)第二、第三支柱養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比情況與世界平均水平的差距進(jìn)行考察。
表2 2018年中國(guó)與五組國(guó)家第二、第三支柱養(yǎng)老金占資本市場(chǎng)平均水平
第二，第二、第三支柱養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比的世界平均水平測(cè)算(表2)。經(jīng)對(duì)可獲得的2018年68個(gè)經(jīng)濟(jì)體可比口徑數(shù)據(jù)的梳理，發(fā)現(xiàn)68國(guó)第二、第三支柱養(yǎng)老基金規(guī)模為43.8萬(wàn)億，它們?cè)谫Y本市場(chǎng)的占比是19.9%，從某個(gè)角度看，這個(gè)占比水平可被認(rèn)為是“世界平均水平”，因?yàn)?8國(guó)的第二、第三支柱養(yǎng)老金約占2018年全球第二、第三支柱養(yǎng)老金總量47萬(wàn)億(估計(jì)數(shù))的93%左右，GDP總量占全球GDP的71%。其中，第二、第三支柱養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比最高的兩個(gè)國(guó)家分別是澳大利亞(66.4%)和加拿大(37.2%)，占比最低的兩個(gè)國(guó)家分別是埃及(0.20%)和印度尼西亞(0.63%)；在資產(chǎn)配置中持有股票比例最高的國(guó)家和地區(qū)分別是博茨瓦納(67.23%)和中國(guó)香港(57.53%)。
第三，不同組別國(guó)家的第二、第三支柱養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)的占比水平比較。除上述“世界平均水平”以外，我們還可根據(jù)第二、第三支柱養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比水平再劃分為4組國(guó)家：一是OECD國(guó)家，其占比平均水平為23.9%；二是GDP七強(qiáng)，其占比平均水平為18.8%；三是養(yǎng)老金七強(qiáng)，其占比平均水平為27.9%；四是盎格魯圈6國(guó)，其占比水平平均為29.7%(表2)。這5組數(shù)據(jù)顯示出這樣一些規(guī)律：GDP大國(guó)幾乎均為養(yǎng)老金強(qiáng)國(guó)，養(yǎng)老金強(qiáng)國(guó)幾乎無(wú)一不是養(yǎng)老金入市比例最高的國(guó)家，養(yǎng)老金入市比例高的國(guó)家?guī)缀醵际琴Y本市場(chǎng)十分發(fā)達(dá)和成熟的國(guó)家，而資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家?guī)缀醵际强茖W(xué)技術(shù)世界領(lǐng)先的創(chuàng)新型國(guó)家。
第四，達(dá)到養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比世界平均水平的根本出路在于大力發(fā)展第二、第三支柱。表2顯示，68國(guó)第二、第三支柱養(yǎng)老金占GDP比重為72%，OECD國(guó)家的平均占比水平是81%，GDP七強(qiáng)更高一些，高達(dá)91%，而養(yǎng)老金七強(qiáng)的平均水平已超過(guò)GDP，達(dá)117%，最高的是盎格魯圈6國(guó)，高達(dá)GDP的129%。如果將68國(guó)第二、第三支柱養(yǎng)老金平均GDP占比水平72%作為世界平均水平，雖然它在這五組國(guó)家里平均水平最低，但對(duì)中國(guó)而言也意味著2018年第二、第三支柱養(yǎng)老金規(guī)模需達(dá)64萬(wàn)億左右，這充分說(shuō)明，構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系，大力發(fā)展第二、第三支柱養(yǎng)老金是非常急迫的。
(四)提高養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比的改革路徑
第一，中國(guó)窄口徑養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比與世界平均水平存在的差距。考慮可比口徑，本文將中國(guó)入市的四個(gè)板塊養(yǎng)老金稱之為寬口徑，將第二、第三支柱稱之為窄口徑。2019年中國(guó)窄口徑第二支柱養(yǎng)老金為2.5萬(wàn)億元(第三支柱規(guī)模太小，忽略不計(jì))，按25%持倉(cāng)比例，進(jìn)入股市的資金僅為0.625萬(wàn)億，占股市市值的1.1%，與土耳其(1.62%)和泰國(guó)(1.19%)大致相當(dāng)。在考察“養(yǎng)老金占GDP”“養(yǎng)老金占資本市場(chǎng)”和“養(yǎng)老金投資股票占全部投資的比例”指標(biāo)時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)這3組數(shù)據(jù)之間的比值還是理性的，這說(shuō)明中國(guó)養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比的水平之所以如此之低，主要是因?yàn)榈诙?、第三支柱養(yǎng)老金規(guī)模太小。從寬口徑來(lái)看，在中國(guó)11.6萬(wàn)億元各類養(yǎng)老金中，如不包括第二、第三支柱養(yǎng)老金，實(shí)施市場(chǎng)化投資的養(yǎng)老金僅為2.6萬(wàn)億，由此推算(在剔除海外投資之后)，寬口徑下養(yǎng)老金在股市的占比約2.2%，這個(gè)占比與外國(guó)任何一組國(guó)家的窄口徑相比也是非常低的，同時(shí)也說(shuō)明加快第一支柱養(yǎng)老金進(jìn)入投資體制進(jìn)程是非常必要的。
第二，中國(guó)提高養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)的占比水平對(duì)養(yǎng)老金規(guī)模要求的測(cè)算。中國(guó)第二、第三支柱養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比要達(dá)到19.9%的世界平均水平，在假定2019年實(shí)際持倉(cāng)比例為25%的條件下，其基金規(guī)模需至少達(dá)到50萬(wàn)億元。很顯然，目前第二、第三支柱養(yǎng)老金的規(guī)模只及這個(gè)目標(biāo)的1/20，差距很大，如果按照美國(guó)第二與第三支柱的資產(chǎn)規(guī)模是2：1的比例來(lái)推算，第二支柱需超過(guò)33萬(wàn)億，第三支柱需達(dá)到17萬(wàn)億；由此進(jìn)一步推算，就第二支柱來(lái)講，實(shí)現(xiàn)33萬(wàn)億元的目標(biāo)需全國(guó)非私營(yíng)企業(yè)單位和私營(yíng)企業(yè)單位職工2.5億職工全部建立企業(yè)年金①2.5億職工包括非私營(yíng)單位職工1.7億人，私營(yíng)企業(yè)的制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)等。引自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》(電子版)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。，人均賬戶繳費(fèi)累計(jì)余額需超過(guò)13萬(wàn)元。參考一下住房公積金制度可得知，該制度建立21年來(lái)，繳存總額為17萬(wàn)億元，目前繳存余額6.5萬(wàn)億元，實(shí)繳職工為1.49億人②《全國(guó)住房公積金2019年年度報(bào)告》，見(jiàn)住建部官網(wǎng)：http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/202006/t20200612＿245841.html.，人均賬戶僅為4.4萬(wàn)元。至于實(shí)現(xiàn)第三支柱17萬(wàn)億元的目標(biāo)，若假定在4.42億人的城鎮(zhèn)就業(yè)人員全部建立個(gè)人賬戶的條件下，人均賬戶繳費(fèi)余額需高達(dá)3.85萬(wàn)元。而事實(shí)上，美國(guó)建立第二支柱和第三支柱的人數(shù)分別只占全部人口的57%和36%[10]。
第三，中國(guó)養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)占比達(dá)到世界平均水平的實(shí)現(xiàn)路徑。上述分析顯示，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金在股市占比達(dá)19.9%的世界平均水平需50萬(wàn)億左右的養(yǎng)老基金規(guī)模，而50萬(wàn)億元意味著占GDP的比重接近50%，低于68國(guó)的平均水平，這可以被認(rèn)為是中國(guó)建立資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度的一個(gè)門檻。但很顯然，第二、第三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)?！斑_(dá)標(biāo)”的壓力很大，不能一蹴而就。從理論上講，全國(guó)住戶存款82萬(wàn)億(以2019年為例)，窄口徑養(yǎng)老金50萬(wàn)億元的門檻是可行的，但在實(shí)踐上，銀行存款轉(zhuǎn)換為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的條件需逐漸創(chuàng)造。鑒于此，我們的策略是應(yīng)發(fā)揮中國(guó)特色，四個(gè)板塊齊頭并進(jìn)，盡快縮短養(yǎng)老金規(guī)模比與世界平均水平的差距，既包括第一支柱養(yǎng)老金的統(tǒng)籌基金采取加拿大式的“DB型部分積累制”，還包括未來(lái)適時(shí)做實(shí)個(gè)人賬戶以進(jìn)行市場(chǎng)化投資，同時(shí)也包括擴(kuò)大全國(guó)社?；鹨?guī)模。當(dāng)然，最重要的是以發(fā)展第二、第三支柱為主，力爭(zhēng)到2050年養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)的占比達(dá)到世界平均水平。
五、中國(guó)第一支柱養(yǎng)老金向資產(chǎn)型養(yǎng)老金過(guò)渡的策略
(一)向資產(chǎn)型養(yǎng)老金過(guò)渡的模式抉擇與實(shí)現(xiàn)路徑
從理論上講，第一支柱向資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度過(guò)渡有兩種路徑可供選擇。一種是采取“DC型完全積累制”的智利模式。這個(gè)誕生于1981年的養(yǎng)老金模式曾風(fēng)靡一時(shí)，受到一些拉丁美洲國(guó)家和其他國(guó)家的追捧，至今長(zhǎng)盛不衰。中國(guó)香港特別行政區(qū)于2000年建立的強(qiáng)積金制度實(shí)行的就是完全積累制，至今運(yùn)行良好，在亞洲堪屬獨(dú)樹(shù)一幟，截至2020年3月，養(yǎng)老基金市值凈資產(chǎn)8678億港元，覆蓋人數(shù)261萬(wàn)人，人均賬戶余額約33萬(wàn)港元[20]。但由于這個(gè)模式需要天文數(shù)字的轉(zhuǎn)型成本，絕大部分發(fā)達(dá)國(guó)家望而卻步。香港地區(qū)之所以能夠成功建立“DC型完全積累制”養(yǎng)老金制度，是因?yàn)樵诮?qiáng)積金之前香港尚未有強(qiáng)制性繳費(fèi)型第一支柱養(yǎng)老金，無(wú)需支付轉(zhuǎn)型成本。
另一種路徑是采取“DB型部分積累制”。作為“DB型部分積累制”的典范，加拿大通過(guò)全球資產(chǎn)配置的市場(chǎng)化投資策略獲取市場(chǎng)超額回報(bào)，以實(shí)現(xiàn)從人口紅利型向資本紅利型養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)變。根據(jù)加拿大公布的預(yù)測(cè)期長(zhǎng)達(dá)百年的精算報(bào)告，這個(gè)資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度承諾在百年內(nèi)不提高繳費(fèi)率，不降低替代率，同時(shí)還能確保資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大[21]。自1997年加拿大建立這個(gè)資產(chǎn)型制度以來(lái)，“DB型部分積累制”各項(xiàng)指標(biāo)均符合當(dāng)初的預(yù)測(cè)，被業(yè)界稱之為“楓葉革命”。
中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是統(tǒng)賬結(jié)合。實(shí)踐證明，在參保人的繳費(fèi)遵從度很低、制度激勵(lì)性很差的條件下，兩種路徑都面臨困境：第一種路徑在目前走不通，因?yàn)閭€(gè)人賬戶至今空賬運(yùn)行，蛻變?yōu)椤皽?zhǔn)名義賬戶制”①真正的名義賬戶制(NDC)是一個(gè)封閉運(yùn)行的體系，在現(xiàn)收現(xiàn)付制的融資方式下，短命者補(bǔ)長(zhǎng)壽者，制度賬面的名義資產(chǎn)等于制度的隱性債務(wù)。而目前中國(guó)的個(gè)人賬戶是一個(gè)開(kāi)放式系統(tǒng)，即低于平均壽命預(yù)期的短命者“剩余”的名義賬戶資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為真實(shí)資產(chǎn)一次性補(bǔ)發(fā)或遺贈(zèng)，高于平均壽命預(yù)期的長(zhǎng)壽者賬戶養(yǎng)老金實(shí)行終身發(fā)放，賬戶系統(tǒng)的名義資產(chǎn)小于隱性債務(wù)，賬戶養(yǎng)老基金的“天生缺陷”是不能實(shí)現(xiàn)收支平衡。故此，作者將目前中國(guó)空賬運(yùn)行的賬戶系統(tǒng)稱之為“準(zhǔn)名義賬戶”。但為表述方便，行文中仍使用名義賬戶概念。，遑論建立完全積累制。第二種路徑在中國(guó)也存在障礙，社會(huì)統(tǒng)籌部分是DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，多年來(lái)，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇導(dǎo)致費(fèi)基不實(shí)，制度收入不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，難以實(shí)現(xiàn)“DB型部分積累制”。
盡管如此，中國(guó)第一支柱養(yǎng)老金向資產(chǎn)型過(guò)渡的關(guān)鍵仍是堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制。”中央決策部署的思路是清晰的、前瞻的。堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合是向資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系過(guò)渡的一個(gè)捷徑，從策略上講，這個(gè)捷徑的含義有以下三層。
一是保留個(gè)人賬戶。盡管目前的個(gè)人賬戶采取的是名義賬戶制，但保留它就相當(dāng)于保留了一個(gè)精算因子，可部分發(fā)揮多繳多得的激勵(lì)作用，與人口老齡化建立一個(gè)內(nèi)在聯(lián)系。取消個(gè)人賬戶意味著完全回到“DB型”計(jì)發(fā)方式的現(xiàn)收現(xiàn)付制，會(huì)加快降低制度的激勵(lì)性，在繳費(fèi)遵從度低下的條件下會(huì)惡化制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。
二是擇時(shí)擴(kuò)大個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶不但應(yīng)保留，還需擇時(shí)擴(kuò)大賬戶比例，目的是為了在繳費(fèi)遵從度嚴(yán)重缺失的環(huán)境下，重構(gòu)多繳多得的制度激勵(lì)性，鼓勵(lì)參保人按真實(shí)收入繳費(fèi)，與住房公積金實(shí)行同一個(gè)繳費(fèi)基數(shù)和規(guī)則，以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入能力和個(gè)人養(yǎng)老金替代率。擴(kuò)大個(gè)人賬戶是夯實(shí)費(fèi)基、提高統(tǒng)籌基金規(guī)模、促使社會(huì)統(tǒng)籌走向“DB型部分積累制”的抓手。
三是適時(shí)做實(shí)個(gè)人賬戶。第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶是夯實(shí)養(yǎng)老金財(cái)富儲(chǔ)備的載體之一。擴(kuò)大賬戶后，隨著制度激勵(lì)性的提高，在社會(huì)統(tǒng)籌基金規(guī)模逐漸擴(kuò)大的同時(shí)，賬戶基金規(guī)模也將不斷擴(kuò)大。從“十四五”至2035年，隨著生物收益率逐年下降，做實(shí)個(gè)人賬戶的條件將逐漸具備，這時(shí)，“社會(huì)統(tǒng)籌＋個(gè)人賬戶”可逐漸從“DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制＋名義賬戶制”向“DB型部分積累制＋DC型完全積累制”過(guò)渡，最終完成向資產(chǎn)型統(tǒng)賬結(jié)合制度的轉(zhuǎn)變。
(二)擴(kuò)大個(gè)人賬戶的具體構(gòu)想及其目的
擴(kuò)大賬戶的目的是為建立激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)，筆者自十幾年前提出擴(kuò)大個(gè)人賬戶以來(lái)始終堅(jiān)持這一改革主張②2005年筆者提出擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，主張將雇主繳費(fèi)的一部分劃入個(gè)人賬戶。見(jiàn)筆者如下兩篇文章：個(gè)人賬戶資產(chǎn)對(duì)社會(huì)保障可持續(xù)性的作用.見(jiàn)高鑒國(guó)、展敏主編.資產(chǎn)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年版第112－122；“時(shí)間一致性”對(duì)社保理論的貢獻(xiàn)——稅率對(duì)勞動(dòng)供給的影響[J].中國(guó)人口科學(xué).2005(1)：29－41。近年來(lái)關(guān)于擴(kuò)大個(gè)人賬戶的論述見(jiàn)筆者如下兩篇文章：養(yǎng)老保險(xiǎn)降低繳費(fèi)率與擴(kuò)大個(gè)人賬戶——征繳體制改革的“額外收獲”.行政管理改革[J].2018(11)：13－22；鄭秉文，周曉波，譚洪榮.堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合與擴(kuò)大個(gè)人賬戶：養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的十字路口[J].財(cái)政研究，2018(10)：55－65。。個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行為擴(kuò)大賬戶比例“創(chuàng)造”了條件，因?yàn)槊x賬戶的擴(kuò)大無(wú)需支付轉(zhuǎn)型成本，其具體構(gòu)想是將企業(yè)繳費(fèi)的一部分劃入個(gè)人賬戶。在目前的24%總繳費(fèi)中，個(gè)人賬戶8%全部來(lái)自個(gè)人繳費(fèi)，企業(yè)繳費(fèi)16%全部形成社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌的比例結(jié)構(gòu)為1∶2，這顯然是以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主、積累制為輔的繳費(fèi)公式；如果從企業(yè)繳費(fèi)劃入8%進(jìn)入個(gè)人賬戶，形成個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌的2∶1繳費(fèi)結(jié)構(gòu)，可在沒(méi)有提高個(gè)人費(fèi)率的情況下，將目前的“個(gè)人賬戶比例＋社會(huì)統(tǒng)籌比例”的“8%＋16%”改革為“16%＋8%”，這意味著社會(huì)統(tǒng)籌的隱性負(fù)債規(guī)模縮小了，保留下來(lái)的8%社會(huì)統(tǒng)籌仍可發(fā)揮制度再分配和共濟(jì)的作用。
擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶、建立配比繳費(fèi)的激勵(lì)相容機(jī)制，其主要目的是為了激勵(lì)職工像住房公積金那樣以真實(shí)工資收入作為繳費(fèi)基數(shù)多繳費(fèi)。自建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，繳費(fèi)基數(shù)始終明顯低于真實(shí)收入，雖然名義繳費(fèi)率28%(2019年以前)，但實(shí)際繳費(fèi)率卻很低，只相當(dāng)于15.8%。在繳費(fèi)遵從度較低的環(huán)境下，唯有擴(kuò)大個(gè)人賬戶、提高繳費(fèi)積極性，才能實(shí)現(xiàn)參保人按真實(shí)收入繳費(fèi)的目的，進(jìn)而可實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌基金向“DB型部分積累制”過(guò)渡，賬戶基金從名義賬戶(NDC)向做實(shí)個(gè)人賬戶(FDC)轉(zhuǎn)型的目的。制度收入提高之后，目前24%的總繳費(fèi)率還有較大的下降余地，并在目前46%的社會(huì)平均替代率不變的前提下，減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力。
自2001年實(shí)施做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)以來(lái)，筆者始終認(rèn)為在GDP高速增長(zhǎng)的條件下做實(shí)個(gè)人賬戶難以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)向名義賬戶轉(zhuǎn)型。為此，筆者從2003年開(kāi)始連續(xù)撰寫(xiě)文章倡導(dǎo)實(shí)施名義賬戶制[22]，在2007年勞動(dòng)社會(huì)保障部委托承擔(dān)的中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革課題中提出包括擴(kuò)大個(gè)人賬戶、部分實(shí)行名義賬戶制的“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合的改革思路①該課題2008年5月完成后向勞動(dòng)社會(huì)保障部做了匯報(bào)，10月向社會(huì)公布，見(jiàn)張麗的報(bào)道：《“理想國(guó)”能否成真?》，載《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)》，2009年第1期，第24－26頁(yè)。該課題的簡(jiǎn)化版以《中國(guó)社?！懊x賬戶”改革新思路——“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合》為題的“譯者跋”形式刊發(fā)，見(jiàn)羅伯特·霍爾茨曼、愛(ài)德華·帕爾默主編，鄭秉文等譯.名義賬戶制的理論與實(shí)踐——社會(huì)保障改革新思想[M].北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009年版。，并認(rèn)為實(shí)行名義賬戶是客觀規(guī)律使然，是“艾倫條件”的必然結(jié)果，是不得已而為之?，F(xiàn)在筆者提出將來(lái)可逐漸做實(shí)個(gè)人賬戶，同樣也是“艾倫條件”發(fā)生變化的結(jié)果。根據(jù)預(yù)測(cè)，2030—2040年社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率將穩(wěn)定在5.0%～4.0%[5]，人口增長(zhǎng)率為負(fù)0.5‰至負(fù)1.7‰②聯(lián)合國(guó)人口總司官網(wǎng)：https：//population.un.org/wpp/.，生物收益率將從以往的兩位數(shù)降至4.9%～3.8%[5]，這些外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化為做實(shí)個(gè)人賬戶提供了可能。
加拿大在20世紀(jì)60年代建立的強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(CPP)是“DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制”，當(dāng)時(shí)的實(shí)際工資增長(zhǎng)率(經(jīng)過(guò)通貨膨脹率調(diào)整后，下同)平均高于5%，而實(shí)際利率(調(diào)整后)平均為2.4%。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，加拿大政府預(yù)測(cè)其實(shí)際工資增長(zhǎng)率將下降到2.1%，于是在1997年實(shí)施改革，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及時(shí)轉(zhuǎn)型為“DB型部分積累制”[23]。24年的實(shí)踐證明，隨著“艾倫條件”的變化，加拿大養(yǎng)老金制度從負(fù)債型制度轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)型制度是非常正確的，制度運(yùn)行達(dá)到預(yù)期目的。
(三)其他資源用于做實(shí)個(gè)人賬戶的可行性分析
“艾倫條件”的變化只是為做實(shí)個(gè)人賬戶提供了外部條件和可能性，而解決做實(shí)個(gè)人賬戶的資金來(lái)源則具有現(xiàn)實(shí)意義。隨著時(shí)間的推移，試圖采取2001年試點(diǎn)時(shí)主要依靠中央和地方兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助來(lái)做實(shí)個(gè)人賬戶的可能性越來(lái)越小，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)下行壓力下，中央和地方財(cái)政收入受到的約束將越來(lái)越大。此外，潛在用于做實(shí)個(gè)人賬戶的資源似乎只有國(guó)有資本的劃撥可予以考慮。
黨的十八屆三中全會(huì)和五中全會(huì)明確作出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的戰(zhàn)略部署。2017年底國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》(國(guó)發(fā)〔2017〕49號(hào))，正式啟動(dòng)了國(guó)資(國(guó)有資本的簡(jiǎn)稱)劃轉(zhuǎn)全國(guó)社?；?；2019年底財(cái)政部等五部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推開(kāi)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸸ぷ鞯耐ㄖ?財(cái)資〔2019〕49號(hào))規(guī)定到2020年底全部完成劃轉(zhuǎn)。2021年1月，中央層面國(guó)資劃轉(zhuǎn)工作全面完成，共劃轉(zhuǎn)93家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)國(guó)有資本總額1.68萬(wàn)億元[24]。
第一，劃轉(zhuǎn)國(guó)資的目的不是為了做實(shí)個(gè)人賬戶。上述關(guān)于劃轉(zhuǎn)國(guó)資的文件明確規(guī)定，劃轉(zhuǎn)國(guó)資的目的是填補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，而不是用于做實(shí)個(gè)人賬戶。“視同繳費(fèi)年限”是建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之初在“中人”群體存在的一個(gè)特殊歷史遺留問(wèn)題。根據(jù)人均預(yù)期壽命，從1997年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一制度開(kāi)始算起，“中人”視同繳費(fèi)年限政策的執(zhí)行期至少要延續(xù)到2050年，才能完全“消化”掉這個(gè)歷史遺產(chǎn)。因此，國(guó)資劃轉(zhuǎn)用于做實(shí)個(gè)人賬戶的可能性幾乎是沒(méi)有的。
第二，國(guó)資劃轉(zhuǎn)的規(guī)模與賬戶記賬額之間存在很大差距。隨著繳費(fèi)年限的逐年增加和覆蓋面的逐漸擴(kuò)大，記賬額快速攀升：2012年全國(guó)個(gè)人賬戶記賬規(guī)模僅為2.95萬(wàn)億元[25]，2019年提高到7.65萬(wàn)億元，2025將達(dá)12.67萬(wàn)億元，2028年高達(dá)15.29萬(wàn)億[5]。相比之下，即使中央層面劃轉(zhuǎn)的1.68億元國(guó)有資本可以用于做實(shí)個(gè)人賬戶，其效果也是杯水車薪。地方層面的劃轉(zhuǎn)工作目前正在進(jìn)行之中，據(jù)有關(guān)報(bào)道[26]，浙江、云南與河北三省劃轉(zhuǎn)工作已結(jié)束，分別劃轉(zhuǎn)國(guó)資158億、185億元和193億元。據(jù)此推算，全國(guó)范圍內(nèi)的地方層面國(guó)資劃轉(zhuǎn)規(guī)模不會(huì)超過(guò)1萬(wàn)億元，與中央層面劃轉(zhuǎn)的國(guó)資合計(jì)不到3萬(wàn)億元，與全國(guó)個(gè)人賬戶記賬額相去甚遠(yuǎn)。
第三，絕大部分劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本不具有流動(dòng)性。在已完成劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本中，企業(yè)集團(tuán)股權(quán)占相當(dāng)規(guī)模，劃轉(zhuǎn)后不能變現(xiàn)，即使可以用于做實(shí)個(gè)人賬戶，在操作上也是不適用的，沒(méi)有流動(dòng)性。由此看來(lái)，可用于做實(shí)個(gè)人賬戶的中央和地方國(guó)有資本總計(jì)大約只有一兩萬(wàn)億元左右。當(dāng)然，國(guó)資劃轉(zhuǎn)的目的不是為了股權(quán)變現(xiàn)，真正能夠每年用于充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的是股權(quán)分紅，但股權(quán)分紅的現(xiàn)金流估計(jì)每年只有幾千億元，與做實(shí)個(gè)人賬戶所需資金規(guī)模相去更遠(yuǎn)。
上述分析顯示，將國(guó)資劃轉(zhuǎn)作為做實(shí)個(gè)人賬戶的資金渠道來(lái)源在規(guī)定上和操作上都是不可能的，也是行不通的。其實(shí)，將社會(huì)統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)變?yōu)椤癉B型部分積累制”，也鮮有從外部注入資金轉(zhuǎn)型成功的案例，國(guó)際實(shí)踐證明，1990年美國(guó)和1997年加拿大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向資產(chǎn)型轉(zhuǎn)變時(shí)完全是依賴修改立法、在短期內(nèi)快速提高繳費(fèi)率形成資產(chǎn)池的。從中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度龐大的個(gè)人賬戶記賬額規(guī)模來(lái)看，任何其他資源都難以承擔(dān)起做實(shí)個(gè)人賬戶的重任，任何試圖通過(guò)制度外“找錢”的傳統(tǒng)思維方式來(lái)維系養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性或“打造”一個(gè)資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系都是不適用的，也是不現(xiàn)實(shí)的，唯有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人的繳費(fèi)才是向資產(chǎn)型制度轉(zhuǎn)變的正途。因此，擴(kuò)大個(gè)人賬戶、建立激勵(lì)相容的機(jī)制是第一支柱養(yǎng)老金制度從負(fù)債型邁向資產(chǎn)型的關(guān)鍵所在。
六、中國(guó)構(gòu)建多層次資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系的政策思考
(一)四個(gè)板塊和兩個(gè)方面要聯(lián)動(dòng)改革
夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備，構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系涉及四個(gè)板塊，即第一、第二、第三支柱和全國(guó)社?；?理事會(huì))。這四個(gè)板塊需統(tǒng)籌安排，共同發(fā)展。這四個(gè)板塊在向資產(chǎn)型體系轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中涉及兩個(gè)方面的改革，一個(gè)是稅收制度的配套改革，一個(gè)是四個(gè)板塊自身的制度改革。
在四個(gè)板塊中，第一支柱養(yǎng)老金為稅收全免型(EEE)，第二和三支柱賬戶制養(yǎng)老金均為個(gè)稅遞延型(EET)，全國(guó)社?；鹨蚕碛卸愂諆?yōu)惠(簡(jiǎn)稱稅優(yōu))[27]。因此，在第一支柱養(yǎng)老金和戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的改革中，其著力點(diǎn)不是稅收政策的運(yùn)用，而是制度設(shè)計(jì)的科學(xué)調(diào)整。相比之下，第二、第三支柱的改革既要依靠稅優(yōu)政策的撬動(dòng)，還要依賴制度設(shè)計(jì)本身的改進(jìn)和完善，二者缺一不可。
(二)關(guān)于稅收制度的配套改革
從《十四五規(guī)劃綱要》實(shí)施時(shí)期到2050年，在中國(guó)養(yǎng)老金體系向資產(chǎn)型轉(zhuǎn)變進(jìn)程中稅收改革任重道遠(yuǎn)，應(yīng)分兩步走。
第一階段是2020—2035年，稅收改革的主要內(nèi)容是建立一個(gè)養(yǎng)老金友好型個(gè)人所得稅制度，其主要政策含義是個(gè)稅改革應(yīng)堅(jiān)持寬稅基、簡(jiǎn)稅制、低稅率、嚴(yán)征管的原則。個(gè)稅免征額的本質(zhì)屬于“個(gè)人生計(jì)豁免”。隨著社會(huì)平均收入的不斷提高，恩格爾系數(shù)正大幅降低。2018年個(gè)稅免征額提高到5000元以后，如再加上“五險(xiǎn)一金”和附加專項(xiàng)扣除，綜合收入納稅人的“實(shí)際免征額”接近萬(wàn)元，在北京市甚至超過(guò)社會(huì)平均工資。納稅人覆蓋面的大幅下降不僅損失了所得稅的累進(jìn)性，而且使個(gè)稅逐漸演變?yōu)椤熬⒍悺?，第二、第三支柱養(yǎng)老金的建立就必然呈現(xiàn)“精英化”趨勢(shì)。正是由于這個(gè)原因，企業(yè)年金始終飽受“富人俱樂(lè)部”的詬病，正在試點(diǎn)的稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅優(yōu)比例“不敢”提高，怕受到“富者愈富”的質(zhì)疑，于是第二、第三支柱的壯大與發(fā)展就陷入一個(gè)怪圈：低收入群體與之無(wú)緣，高收入群體嫌稅優(yōu)比例太低而不屑一顧，這就是企業(yè)年金參與人數(shù)難以擴(kuò)大的根本原因之一，也必將成為制約第三支柱發(fā)展的一個(gè)主要因素。下一步個(gè)稅免征額的調(diào)整應(yīng)朝著“大眾稅”的方向發(fā)展，使之能夠體現(xiàn)“個(gè)人生計(jì)豁免”的本質(zhì)，與恩格爾系數(shù)的某個(gè)百分比進(jìn)行指數(shù)化掛鉤，只有這樣，第二、第三支柱才有可能成為“大眾養(yǎng)老金”，多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系才能發(fā)展起來(lái)。個(gè)稅免征額的提高與多支柱養(yǎng)老金的建立是短期社會(huì)利益與長(zhǎng)期社會(huì)利益的關(guān)系，作為一個(gè)長(zhǎng)期的福利制度，孰重孰輕一目了然。
第二階段為2035—2050年，稅收政策配套改革主要有三項(xiàng)任務(wù)：一是加快完善分項(xiàng)所得稅制向綜合所得稅制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程。2020年個(gè)稅改革取得良好效果，但其改革目標(biāo)最終應(yīng)以家庭總收入為單位的年終匯算清繳，這是推動(dòng)和帶動(dòng)家庭成員參與第二、第三支柱養(yǎng)老金體系的重要舉措，也是美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)大第二、第三支柱參與率的基本經(jīng)驗(yàn)。二是對(duì)三支柱養(yǎng)老金稅優(yōu)比例應(yīng)統(tǒng)籌安排，重新搭配三支柱養(yǎng)老金之間的稅優(yōu)比例。第一支柱繳費(fèi)率已從28%降至24%，這是一個(gè)長(zhǎng)期的制度安排，而繳費(fèi)是一種資源，下降的4個(gè)百分點(diǎn)應(yīng)平移至第二、第三支柱養(yǎng)老金，旨在提高第二、第三支柱的稅優(yōu)比例，并且隨著各支柱繳費(fèi)比例的調(diào)整，其替代率也應(yīng)隨之調(diào)整，為發(fā)展多支柱養(yǎng)老金留出空間，同時(shí)還可實(shí)現(xiàn)降低第一支柱財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目的。三是盡快增設(shè)包括個(gè)人資本利得稅在內(nèi)的新稅種，這是推動(dòng)發(fā)展第二、尤其第三支柱的根本條件，是鼓勵(lì)職工和居民建立第二、第三支柱養(yǎng)老金的根本動(dòng)力。在資本利得稅缺位的情況下，“水位低”的“場(chǎng)外”銀行存款不可能流向“水位高”的“場(chǎng)內(nèi)”養(yǎng)老金賬戶，國(guó)際實(shí)踐證明，凡是第二、第三支柱養(yǎng)老金發(fā)達(dá)的國(guó)家，無(wú)一不是建立資本利得稅的國(guó)家。
(三)關(guān)于三支柱養(yǎng)老金的制度改革
三支柱養(yǎng)老金的改革選項(xiàng)可以列出一個(gè)很長(zhǎng)的清單，這里僅提出如下最主要的改革選項(xiàng)。
第一支柱養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性的關(guān)鍵在于提高激勵(lì)性。越早建立多繳多得、長(zhǎng)繳多得的激勵(lì)機(jī)制，制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性就越好。就目前所及，擴(kuò)大個(gè)人賬戶是構(gòu)建激勵(lì)相容機(jī)制的重要抓手，如不將個(gè)人賬戶的激勵(lì)性利用起來(lái)，《十四五規(guī)劃綱要》提出的健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期平衡的目標(biāo)將難以根本解決，終身財(cái)務(wù)安全的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。此外，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、完善劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本以彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的基金缺口、延遲法定退休年齡、完善養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制等各項(xiàng)改革，均應(yīng)按要求在“十四五規(guī)劃”歷史時(shí)期順利完成。
第二支柱企業(yè)年金參與率的提高是建立多層次、多支柱養(yǎng)老金體系的重要驅(qū)動(dòng)力。企業(yè)年金的參與率早在六年前就出現(xiàn)斷崖式下跌，從兩位數(shù)增長(zhǎng)率降至個(gè)位數(shù)(2019年除外)。為擴(kuò)大參與率，應(yīng)盡快修訂《企業(yè)年金辦法》，引入和建立“自動(dòng)加入”機(jī)制，這是目前第二支柱的一項(xiàng)重要改革選項(xiàng)，同時(shí)要輔之以放開(kāi)個(gè)人投資選擇權(quán)、建立“合格默認(rèn)投資工具”(QDIA)、提高稅優(yōu)比例、縮短直至取消歸屬期、大力發(fā)展集合計(jì)劃等配套政策，取消建立或參加企業(yè)年金必須以參加第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)為前提的規(guī)定。在啟動(dòng)建立第三支柱的同時(shí)，不應(yīng)忽視第二支柱全面深化改革的重要性。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，第三支柱的絕大部分資產(chǎn)來(lái)自第二支柱的轉(zhuǎn)移，第二支柱是積累養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備的基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，是賬戶制養(yǎng)老金的主力軍，且企業(yè)年金已經(jīng)運(yùn)行17年，有了一定基礎(chǔ)，應(yīng)堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底。
第三支柱2.0版本的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)盡快出臺(tái)。第三支柱養(yǎng)老金是資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系的生力軍。目前，稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)已超期兩年，如將其視為第三支柱的1.0版本，2.0版本的頂層設(shè)計(jì)亟待早日實(shí)施。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和通行做法，第三支柱賬戶制養(yǎng)老金的最佳實(shí)踐應(yīng)包括但不限于這樣一些內(nèi)容：一是要體現(xiàn)賬戶制的本質(zhì)，即指稅優(yōu)政策的享有主體是賬戶持有人，載體是個(gè)人賬戶，而不是某些特定產(chǎn)品；二是賬戶持有人可通過(guò)這個(gè)賬戶投資和購(gòu)買所有合格金融產(chǎn)品，包括商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、公募基金和銀行理財(cái)產(chǎn)品等，以提高第三支柱的便利性和可及性；三是打通第二和第三支柱，使第三支柱成為第二支柱的“蓄水港灣”，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)支柱的雙贏；四是居民申請(qǐng)建立第三支柱，無(wú)需以參加第一支柱或第二支柱為前提條件，三支柱之間的關(guān)系應(yīng)是并列的關(guān)系，而不應(yīng)是具有前置條件的遞進(jìn)關(guān)系；五是要大幅提高稅優(yōu)比例，為高收入群體留出較大的投資空間；六是吸取稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的教訓(xùn)，簡(jiǎn)化抵扣個(gè)稅的流程和手續(xù)，等等。
(四)關(guān)于全國(guó)社?；鸬墓δ芏ㄎ?/h3>
作為養(yǎng)老金資產(chǎn)體系的第四個(gè)板塊，全國(guó)社?；鹗呛粚?shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備的主戰(zhàn)場(chǎng)，是中國(guó)構(gòu)建資產(chǎn)型養(yǎng)老金制度的一個(gè)特色和優(yōu)勢(shì)，應(yīng)順勢(shì)將其做大做強(qiáng)。全國(guó)社保基金的主要改革選項(xiàng)有兩個(gè)。
第一個(gè)是適時(shí)建立“外匯型”戰(zhàn)略儲(chǔ)備養(yǎng)老基金，由全國(guó)社?；鹜泄懿⑼顿Y管理。中國(guó)是外匯儲(chǔ)備第一大國(guó)，占全球外匯儲(chǔ)備的四分之一。建立“外匯型”主權(quán)養(yǎng)老基金是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備形式之一，在外匯儲(chǔ)備高峰期應(yīng)抓住歷史機(jī)遇，還匯于民。
第二是調(diào)整全國(guó)社?；鸬墓δ芏ㄎ弧Ｗ匀珖?guó)社?；鸪闪⒁詠?lái)，其功能始終被定義為“國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑”①《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，見(jiàn)全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)官網(wǎng)：http：//www.ssf.gov.cn/flfg/tzflfg/201603/t20160329＿7023.html.。但就目前的規(guī)模而言，全國(guó)社?；饍H夠支付全國(guó)5個(gè)月的養(yǎng)老金，與其功能定位相比顯得有點(diǎn)尷尬，且隨著時(shí)間的推移，其資金籌集來(lái)源受到的約束將越來(lái)越大。從理論和實(shí)踐來(lái)看，目前國(guó)際上尚未看到對(duì)儲(chǔ)備基金規(guī)模有科學(xué)、統(tǒng)一和權(quán)威的定論，重要的是，展望未來(lái)，《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》規(guī)定的諸項(xiàng)資金籌集方式均難以使其規(guī)模成長(zhǎng)到與其功能定位相匹配的程度，即隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的不斷加大，中央財(cái)政預(yù)算撥款難有像以往那樣的注入力度；國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)已成定局，1.68萬(wàn)億元難以擔(dān)負(fù)起未來(lái)重任；博彩收益占比將逐年縮?。滑F(xiàn)有基金規(guī)模太小，復(fù)利條件下的投資收益對(duì)其做大做強(qiáng)的貢獻(xiàn)率也十分有限。
從發(fā)展的視角看，在第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支規(guī)模和累計(jì)結(jié)余規(guī)模不斷提高的趨勢(shì)下，在做實(shí)個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌實(shí)行“DB型部分積累制”的預(yù)期下，全國(guó)社?；鸬南鄬?duì)規(guī)模將逐年下降，其功能定位將越來(lái)越尷尬。鑒于此，長(zhǎng)期看，全國(guó)社?；鸬某雎吩谟趯⑵涔δ芏ㄎ徽{(diào)整為“國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金和國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)者”，換言之，全國(guó)社?；饝?yīng)逐漸轉(zhuǎn)向以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)為其主要功能，對(duì)資產(chǎn)型的第一支柱養(yǎng)老金制度而言，二者相得益彰，既要成為儲(chǔ)備基金的投資者，同時(shí)更要成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資者和運(yùn)用者，最終成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日常運(yùn)行的參與者和智庫(kù)提供者。
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