田盛華，陳春梅，齊成紅，張 鑫，鄧海亮

（中交疏浚（集團(tuán)）股份有限公司，100120，北京）

一、流域綜合治理概述

流域綜合治理是指在流域基本單元內(nèi)，規(guī)范人類社會(huì)對(duì)水土資源的開發(fā)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)水量水質(zhì)水生態(tài)的去極值化和系統(tǒng)均衡效果。流域綜合治理以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等要素，統(tǒng)籌流域內(nèi)水資源開發(fā)利用、水環(huán)境治理改善、水生態(tài)構(gòu)建提升、水安全保障等功能變量，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，穩(wěn)定維持流域生態(tài)功能，研究和認(rèn)知流域治理的內(nèi)在機(jī)理和邏輯，探究協(xié)調(diào)的自然邏輯、行為邏輯和法律邏輯，保護(hù)和治理流域內(nèi)多種資源共生的自然本底，為持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、促進(jìn)流域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展厚植基礎(chǔ)。

流域綜合治理是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和貫徹山水林田湖草沙生命共同體理念的重大舉措，以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全承載力要素為約束，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以區(qū)域統(tǒng)籌、水岸共治、兩手發(fā)力、系統(tǒng)治理的新模式，注重生態(tài)環(huán)境、水利、市政、景觀、航運(yùn)、交通等多專業(yè)的配合與技術(shù)整合，科學(xué)實(shí)施涉及防洪減災(zāi)、水土保持、河道整治、水環(huán)境治理、水庫(kù)河道清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)航道建設(shè)等多項(xiàng)工程措施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點(diǎn)行業(yè)整治及流域智慧管理等非工程措施，因而流域綜合治理具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。

二、流域綜合治理的業(yè)務(wù)邊界和范圍思考

以“兩山理論”為指引，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)要求和新時(shí)代治水思路，流域綜合治理可概括為在流域單元內(nèi)以生態(tài)修復(fù)為先、自然保護(hù)為要，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水清岸綠、產(chǎn)城融合的綠色發(fā)展模式。從空間布局來(lái)看，在充分考慮流域的地域特點(diǎn)和資源差異的基礎(chǔ)上，流域綜合治理范圍可進(jìn)一步延展至區(qū)域和近岸海域，達(dá)到陸海統(tǒng)籌、區(qū)域流域海域協(xié)同治理的效果。

流域綜合治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，覆蓋面廣、涵蓋要素多，涉及行業(yè)和業(yè)務(wù)眾多，常出現(xiàn)業(yè)務(wù)邊界和范圍不明確、政策措施不統(tǒng)一、規(guī)劃尺度及層級(jí)不一致等問題，進(jìn)而影響到項(xiàng)目評(píng)價(jià)、商業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等方面，最終導(dǎo)致具體項(xiàng)目落地困難。為解決上述問題，本文以國(guó)家現(xiàn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，研究流域綜合治理相關(guān)業(yè)務(wù)的邊界和范圍，明確各類業(yè)務(wù)的分類、主要建設(shè)內(nèi)容及相關(guān)行業(yè)主管部門，建立業(yè)務(wù)跨行業(yè)、跨部門的界定標(biāo)準(zhǔn)，為流域綜合治理業(yè)務(wù)發(fā)展提供參考。

根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GBT 4754—2017），流域治理相關(guān)業(yè)務(wù)可劃分為水利管理業(yè)、水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)和生態(tài)保護(hù)及環(huán)境治理業(yè)等21 大類，水資源管理、污水處理及其再生利用和水污染治理等41 小類，業(yè)務(wù)范圍基本涵蓋水利、園林景觀、生態(tài)環(huán)保和水務(wù)市政四大行業(yè)，主要涉及水利、水運(yùn)、水務(wù)、市政、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和片區(qū)綜合開發(fā)等。

基于流域治理業(yè)務(wù)和邊界范圍的初步分析，結(jié)合具體項(xiàng)目和全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)發(fā)展需求，進(jìn)一步研究社會(huì)資本方參與流域綜合治理的業(yè)務(wù)框架，從流域規(guī)模、行業(yè)歸屬、投資規(guī)模、融資模式、財(cái)政金融支持力度、商業(yè)模式、管理模式、投資主體、運(yùn)營(yíng)模式、“四性一方案”（“四性”是指必要性、重要性、可行性、緊迫性，“一方案”是指實(shí)施方案）評(píng)價(jià)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面進(jìn)行全面分析。

三、社會(huì)資本方參與流域綜合治理的業(yè)務(wù)框架分析

流域涉水問題的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性決定了流域綜合治理需要統(tǒng)籌社會(huì)各方力量，與政府部門聯(lián)動(dòng)形成合力，在以大江大河重要水系為骨架的國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局框架下，把握多規(guī)合一的戰(zhàn)略契機(jī)，創(chuàng)造性地開展工作、打通行業(yè)壁壘，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)的資源整合與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使流域綜合治理項(xiàng)目持續(xù)產(chǎn)生收益。社會(huì)資本在策劃、投資、建設(shè)、開發(fā)運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，要充分發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢(shì)，不同程度和深度參與流域治理業(yè)務(wù)，與各級(jí)政府通力合作，發(fā)揮市場(chǎng)配置優(yōu)勢(shì)，謀求聯(lián)盟式協(xié)同發(fā)展，共同構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈，打通資金平衡關(guān)隘，實(shí)現(xiàn)資金平衡。

社會(huì)資本方常以項(xiàng)目投資、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)某一階段或全過程為重點(diǎn)，對(duì)流域綜合治理的業(yè)務(wù)邊界和框架缺少系統(tǒng)分析和規(guī)劃，尤其是對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不到位，加上流域綜合治理項(xiàng)目以公益性、準(zhǔn)公益性為主，相關(guān)金融財(cái)政支持有待完善，流域綜合治理項(xiàng)目往往出現(xiàn)收益不可期、落地不可行、資金不安全等問題。因此有必要對(duì)流域綜合治理的業(yè)務(wù)邊界和業(yè)務(wù)框架進(jìn)行分析，在總結(jié)流域綜合治理項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和發(fā)展過程中不同維度問題和難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)、需求導(dǎo)向、分層設(shè)計(jì)、差異化發(fā)展、多要素支撐保障和全生命周期管理原則，建立流域綜合治理的理論和模型框架、產(chǎn)品技術(shù)和服務(wù)管理、項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)、支撐和保障及運(yùn)營(yíng)管理等體系，提供行之有效的解決方案，構(gòu)建流域綜合治理的業(yè)務(wù)框架。

流域綜合治理業(yè)務(wù)框架是分層架構(gòu)模式，主要包括戰(zhàn)略層、需求層、設(shè)計(jì)層、實(shí)施層、全生命周期管理層，其中設(shè)計(jì)層采用分層設(shè)計(jì)，主要包括頂層設(shè)計(jì)層（含規(guī)劃、設(shè)計(jì)和投資等）、業(yè)務(wù)層（含業(yè)務(wù)、技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)和集成等）、實(shí)施層（含解決方案、項(xiàng)目策劃和實(shí)施等）、運(yùn)營(yíng)層（含項(xiàng)目運(yùn)維、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)和支撐保障），如圖1 所示。

圖1 流域綜合治理分層架構(gòu)

在流域綜合治理業(yè)務(wù)框架模式下，對(duì)流域綜合治理項(xiàng)目進(jìn)行閉環(huán)管理，設(shè)計(jì)階段實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)，充分考慮需求導(dǎo)向，不同項(xiàng)目階段實(shí)行分層設(shè)計(jì)、分段而治，不斷總結(jié)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)流域綜合治理模式可復(fù)制、可推廣。

四、流域綜合治理產(chǎn)業(yè)模式思考

如前所述，流域綜合治理需要統(tǒng)籌包括社會(huì)資本在內(nèi)的社會(huì)各方共同參與，而社會(huì)資本參與流域綜合治理投資決策的關(guān)鍵因素是項(xiàng)目收益，但流域綜合治理項(xiàng)目的公益性和準(zhǔn)公益性屬性又決定其主要提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，缺乏“自我造血”能力，影響了資本的收益率。因此，流域綜合治理能否長(zhǎng)效運(yùn)行，關(guān)鍵取決于是否能夠建立合理的產(chǎn)業(yè)模式產(chǎn)生項(xiàng)目收益。為保證社會(huì)資本投資的基本收益，流域綜合治理項(xiàng)目在投資決策中，要根據(jù)流域特征和資源稟賦等，針對(duì)所涉區(qū)域?qū)嶋H情況，設(shè)計(jì)相關(guān)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)模式。

流域綜合治理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)遵循國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，堅(jiān)持生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)，以治理為突破口，點(diǎn)（水庫(kù)/湖泊治理）線（水運(yùn)/水系連通/城市水環(huán)境治理）面（片區(qū)/區(qū)域開發(fā)）相結(jié)合，帶動(dòng)土地資源（城區(qū)土地增值、農(nóng)村未利用土地開發(fā)）、水資源、獨(dú)特資源（自然資源、文旅資源等）等要素資源價(jià)值提升，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)城融合化，治理市場(chǎng)化，河湖健康化”。結(jié)合流域綜合治理的實(shí)踐，水庫(kù)和城市是其重要節(jié)點(diǎn)。

流域綜合治理產(chǎn)業(yè)以生態(tài)保護(hù)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，策劃包含城市、水庫(kù)、湖泊、水系等豐富要素，擁有文旅資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、土地資源、自然資源等獨(dú)特資源，且需求強(qiáng)烈、前期工作基礎(chǔ)好的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，打通流域治理項(xiàng)目財(cái)務(wù)平衡缺口與經(jīng)濟(jì)效益盈余的鴻溝，解決流域治理資金平衡難題，助力流域區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，探索并解決保護(hù)和發(fā)展相協(xié)調(diào)等重大戰(zhàn)略問題。

流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式可進(jìn)行以下幾方面探索。

1.戰(zhàn)略協(xié)同和政策導(dǎo)向型

緊抓國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施契機(jī)，發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)流域區(qū)域綠色發(fā)展的同時(shí)獲取政策優(yōu)惠，充分利用財(cái)政政策，申請(qǐng)流域生態(tài)補(bǔ)償金、綠色發(fā)展基金、財(cái)稅減免和土地等優(yōu)惠政策。其中，流域生態(tài)補(bǔ)償是當(dāng)前較為常見的財(cái)政資金使用模式之一。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府陸續(xù)開展的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由流域治理的直接或間接受益者向其貢獻(xiàn)者實(shí)施補(bǔ)償，旨在建立流域內(nèi)“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的長(zhǎng)效機(jī)制，主要包含央地政府間的“縱向補(bǔ)償”和流域上下游間的“橫向補(bǔ)償”等。以中央政府轉(zhuǎn)移支付（投資補(bǔ)助）為典型形式的縱向補(bǔ)償較為常見，但縱向補(bǔ)償往往只解決部分投資資金來(lái)源，對(duì)項(xiàng)目后續(xù)償債和持續(xù)運(yùn)營(yíng)少有兼顧；部分地區(qū)已嘗試探索流域內(nèi)省域間、省內(nèi)市域間橫向補(bǔ)償機(jī)制，如下游對(duì)上游基于水質(zhì)水量的生態(tài)水費(fèi)支付機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、財(cái)政稅收減免以及地區(qū)間要素、產(chǎn)業(yè)的支持等形式，以流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等為依據(jù)，向保護(hù)者和建設(shè)者提供補(bǔ)償，但目前比較成熟、穩(wěn)定實(shí)施的機(jī)制還比較少。

2.流域綜合治理項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)打包和開發(fā)權(quán)讓渡

流域相關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)性權(quán)打包是指在項(xiàng)目策劃和前期工作開展階段，梳理流域相關(guān)資產(chǎn)，重點(diǎn)是可增加項(xiàng)目自身“造血”能力的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)投資收益，將流域綜合治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目整體打包，提高項(xiàng)目本身的盈利能力。

流域綜合治理項(xiàng)目開發(fā)權(quán)讓渡是通過市場(chǎng)化手段引入社會(huì)資本，由社會(huì)資本統(tǒng)一實(shí)施流域內(nèi)所有公益性項(xiàng)目建設(shè)。建設(shè)期滿后，政府讓渡一段時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目整體開發(fā)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或以參股的形式參與該類項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理，如水力風(fēng)力太陽(yáng)能發(fā)電、工業(yè)和城市供水、住宿旅游、水土資源開發(fā)、林業(yè)、漁業(yè)、航運(yùn)、綠色農(nóng)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)讓所得收入用以彌補(bǔ)前期建設(shè)實(shí)施流域綜合治理公益性項(xiàng)目時(shí)投入的資金成本。

3.產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式

結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略，聚焦重點(diǎn)區(qū)域，堅(jiān)持山水林田湖草沙統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)治理，推進(jìn)水利、交通、農(nóng)業(yè)、市政水務(wù)、文旅等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，保障防洪、供水、通航等基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全和流域生態(tài)安全。通過科學(xué)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，明確產(chǎn)業(yè)定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，利用高端先進(jìn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)低端落后產(chǎn)業(yè)，使先進(jìn)、落后產(chǎn)業(yè)相互融合，低端產(chǎn)業(yè)成為高端產(chǎn)業(yè)的組成部分；以創(chuàng)新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，盤活土地、市政公用設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)等城市核心資源，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)規(guī)模和效益最大化，提升產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展速度，提高生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量及附加值，將區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)地區(qū)脫貧致富和高質(zhì)量發(fā)展。

4.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)功能區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)模式，堅(jiān)持“研發(fā)優(yōu)先，技術(shù)驅(qū)動(dòng)”，將項(xiàng)目自身開發(fā)利益融入產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的整體價(jià)值，從流域綜合治理的視角構(gòu)建一個(gè)基于“鏈”的分析框架，從產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈、服務(wù)鏈和生態(tài)鏈出發(fā)，推動(dòng)專業(yè)領(lǐng)域?yàn)閷?dǎo)向的開發(fā)模式，如以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向開發(fā)模式（EOD）和以交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD）等具備商業(yè)價(jià)值的開發(fā)模式。流域綜合治理往往和EOD 模式較為契合，通過生態(tài)系統(tǒng)筑底、基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、產(chǎn)城運(yùn)營(yíng)融合，以環(huán)境綜合治理、城市排水系統(tǒng)廠網(wǎng)一體化建設(shè)及片區(qū)綜合開發(fā)為載體，以文旅、康養(yǎng)和高效農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，探索生態(tài)治理的價(jià)值轉(zhuǎn)換路徑和定價(jià)模式。利用溢價(jià)增值部分對(duì)流域環(huán)境治理與保護(hù)投入的反哺，提升改善流域生態(tài)功能和國(guó)土空間環(huán)境，帶動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域整體價(jià)值提升，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、新型城市化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)流域綠色可持續(xù)發(fā)展。

流域綜合治理的產(chǎn)業(yè)模式往往是上述幾種發(fā)展模式相互融合、互為補(bǔ)充的最優(yōu)組合結(jié)果，在項(xiàng)目策劃階段，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，區(qū)域特征，國(guó)家、地區(qū)及行業(yè)相關(guān)政策，積極溝通對(duì)接各級(jí)政府，發(fā)揮雙方政策資金支持、資源調(diào)動(dòng)、專業(yè)能力等方面的優(yōu)勢(shì)，研究商業(yè)模式最優(yōu)方案。