閆婷 中共遼寧省委黨校

一、地方財(cái)政能力的內(nèi)涵

筆者認(rèn)為地方財(cái)政能力體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是促進(jìn)地方內(nèi)生發(fā)展能力，即以制度創(chuàng)新和政策設(shè)計(jì)，使得市場(chǎng)、社會(huì)各主體能自主進(jìn)入地區(qū)價(jià)值和財(cái)富創(chuàng)造的進(jìn)程中，引導(dǎo)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道，可稱(chēng)為內(nèi)生發(fā)展能力；二是防范化解地方風(fēng)險(xiǎn)能力，即地方政府集中資源以拆解和防范那些容易具有系統(tǒng)性、高關(guān)聯(lián)性和傳導(dǎo)性的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定，可稱(chēng)為控制風(fēng)險(xiǎn)能力。

為提高地方內(nèi)生發(fā)展能力，地方政府需要做到：一是對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)管，規(guī)管是規(guī)管政府所有部門(mén)的外部財(cái)政行為（王紹光，2014[1]），使政府部門(mén)的財(cái)政行為符合黨中央所制定的規(guī)則。特別是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，政府更好發(fā)揮作用，保障市場(chǎng)運(yùn)行的有效性，實(shí)現(xiàn)有為政府與有效市場(chǎng)的結(jié)合，建立高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，保護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)市場(chǎng)要素自由流動(dòng)等，這些都需要對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行更好的規(guī)管；二是實(shí)現(xiàn)再次分配的均等性和基本保障性。這里的再分配指的是公共物品，像基礎(chǔ)設(shè)施、基本養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共物品分配以均等化為基本原則，要保障社會(huì)各群體的生存權(quán)利，縮小收入、財(cái)富在初次分配時(shí)的不平等；三是宏觀調(diào)控，即對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所帶來(lái)的負(fù)面影響進(jìn)行間接調(diào)控，對(duì)社會(huì)問(wèn)題設(shè)計(jì)制度機(jī)制以化解。

為提高控制風(fēng)險(xiǎn)能力，地方政府需要做到：一是對(duì)財(cái)政資源的強(qiáng)化統(tǒng)籌，嚴(yán)格控制政府的預(yù)算外行為，包括預(yù)算外資金和收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)所有政府行為在國(guó)家預(yù)算約束之內(nèi)，目的是既對(duì)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有效把控，又能在對(duì)沖社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)及時(shí)整合財(cái)政資源；二是公共資源的汲取與整合。政府的控制風(fēng)險(xiǎn)能力有兩個(gè)基本因素，即公共資源汲取力和整合力。這主要指的是政府對(duì)公共資源的控制力，包括對(duì)社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)資源在必要時(shí)刻的汲取和整合；三是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和預(yù)判。風(fēng)險(xiǎn)包括公共風(fēng)險(xiǎn)和政府風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)這兩者建立相應(yīng)的評(píng)估和預(yù)判制度及其機(jī)制，才能有的放矢的控制風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供穩(wěn)定的預(yù)期。詳見(jiàn)圖1。

圖1 地方財(cái)政能力支柱圖

二、地方財(cái)政能力是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障

回顧改革開(kāi)放歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)改革初期是在中央高度集中財(cái)政收支權(quán)和資源配置權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下開(kāi)啟，在中央逐漸放松下放權(quán)力的過(guò)程中面對(duì)的是如何充分激發(fā)地方市場(chǎng)主體活力，解放和發(fā)展地方生產(chǎn)力的問(wèn)題。正如林毅夫在其《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)（2019年版）》一書(shū)中所寫(xiě)到的：中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中均要扮演重要角色，經(jīng)濟(jì)發(fā)展既要“有效市場(chǎng)”，也要“有為政府”。“只有同時(shí)用好市場(chǎng)和政府兩只手才能實(shí)現(xiàn)快速、包容、可持續(xù)的增長(zhǎng)?！盵2]在這里，中國(guó)確定改革開(kāi)放后就開(kāi)始同時(shí)啟動(dòng)政府內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制改革和市場(chǎng)化改革，即在堅(jiān)持社會(huì)主義基本政治制度下，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展為核心任務(wù)，一邊不斷放松政府管制、引入市場(chǎng)機(jī)制，另一邊激勵(lì)地方政府主動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最終形成市場(chǎng)主體與地方政府并重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。在體制及其配套政策改革實(shí)施上，財(cái)政系統(tǒng)改革一直發(fā)揮著破冰者作用，從改革初期的探索階段的央地財(cái)政分權(quán)改革，通過(guò)“行政性分權(quán)”到“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”等創(chuàng)新體制舉措，到現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)的設(shè)立，逐步完善調(diào)整市場(chǎng)與地方政府間關(guān)系，并最終確立有效市場(chǎng)與有為政府的有效結(jié)合為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最佳發(fā)展模式。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)與地方政府的共同作用是中國(guó)改革開(kāi)放取得巨大成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)。如果我們承認(rèn)這一點(diǎn)，那么在不斷推進(jìn)國(guó)家改革的進(jìn)程中，地方財(cái)政能力的主導(dǎo)與保障作用也就不可否認(rèn)。在改革開(kāi)放初始階段，中央以財(cái)政分權(quán)改革打破“統(tǒng)收統(tǒng)支”的集權(quán)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在央地間財(cái)政關(guān)系上嘗試以“分灶”“包干”等形式調(diào)動(dòng)地方積極性，同時(shí)在政企間實(shí)行“利改稅”“承包”等措施下放經(jīng)營(yíng)權(quán)，有效激勵(lì)了地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性和動(dòng)力。1992年鄧小平同志南行講話后，財(cái)政系統(tǒng)為了建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)家間接宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)分稅制改革，在明確事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)政收入的劃分，通過(guò)“稅費(fèi)”相關(guān)改革規(guī)范央地、政企間關(guān)系，建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)入改革新時(shí)代后，不斷推進(jìn)政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)支付以及政府采購(gòu)等改革，完善相關(guān)制度建設(shè)，不斷調(diào)整地方政府與市場(chǎng)主體間的關(guān)系，平衡、彌補(bǔ)地方政府所存在的一系列“越位”與“缺位”問(wèn)題。在整個(gè)過(guò)程中，既確保了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心基本政治制度不動(dòng)搖，中央政府宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，同時(shí)也對(duì)地方政府推進(jìn)改革、引導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)的能力進(jìn)行加持，從而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)改革始終以國(guó)家規(guī)劃戰(zhàn)略、人民切身利益為核心不斷取得令人矚目的成就。雖然，在近些年，地方財(cái)政在可持續(xù)性問(wèn)題上存在一些挑戰(zhàn)，但整體而言，地方財(cái)政相關(guān)改革仍按照計(jì)劃進(jìn)行。現(xiàn)代財(cái)政制度改革部署按部就班，在地方財(cái)政可持續(xù)、央地財(cái)政關(guān)系、事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入與財(cái)力劃分等重大問(wèn)題上，已經(jīng)有了明確的改革目標(biāo)并取得了有效進(jìn)展，地方財(cái)政改革與建設(shè)始終為我國(guó)改革提供重要支撐和保障作用。