摘 要：由于缺乏對失信行為明確定義、主管部門權(quán)責(zé)不清等原因，導(dǎo)致我國各地出現(xiàn)失信懲戒措施適用條件泛化的情形。必須要從失信行為與道德的關(guān)系、公民的隱私權(quán)等方面出發(fā)明確失信懲戒限度的界定方法，健全協(xié)同聯(lián)動(dòng)的信用修復(fù)體系，從而完善我國的信用制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：失信懲戒限度;信用修復(fù);道德檔案

中圖分類號：D9???? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.17.066

自國務(wù)院于2014年發(fā)布《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（以下簡稱《綱要》）以來，全國各地開始了探索社會信用體系建設(shè)的道路。但是由于缺乏對失信行為明確界定，導(dǎo)致各地出現(xiàn)失信懲戒措施適用條件泛化的情形。并且國務(wù)院在2020年12月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）也指出應(yīng)當(dāng)對失信懲戒的限度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定的規(guī)制，防止不適合的泛用乃至濫用，要確保過懲相當(dāng)，切實(shí)保護(hù)信用主體的正當(dāng)利益。

1 失信懲戒限度現(xiàn)狀

1.1 制度的合法性欠缺

由于沒有統(tǒng)一的社會信用法的指導(dǎo)，在此情形下，地方立法也僅能依據(jù)《立法法》賦予其的權(quán)利來進(jìn)行規(guī)定。在聯(lián)合懲戒的配合下無法避免的是失信行為懲戒呈現(xiàn)泛化的趨勢。實(shí)踐中存在諸如激勵(lì)少懲戒多、失信行為界定范圍擴(kuò)張等問題。失信懲戒的合法性也就會引起質(zhì)疑，因?yàn)椴]有明確的上位法的支撐，面對信用體系的建設(shè)，失信懲戒的隨意性、任意性會嚴(yán)重引起信用懲戒的權(quán)的行使偏離了法治的運(yùn)行軌道。失信懲戒的合法性是現(xiàn)階段需要解決的基本問題，國家可以建立起有效統(tǒng)一的管理制度，通過統(tǒng)一的信用立法來完善信用體系的法律保障，避免地方立法對于失信懲戒權(quán)的行使過限。

1.2 制度的謙抑性不足

失信懲戒的謙抑性主要是在法律上來看，失信懲戒現(xiàn)采用的聯(lián)合懲戒的前提就是失信行為基本上已經(jīng)被相關(guān)的法律做出了相應(yīng)的評價(jià)。但是為了防止對于失信行為的重復(fù)處罰，在失信懲戒權(quán)的行駛過程中如果對于失信行為已經(jīng)有了其他法律來做出懲罰，那么應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用已有的法律規(guī)定，這時(shí)失信懲戒措施便應(yīng)當(dāng)保證謙抑制性的存在。信用體系的建設(shè)是國家在高速發(fā)展中的一個(gè)產(chǎn)物，社會信用立法也不會是獨(dú)立于其他法律的部門。它的處罰必然是與其他的違法行為有交叉的部分，如果對于失信懲戒的適用沒有明顯的界線，那么無論是對于失信行為人的多重懲罰還是對于法律的適用都會產(chǎn)生影響。對于失信懲戒對失信行為人的二次約束是不僅是處于構(gòu)建誠信社會的緊迫性，還是通過想事前預(yù)防模式能夠有效彌補(bǔ)事后處罰的不足。但是在適用的過程中對于是失信懲戒權(quán)的行使限度還是需要法律來約束的，防止出現(xiàn)對于失信懲戒行為的過度處罰，侵害行為人的基本權(quán)利。

1.3 信用激勵(lì)的界限模糊

2016年國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，可見建設(shè)還需要通過信用激勵(lì)的手段來進(jìn)行發(fā)展。但是由于近幾年來的部分規(guī)定混淆了信用激勵(lì)與公民權(quán)利的概念，侵犯了公民權(quán)利。比如，國家衛(wèi)生健康委等11部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)無償獻(xiàn)血工作健康發(fā)展的通知》，提出了將無償獻(xiàn)血納入社會征信系統(tǒng)，提高獻(xiàn)血者的公共利益。無償獻(xiàn)血是公民的一項(xiàng)權(quán)利，其有選擇鮮血與不獻(xiàn)血的自由，不應(yīng)當(dāng)將其作為公民的守信激勵(lì)來作用。并且失信懲戒措施本身就是一種反向的信用激勵(lì)，它從對公民信用的嚴(yán)格要求來約束公民的行為，最終形成對信用體系的構(gòu)建。信用激勵(lì)作為一種鼓勵(lì)手段，應(yīng)當(dāng)是保障公民基本權(quán)利之余才能繼續(xù)發(fā)揮作用。信用激勵(lì)不是替代公民權(quán)利的可供選擇，任何一種激勵(lì)方式都應(yīng)當(dāng)是在保障公民權(quán)利的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。但是由于失信懲戒在沒有統(tǒng)一的信用立法的前提下，地方的立法限度出現(xiàn)了泛化的趨勢，部分的措施模糊了信用激勵(lì)和公民基本權(quán)利的限度。這是地方急于構(gòu)建社會信用體系而產(chǎn)生的負(fù)面影響，也是失信懲戒限度的現(xiàn)狀表現(xiàn)之一。

2 失信懲戒的適用條件泛化的成因

2.1 失信行為缺乏官方定義

誠信作為社會主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容，貫徹于公民內(nèi)心與實(shí)踐，是公民的行為準(zhǔn)則，它體現(xiàn)的是民族的信仰和公民行為的約束原則。而誠信與信用不同，信用是以誠信為原則的人與人之間產(chǎn)生的社會關(guān)系。誠信作為法律中的原則性規(guī)定是沒有具體的內(nèi)涵所在的，需要人們來進(jìn)行價(jià)值判斷，信用則是具體的社會關(guān)系與制度。

基于誠信與信用的區(qū)分，對于失信行為的界定也需要具體的方法。但是失信行為目前的法律沒有具體的規(guī)定，而是通過《綱要》中所涵蓋的一些區(qū)域和規(guī)定來解釋。這也導(dǎo)致了地方立法的時(shí)候?qū)τ谑判袨榈姆秶芽氐牟粔驕?zhǔn)確，會出現(xiàn)失信懲戒措施泛化，甚至?xí)竦臋?quán)利進(jìn)行侵害。部分地方出臺的失信行為的范圍和懲戒措施就是涉及的范圍過于寬廣，將有些僅是違反誠信價(jià)值觀的行為列入了失信懲戒的范圍，這是對失信行為的概念沒有具體的局勢表現(xiàn)。由于目前我國并沒有對失信行為定性，并且缺乏統(tǒng)一的社會信用立法，所以產(chǎn)生了失信懲戒的時(shí)使用條件泛化現(xiàn)象。

2.2 失信主管部門權(quán)責(zé)不清

當(dāng)前，我國的失信懲戒制度主要是全范圍的各機(jī)關(guān)聯(lián)合運(yùn)作的失信懲戒。但是失信聯(lián)合懲戒的機(jī)制目前只是已經(jīng)作為一個(gè)簡單的概念被主管部門提出和廣泛應(yīng)用，對于具體的失信聯(lián)合懲戒行為如何界定等諸多相關(guān)的問題。因?yàn)槿狈?quán)威的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，社會各界以及相關(guān)政府部門的觀點(diǎn)和認(rèn)識也不盡相同，實(shí)踐中由于缺少相關(guān)法律規(guī)范，難以作為行政管理中的依據(jù)。失信的聯(lián)合懲戒有利于失信懲戒制度的進(jìn)一步發(fā)展和社會信用體系的構(gòu)建。但是當(dāng)失信聯(lián)合懲戒出現(xiàn)行為認(rèn)定的錯(cuò)誤時(shí)，失信懲戒的主管機(jī)關(guān)該如何負(fù)責(zé)也是失信聯(lián)合懲戒制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。

失信懲戒的相關(guān)法律規(guī)定和配套制度是形成失信懲戒部門長期有效工作的前提。聯(lián)合失信懲戒中的主管部門沒有明確的法律規(guī)定，這引起了失信主管部門權(quán)責(zé)不清。當(dāng)失信懲戒措施的實(shí)施過程中產(chǎn)生負(fù)面效果或者其他問題時(shí)，沒有明確的歸責(zé)原則，使得解決問題的效率低下。實(shí)施懲戒的機(jī)關(guān)容易產(chǎn)生對負(fù)面影響的推諉塞責(zé)，導(dǎo)致了失信懲戒的適用條件泛化。

2.3 失信懲戒和道德檔案混淆適用

《綱要》規(guī)定的重點(diǎn)領(lǐng)域失信懲戒僅是對失信懲戒的范圍進(jìn)行規(guī)定，但是卻沒有對失信行為進(jìn)行明顯的界定，這也使失信懲戒的范圍泛化。例如北京市交通委將車廂內(nèi)進(jìn)食、大聲外放視頻音樂等規(guī)定為可以記入個(gè)人信用的不良信息。這對人行為的約束范圍已經(jīng)擴(kuò)大至日常行為，這讓失信懲戒措施出現(xiàn)了濫用的情形。在國家的運(yùn)行過程中法律的規(guī)制應(yīng)當(dāng)由明確的立法依據(jù)，而法律懲戒的層面應(yīng)當(dāng)是與道德由嚴(yán)格區(qū)分的，只有嚴(yán)重違背道德且造成法律上的危害后果的行為，方需要進(jìn)入法律懲戒的范圍。目前我國各地的懲戒立法呈現(xiàn)出“道德檔案”的趨勢，失信行為與失德行為的區(qū)分不明。混淆法律與道德的概念會形成失信懲戒措施涵蓋范圍不斷擴(kuò)大的趨勢，比如不同地方立法將公民的本來應(yīng)當(dāng)由社會道德規(guī)則來規(guī)范的行為劃入失信懲戒應(yīng)當(dāng)規(guī)制的限度中。自古以來道德與法律的關(guān)系就是被學(xué)者討論的話題，在公民的個(gè)人行為中應(yīng)當(dāng)只有嚴(yán)重違背道德且造成法律上的危害后果的行為，方需要進(jìn)入法律懲戒的范圍。道德與失信行為的范圍應(yīng)是統(tǒng)一的社會信用立法來進(jìn)行規(guī)定。

3 失信懲戒限度的制度構(gòu)建

失信懲戒由于缺乏統(tǒng)一的社會信用立法，導(dǎo)致了地方立法的適用范圍泛化，失信懲戒的界限不清的情形。失信懲戒的具體界定方法需要進(jìn)一步完善的地方，事中、事后的信用修復(fù)也是失信懲戒制度不可忽略的重要問題。

3.1 明確界定方法

我國的信用體系建設(shè)目前沒有明確的國家立法來規(guī)定，所以失信懲戒制度應(yīng)當(dāng)作為管理性規(guī)定來適用。由于信用懲戒措施與其他的法律規(guī)范規(guī)制的行為具有“重合”性，所以在同一行為觸犯到不同的而法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)先以其他成文的法律規(guī)范來進(jìn)行規(guī)制。失信懲戒措施只能作為一種管理性措施來適用?，F(xiàn)在國家信用體系的全覆蓋的建設(shè)穩(wěn)步建設(shè)中，對于失信被執(zhí)行人的懲戒應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的國家法律為先，防止出現(xiàn)一事雙罰的情形。把失信懲戒措施作為管理性規(guī)定來適用是對失信行為懲罰較為合適的理解。

現(xiàn)今失信懲戒措施是以行政執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法的方式推進(jìn)，執(zhí)行過程中可能會導(dǎo)致失信懲戒行為被重復(fù)處理，或者范圍擴(kuò)大的情形，所以失信懲戒的限度問題是不可忽視的。失信行為應(yīng)當(dāng)屬于法律的規(guī)制范圍內(nèi)，而不能與道德混淆。法律是最低的道德底線，失信懲戒的限度應(yīng)當(dāng)在法律的規(guī)制內(nèi)，切勿上升到道德的約束范圍。失信懲戒應(yīng)當(dāng)在保護(hù)公民的個(gè)人信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，失信的聯(lián)合懲戒過程中會無意間對于失信被執(zhí)行人的信息進(jìn)行公示，但是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格明確信息查詢使用權(quán)限和程序，防止失信被執(zhí)行人的隱私泄露。

3.2 完善信用修復(fù)制度

信用修復(fù)理論上主要包括兩種類型：一種是失信懲戒部門對于失信被執(zhí)行人行為判定錯(cuò)誤時(shí)的信用糾錯(cuò)。另一種是失信被執(zhí)行人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，懲戒部門在事中事后通過監(jiān)管機(jī)制使失信主體退出懲戒措施，從而到達(dá)信用修復(fù)的制度。對于失信懲戒部門判定出錯(cuò)而導(dǎo)致的信用修復(fù)主要是源于部分學(xué)者認(rèn)為的信用修復(fù)原始的制度意義，而對于第二種的信用修復(fù)持有違背制度原意的觀點(diǎn)。但是這種觀點(diǎn)并沒有獲得更多的支持。更多的學(xué)者認(rèn)為信用修復(fù)應(yīng)當(dāng)是第二種的信用修復(fù)制度。根據(jù)2020年12月7日《指導(dǎo)意見》中明確指出完善信用修復(fù)制度，要求失信主體應(yīng)當(dāng)按要求糾正失信行為，消除不良影響的，均可以申請信用修復(fù)。對于信用的修復(fù)也是事后救濟(jì)失信懲戒限度擴(kuò)大的重要制度。信用修復(fù)也應(yīng)當(dāng)是全網(wǎng)覆蓋型的制度，信用體系建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋化決定了信用體系的修復(fù)工作也應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)、全面。實(shí)施失信懲戒的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)失信被執(zhí)行人提供的證據(jù)后，停止相關(guān)的懲戒措施，并且將修復(fù)信息及時(shí)向社會公示。

信用修復(fù)制度也是一種對于失信被執(zhí)行人的信用激勵(lì)和監(jiān)督，對于整個(gè)失信成績的過程是至關(guān)重要的。信用修復(fù)工作的有序進(jìn)行需要失信懲戒部門嚴(yán)格的監(jiān)督工作，信用修復(fù)工作應(yīng)當(dāng)伴隨著部分懲戒措施的終止行為。在信用的修復(fù)過程中，失信被執(zhí)行人的信息不得被隨意的發(fā)布，應(yīng)當(dāng)修復(fù)的具體情況進(jìn)行公示。應(yīng)當(dāng)健全信用修復(fù)的配套措施，對于信用修復(fù)的證據(jù)審查和監(jiān)督、適用條件以及后續(xù)的登記公示等程序也不可忽視。建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)信息全覆蓋的信用修復(fù)機(jī)制，解決信用修復(fù)難的老大難問題。建設(shè)規(guī)范、完備的信用修復(fù)制度，形成協(xié)調(diào)有序，安全穩(wěn)定的信用修復(fù)體系。

參考文獻(xiàn)

[1]郭秉貴.失信聯(lián)合懲戒的正當(dāng)性及其立法限度[J].征信，2020，38（2）：58-63.

[2]李林芳，徐亞文.社會信用體系法治化原理探析[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2019，（11）：29-35.

[3]周海源.失信聯(lián)合懲戒的泛道德化傾向及其矯正——以法教義學(xué)為視角的分析[J].行政法學(xué)研究，2020，（03）：69-81.

[4]沈毅龍.論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制[J].法學(xué)家，2019，（4）：120-131+195.

[5]王學(xué)輝，鄧稀文.“執(zhí)行難”背后的信用激勵(lì)機(jī)制：從制度到文化[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2020，47（1）：71-80.

[6]楊福忠.誠信價(jià)值觀法律化視野下社會信用立法研究[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2018，（5）：57-67.

[7]史玉瓊.關(guān)于建立失信懲戒機(jī)制的研究[J].征信，2019，（9）：22-23.

基金項(xiàng)目：2020年江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“失信懲戒的立法限度問題研究”（SJCX20_0902）。

作者簡介：蔡雙雙（1995-），女，漢族，江蘇宿遷人，法律碩士，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院。