鄭霖李智青周然朱樂(lè)群張意

（1.交通運(yùn)輸部天津水運(yùn)工程科學(xué)研究院，天津 300456）（2.中華人民共和國(guó)天津海事局，天津 300211）

當(dāng)前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)防范工作具有極端緊迫性和艱巨性，習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合都強(qiáng)調(diào)要有效防范化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)?！督煌◤?qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》也明確提出要完善預(yù)防控制體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。而海事管理機(jī)構(gòu)作為綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)中的重要構(gòu)成部分，其風(fēng)險(xiǎn)防控更具特殊性。隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境及條件的深刻變化，海事系統(tǒng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源日益多樣化，風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)不斷增加，風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)合性特征也越來(lái)越明顯，這必然對(duì)海事風(fēng)險(xiǎn)管理工作提出新的更高要求。因而，在新形勢(shì)下加強(qiáng)海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控尤為必要。

一、海事綜合風(fēng)險(xiǎn)理念的提出

基于海事管理機(jī)構(gòu)主要履行水上交通安全監(jiān)督管理的職責(zé)，因而在傳統(tǒng)意義上而言，海事風(fēng)險(xiǎn)主要是指海事安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，即在船舶、通航秩序、船舶防污染管理等監(jiān)管過(guò)程中所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，海事單位風(fēng)險(xiǎn)管控往往更多關(guān)注水上安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)術(shù)界也主要圍繞如何有效防范和規(guī)避海事監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)研究。谷雨以質(zhì)量管理體系要求為指引，提出海事安全監(jiān)管的思考和建議[1]。張健從安全雙重預(yù)防機(jī)制視角，針對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)、船員、船員公司等不同主體提出相關(guān)建議[2]。王浩宇根據(jù)所在海事局管轄區(qū)實(shí)際情況，建立了全轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度[3]。

在日常海事風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，除了以往水上交通安全風(fēng)險(xiǎn)因素外，由海事工作人員履職、內(nèi)部安全、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、黨風(fēng)廉政等因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件正呈現(xiàn)逐步增多態(tài)勢(shì)，近些年來(lái)在海事系統(tǒng)出現(xiàn)的因工作人員失職、網(wǎng)絡(luò)信息泄露、資金管理違規(guī)及違反廉潔紀(jì)律等方面引發(fā)的典型風(fēng)險(xiǎn)事件屢見(jiàn)不鮮，由此帶來(lái)了一系列經(jīng)濟(jì)損失與不良社會(huì)影響。因而以往更多關(guān)注水上交通安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的做法已無(wú)法滿(mǎn)足新形勢(shì)下多源頭風(fēng)險(xiǎn)管控的需要，必須樹(shù)立全要素海事風(fēng)險(xiǎn)管控的綜合理念，將安全監(jiān)管、履職責(zé)任、內(nèi)部安全、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、黨風(fēng)廉政等領(lǐng)域引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌考慮。在學(xué)術(shù)界也有學(xué)者開(kāi)始關(guān)注到除水上交通安全監(jiān)管以外的其他類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)，如方閣針對(duì)海事網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展了海事網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系相關(guān)研究[4]。王克基于PDCA理論，制定出海事廉政防控方案[5]。但這些研究總體上仍處于分散單點(diǎn)的研究狀態(tài)，尚未針對(duì)海事系統(tǒng)綜合風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)系統(tǒng)研究。

綜上，本文給出海事綜合風(fēng)險(xiǎn)的定義：是指海事系統(tǒng)在海事安全監(jiān)管、海事工作人員履職、內(nèi)部基建及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、資金使用、黨風(fēng)廉政建設(shè)等過(guò)程中引發(fā)的全要素風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)所涉及到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，可將海事綜合風(fēng)險(xiǎn)分為以下五類(lèi)：安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、履職責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)、黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)。其中安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)主要指船舶管理、通航秩序管理、船舶防污染管理等監(jiān)管過(guò)程中所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；履職責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)主要是指海事工作人員不正當(dāng)履職履責(zé)導(dǎo)致個(gè)人責(zé)任追究所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)主要是指海事單位內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過(guò)程引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)經(jīng)紀(jì)律風(fēng)險(xiǎn)是指海事部門(mén)資金預(yù)決算、招投標(biāo)、三公經(jīng)費(fèi)支出等過(guò)程引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)主要是指海事單位在開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)工作過(guò)程中所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控流程設(shè)計(jì)

在充分借鑒綜合安全評(píng)估法（FSA）與PDCA循環(huán)管理法的基礎(chǔ)上，進(jìn)行海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控全生命周期的流程設(shè)計(jì)，即海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控按照“風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)防控—評(píng)價(jià)與監(jiān)督”4個(gè)步驟開(kāi)展。

（一）海事綜合風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)

作為綜合風(fēng)險(xiǎn)管控的首個(gè)環(huán)節(jié)，綜合風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)是指發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和描述各類(lèi)海事風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。辨識(shí)的范圍應(yīng)覆蓋水上安全監(jiān)管、海事員工履職、單位內(nèi)部安全運(yùn)行、項(xiàng)目資金使用、黨風(fēng)廉政建設(shè)等全領(lǐng)域。開(kāi)展綜合風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，有利于海事風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素，減少風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。

風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)通過(guò)定期和專(zhuān)項(xiàng)兩種途徑進(jìn)行。定期辨識(shí)是通過(guò)統(tǒng)計(jì)一段時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)事件、行業(yè)典型案例、專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)以及可預(yù)見(jiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面辨識(shí)，每年至少進(jìn)行1次；專(zhuān)項(xiàng)辨識(shí)是指當(dāng)內(nèi)外部形勢(shì)發(fā)生變化或重大負(fù)面影響事件發(fā)生后業(yè)務(wù)主管部門(mén)針對(duì)某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)辨識(shí)。

（二）海事綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

綜合風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估是指將綜合風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)的結(jié)果按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，為確定綜合風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別提供依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)的大小以風(fēng)險(xiǎn)度（D）體現(xiàn)，是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性（L）和風(fēng)險(xiǎn)后果嚴(yán)重程度（C）的乘積。

1.風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性（L）

風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性是指在當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)管控水平下，風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率的大小或者發(fā)生的頻繁程度，分為5個(gè)級(jí)別，如表1所列。

表1 風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性（L）確立

2.風(fēng)險(xiǎn)后果嚴(yán)重程度（C）

風(fēng)險(xiǎn)后果嚴(yán)重程度是指該風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生會(huì)對(duì)單位、社會(huì)所產(chǎn)生影響的大小，分為4個(gè)級(jí)別，如表2所列。風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生對(duì)單位、社會(huì)造成影響體現(xiàn)在其中的一個(gè)或幾個(gè)方面，評(píng)價(jià)時(shí)可選擇合適的方面作為參考。如安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)主要是從人命傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境污染、社會(huì)影響、應(yīng)急險(xiǎn)情等維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)則主要從責(zé)任追究、不良影響與輿論輿情等維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

表2 風(fēng)險(xiǎn)后果嚴(yán)重程度（C）確立

3.判斷風(fēng)險(xiǎn)度（D）

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)判別準(zhǔn)則，確定其風(fēng)險(xiǎn)度（D）的大小，如表3所列。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果可分為2個(gè)等級(jí)：重大風(fēng)險(xiǎn)（D≥4）；一般風(fēng)險(xiǎn)（D＜4）。

表3 風(fēng)險(xiǎn)度（D）判斷表

（三）海事綜合風(fēng)險(xiǎn)防控

遵循分級(jí)管控原則，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后被判定為重大風(fēng)險(xiǎn)的，需要由單位牽頭制定重大風(fēng)險(xiǎn)綜合管控預(yù)案。預(yù)案須包含風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控措施等主要內(nèi)容，每條防控措施須指定執(zhí)行單位或部門(mén)及指導(dǎo)部門(mén)。針對(duì)一般風(fēng)險(xiǎn)，由存在該風(fēng)險(xiǎn)的部門(mén)制定管控措施。必要時(shí)，可在存在該風(fēng)險(xiǎn)的單位或部門(mén)進(jìn)一步細(xì)化分級(jí)。綜合風(fēng)險(xiǎn)防控措施的制定應(yīng)圍繞降低風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重程度兩個(gè)方面開(kāi)展，既應(yīng)繼承傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)探索創(chuàng)新防控手段，并逐步完善形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）海事綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與監(jiān)督

單位每季度定期或視風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)變化不定期組織開(kāi)展綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作評(píng)估，從風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)的覆蓋性、管控措施的有效性和監(jiān)督落實(shí)情況等方面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控工作進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)綜合風(fēng)險(xiǎn)管控過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與不足及時(shí)進(jìn)行更新和調(diào)整，確保整個(gè)機(jī)制得到動(dòng)態(tài)更新完善。

各部門(mén)應(yīng)建立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)管控工作機(jī)制，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)好自身職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)存在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，做好各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的臺(tái)賬記錄工作。同時(shí)，為保障綜合風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制得到有效落實(shí)，單位要對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)管控預(yù)案的執(zhí)行情況和各部門(mén)綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作的開(kāi)展情況進(jìn)行定期或不定期監(jiān)督檢查。

三、海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐

依托多年的風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐積累與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，天津海事局自2018年開(kāi)始在海事系統(tǒng)內(nèi)率先開(kāi)展了海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作實(shí)踐，構(gòu)建了包括組織架構(gòu)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)方法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)防控方案、評(píng)價(jià)改進(jìn)模式等在內(nèi)的一整套綜合風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，單位綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作取得了良好成效，為防范化解各類(lèi)海事風(fēng)險(xiǎn)提供了有力支撐。

（一）綜合風(fēng)險(xiǎn)管控組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

組建由主要局領(lǐng)導(dǎo)組成的天津海事局防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)局重大風(fēng)險(xiǎn)管控工作的全面督導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)推進(jìn)辦公室，負(fù)責(zé)組織全局開(kāi)展重大風(fēng)險(xiǎn)管控工作，協(xié)助局領(lǐng)導(dǎo)督促檢查局重大風(fēng)險(xiǎn)管控工作開(kāi)展情況。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)安全監(jiān)管、履職責(zé)任、內(nèi)部安全、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、黨風(fēng)廉政5個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管控工作組，負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控工作。各工作組設(shè)牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)估本組范圍內(nèi)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的管控工作開(kāi)展情況。

（二）綜合風(fēng)險(xiǎn)梳理及管控預(yù)案制定

根據(jù)海事綜合風(fēng)險(xiǎn)管控流程，各部門(mén)梳理出風(fēng)險(xiǎn)390項(xiàng)，其中重大風(fēng)險(xiǎn)48項(xiàng)，形成了涵蓋263項(xiàng)內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)事件數(shù)據(jù)庫(kù)。經(jīng)5個(gè)風(fēng)險(xiǎn)工作組篩選、整合、新增和推進(jìn)辦研究修改，最終形成包含34項(xiàng)重大風(fēng)險(xiǎn)的天津海事局重大風(fēng)險(xiǎn)清單，并針對(duì)34個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)形成了風(fēng)險(xiǎn)綜合管控預(yù)案。

（三）綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作管理辦法出臺(tái)

經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)、多輪修改完善后，天津海事局印發(fā)了《天津海事局綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作管理辦法》，從分類(lèi)分級(jí)、辨識(shí)與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控、評(píng)級(jí)與監(jiān)督管理等方面對(duì)綜合風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，成為指導(dǎo)全局綜合風(fēng)險(xiǎn)管控工作開(kāi)展的具體抓手。同時(shí)，下發(fā)34項(xiàng)重大風(fēng)險(xiǎn)綜合管控預(yù)案，以供全局上下傳達(dá)學(xué)習(xí)。

四、結(jié)語(yǔ)

本文提出的綜合風(fēng)險(xiǎn)管控理念是將海事系統(tǒng)所面臨的全要素風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，設(shè)計(jì)了全生命周期管控流程，實(shí)現(xiàn)了海事風(fēng)險(xiǎn)的全域管控，彌補(bǔ)了原有單一風(fēng)險(xiǎn)管控的弊端與不足。下一步可探索信息化手段，推動(dòng)綜合海事風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制的高效落實(shí)。