龐德良 劉 琨

一、引言

加拿大在近30年的發(fā)展中，成為全球PPP模式最為成熟的地區(qū)之一。早在20世紀(jì)80年代，受西方新公共管理和放松管制的影響，加拿大許多項(xiàng)目已具有公私合作特征，包括混合所有制“實(shí)質(zhì)私有化”、非聯(lián)邦化“形式私有化”以及管理協(xié)作“職能私有化”〔1〕，但規(guī)范的PPP模式直到20世紀(jì)90年代中期才逐漸完善。1992年聯(lián)邦政府在新不倫瑞克和愛德華王子島之間建造“聯(lián)邦大橋”，標(biāo)志著加拿大PPP模式正式拉開帷幕，并以2004年為分水嶺將發(fā)展進(jìn)程分為兩次浪潮。〔2〕

第一次發(fā)展浪潮為1992—2003年，作為加拿大PPP模式初探階段，是由理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`的艱難過程。因合作各方不合理的風(fēng)險(xiǎn)分配、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與物有所值篩選程序的缺乏、政府治理能力尚未健全等不足，使第一批項(xiàng)目成敗參半。然而，恰恰是這些早期尚未成熟的實(shí)施路徑，為自2004年至今的第二次發(fā)展浪潮釋放PPP潛力創(chuàng)造了至關(guān)重要的知識(shí)和洞見，推動(dòng)加拿大PPP模式高效運(yùn)行。從采購效率來看，加拿大擁有較短采購期、平均為18.2個(gè)月，以及較低交易成本、采購成本僅占項(xiàng)目資本價(jià)值的0.5%—1.5%?！?〕從交付效率來看，在安大略省已交付的62個(gè)項(xiàng)目中，有59個(gè)項(xiàng)目按預(yù)算完工，43個(gè)項(xiàng)目在計(jì)劃內(nèi)準(zhǔn)時(shí)交付?！?〕高效性得益于擁有完善的法律制度框架，健全的監(jiān)管與治理體系，合理的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，多元的投融資市場，以及積極的市場參與。〔5〕

我國PPP模式初探階段正逢國內(nèi)改革開放，外商采用BOT對(duì)我國基礎(chǔ)設(shè)施直接投資，帶來了創(chuàng)新與新技術(shù)；中共十六大強(qiáng)調(diào)了市場機(jī)制，此后由國有企業(yè)和民營企業(yè)主導(dǎo)的公用事業(yè)類特許經(jīng)營項(xiàng)目又得到了推廣。中共十八大提出了讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，為PPP模式的普及和規(guī)范化提供了理論與制度基礎(chǔ)，2014年也被稱為我國PPP模式的發(fā)展元年。截至2020年，我國PPP項(xiàng)目規(guī)模呈爆發(fā)式增長，且普遍具有投資規(guī)模大、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜、回報(bào)周期長、參與主體眾多、運(yùn)作方式多樣化等特征。目前，大量項(xiàng)目進(jìn)入了“PPP合同管理階段”，面臨著諸多困惑與挑戰(zhàn)。本文在討論加拿大PPP模式的應(yīng)用特征時(shí)，融入中加PPP模式的對(duì)比研究方法，對(duì)深化我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國際合作與推動(dòng)PPP事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，均具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、加拿大PPP項(xiàng)目規(guī)模與運(yùn)作方式

（一）加拿大PPP項(xiàng)目規(guī)模

根據(jù)加拿大CCPPP數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月，加拿大累計(jì)在庫項(xiàng)目290個(gè)，總規(guī)模1393.53億加元；覆蓋10個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)用最為廣泛的是健康醫(yī)療行業(yè)、交通運(yùn)輸行業(yè)、司法、水與水處理行業(yè)。相比之下，我國PPP項(xiàng)目規(guī)模遠(yuǎn)大于加拿大，應(yīng)用領(lǐng)域也較加拿大更為寬泛。根據(jù)我國財(cái)政部PPP信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月，我國累計(jì)在庫項(xiàng)目9626個(gè)，總規(guī)模14.8萬億元；覆蓋19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，市政工程與城鎮(zhèn)開發(fā)、交通運(yùn)輸、生態(tài)與環(huán)保和教育類占前五位，項(xiàng)目總數(shù)占管理庫的75.2%，總投資額占比84.6%。具體情況見圖1。

圖1 中加PPP項(xiàng)目數(shù)量與應(yīng)用領(lǐng)域比較

（二）加拿大PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

加拿大根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度和私營部門參與度，設(shè)計(jì)了一個(gè)連續(xù)分型PPP運(yùn)作方式。如圖2所示，在最高處是“購買—建造—經(jīng)營”或私有化（BBO/Privatization）不屬于PPP，代表私營方購買現(xiàn)有的公共設(shè)施并對(duì)其進(jìn)行升級(jí)，且永久擁有和經(jīng)營該設(shè)施。位于風(fēng)險(xiǎn)連續(xù)分型中段的是加拿大PPP主要運(yùn)作方式，因私營部門從事的功能活動(dòng)，即“設(shè)計(jì)”（Design）、“建設(shè)”（Build）、“融資”（Finance）、“維護(hù)”（Maintain）、“運(yùn)營”（Operate）環(huán)節(jié)以及責(zé)任分配比例進(jìn)行多任務(wù)捆綁，從上到下可以分為DBFOM、DBFM、DBF和BF四種。在最下端的是去除對(duì)私營資本需求，僅包含設(shè)計(jì)或建設(shè)任務(wù)的DB和DBB方式，由于私營方?jīng)]有足夠參與度和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，這兩種運(yùn)作方式被認(rèn)定為傳統(tǒng)政府采購。另外，加拿大很多早期PPP項(xiàng)目是在運(yùn)營或維護(hù)管理合同（O&M）下完成的，因私營部門不負(fù)責(zé)新改擴(kuò)建，因此風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與參與度在PPP模式中最低。

圖1 加拿大PPP運(yùn)作方式按私營部門風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和參與度分類

三、中國與加拿大PPP模式比較分析

（一）PPP模式參與主體差異性

在許多發(fā)展中國家，國有企業(yè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主力軍，在PPP模式發(fā)展中發(fā)揮了絕對(duì)性作用?！?〕因此，不同國家PPP模式中的“Private”代表著由不同合作伙伴組成。其中，國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的方式因國家而異，表1列舉了多個(gè)國家國有企業(yè)作為項(xiàng)目所有者、股權(quán)投資者、債權(quán)人以及運(yùn)營方的差異性。

表1 各國國有企業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施支持機(jī)構(gòu)參與PPP模式方式

我國將PPP模式定義為政府與社會(huì)資本合作，明示了我國公有制經(jīng)濟(jì)主體背景下，參與主體的邊界與西方國家的不同。我國國有資本與社會(huì)資本為包含關(guān)系而非對(duì)立關(guān)系，是政府部門重要的合作伙伴。截至2019年9月，央企與地方國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目數(shù)量為4309個(gè)（占比56.53%），成交金額為8.86萬億（占比75.01%）；民營企業(yè)作為PPP市場的重要參與方，參與項(xiàng)目數(shù)量為3026個(gè)（39.7%），成交額為2.59萬億（21.9%）。①中國財(cái)政部PPP中心信息平臺(tái)2019年9月報(bào)告，2019年9月，https：//www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/searchresult，2021年1月9日。國有企業(yè)既有企業(yè)屬性，又有公共屬性。國有企業(yè)在管理、融資能力以及技術(shù)創(chuàng)新等方面具有優(yōu)勢，內(nèi)在要求其追求利潤與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。同時(shí)，國有資本的全民性要求其肩負(fù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事業(yè)建設(shè)、民生需求滿足的重要使命。這兩點(diǎn)符合PPP靶向目標(biāo)，既實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益又滿足社會(huì)公共利益，亦是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式發(fā)展得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

另一方面國有資本和民營資本的PPP參與差距，也在一定程度上造成PPP市場的限制競爭，甚至存在被國有企業(yè)壟斷的潛在風(fēng)險(xiǎn)?！?〕在地方政府與國有企業(yè)的合作中，也存在“公公合作或父子合作”的異化現(xiàn)象，或產(chǎn)生項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)決策與管理權(quán)實(shí)際被政府操縱等問題。當(dāng)前我國PPP項(xiàng)目仍需進(jìn)一步優(yōu)化市場準(zhǔn)入制度，合理設(shè)置“由誰進(jìn)入、進(jìn)入多少、如何進(jìn)入”〔8〕的門檻。

加拿大聯(lián)邦及各省頒布的PPP制度中，沒有嚴(yán)格限制或禁止國有企業(yè)參與，在2016年聯(lián)邦政府《基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃》（Investing in Canada Infra?structrue）①參見加拿大聯(lián)邦政府官方網(wǎng)站，2020年12月26日，https://www.infrastructrue.gc.ca/plan/about-invest-apropos-eng.html，2021年1月9日。中更是將基礎(chǔ)設(shè)施支持類國有企業(yè)稱為“半市場化實(shí)體”。在PPP實(shí)際運(yùn)行上，這類支持性企業(yè)僅作為PPP項(xiàng)目采購方或核心服務(wù)運(yùn)營載體。一方面，加拿大基礎(chǔ)設(shè)施國有支持企業(yè)可以與政府部門共同作為項(xiàng)目發(fā)起方，例如安大略省創(chuàng)建于2006年的Metrolinx皇家地區(qū)運(yùn)輸公司，參與了多個(gè)交通運(yùn)輸類PPP項(xiàng)目的采購。另一方面，對(duì)于不包括私營部門運(yùn)營責(zé)任的BF/DBF和DBFM運(yùn)作方式，這些支持企業(yè)還承擔(dān)了建成后“核心公共服務(wù)”的運(yùn)營工作。加拿大醫(yī)療、司法與教育類PPP項(xiàng)目，私營部門僅負(fù)責(zé)融資、建設(shè)與物業(yè)管理，國有醫(yī)院承擔(dān)醫(yī)療服務(wù)運(yùn)營任務(wù)；監(jiān)獄獄警統(tǒng)一由政府培訓(xùn)、部署和資助；教師和課程需作為公共教育系統(tǒng)的一部分。

然而，加拿大PPP也存在市場壟斷問題，目前參與項(xiàng)目的私營部門市場容量以大型企業(yè)為主。以安大略省為例，雖然該省全部PPP項(xiàng)目資格申請(qǐng)人中包括47家工程類總承包公司和14家基礎(chǔ)設(shè)施管理公司，但截至2015年，5家大型總承包商獲得了超過80%的PPP項(xiàng)目合同?！?〕為了拓寬中小型企業(yè)參與渠道，加拿大不僅采取捆綁組合財(cái)團(tuán)的方式，2016年后還硬性規(guī)定各省通過PPP合同項(xiàng)下的社區(qū)利益協(xié)議，將主承包商的項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行拆包再招標(biāo)。

（二）PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的差異

回報(bào)機(jī)制定義了社會(huì)資本如何獲得PPP項(xiàng)目報(bào)酬，且不同收益結(jié)構(gòu)直接影響激勵(lì)機(jī)制、績效監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分配以及財(cái)政支出或債務(wù)壓力。PPP模式新興的市場和發(fā)展中國家，因合作雙方均難以預(yù)測市場需求變化，政府往往通過有限競爭排他協(xié)議、最低需求擔(dān)保和財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼等方式，減少私營部門的市場風(fēng)險(xiǎn)感知。PPP模式發(fā)展成熟市場和發(fā)達(dá)國家，因應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)后項(xiàng)目貸方厭惡風(fēng)險(xiǎn)程度提升造成的融資困難以及再談判等負(fù)面影響，回報(bào)結(jié)構(gòu)由使用者付費(fèi)轉(zhuǎn)向以政府付費(fèi)為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐洲市場2012年完成交易的PPP項(xiàng)目中，90%項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)都以基于業(yè)績和可用性的多種支付手段保留在政府。〔10〕

我國在2014年之前特許經(jīng)營項(xiàng)目以具備經(jīng)營性的公用事業(yè)為主，包括供水與污水處理、垃圾處理、供熱和公共交通等，回報(bào)方式主要為使用者付費(fèi)方式。2014年之后將規(guī)范的PPP模式設(shè)為三種回報(bào)機(jī)制，即政府付費(fèi)包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績效付費(fèi)，使用者付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)助，PPP項(xiàng)目回報(bào)結(jié)構(gòu)也與特許經(jīng)營時(shí)期發(fā)生了變化。截至2019年末，入庫PPP項(xiàng)目以政府付費(fèi)為主，其中累計(jì)可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目5418個(gè)（占57.4%），政府付費(fèi)類項(xiàng)目3393個(gè)（占35.9%），使用者付費(fèi)類項(xiàng)目629個(gè)（占6.7%）。①中國財(cái)政部PPP中心信息平臺(tái)2019年末報(bào)告，2019年12月，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/searchresult，2021年1月9日。目前，我國PPP項(xiàng)目無論采用何種回報(bào)結(jié)構(gòu)，普遍缺乏“花錢問效，無效問責(zé)”的財(cái)政預(yù)算管理思路，因此按效付費(fèi)制度安排、支付方式設(shè)計(jì)和預(yù)算管理能力均有待提升，項(xiàng)目績效評(píng)估體系和激勵(lì)結(jié)構(gòu)也需進(jìn)一步優(yōu)化?！?1〕

不同于第一次浪潮的項(xiàng)目大量采取使用者付費(fèi)方式，加拿大第二次PPP發(fā)展浪潮的回報(bào)機(jī)制是以政府付費(fèi)模式下的使用量付費(fèi)、可用性付費(fèi)和資本性支付（包括里程碑付費(fèi)與實(shí)質(zhì)性完工付費(fèi)）為主。政府將有限市場與需求風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門，與加拿大為金融危機(jī)后提高項(xiàng)目可融資性和市場參與積極性，彌補(bǔ)第一次浪潮中政府失去項(xiàng)目控制權(quán)等問題，均有直接關(guān)系。安大略審計(jì)署在2014年P(guān)PP模式整改方案中，要求進(jìn)一步提高項(xiàng)目資本性支付比例，建議“醫(yī)療、法院和監(jiān)獄類項(xiàng)目應(yīng)提高到60%，公路和交通等類項(xiàng)目應(yīng)提高至85%”〔12〕，為了充分發(fā)揮回報(bào)機(jī)制激勵(lì)作用，加拿大進(jìn)一步強(qiáng)化了以按效付費(fèi)為核心的“功能性支付”（Functional Payments）手段?！?3〕如表2所示，以加拿大交通運(yùn)輸類DBFM和DBFOM項(xiàng)目為例，包括運(yùn)營管理支付、交通管制支付、更新與修復(fù)支付、安全性支付、用戶滿意度支付和交付完整性支付等多元化支付方式。

表2 加拿大交通運(yùn)輸類PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制組合

（三）PPP項(xiàng)目投融資市場的差異

目前，我國PPP項(xiàng)目資金來源主要依賴政策性與商業(yè)銀行貸款。PPP貸款類金融投資在東、中和西部地區(qū)占比分別高達(dá)83.4%、70.1%和60.3%。隨著資本市場的快速發(fā)展，直接融資發(fā)揮著越來越大的作用，但我國仍較少利用以項(xiàng)目公司作為融資主體發(fā)行的項(xiàng)目債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化以及信托投資基金等方式。這既與我國以銀行為主的金融體系有密切關(guān)系，又與我國金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目融資理念有關(guān)。這也導(dǎo)致了一個(gè)矛盾：我國PPP投融資市場尚未脫離政府融資和企業(yè)融資屬性，更“著眼于過去”；而PPP項(xiàng)目融資所重視的項(xiàng)目運(yùn)營效率、項(xiàng)目多元化回報(bào)和項(xiàng)目價(jià)值，更“著眼于未來”。由于我國金融機(jī)構(gòu)尚未對(duì)PPP模式積累足夠的融資評(píng)審經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目公司也缺乏歷史信用數(shù)據(jù)，第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尚未成熟，且我國PPP項(xiàng)目也存在通過使用者付費(fèi)產(chǎn)生現(xiàn)金流有限、項(xiàng)目回報(bào)率低、回報(bào)渠道狹窄、價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制不健全、欠經(jīng)營與經(jīng)營性項(xiàng)目捆綁的激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)和收益結(jié)構(gòu)復(fù)雜性等問題，在短時(shí)間內(nèi)難以解決，因此，金融機(jī)構(gòu)更多依據(jù)組建SPV母公司的資產(chǎn)規(guī)模、信用水平、擔(dān)保能力，或者外部增信機(jī)制。

加拿大PPP模式迅速發(fā)展，得益于擁有長期、穩(wěn)定和多元化的PPP投融資市場，且已具有完備的項(xiàng)目融資條件。2008年金融危機(jī)后，與歐洲銀行相比，加拿大銀行監(jiān)管更為保守，信貸枯竭影響所有資產(chǎn)類別，也包括基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式項(xiàng)目。銀行基本放棄長期貸款，傾向于發(fā)放5至7年的“小型永久性融資”（Mini-perm Financing），這與PPP長期融資需求不相符。私營部門也面臨諸多困難，例如公共部門對(duì)采購?fù)稑?biāo)的風(fēng)險(xiǎn)容忍度降低；銀行信貸審批緊縮，且更加關(guān)注違約條款和市場彈性條款，要求股權(quán)投資者為SPV提供安全性擔(dān)保，借款成本也大幅增加?！?4〕加拿大PPP對(duì)銀行債務(wù)類融資的依賴度逐漸減少，轉(zhuǎn)而面向成熟的項(xiàng)目債券市場，如圖3所示，2010年P(guān)PP項(xiàng)目債券已開始超過銀行貸款資金?！?5〕另外，不同于歐洲市場采用單一險(xiǎn)種債券或者PBI增信機(jī)制，加拿大通過制定穩(wěn)健的“建設(shè)與運(yùn)營安全計(jì)劃”（Construction Security Packages）建立項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)模型。

圖3 加拿大PPP項(xiàng)目長期和短期債務(wù)資金組合

（四）PPP項(xiàng)目管轄層級(jí)的差異

目前，全球PPP管轄層級(jí)可以分為三類。第一類“地方自主型”，國家層面沒有統(tǒng)一的PPP監(jiān)管組織和法律體系，省或州政府掌握PPP法律制度設(shè)置、審批與監(jiān)管權(quán)以及運(yùn)行責(zé)任。第二類“中央主導(dǎo)型”，PPP項(xiàng)目審批權(quán)集中在國家財(cái)政或基礎(chǔ)設(shè)施部門，全周期項(xiàng)目管理也由國家級(jí)PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第三類“平行混合式”，PPP項(xiàng)目按領(lǐng)域和規(guī)模分別由地方和中央審批與監(jiān)管。

我國財(cái)政部將PPP項(xiàng)目分為三級(jí)管理，即國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)（包括市以下政府）項(xiàng)目。單從項(xiàng)目數(shù)量看以市級(jí)PPP項(xiàng)目為主，截至2020年11月末，在庫項(xiàng)目中市級(jí)項(xiàng)目有9564個(gè)、占比高達(dá)98.2%，省級(jí)項(xiàng)目為174個(gè)，國家級(jí)項(xiàng)目僅4個(gè)。①中國財(cái)政部PPP中心信息平臺(tái)2020年11月報(bào)告，2020年11月，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/searchresult，2021年1月9日。雖然中央政府不負(fù)責(zé)地方PPP項(xiàng)目審批，但我國作為單一制中央集權(quán)國家，中央政府承擔(dān)PPP法律制度建設(shè)且由“中央向地方”適應(yīng)性擴(kuò)散，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為也具有極大約束力?？偟膩碚f，我國PPP管轄層級(jí)具有“平行混合型”特征。目前我國大部分PPP項(xiàng)目并未按應(yīng)用行業(yè)類型、輻射范圍、投資規(guī)模、監(jiān)管能力等要求劃分，且大量項(xiàng)目在區(qū)與縣級(jí)政府監(jiān)管下運(yùn)行。地方政府面臨著嚴(yán)重的政府側(cè)缺位，包括PPP機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善、專業(yè)化監(jiān)管人才極度缺乏和全周期管理能力參差不齊等問題。同時(shí)，也存在縱向監(jiān)督?jīng)_突，即上級(jí)管理機(jī)構(gòu)放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、下級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)降低執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而造成對(duì)職能重疊部分監(jiān)管重復(fù)，對(duì)于職能邊界模糊的行為則存在監(jiān)管真空?！?6〕

加拿大將PPP項(xiàng)目分為聯(lián)邦級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和土著地區(qū)四類。在第二次發(fā)展浪潮中，省級(jí)政府是開拓者和實(shí)踐者，省級(jí)項(xiàng)目占據(jù)主導(dǎo)地位，省級(jí)項(xiàng)目216個(gè)占比75%，而聯(lián)邦項(xiàng)目14個(gè)占比4.8%、市級(jí)項(xiàng)目58個(gè)占比20%和土著地區(qū)項(xiàng)目1個(gè)占比較少①加拿大CCPPP數(shù)據(jù)庫，2020年6月，http://www.p3spectrum.ca/project/，2021年1月9日。，且在法律制度、項(xiàng)目管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面也均由各省級(jí)政府負(fù)責(zé)。因此，加拿大PPP管轄層級(jí)具有典型的“地方自主型”特征。

首先，從地域分布來看。加拿大作為聯(lián)邦制國家，擁有10個(gè)省（Province）和3個(gè)地區(qū)（Terri?tory）。安大略省PPP發(fā)展最為繁榮，截至2020年6月共擁有153個(gè)項(xiàng)目占全國的58.8%，卑詩省位居第二、項(xiàng)目數(shù)為47個(gè)占全國的16.2%，魁北克省和阿爾伯塔省項(xiàng)目各為20個(gè)左右。②加拿大CCPPP數(shù)據(jù)庫，2020年6月，http://www.p3spectrum.ca/project/，2021年1月9日。以上四省是加拿大PPP第二次發(fā)展浪潮的積極推動(dòng)者。〔17〕

其次，從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看。2002—2012年加拿大成立了6家省級(jí)PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)、1家聯(lián)邦級(jí)扶持機(jī)構(gòu)“PPP Canada”以及PPP聯(lián)合理事會(huì)“CCPPP”（見圖4）。6家省級(jí)PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)或外設(shè)于官僚組織獨(dú)立運(yùn)行，或內(nèi)嵌于財(cái)政或基礎(chǔ)設(shè)施部門，作為PPP模式的省級(jí)綜合治理載體，承擔(dān)了四項(xiàng)基本職能：一是制定PPP法律制度；二是管理項(xiàng)目采購流程，即全生命周期合同監(jiān)管，包括前期識(shí)別與準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)管理、合同管理和績效評(píng)估等內(nèi)容，以及交付后的績效與運(yùn)營管理；三是發(fā)布采購信息、VFM評(píng)估和合同協(xié)議，以及PPP效率年度報(bào)告和發(fā)展計(jì)劃等；四是專注項(xiàng)目評(píng)估方法的升級(jí)更新、相關(guān)理論與實(shí)踐研究以及工作人員專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。聯(lián)邦PPP機(jī)構(gòu)起到宏觀戰(zhàn)略推廣和模式引導(dǎo)作用，CCPPP理事會(huì)則充分發(fā)揮了在知識(shí)研發(fā)、專業(yè)人才培養(yǎng)和鼓勵(lì)服務(wù)創(chuàng)新方面的作用。

圖4 加拿大各省與聯(lián)邦PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)立

最后，從法律制度來看。加拿大省級(jí)政府被授予更多權(quán)力去完善PPP模式，這一舉措始于2002年卑詩省引入《資產(chǎn)管理框架》，隨后多個(gè)省份發(fā)布了關(guān)于PPP支持政策，并由各省PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)牽頭，陸續(xù)完善了PPP法律框架（見表4）。

表3 加拿大各省和地區(qū)PPP項(xiàng)目數(shù)量與規(guī)模分布（單位：百萬加元）

表4 加拿大聯(lián)邦與省級(jí)政府PPP模式政策與法律制度框架

（五）PPP項(xiàng)目監(jiān)管組織的差異

我國在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，政府各部門間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制且分工不明確，大部分項(xiàng)目由發(fā)改部門發(fā)起，財(cái)政部門雖然具有評(píng)審與實(shí)施權(quán)，但往往沒有在早期計(jì)劃階段參與決策；政策或制度出于多個(gè)部門且部分內(nèi)容相互沖突；在項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)部門間不協(xié)調(diào)或上下級(jí)政府間責(zé)任推諉等現(xiàn)象。對(duì)于區(qū)和縣級(jí)PPP項(xiàng)目，政府更是缺乏對(duì)全流程項(xiàng)目監(jiān)管明晰的任務(wù)清單，內(nèi)部監(jiān)管組織缺失且外部監(jiān)管渠道不暢通，專業(yè)化PPP服務(wù)市場發(fā)展不成熟，第三方咨詢與支持機(jī)構(gòu)能力參差不齊。

加拿大形成了財(cái)政部門、基礎(chǔ)設(shè)施部門、PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)監(jiān)管部門和第三方咨詢機(jī)構(gòu)五位一體聯(lián)合治理體系，部門間分工明確且相互協(xié)調(diào)。目前，主要采用兩種組織架構(gòu)，一種為“財(cái)政部+PPP機(jī)構(gòu)的雙中心監(jiān)管模式”，另一種為“多部門聯(lián)合的委員會(huì)監(jiān)管模式”。

“雙中心監(jiān)管模式”以安大略省為藍(lán)本，明確了財(cái)政部門與PPP機(jī)構(gòu)核心職能。PPP項(xiàng)目審批以財(cái)政部門為核心，且財(cái)政部門在早期基礎(chǔ)設(shè)施需求計(jì)劃中便已具有決策權(quán)。當(dāng)項(xiàng)目完成采購進(jìn)入合同管理階段，則以省級(jí)PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)IO公司為管理核心。安大略省IO公司代表政府通過聘用外部顧問團(tuán)隊(duì)的方式，執(zhí)行項(xiàng)目合同管理與績效管理，并對(duì)其評(píng)估技術(shù)和監(jiān)管流程定期審計(jì)。

“委員會(huì)監(jiān)管模式”以阿爾伯塔省為代表，組建了清晰的管理責(zé)任脈絡(luò)。其要求聯(lián)合多部門共同履行PPP全流程審批與監(jiān)管責(zé)任，通過四級(jí)聯(lián)合委員會(huì)展開協(xié)調(diào)工作。聯(lián)合委員會(huì)依照項(xiàng)目的“單一部門事務(wù)”和“跨部門事務(wù)”要求，至少由三個(gè)以上部門的副部長組成（如圖5所示）。

圖5 阿爾伯塔省PPP項(xiàng)目四級(jí)監(jiān)管委員會(huì)構(gòu)成

四、加拿大PPP模式的借鑒

加拿大PPP模式走過從起步建立到發(fā)展成熟的歷程。中國PPP模式具有典型的后發(fā)優(yōu)勢，通過借鑒他國經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)我國PPP模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）推動(dòng)PPP模式從高增長到高質(zhì)量發(fā)展

我國與加拿大在PPP市場規(guī)模上存在巨大差異，不僅在于兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平和基建原始積累等方面的不同，更是體現(xiàn)在運(yùn)作精細(xì)化程度上。我國當(dāng)前PPP項(xiàng)目已從爆發(fā)式增長走向規(guī)范化階段，應(yīng)推動(dòng)PPP模式從高增量到高質(zhì)量的平衡發(fā)展道路。一是平衡好完成政府公共責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和提高經(jīng)濟(jì)效率之間的靶向目標(biāo)關(guān)系，將PPP模式納入促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資體制改革的工具欄。二是平衡好政府與社會(huì)資本的項(xiàng)目全周期管理能力，監(jiān)督PPP項(xiàng)目發(fā)展規(guī)模速度是否跟得上，防止參與各方監(jiān)管缺位。三是平衡內(nèi)在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，防止盲目推進(jìn)產(chǎn)生“重開發(fā)、輕管理”的問題，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、激勵(lì)機(jī)制和交易結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行客觀充分的評(píng)估論證，提高項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營質(zhì)量。

（二）加快政府側(cè)PPP專業(yè)化監(jiān)管能力建設(shè)

一是協(xié)調(diào)財(cái)政部門與發(fā)展改革部門軸心作用。明晰分工與責(zé)任范圍，可采用“委員會(huì)模式”聯(lián)合各行業(yè)主管部門共同增強(qiáng)政府側(cè)監(jiān)管能力。具有中長期規(guī)劃職能的發(fā)展改革部門，負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全域內(nèi)空間和時(shí)間上的宏觀建設(shè)規(guī)劃；在符合發(fā)展改革部門建設(shè)規(guī)劃前提下，要以財(cái)政部門為核心，發(fā)揮政府側(cè)全流程項(xiàng)目治理職能，與各行業(yè)監(jiān)管單位和職能機(jī)構(gòu)協(xié)同配合。二是建立省和市級(jí)PPP專業(yè)團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)PPP領(lǐng)域?qū)I(yè)人才。省級(jí)政府設(shè)立PPP機(jī)構(gòu)并由財(cái)政部門監(jiān)管，財(cái)政部門與PPP機(jī)構(gòu)可采用“雙中心模式”集中管理省內(nèi)項(xiàng)目，提升人才培養(yǎng)、項(xiàng)目治理和協(xié)作溝通三大核心職能。市級(jí)PPP團(tuán)隊(duì)建議內(nèi)置于財(cái)政部門，與省級(jí)PPP機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分的信息溝通，執(zhí)行地方項(xiàng)目具體監(jiān)管和上傳下達(dá)。三是根據(jù)PPP項(xiàng)目特征劃分政府管轄權(quán)，確保基礎(chǔ)設(shè)施與具備相應(yīng)投資與管理能力的政府級(jí)別對(duì)接。

（三）優(yōu)化PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與按效付費(fèi)機(jī)制

在設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制時(shí)應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、激勵(lì)措施掛鉤，完善按效付費(fèi)的相關(guān)制度，建立績效評(píng)價(jià)體系。一是建議以省級(jí)PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)為績效管理核心，協(xié)調(diào)各職能部門，借助第三方咨詢與信息平臺(tái)，組建適合本省以及各行業(yè)領(lǐng)域的績效評(píng)估指標(biāo)庫。二是堅(jiān)持按效付費(fèi)，提高項(xiàng)目收益能力，對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任建議參考加拿大“功能性支付方式”，將運(yùn)營管理支付、交通管制支付、更新與修復(fù)支付、安全性支付、用戶滿意度支付和交付完整性支付等按效支付手段添加到項(xiàng)目獎(jiǎng)懲機(jī)制內(nèi)，增加多元化的激勵(lì)維度；對(duì)于使用者付費(fèi)，建議拓寬項(xiàng)目回報(bào)渠道，通過關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目合理捆綁提升綜合盈利空間。

（四）PPP投融資市場逐步向項(xiàng)目融資轉(zhuǎn)變

我國PPP投融資市場向項(xiàng)目融資屬性轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于建立以項(xiàng)目運(yùn)營安全性為基準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目信用評(píng)級(jí)體系，這將有利于我國拓寬PPP投融資路徑，降低融資發(fā)行成本，加快項(xiàng)目融資與落地進(jìn)程。通過動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)方式為項(xiàng)目全生命周期運(yùn)行績效貼上標(biāo)簽，可以更準(zhǔn)確地向不同風(fēng)險(xiǎn)偏好投資者釋放項(xiàng)目動(dòng)態(tài)信息；同時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)有引領(lǐng)與指導(dǎo)作用，有助于金融機(jī)構(gòu)由企業(yè)融資評(píng)審向項(xiàng)目融資評(píng)審的轉(zhuǎn)變，從項(xiàng)目全生命周期角度全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

（五）拓寬民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目渠道

我國當(dāng)前民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目熱情不高，可從宏觀制度與市場環(huán)境、項(xiàng)目行業(yè)與結(jié)構(gòu)特性、企業(yè)自身綜合能力三方面因素做解釋，但拓寬民營企業(yè)參與PPP路徑，是最為直接的促進(jìn)競爭的有效方式。一是建議對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行模塊劃分、重組和分類管理，將具有自然壟斷屬性部分的公用事業(yè)從整體行業(yè)中分離出去，例如營銷、運(yùn)營和物業(yè)等低門檻、從屬性服務(wù)，在招投標(biāo)環(huán)節(jié)讓中小企業(yè)與民營企業(yè)展開充分事前競爭。二是對(duì)于需要巨大資金和技術(shù)支撐的部分，仍需保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)，借助國有企業(yè)力量，可展開事后同類項(xiàng)目的標(biāo)尺競爭；或?yàn)榇龠M(jìn)國有企業(yè)效率，在保證公有資本控制前提下，允許具備先進(jìn)技術(shù)和管理能力的民營企業(yè)參與，共同組建PPP項(xiàng)目公司。三是在合同簽訂后的項(xiàng)目運(yùn)行中，可以借鑒加拿大在PPP制度中加入強(qiáng)制性“當(dāng)?shù)仄髽I(yè)共享協(xié)議”，將項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營分包，在控制風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)和多方監(jiān)管的前提下，幫助公用事業(yè)輻射地區(qū)企業(yè)積極參與公共服務(wù)供給，拓展參與路徑。