黃 賓，陳惠雄，張海娜

（1.浙江水利水電學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，杭州310018；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，杭州310018）

0 引 言

水污染、水稀缺與水系退化等綜合性水資源環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾的聚焦點(diǎn)，并對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展顯現(xiàn)出全面的承載力約束，導(dǎo)致居民的水幸福感下降。在水資源環(huán)境矛盾和人地關(guān)系已經(jīng)發(fā)生重大改變的今天，如何集成處理各種水資源環(huán)境關(guān)系，在供水、節(jié)水、治水、排水以及防治水患方面形成優(yōu)良的公共政策體系，是目前水資源集成管理需要解決的重大課題。2012年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》。通過(guò)構(gòu)建嚴(yán)格的水資源管理制度，實(shí)現(xiàn)有限水資源預(yù)算約束條件下的最優(yōu)配置與利用，使水資源真正成為流域居民的幸福之源，成為一個(gè)具有緊迫性與系統(tǒng)性的集成管理工程大題。

在此背景下，國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合國(guó)際上水資源管理研究的新趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)實(shí)行多維度集成治水的公共政策效應(yīng)評(píng)估做了大量的探索研究，水資源治理的公共政策效果也成為各級(jí)政府關(guān)注的重大焦點(diǎn)。政策實(shí)施者和利益相關(guān)者希望通過(guò)公共政策效應(yīng)評(píng)價(jià)來(lái)幫助指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和糾正政策偏差，實(shí)現(xiàn)基于水生態(tài)優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。2019年9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出，黃河流域的生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻，并指明了通過(guò)綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理等手段全面推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的治理思路，實(shí)現(xiàn)讓黃河成為造福人民的幸福河的宏偉目標(biāo)。這進(jìn)一步促進(jìn)了各地政府對(duì)流域水資源治理的政策集成應(yīng)對(duì)與資金投入。

浙江省政府于2013年11月提出“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”的“五水共治”重大戰(zhàn)略決策，投入5 000 億元用于五水共治工程。這一方面是通過(guò)運(yùn)用公共政策治理手段，探索基于政府決策、項(xiàng)目牽頭、市場(chǎng)協(xié)同、信息與工程技術(shù)支持的新的集成治水路徑，另一方面也源于日趨嚴(yán)峻的綜合性水資源環(huán)境問(wèn)題。作為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，在經(jīng)歷了40年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后，工業(yè)化過(guò)程中的人地山水關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大變化。由于水田大量旱地化以及水資源大量配置到工業(yè)用水，浙江省由糧食主產(chǎn)區(qū)變成了糧食主銷(xiāo)區(qū)，糧食種植面積由20世紀(jì)50年代的326.35萬(wàn)hm2下降到目前的約125萬(wàn)hm2，水系保墑能力顯著退化。而工業(yè)用水與現(xiàn)代城市生活用水激增，導(dǎo)致人、地、水、產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出新的矛盾特征，甚至激化為人與人、人與自然、公民與政府之間的關(guān)系對(duì)抗［1］。除了水資源“量”方面的問(wèn)題外，“質(zhì)”方面的問(wèn)題由于與人的健康直接相關(guān)，同樣容易引發(fā)人們關(guān)注，浙江多地出現(xiàn)的群眾邀請(qǐng)“環(huán)保局局長(zhǎng)下河游泳”事件就是典型。

“五水共治”是浙江省政府集成管理區(qū)域水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，把五大項(xiàng)治水目標(biāo)納入一個(gè)系統(tǒng)工程，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等系統(tǒng)協(xié)同手段，集成治理水生態(tài)環(huán)境?！拔逅仓巍惫舱叩墓ぷ髦攸c(diǎn)是通過(guò)整治水環(huán)境以治污水，通過(guò)強(qiáng)庫(kù)、固堤、擴(kuò)排以防洪水，消除易洪澇地區(qū)排水障礙以排澇水，通過(guò)開(kāi)源、引調(diào)、提升水質(zhì)以保供水，通過(guò)降低漏損率、提高回收率以抓節(jié)水，從而形成一套集成治水的系統(tǒng)工程，最終通過(guò)集成治理水環(huán)境以系統(tǒng)提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力，增強(qiáng)流域居民基于水資源環(huán)境綜合治理的獲得感與幸福感水平。本文以錢(qián)塘江流域?yàn)檠芯繀^(qū)域，采用主成分分析法對(duì)浙江省實(shí)施“五水共治”的公共政策效果進(jìn)行評(píng)估分析，并提出相應(yīng)的公共政策優(yōu)化建議。

1 研究模型、指標(biāo)與區(qū)域

1.1 研究模型

政策效果常用的評(píng)價(jià)方法包括權(quán)重分析方法、模糊綜合評(píng)價(jià)法和主成分分析方法。這些方法在量化評(píng)價(jià)時(shí)各有利弊［2，3］，權(quán)重分析方法和模糊評(píng)價(jià)方法是在專(zhuān)家打分的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，主觀性較強(qiáng)，其結(jié)果常常受到專(zhuān)家喜好、領(lǐng)域等影響。但是主成分分析方法是通過(guò)數(shù)據(jù)分析，把多指標(biāo)合成為少數(shù)幾個(gè)相互獨(dú)立的綜合指標(biāo)（即主成分），其中每個(gè)主成分都能夠反映原始變量的絕大部分信息，而且所含信息互不重復(fù)。這種方法在引進(jìn)多方面變量的同時(shí)將復(fù)雜因素歸結(jié)為幾個(gè)主成分，使問(wèn)題簡(jiǎn)單化，同時(shí)可以得到更加科學(xué)有效的數(shù)據(jù)信息，對(duì)所研究的項(xiàng)目做出比較科學(xué)全面的評(píng)價(jià)［4］。它既克服了主觀性問(wèn)題，又克服多重共線(xiàn)性問(wèn)題，使研究更為有效和聚焦?！拔逅仓巍弊鳛樨灤┒鄠€(gè)治水環(huán)節(jié)與多項(xiàng)指標(biāo)的綜合性公共政策，其效應(yīng)評(píng)價(jià)方法選擇主成分分析方法是合理的。主成分分析方法的表達(dá)式如下所示。

式中：F為綜合評(píng)價(jià)結(jié)果；F1、F2、…、Fn分別為第1 至第n個(gè)主成分，各主成分彼此間的協(xié)方差為零；α1、α2、…、αn分別為第1至第n個(gè)主成分對(duì)F的貢獻(xiàn)率。

式（1）中第p個(gè)主成分的表達(dá)式如下所示。

式中：FP是第p個(gè)主成分；ZX1、ZX2、…、ZXp是原始變量經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化處理之后所得到的值；β1i、β2i、…、βpi（i=1，…，m）為X的協(xié)方差矩陣特征值所對(duì)應(yīng)的特征向量。

1.2 指標(biāo)體系

公共政策效應(yīng)評(píng)價(jià)是根據(jù)公共政策目標(biāo)，制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而分析現(xiàn)實(shí)與目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)或差距。浙江省“五水共治”這一公共政策有明確的目標(biāo)：“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”。從理論上講，治污水需要關(guān)注污染排放和治理，防洪水需要考慮水利投入等，排澇水需要關(guān)注工程設(shè)施，保供水需要考慮供水設(shè)施，抓節(jié)水需要考慮節(jié)水效率和設(shè)施，從而實(shí)現(xiàn)污染防治、水安全、流域居民幸福等地區(qū)發(fā)展目標(biāo)。水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水產(chǎn)業(yè)、水足跡等［5］，都是構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)所考慮的維度。

隨著生態(tài)意識(shí)不斷增強(qiáng)和人的主觀水環(huán)境感受逐漸受到重視，國(guó)際上對(duì)水資源管理的研究關(guān)注已經(jīng)從水環(huán)境擴(kuò)展到生態(tài)環(huán)境再到社會(huì)環(huán)境的系統(tǒng)性影響。Sivapalan等［6］認(rèn)為社會(huì)環(huán)境是水資源管理研究的大背景和大環(huán)境，人在其中的作用至關(guān)重要。Linton 和Budds［7］認(rèn)為應(yīng)該重視社會(huì)環(huán)境與水環(huán)境之間的互饋機(jī)制，這對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程中提升人的作用非常關(guān)鍵。Elshafei等［8］和Emmerik 等［9］也分別圍繞人、社會(huì)和水環(huán)境構(gòu)建了相關(guān)指標(biāo)和模型，用于度量集成治水的綜合效應(yīng)。這些研究把水資源管理收斂到對(duì)人類(lèi)自身行為的考量與評(píng)價(jià)，極大提升與豐富了水資源管理評(píng)價(jià)的人文尺度。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合國(guó)際上水資源管理研究的新趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)實(shí)行多維度集成治水的公共政策效應(yīng)評(píng)估做了大量的探索研究，總結(jié)出一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。童坤等［10］綜合考慮了水資源集成管理中的六個(gè)維度：防洪防澇安全、農(nóng)田水利、水資源配置和高效利用、水環(huán)境保護(hù)和河湖健康、水管理能力、水利發(fā)展，并選取30個(gè)指標(biāo)構(gòu)建了水利現(xiàn)代化管理評(píng)價(jià)體系。方國(guó)華等［11］從防災(zāi)減災(zāi)、水資源利用、水管理、水環(huán)境四大目標(biāo)出發(fā)，提取出10 項(xiàng)指標(biāo)作為江蘇省水利建設(shè)適應(yīng)能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。蘇建廣等［12］根據(jù)云南省小康水利建設(shè)目標(biāo)，提取出防洪減災(zāi)、資源配置及高效利用、水環(huán)境保護(hù)、水管理、水利保障等7 大體系和26 項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成水資源保護(hù)評(píng)價(jià)體系。吳丹［13］根據(jù)數(shù)據(jù)的代表性及可獲得性精煉概括了水資源利用、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水災(zāi)害防治四大治水目標(biāo)及其涵蓋下的具體指標(biāo)體系。包括曹玉華和王民浩［14］等在內(nèi)的眾多學(xué)者也分別從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、可持續(xù)，以及水安全、水環(huán)境、水資源、水生態(tài)、水管理［15］等視角構(gòu)建指標(biāo)體系，用于評(píng)價(jià)多維度集成治水效果。這些研究大致代表了專(zhuān)家們對(duì)目前我國(guó)水資源集成治理的政策思維與治理視角，體現(xiàn)出對(duì)水資源利用效率、水災(zāi)害處理、水環(huán)境整治等綜合性公共政策目標(biāo)的重視。

由于水資源復(fù)雜關(guān)聯(lián)效應(yīng)的存在，水問(wèn)題的影響非常寬廣和深遠(yuǎn)，不僅涵蓋空間演變、經(jīng)濟(jì)演進(jìn)和社會(huì)演化等眾多領(lǐng)域，還會(huì)通過(guò)大量利益相關(guān)者的參與進(jìn)而產(chǎn)生出因利益損益不同而完全迥異并不斷變化的主觀感受［16］。因此，本文研究既要綜合考慮已有研究成果和“五水共治”的實(shí)施目標(biāo)之間的指標(biāo)互鑒性，還要兼顧短期感受與長(zhǎng)期效果，以有利于基于五水共治集成治理成效的流域居民水幸福感提升。據(jù)此，考慮數(shù)據(jù)的科學(xué)性、代表性、可得性原則，參考錢(qián)塘江流域水幸福指標(biāo)體系［17］，構(gòu)建錢(qián)塘江“五水共治”政策效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1。

表1 錢(qián)塘江“五水共治”政策效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Evaluation index system of public policy effects the Qiantang river’s“a total of five water treatment”

1.3 研究區(qū)域

錢(qián)塘江為浙江省第一大河，北源新安江，南源衢江，多年平均天然河川徑流量為442.5 億m3，流經(jīng)安徽省南部和浙江省大部，流域面積達(dá)5.5 萬(wàn)km2，其中較大的有衢江、蘭江、婺江、分水江、浦陽(yáng)江、曹娥江、淥渚江等。錢(qián)塘江流域面積分布如表2所示。本文的研究區(qū)域正是錢(qián)塘江流經(jīng)的杭州、金華、紹興、衢州和麗水這5個(gè)地級(jí)市。

表2 錢(qián)塘江水域面積分布表Tab.2 Qiantang river area distribution

2 實(shí)證分析

2.1 數(shù)據(jù)選取

為更全面的分析“五水共治”政策實(shí)施前后的變化情況，本文選取2008、2010至2016年的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究（由于2009年數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，予以舍棄），其中2008、2010 至2013年是項(xiàng)目實(shí)施前的階段，2014年是項(xiàng)目實(shí)施開(kāi)局之年，2015年是攻堅(jiān)之年，2016年是五水共治第一階段收官之年。相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于2009、2011至2017年《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》、《浙江省水資源公報(bào)》、《浙江省自然資源與環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》、《城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

本選取杭州、金華、紹興、衢州和麗水5 個(gè)地級(jí)市相應(yīng)年份的指標(biāo)數(shù)據(jù)并做標(biāo)準(zhǔn)化處理，5 個(gè)地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)按照同類(lèi)指標(biāo)加總后得到錢(qián)塘江流域的年份指標(biāo)數(shù)據(jù)矩陣xij，其中i=1，2，…，12，分別代表12項(xiàng)指標(biāo)；j=2008，2010，2011，…，2016，分別代表樣本年份。利用SPSS22.0對(duì)該矩陣進(jìn)行主成分分析。

2.2 分析過(guò)程

本文應(yīng)用KMO 檢驗(yàn)用以檢驗(yàn)變量之間的相關(guān)性和偏相關(guān)性，應(yīng)用Bartlett’s 球性檢驗(yàn)用以檢驗(yàn)相關(guān)陣是否是單位陣，KMO 檢驗(yàn)和Bartlett’s 球性檢驗(yàn)相結(jié)合可以被用來(lái)判斷樣本是否適合做主成分分析。經(jīng)檢驗(yàn)，KMO 統(tǒng)計(jì)量為0.674＞0.5，Bartlett’s球性檢驗(yàn)的p值接近于零，應(yīng)拒絕變量獨(dú)立的原假設(shè)，認(rèn)為變量間有較強(qiáng)的相關(guān)性，且相關(guān)系數(shù)矩陣不可能是單位矩陣，因此可以應(yīng)用主成分分析方法進(jìn)行分析。

根據(jù)相關(guān)矩陣的特征值、方差貢獻(xiàn)率和累計(jì)方差貢獻(xiàn)率，只有前3個(gè)成分的特征值大于1，且這3個(gè)成分的方差貢獻(xiàn)率分別為39.74%、31.25%和16.27%，累計(jì)方差貢獻(xiàn)率為87.26%，大于85%，因此原來(lái)的12 個(gè)原始指標(biāo)可以被壓縮成3 個(gè)主成分。主成分矩陣（初始因子載荷矩陣）如表3所示。

本文選擇載荷大于0.5 為存在較強(qiáng)相關(guān)性的表征，因此從表3可以看出，第一主成分F1與萬(wàn)元GDP 污水排放量C2、工業(yè)氮氨排放總量C4、農(nóng)田灌溉每公頃用水量C9、節(jié)水灌概率C12有較強(qiáng)的正相關(guān)，與工業(yè)用水重復(fù)利用率C11有較強(qiáng)的負(fù)相關(guān)；第二主成分F2與人均廢污水排放量C1、城市供水管網(wǎng)長(zhǎng)度C7、城市人均日生活用水量C8有較強(qiáng)的正相關(guān)，與城市水利工程支出占比C6有較強(qiáng)的負(fù)相關(guān)；第三主成分F3與人均水利工程經(jīng)費(fèi)支出C5、城市管網(wǎng)運(yùn)輸漏損率C10有較強(qiáng)的正相關(guān)，與城市污水集中處理率C3有較強(qiáng)的負(fù)相關(guān)。

表3 主成分矩陣Tab.3 Principal component analysis matrix

從主成分矩陣可以看出，公共政策效應(yīng)主要可以解釋為三大成分：第一，水資源可持續(xù)，在宏觀層面上提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用水效率，其措施主要集中于控制農(nóng)業(yè)面源污染、提高工業(yè)用水效率、增大節(jié)水灌溉范圍和面積、提高工業(yè)用水重復(fù)利用率、嚴(yán)格工業(yè)用水排水審查標(biāo)準(zhǔn)、加大審查力度、治理改造一批水資源消耗量大和污染力度大的企業(yè)，順勢(shì)助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)［18-20］，“保供水、防洪水、治污水”部分措施就屬于該公共政策目標(biāo)范疇。第二，水資源福利，在微觀層面上提升居民的用水的幸福感受，主要措施包括著力增加人均可獲得水資源量、提高居民用水水質(zhì)［21，22］，主要行動(dòng)涵蓋于“保供水、抓節(jié)水、治污水”的政策舉措中。第三，水資源工程保障，從水利建設(shè)的角度保障浙江省水利環(huán)境的長(zhǎng)久健康安全，通過(guò)水資源分配政策傾斜和水利設(shè)施改造、降低城市管網(wǎng)漏損率、提高污水入管網(wǎng)比率等舉措實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)［23，24］，這些在“保供水、排澇水、治污水”政策中均有體現(xiàn)。

根據(jù)特征向量矩陣和方差貢獻(xiàn)率，分別計(jì)算各主成分表達(dá)式。各主成分表達(dá)式的系數(shù)如表4所示，綜合評(píng)價(jià)表達(dá)式如下所示。

式中：F為綜合評(píng)價(jià)結(jié)果；F1、F2、F3分別為第1至第3個(gè)主成分。

2.3 分析結(jié)果

分別將錢(qián)塘江流域整體數(shù)據(jù)和5個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)代入各主成分表達(dá)式和公式（1），即可求出流域整體及分地區(qū)的政策評(píng)價(jià)效果。

從流域整體分析看，錢(qián)塘江流域水資源環(huán)境整體情況如圖1 所示。從圖1中可以看出，無(wú)論是分類(lèi)評(píng)價(jià)還是綜合評(píng)價(jià)，2013年前后均存在明顯變化。總體上看，2013年之后的評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)于之前的評(píng)價(jià)結(jié)果，表明“五水共治”在多個(gè)公共政策方向上出現(xiàn)顯著成效。

表4 各主成分表達(dá)式的系數(shù)Tab.4 Coefficients of principal component expressions

具體而言，綜合得分F在2013年之前在低位徘徊，表明這段時(shí)間浙江省的水環(huán)境問(wèn)題總體不太令人滿(mǎn)意，因此出現(xiàn)了浙江省多地環(huán)保局局長(zhǎng)被“邀請(qǐng)”入河游泳的尷尬事件，加之同年10月上旬“菲特”強(qiáng)臺(tái)風(fēng)正面襲擊浙江后暴露出來(lái)的多方面水資源管理問(wèn)題，促使浙江省政府于2013年年底提出“五水共治”這一關(guān)乎區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大公共政策舉措。從2013年之后的F值可以看出，這一戰(zhàn)略舉措確實(shí)取得了明顯成效，但也存在邊際效應(yīng)趨于平滑與遞減的問(wèn)題。

從分類(lèi)數(shù)據(jù)看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)用水效率F1和居民用水效率F2在2013年之前變化不大但緩慢上升，這與F1和F2在無(wú)重大涉水舉措出臺(tái)時(shí)的相對(duì)穩(wěn)定特征相吻合，同時(shí)也說(shuō)明了政府治水和居民用水的科學(xué)理念在進(jìn)一步增強(qiáng)。2013年之后F1和F2數(shù)值都顯著增強(qiáng)，凸顯了“五水共治”在這兩個(gè)方面的公共政策效應(yīng)。受政府投資和當(dāng)年實(shí)際開(kāi)工等多重因素影響，水利建設(shè)水平F3在樣本年份內(nèi)波動(dòng)較大，但總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2013年后的上升尤其明顯，這也反映出隨著“五水共治”政策項(xiàng)目實(shí)施而來(lái)的設(shè)備更替、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技革新等產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的積極政策效應(yīng)。F1、F2和F3數(shù)值在2013年前后這兩個(gè)階段的年均增長(zhǎng)率基本相當(dāng)，只是由于2013年存在一個(gè)階躍，使得這兩個(gè)階段的F1、F2和F3數(shù)值分屬高低不同的兩個(gè)平臺(tái)。這一方面表明“五水共治”短期內(nèi)的公共政策效應(yīng)明顯，可以將3個(gè)數(shù)值迅速提升，另一方面也表明“五水共治”還存在一定的“重建輕管”問(wèn)題，制約了中長(zhǎng)期公共政策效應(yīng)的持續(xù)發(fā)揮。但無(wú)論如何，2013年后3個(gè)數(shù)值已經(jīng)在一個(gè)較高的平臺(tái)上，改變了此前流域水質(zhì)狀況較差的情況，顯示出“五水共治”確實(shí)有效提升了人們的水幸福感水平［25］。

從分地區(qū)分析看，杭州、金華、紹興、衢州和麗水這5個(gè)地級(jí)市的F、F1、F2和F3的數(shù)值變化分別如圖2的（a）、（b）、（c）和（d）所示。

由于杭州地處錢(qián)塘江下游，水質(zhì)相對(duì)衢州、麗水等均要差一些。杭州的F2和F3在5 個(gè)城市中排名也靠后，導(dǎo)致其F也并不理想，但總體上“五水共治”對(duì)杭州的公共政策效應(yīng)還是比較明顯的。作為流域中唯一的一個(gè)副省級(jí)城市，杭州的人口規(guī)模是其他4個(gè)城市無(wú)法比較的，而且杭州主要瞄準(zhǔn)電子商務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等“非耗水”產(chǎn)業(yè)，如果居民用水習(xí)慣、惜水意識(shí)能夠不斷強(qiáng)化提升，以及以工程治水為主要手段的海綿城市改造能夠繼續(xù)實(shí)施，“五水共治”的公共政策效應(yīng)也將可以持續(xù)顯現(xiàn)。

雖然金華的F3存在較大波動(dòng)，但F、F1和F2在5 個(gè)城市中表現(xiàn)最好。而且在2013年后F3并不靠前的情況下，金華的F仍然能夠保持前列，足以說(shuō)明無(wú)論是生產(chǎn)用水F1還是生活用水F2，金華的用水成效是五個(gè)城市中最優(yōu)的，這也使得金華在“五水共治”過(guò)程中連續(xù)三年捧得全省最高治水獎(jiǎng)杯“大禹鼎”。而作為“江南水鄉(xiāng)”的紹興，其水利工程建設(shè)投入一直保持相對(duì)高位（F3最大），說(shuō)明其治水意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，治水行動(dòng)相對(duì)于整個(gè)錢(qián)塘江流域而言也比較早，但F、F1和F2表現(xiàn)卻很一般，存在的“重建輕管”問(wèn)題較為明顯，因此在繼續(xù)保持“治水”良好態(tài)勢(shì)情況下，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)“用水”方面的公共政策宣傳和實(shí)施力度。比較而言，衢州和麗水處于錢(qián)塘江上游，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和人口規(guī)模相對(duì)較小，生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)突出，因此“五水共治”對(duì)這兩地F1和F2的公共政策影響本身并不明顯，反倒是F3的公共政策效應(yīng)更具長(zhǎng)期性和全局性。未來(lái)這兩地的主要任務(wù)是突出水源地的生態(tài)功能“用好水”，并立足全流域“治好水”。

縱觀錢(qián)塘江全流域，“五水共治”政策的實(shí)施形成了兩大績(jī)效特征：一是實(shí)施前后對(duì)比的成效明顯，F(xiàn)、F1、F2和F3數(shù)值在2013年出現(xiàn)一個(gè)明顯躍階；這是因?yàn)?013年浙江省啟動(dòng)了“五水共治”政策，從政府、企業(yè)、專(zhuān)家、公眾等多方位關(guān)注，基礎(chǔ)設(shè)施和治理工程都相應(yīng)啟動(dòng)，效果非常明顯。二是5 個(gè)城市五水共治成效在F、F1、F2和F3上均出現(xiàn)了后期增長(zhǎng)逐漸變緩的情況，主要可能有兩種解釋?zhuān)环N是由于水資源效果達(dá)到一定階段，處于穩(wěn)定狀態(tài)。還有一種可能是政策實(shí)施管理出現(xiàn)某些漏洞或懈怠環(huán)節(jié)，讓“五水共治”一定程度上存在治水成果維持能力不足、治水政策效應(yīng)后勁不足、政策邊際效應(yīng)衰減等問(wèn)題。因此建議相關(guān)部門(mén)首先進(jìn)行檢查各個(gè)環(huán)節(jié)是否出現(xiàn)問(wèn)題，第二是梳理成果查找問(wèn)題，第三是出臺(tái)相關(guān)配套措施保障“五水共治”成果的持續(xù)性。

3 結(jié) 語(yǔ)

“五水共治”是浙江省政府針對(duì)區(qū)域水環(huán)境治理推出的一項(xiàng)集成水資源管理的重大公共政策戰(zhàn)略決策，旨在通過(guò)投入較大的公共財(cái)政資源對(duì)水資源環(huán)境實(shí)行全面的綜合治理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，增加人們的幸福感、獲得感與安全感。在實(shí)施“五水共治”政策過(guò)程中，浙江省政府一直強(qiáng)調(diào)注重普及“五水共治”理念，鼓勵(lì)全社會(huì)共同參與，并建設(shè)性的創(chuàng)建了“河長(zhǎng)制”治水制度，體現(xiàn)出“五水共治”集成管理、協(xié)同治理、政府帶頭、公眾參與的正確方向，在水環(huán)境整治、居民用水體驗(yàn)及水利體系建設(shè)上均取得了重大成就。當(dāng)然，從相關(guān)分析可以看出，作為政府主導(dǎo)的五水共治政策仍然存在較典型的公共政策推廣的邊際效應(yīng)遞減情況。前述研究顯示，在“五水共治”政策實(shí)施以后，政策效應(yīng)伴隨F3代表的水利建設(shè)水平曲線(xiàn)上升斜率有較大幅度提高，這進(jìn)一步體現(xiàn)出政策效應(yīng)又主要依托項(xiàng)目建設(shè)來(lái)拉動(dòng)的情況。

研究發(fā)現(xiàn)，“五水共治”設(shè)計(jì)比較全面地涵蓋了治水的各個(gè)環(huán)節(jié)，多環(huán)節(jié)治水（九龍治水）需要多部門(mén)通力協(xié)作與配合才能夠使公共政策產(chǎn)生良好的協(xié)同效應(yīng)與共振效應(yīng)。然而，由于各部門(mén)與地區(qū)在水量、水質(zhì)、用水效率、水資源配置與有效排水等方面考慮的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，原有的水資源利用規(guī)劃需要重新調(diào)整與協(xié)調(diào)，因此在實(shí)際操作中不少地區(qū)在機(jī)制運(yùn)行時(shí)仍存在較多的權(quán)責(zé)交叉治水、部門(mén)分享權(quán)力等傳統(tǒng)治水問(wèn)題的癥結(jié)，需要在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步協(xié)調(diào)解決。摒棄部門(mén)與地方利益、服從經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展大局，是促進(jìn)“五水共治”公共政策形成可持續(xù)發(fā)展效應(yīng)、持續(xù)提升居民水幸福體驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)。

顯然，“五水共治”作為一項(xiàng)重大公共政策，無(wú)可避免的會(huì)產(chǎn)生外部性與政策效應(yīng)的非對(duì)稱(chēng)情形，即由于政府將大量財(cái)政資源轉(zhuǎn)移支付到濱水區(qū)域進(jìn)而推高了這些區(qū)域的生產(chǎn)要素價(jià)格，使投資收益部分轉(zhuǎn)移到這些地域的經(jīng)營(yíng)群體。也正因?yàn)槿绱?，“五水共治”操作中便容易出現(xiàn)政府投入與社會(huì)收益、群體收益不一致的情況。同時(shí)，在公眾參與方面，因存在信息不對(duì)稱(chēng)情形，導(dǎo)致群眾的知情權(quán)受限、參與度與積極性受限。而在“五水共治”政策實(shí)施過(guò)程中，政府的治水、管水政策與水市場(chǎng)機(jī)制、水權(quán)交易制度等未能充分協(xié)調(diào)，政策實(shí)施過(guò)程中對(duì)整體制度的制衡合作以及市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)仍然不足，從而使得治水的長(zhǎng)效機(jī)制需要進(jìn)一步改進(jìn)與完善。因此，要長(zhǎng)效維護(hù)“五水共治”政策成效，仍然有比較長(zhǎng)的路要走。這些分析結(jié)論可以成為進(jìn)一步完善“五水共治”公共政策的重要方向。當(dāng)然，“五水共治”的公共政策效果遠(yuǎn)不會(huì)局限于浙江省內(nèi)，水資源治理需要流域所有省份的共同參與。未來(lái)將會(huì)從跨省補(bǔ)償制度的角度進(jìn)一步拓展“五水共治”研究視角，以便對(duì)五水共治的公共政策效應(yīng)有更加廣泛的理解。 □