李曉東，劉金河，付 偉

（清華大學互聯網治理研究中心，北京 100084）

當前全球進入發(fā)展戰(zhàn)略機遇和挑戰(zhàn)的疊加期，世界進入了第四次工業(yè)革命階段、中國經濟進入新舊動能轉換階段，中國將處于重大的歷史機遇選擇期，新一代的網絡和信息技術將成為中國戰(zhàn)略選擇和貫徹的重要契機?；ヂ摼W正從中心化逐步走向弱中心化和多中心化，特別是以區(qū)塊鏈等技術為代表的前沿技術將進一步引領互聯網的多中心化發(fā)展趨勢。在互聯網新階段的下一個20 年，區(qū)塊鏈技術的應用將對域名系統(tǒng)的數據管理和域名服務產生根本性的變革，是互聯網全球治理體系變革的難得機遇。

一、互聯網發(fā)展進入3.0 階段

作為第四次工業(yè)革命推動社會轉型的核心驅動力和載體，互聯網的發(fā)展經歷了以數據包交換為基礎的數據互聯網階段和以信息共享為特征的信息互聯網階段，進入到了以物流互聯網、能源互聯網和信息互聯網三個網絡深度融合為本質、以價值網絡和知識交換為典型特點的互聯網發(fā)展新階段，可以稱為“互聯網3.0”。

（一）互聯網發(fā)展的三階段

數據互聯網階段，即從1974 年到1994 年的第一個二十年。這個階段中，TCP/IP 協(xié)議是關鍵技術和標準，它由羅伯特·卡恩（Robert Kahn）和溫頓·瑟夫（Vinton Cerf）于1974 年到1976 年間完成，實現了在不可靠的網絡中將數據包從一臺機器可靠地傳輸到另一臺機器。這個時期，互聯網治理的重點是IP 地址，眾多重要的互聯網治理機構完成組建，互聯網控制與配置委員會（ICCB）1978年成立，互聯網架構委員會（IAB）1984 年成立，互聯網工程任務組（IETF）1985 年成立，互聯網數字分配機構（IANA）1988 年成立，互聯網軟件聯合會（ISC）1994 年成立，國際互聯網協(xié)會（ISOC）1992年成立，由此形成互聯網治理體系的基礎。

信息互聯網階段，即從1994 年到2014 年的第二個20 年。這個階段中，HTML 是關鍵技術和標準①HTML 的首個公開描述出現于一個名為HTML Tags 的文件中，由蒂姆·伯納斯-李于1991 年底提及。它描述18 個元素，包括HTML 初始的、相對簡單的設計。伯納斯-李認為HTML 是SGML 的一個應用程序。1993 年中期互聯網工程任務組（IETF）發(fā)布首個HTML 規(guī)范的提案：“超文本標記語言（HTML）”互聯網草案，由伯納斯-李與丹·康納利撰寫。參見https://zh.wikipedia.org/wiki/HTML。，由蒂姆·伯納斯-李（Tim Berners-Lee）發(fā)明，以結構化的方式來表述非結構化的網絡數據，互聯網治理聚焦于域名管理，互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）于1998 年成立，此外全球十三臺根服務器在信息互聯網階段之初全部分配完之后再沒有進行根本性的調整。

2016 年IANA 核心管理權讓渡完成和全球互聯網普及率超過50%標志著全球互聯網發(fā)展進入到以知識交叉和深度融合為特征的價值互聯網階段。以2014 年美國政府宣布移交互聯網核心資源管理權，也是同年，第一個全功能的區(qū)塊鏈服務平臺“以太坊”投入運營，2014 年CNRI（Corporation for National Research Initiatives）將知識產權捐出成立了DONA 以管理數字對象架構（Digital Object Architecture，DOA）。第四次工業(yè)革命是以區(qū)塊鏈、物聯網、5G、大數據、云計算、人工智能、AR/VR/3D 打印等多種新技術依托互聯網這一基礎載體快速迭代發(fā)展為突出表現，將承載并推動農業(yè)經濟、工業(yè)經濟之后的數字經濟從數字化、網絡化逐步發(fā)展到價值化。由網絡安全、分布式計算和智能合約等技術共同構成的區(qū)塊鏈是價值互聯網階段的核心協(xié)議，在不可信的網絡中實現可信的交易，就像IP 地址和域名系統(tǒng)在數據互聯網和信息互聯網階段的重要作用和地位一樣，區(qū)塊鏈基礎服務尤其是融合了標識系統(tǒng)的區(qū)塊鏈平臺也將成為價值互聯網發(fā)展階段的重要技術引擎和新的互聯網關鍵信息基礎設施，該階段互聯網治理的焦點將是基于全球標識管理體系的通證（Token）。

（二）互聯網3.0——價值互聯網

價值互聯網已經成為推動社會變革的第四次工業(yè)革命的核心驅動力，它推動數字經濟從數字化、網絡化、可信化到價值化，并且將人類帶入農業(yè)經濟和工業(yè)經濟之后的知識經濟階段。而知識經濟交換的是知識和信息，而數據是知識和信息交換的載體，是人工智能的基礎。數據形成信息，信息構建知識，知識支撐智能，而只有可信的數據才能形成有用的信息，有用的信息形成的有價值的知識才能夠進一步被機器學習以構建安全、穩(wěn)定、可恢復以及智能驅動的世界。以P2P 計算、分布式賬本和智能合約為主要代表技術的區(qū)塊鏈可能是一種有效的解決方案。

TCP/IP 是在不可靠的網絡上可靠地傳輸數據，HTML 是在非結構化的網絡上結構化的組織信息，區(qū)塊鏈是在不可以信任的網絡上進行可信的交易。價值互聯網階段的核心協(xié)議將由網絡安全、分布式計算和智能合約等技術共同構成，以達到在不可信的網絡上可信地交換信息，因此具備全球互操作能力的類區(qū)塊鏈基礎服務將會成為互聯網發(fā)展新階段關鍵信息基礎設施，并驅動構建數字經濟發(fā)展和治理的新范式。

價值互聯網的核心特征是實現資金、合約、數字化資產等價值的互聯互通。正如信息互聯網時代實現了信息互聯互通狀態(tài)，在價值互聯網時代，人們將能夠在互聯網上像傳遞信息一樣方便快捷、安全可靠、低成本地傳遞價值[1]?？尚呕莾r值互聯網的基礎，價值互聯網階段的治理焦點將是基于全球標識管理體系的通證。由加密解密、分布式計算和智能合約等技術共同構成的區(qū)塊鏈是價值互聯網階段的核心協(xié)議，在不可信的網絡中實現可信的交易，就像IP 地址和域名系統(tǒng)在數據互聯網和信息互聯網階段的重要作用和地位一樣，區(qū)塊鏈基礎服務尤其是融合了標識系統(tǒng)的區(qū)塊鏈平臺也將成為價值互聯網發(fā)展階段的重要技術引擎和新的互聯網關鍵信息基礎設施?；ヂ摼W及其背后的廣泛經濟體系將在未來產生非常大的變化，而其中心化程度也會顯著降低[2]。

（三）互聯網基礎技術的最新發(fā)展：區(qū)塊鏈

互聯網基礎技術是指支撐并貫穿數據采集、傳輸、存儲、計算和應用等五個環(huán)節(jié)的技術體系，包括命名、尋址、路由、確權等等，其發(fā)展離不開高性能計算機和操作系統(tǒng)等信息技術的支撐，而區(qū)塊鏈技術體系對互聯網基礎技術發(fā)展帶來了新的機遇[3]。

從區(qū)塊鏈和云計算的技術特征看，在未來的人類社會的科技格局中，中心化技術和科技巨頭在如何為人類提供具體服務上，將占據主導地位；但在如何發(fā)展、如何分配利潤等問題上，人類可以通過區(qū)塊鏈等去中心化技術進行投票決策，從而對中心化技術和科技巨頭進行有效管控[4]。區(qū)塊鏈基于分布式對等網絡，使用塊鏈式的數據存儲結構實現數據的防篡改，應用加密算法保證數據安全可靠，共識算法保證網絡公平性，以及時間戳技術實現數據的可追溯性。未來，隨著區(qū)塊鏈技術和應用的發(fā)展，伴隨著從區(qū)塊鏈2.0 到區(qū)塊鏈3.0 時代的演進，價值互聯網的規(guī)模將逐漸擴大，價值互聯網的運作模式有望獲得突破。區(qū)塊鏈技術為價值互聯網提供有效的信任機制和價值傳遞方式，將在提供基礎設施、提高用戶規(guī)模、降低社會交易成本等方面推動價值互聯網建設[1]。

以區(qū)塊鏈為底層技術的下一代互聯網技術實驗性應用也正在迅速發(fā)展。國際Namecoin 項目首先提出了基于比特幣區(qū)塊鏈網絡的分布式域名存儲及合并挖礦等若干解決方案，Blockstack項目提出虛擬鏈技術以支持邏輯層在不同底層鏈之間的移植，并對區(qū)塊鏈網絡架構、分布式數據存儲，以及無限分類賬本等技術進行了深入的研究，從而有效地增強了區(qū)塊鏈域名系統(tǒng)的整體魯棒性（robustness）以及可重用性[5]。從長遠來看，在新技術和新模式的推動下，互聯網域名體系正向更加開放、去中心化的方向發(fā)展。

二、互聯網基礎資源全球治理體系歷史演進

（一）互聯網基礎資源的全球治理體系

互聯網基礎資源（Internet Basic Resource）是指包括域名、IP 地址、自治系統(tǒng)號等在內的互聯網技術標準參數，用于互聯網標識、地址和路由等關鍵核心功能?；ヂ摼W基礎資源在整個互聯網體系中發(fā)揮著極為重要的基礎性作用?；ヂ摼W基礎資源全球治理體系包括核心資源的分配管理，相關技術系統(tǒng)的運行和保障，以及與此相關的產業(yè)生態(tài)。

互聯網治理是在特定歷史階段，基于維護全球統(tǒng)一互聯網的原則和尊重歷史文化多樣性的前提，面向相關社會多方主體，針對特定的互聯網發(fā)展領域，采用有助于多方協(xié)同的治理結構，制定、實踐和不斷提升相關的治理政策，提高效率、降低成本、促進公平，最終推動互聯網自身可持續(xù)發(fā)展的同時利用互聯網促進社會和經濟可持續(xù)發(fā)展。互聯網治理強調通過發(fā)揮不同利益方力量推動互聯網發(fā)展，這是一個內涵廣泛的術語，普遍被用于不同的文本、議程，例如技術標準的協(xié)調、關鍵設施的運營、互聯網發(fā)展與規(guī)則以及立法問題等等。聯合國互聯網治理工作組（WGIG）將互聯網治理定義為：互聯網治理是政府、私營部門和民間社會根據各自的作用制定和實施，旨在規(guī)范互聯網發(fā)展和使用的共同原則、準則、規(guī)則、決策程序和方案①Report from The Working Group on Internet Governance,2005.available at http://www.itu.int/net/wsis/docs2/pc3/off5.pdf.。在這個定義下，互聯網治理的內涵廣泛，而不僅僅局限于互聯網名稱和數字地址的分配管理，同時治理主體并不局限于主權國家、公司、技術社群、國際組織以及個人等，與互聯網利益相關方都被納入。

互聯網基礎資源全球治理是互聯網治理的核心議題，同樣指如何發(fā)揮各方力量共同促進互聯網基礎技術和基礎資源的有序發(fā)展和公平利用?；ヂ摼W基礎資源治理體系是三位一體的系統(tǒng)，不能割裂對待。技術系統(tǒng)是治理模式的管理對象和技術基礎，治理模式是技術系統(tǒng)的支撐對象和管理保障，技術系統(tǒng)和治理模式推動產業(yè)生態(tài)，產業(yè)生態(tài)也會影響技術系統(tǒng)和治理模式。互聯網基礎資源全球治理體系的根基是技術系統(tǒng)，沒有技術系統(tǒng)就不存在治理，技術是治理的對象。互聯網基礎資源的技術系統(tǒng)典型包括域名服務系統(tǒng)，即DNS 的運行與維護。

互聯網誕生與發(fā)展在美國，其技術結構和治理模式具有深深的美國民間社團組織的特點和烙印，形成了以多利益相關方模型為核心的ICANN體系。與傳統(tǒng)聯合國框架體系內的國際電信聯盟（ITU）、國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）等技術和政策組織不同，互聯網全球治理體系的主流并不以國家為成員單位，而是遵循民間發(fā)起、個人參與、自底向上的模式，以國際互聯網（ISOC）、ICANN、互聯網工程任務組（IETF）為關鍵組織，構建起了當今國際互聯網治理的主流體系。數據通信領域與傳統(tǒng)電話通信系統(tǒng)不同，標識符空間往往是由私有部門的非盈利標準組織管理的。這些機構的決策大多不受有關標識符政策的特定法律法規(guī)所管制，在編碼的標準沒有領土或者主權的維度[6]。由此也形成了互聯網基礎資源領域國際機構的決策機制原則上不接納政府代表或受政府控制的代表這一個特征。

ICANN 在互聯網治理結構中有著特殊的重要性。ICANN 是根據美國于1998 年發(fā)布的白皮書成立的民間性非營利公司，掌握著國際互聯網域名及地址資源的分配和根區(qū)文件的管理。ICANN實質上是一個有實際技術運行能力和國際影響力的非政府組織（NGO），負責協(xié)調對全球域名系統(tǒng)的技術管理。ICANN 最核心的執(zhí)行機構公共技術標識符機構（PTI，前身即IANA）負責管理全球互聯網最核心的根服務器文件和根服務器文件系統(tǒng)以及號碼資源的分配，是全球互聯網域名系統(tǒng)的最高權威機構。PTI 的職能可分為三大類：分配頂級域（例如.uk 和.com）并維護根區(qū)文件管理、在全球范圍內協(xié)調互聯網協(xié)議編址系統(tǒng)（通常稱為IP 地址）、維護互聯網協(xié)議中使用的多個代碼和編號?；ヂ摼W其他社群例如互聯網架構委員會（IAB）、IETF、區(qū)域互聯網注冊機構（RIRs）、ISOC等技術的、政府間的以及民間社會的各類組織通過多利益相關方機制參與互聯網基礎資源公共政策的制定，特別是核心資源的分配和管理，形成互聯網基礎資源國際治理的iStar 體系[7-8]。

（二）互聯網基礎資源全球治理體系的特點

經過半個世紀的發(fā)展，互聯網基礎資源治理體系已經形成了多利益相關方治理模式、分布式分級授權技術系統(tǒng)和市場化開放競爭產業(yè)生態(tài)的特點，對促進互聯網的發(fā)展與繁榮起到了關鍵作用。同時，該體系也呈現出以私營部門為主導，弱化主權國家政府控制的局面，而且以美國為核心的西方色彩濃厚。

1.多利益相關方的治理模式?；ヂ摼W技術發(fā)端于西方國家，早期的設計和運作幾乎貫徹了西方的價值觀念和行為邏輯，在技術與議題的特殊環(huán)境下，逐漸衍生出一套有別于傳統(tǒng)治理的新機制。多利益相關方理念于20 世紀70 年代克勞斯·施瓦布創(chuàng)立的世界經濟論壇開始實踐，逐漸從一種交流機制演變?yōu)橐环N決策程序和治理理念。但是這種理念并不是唯一確定的，而是處于演變發(fā)展中，從不同文本表述中即可以一窺其異①多利益攸關方的不同表述有：Multistakeholder Model,Multi-stakeholder Processes,Multiple Stakeholder Relationships,Multistakeholder Initiatives。從中可以看出，有的側重決策機制流程和模型，有的更關注利益攸關方的關系，有的則重點放在進程發(fā)起的倡議。。多利益相關方模型（Multistakeholder Model）作為一種政策制定的對話機制于2004 年左右進入國際互聯網政治場[9]，并且在IETF、ICANN 等技術標準制定和實施機構得到相對充分的應用和驗證。

所謂多利益相關方模式是指政府、商業(yè)團體和公民社會等利益相關者出于自身利益和政策優(yōu)先選項考慮所進行的博弈。美國商務部電信和信息管理局前局長勞倫斯·斯奇克林有過一個被廣為引用的闡述：多利益相關方模型是在一個開放的、透明的和可問責的機制中，所有利益相關者充分參與并以共識為基礎進行決策和運作的進程[10-11]。在這個模型中，利益相關方是指在某一特定組織中有直接或間接利益或利害關系的個人、團體或組織，這些可能是政府、企業(yè)、公民社會、研究機構和非政府組織，而且這些相關方將被平等對待，特別是政府并沒有優(yōu)先權可以主導問題的解決和政策的制定（見圖1）。同時，不同于傳統(tǒng)集權式的自上而下治理方式，這種模型強調的是自下而上的參與機制①參考ICANN 政策制定流程圖，見https://www.icann.org/sites/default/files/assets/multistakeholder-policy-development-29feb16-zh.pdf。。多利益相關方模型由三個核心元素組成：開放式創(chuàng)新（基礎設施）、分散治理機構（治理）及開放和包容性的過程（人）②Internet Society,“Internet Governance：Why the Multistakeholder Approach Works,”available at http://www.internetsociety.org/sites/default/files/gen-MultiStakeholder-20160428-en.pdf.。通過鼓勵各界對互聯網治理的參與，多利益攸關模型符合互聯網的去中心化特性，比起傳統(tǒng)政府主導式產生了多樣且具有創(chuàng)造性的問題解決方案。

圖1 ICANN 的多利益相關方模型

2016 年IANA 管理權順利移交給全球社群之后，國際互聯網開啟了全新的PTI 時代，美國政府單邊把控國際互聯網的時代成為歷史。但同時，ICANN 也擁有了互聯網基礎資源管理的核心權力，成為事實上的互聯網國際機構。正如德國談判委員會成員之一托馬斯·李克特稱，新的ICANN就像是一個國家，它有“政府”（該組織的董事會）、“憲法”（該組織的章程，其中包括使命和核心價值觀）、“司法機關”（獨立審查程序）和“公民”（咨詢委員會和支撐組織）。新的ICANN 會匯集國際互聯網基礎資源的絕對管理權，亦即國際互聯網的最終管理權，但是ICANN 的治理可信性依然無法得到國際社會的普遍認同。

2.分布式分級授權的技術系統(tǒng)。互聯網基礎資源技術系統(tǒng)以域名系統(tǒng)（DNS）為核心。域名系統(tǒng)最復雜、也最有趣的特點就是它的高度分布性和分級樹形結構。域名解析數據的輸入、更新和服務由根服務器、頂級域服務器和位于世界各地的成千上萬獨立維護的服務器共同分擔[6]。這些服務器遵循分級樹形結構的邏輯方式被組織起來。域名系統(tǒng)分級樹形結構指的是尋址系統(tǒng)核心服務器的拓撲結構，分級樹形結構具有一個唯一的根，按照一定的層次性逐步擴展樹枝以及樹葉節(jié)點，節(jié)點間的首次尋址必須通過根節(jié)點，由根節(jié)點決定到下一級節(jié)點的路徑，然后由下一級節(jié)點再決定到更下一級節(jié)點的尋址路徑。整個拓撲結構是一個倒立的樹形結構，而且具有嚴格的層次結構，即在未通過根節(jié)點定位前，不同層次間的節(jié)點不能互相通信（見圖2）。

圖2 域名空間的分級樹形結構[12]

樹形結構最大的好處就是分級授權管理，具有良好的容錯能力，每一個節(jié)點都是其子樹的根節(jié)點，所以每個節(jié)點和其下層節(jié)點之間事實上是一種集中式結構。樹形節(jié)點的另外一個好處就是其良好的擴展性，因為新的結點可以無限增加新子節(jié)點。這也就是當前誰也無法說清當前域名統(tǒng)中有多少DNS 服務器在運行著，因為其數量可能是幾十萬甚至上百萬臺，一個擁有這么多數量主機的分布式系統(tǒng)運行這么多年，足以說明這種分級樹形結構的好處[13]。

3.市場化開放競爭的產業(yè)生態(tài)。在20 世紀80年代，由于私有資本的進入，互聯網技術在發(fā)展方向上發(fā)生了巨大的變化。1991 年5 月，在大量公開的、私底下的關于商業(yè)化和私有化的討論之后，互聯網向商業(yè)開放。隨后萬維網（WWW）的應用讓互聯網變成了通信和商業(yè)的大眾媒介，互聯網進入了商業(yè)化浪潮。域名開始用于標識內容，而不僅僅是網絡資源，從此域名空間成了一種新的商業(yè)價值。國際互聯網絡信息中心（InterNIC）為了應對Web 爆炸式的發(fā)展，將通過頂級域名空間變成了一個公共池塘，并進行市場化自由交易。特殊的發(fā)展歷史條件下，今天的互聯網呈現出一個完全私有化的和大型商業(yè)化的綜合性計算機網絡，彼此獨立，但又有特定的共享利益[14]。

美國允許域名作為一種公共資源進行市場化發(fā)展，由此創(chuàng)造了一個全新的產業(yè)，并培養(yǎng)了美國企業(yè)公司在技術和管理方面的能力，這對其全球化的領導地位非常有力[6]。事實上，這也導致了互聯網基礎資源長期以來在美國公司和產業(yè)主導，如美國IPv4 地址擁有量占世界的59.7%[15]，威瑞信運營著母根和其他兩個根服務器同時也是通用頂級域名.com 的擁有者，全球最大的域名注冊商GoDady 和最大的新通用頂級域注冊商Donuts都是美國公司等等。全球域名產業(yè)總體上以美國為代表的西方發(fā)達國家為主導，截至2020 年3 月23 日，全球五大傳統(tǒng)gTLD 擁有者均來自西方發(fā)達國家，其域名注冊量依次為“.COM”（14703.74萬）、“.NET”（1324.12 萬）、“.ORG”（1011.28 萬）、“.INFO”（455.93 萬）和“.BIZ”（155.01 萬）①數據來源：http://research.domaintools.com/statistics/tld-counts/。。

三、互聯網基礎資源全球治理困境與變革契機

互聯網基礎資源是接入互聯網的重要先決條件，圍繞其展開的國際治理是互聯網國際治理的重中之重，互聯網基礎資源分配作為國際互聯網治理體系的核心議題最為集中地體現了國際社會對公平正義的追求，也最迫切呼喚網絡主權的真正實現。

（一）互聯網基礎資源全球治理的AT-SSR困境

治理的可信性在于政策制定和數據管理的可問責性（Accountability）、透明性（Transparency）和域名服務技術系統(tǒng)的安全性（Security）、穩(wěn)定性（Stability）以及可恢復能力（Resilience），即AT-SSR 問題①AT-SSR 的內涵理解主要依據ICANN 的章程規(guī)定和實踐經驗。在2016 年以前，ICANN 在與美國商務部簽訂的《義務確認書》（AoC）中承諾“維護和改進用于征詢公眾意見、保證問責制和透明度的可靠機制，以確保其決策結果將反映公眾利益并對所有利益主體負責”，并承諾接受獨立的問責制和透明度審核小組（ATRT）的定期審核，以及ICANN 新章程第4.6（b）節(jié)規(guī)定，“ICANN 董事會應定期審核ICANN 履行其維護和改進用于征求公眾意見、保證問責制和透明度的可靠機制義務的情況，確保其決策成果反映公眾利益并對互聯網社群負責（‘問責制和透明度審核’）?！卑凑誌CANN章程第4.6（c）節(jié)的規(guī)定：“董事會將圍繞ICANN 履行其承諾的狀況開展定期審核，以此來提升內部和外部系統(tǒng)及流程中的運營穩(wěn)定性、可靠性、可恢復能力、安全性和全球互操作性，這會與ICANN 負責協(xié)調的互聯網唯一標識符系統(tǒng)之間直接產生相互影響（即‘SSR 審核’）。”參見ICANN 章程：https://www.icann.org/resources/pages/governance/bylaws-en，同時參見《義務確認書》（AoC）：https://www.icann.org/resources/pages/affirmation-of-commitments-2009-09-30-zh。。ICANN 治理體系中AT-SSR 一直是核心問題，為此專門成立問責制和透明度審核小組（ATRT）和安全、穩(wěn)定與彈性審核小組（SSR）就執(zhí)行情況展開定期審核，并向董事會匯報。但是即使設立了審核小組，多年來，ICANN 的AT-SSR問題從根本上沒有得到妥善解決，特別是域名根區(qū)文件的透明性和可審計能力的治理問題十分突出，根服務器管理權也成為廣為爭議的焦點。不可否認，過去以ICANN 為核心的多利益攸關方治理模式給互聯網帶來了繁榮與發(fā)展，但是仍無法真正實現互聯網全球治理體系的公平正義，也不能滿足基礎設施安全穩(wěn)定的需求，未來依然需要不斷改進和提升。

由于歷史原因，互聯網過去的五十年發(fā)展基本上以西方國家為主導，互聯網基礎資源分配高度依賴于美國建立的制度體系，即以ICANN 為核心的中心化管理體制。盡管ICANN 于2016 年脫離美國政府監(jiān)管，但是并沒有實質性實現國際化和中立化，治理的AT 問題依然突出，具體體現在：一是根服務器并不由各國政府公平控制，全球13 臺根服務器中10 臺均在美國境內，其中最重要的文件分發(fā)權掌握在美國公司威瑞信手上，中國并未有任何一臺的管理權；二是ICANN 注冊地仍然位于美國而不是中立國，其活動受美國法律管轄，存在被美國政府泛政治化利用的風險；三是ICANN 治理模式排除了主權國家政府的實質決策，董事會成員嚴重缺乏充分代表性，核心決策不夠公開透明，其雇員仍然主要是來自于美國，小圈子決策現象依然嚴重，具有強烈的西方精英色彩。

雖然2016 年ICANN 進一步完成國際化，但全球互聯網一超多強的格局并沒有根本改變，同時國際互聯網新秩序也沒有完成構建。根服務器最核心的IANA 管理權按照美國設定的標準完成移交，進一步采用美國一貫主張且踐行的多利益攸關方模式，因此國際互聯網基礎資源的真正掌控依然在美國手中，只是從美國政府的直接管理轉移到美國商界、技術界以及政治界的間接控制之中。所以無論是規(guī)則制定還是爭議解決，美國依然是影響最大的利益相關者甚至是主導者。

IANA 管理權移交之后，國際社會對ICANN體系的信任并未因其脫離美國政府監(jiān)管而改善，相反，近期以俄羅斯斷網測試事件為代表還有趨于惡化的趨勢[16]。特別需要注意的是，核心關鍵技術從來都與政治相關，中美貿易戰(zhàn)從根本上是對未來新技術的掌控之爭。由于中國的日漸崛起和國際地緣政治環(huán)境的日趨復雜，國家間互信基礎越來越薄弱，對核心技術的爭奪進入白熱化階段。2019 年5 月，影響力巨大的國際學術組織電子電氣工程師協(xié)會（IEEE）聲稱為了遵守美國政府禁令而限制華為公司員工參與審稿事件[17]是一個重要警示。與IEEE 的性質一樣，ICANN 是注冊在美國加州的公司，受美國司法管轄。因此，在極端情況下ICANN 宣布為了遵守美國法律而將中國排除在根區(qū)域名管理系統(tǒng)之外的風險仍然是存在的。

（二）互聯網基礎資源全球治理變革的契機

當前全球互聯網發(fā)展正進入以區(qū)塊鏈、人工智能、物聯網等技術為代表的3.0 時代，其中區(qū)塊鏈作為核心治理技術，這為互聯網基礎資源全球治理體系變革提供了難得的歷史機遇，而互聯網基礎資源全球治理體系變革必然引發(fā)互聯網國際治理的系統(tǒng)性變革，為實現公平正義的全球互聯網治理體系提供新的可能性。一方面大數據、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術突飛猛進，為互聯網核心資源重構提供了技術基礎，另一方面國際形勢處于深刻變化之中，特別是全球化和逆全球化的碰撞中，對國際治理架構、治理模式和治理規(guī)則提出了變革要求。

互聯網基礎技術的發(fā)展演進為推動互聯網核心資源國際治理體系變革提供了戰(zhàn)略機遇。互聯網自誕生以來一直處于不斷的發(fā)展過程之中，目前已從數據互聯網、信息互聯網發(fā)展到價值互聯網階段，互聯網基礎性技術也從“TCP/IP”“HTTP/HTML”逐步演進到了“數字對象架構和區(qū)塊鏈技術”，將推動互聯網接入終端數量呈指數增長，技術架構也將從中心化逐步走向弱中心化或多中心化。信息技術創(chuàng)新代際周期大幅縮短，創(chuàng)新活力、聚集效應和應用潛能裂變式釋放，物聯網、5G、IPv6 等新技術、新應用驅動網絡空間向萬物互聯演進。與此同時，全球DNS 已經運行了幾十年，互聯網新技術和新業(yè)務的不斷涌現對DNS的運行效率與安全開始提出新的要求。正如域名系統(tǒng)在互聯網發(fā)展歷史中的不可替代作用一樣，具備全球服務能力的區(qū)塊鏈平臺將在互聯網新階段的未來二十年發(fā)揮極為重要的作用，并有望推動域名系統(tǒng)的數據管理和系統(tǒng)服務產生根本性的變革。多重因素疊加正在推動現有DNS 向新型網絡標識體系轉變。區(qū)塊鏈等去中心化技術、物聯網發(fā)展推動全球DNS 變革，同時也為中國在互聯網核心資源國際治理體系變革中掌握主動權、話語權提供了難得的機會。

在治理系統(tǒng)中，區(qū)塊鏈技術可以真正實現ICANN 治理的透明性、可審計性和安全性。這三性是根區(qū)域名治理體系乃至所有治理領域最為核心的三個要素，也恰恰是ICANN 目前所欠缺的，成了ICANN 治理體系不可信的根源。應用區(qū)塊鏈的分布式賬本技術，ICANN 的決策過程和結果均以不可篡改、公開透明的方式被記錄成一個由多方共同持有的分布式賬本，實現了以公眾為主體的審計監(jiān)督。同時，在ICANN 決策執(zhí)行階段，利用區(qū)塊鏈的智能合約技術，實現執(zhí)行的透明性和可靠性。此外，區(qū)塊鏈本身的加解密技術特征確保這些數據管理過程的安全性。利用區(qū)塊鏈對ICANN 治理結構的這種改造，在本質上是最大程度地去掉人為造假的因素，交由可靠的技術實施，克服人治的私心，破解目前ICANN 核心小圈子決策的弊病，實現治理的民主性和公平性。在實踐中，在域名交易領域甚至已經有類似的商業(yè)項目開始運作和探索，如Namecoin 和Lockstack。區(qū)塊鏈技術應用于根區(qū)域名解析系統(tǒng)是必然的歷史趨勢，但是正如MIT 媒體實驗室主任伊藤穰一所警示的：如果不從一開始就將治理模式“去美國化”和國際化，那么區(qū)塊鏈治理將重蹈ICANN 覆轍[18]。

同時，通過技術體系創(chuàng)新撬動現有治理體系變革已經具備一定基礎。以域名系統(tǒng)為例，遞歸服務（而非權威服務）承擔了域名查詢99%以上的解析負載，但是由于遞歸服務者未能介入巨大的域名注冊產業(yè)利益鏈條，遞歸服務提供者在包括ICANN 在內的多利益相關方治理模式中參與度很低，制約了其技術能力和安全保障能力方面的投入和提升。通過技術創(chuàng)新推動遞歸服務層的治理變革可以提高互聯網服務提供商（ISP）的重要性，并激勵其參與到多利益相關方治理模式之中，從而撬動現有治理體系。當前，國際社會已經在遞歸服務層面進行了一些改良嘗試，某種意義上從遞歸服務切入謀求治理體系的再平衡。例如，數據管理方面已經出現了遞歸緩存根區(qū)數據方案（RFC7706，Decreasing Access Time to Root Servers by Running One on Loopback）①RFC7706 https://datatracker.ietf.org/doc/rfc7706/.，傳輸協(xié)議方面“最后一公里”采用HTTPS 替代傳統(tǒng)遞歸服務（RFC8484，DNS Queries Over HTTPS，DOH）②RFC8484 https://datatracker.ietf.org/doc/rfc8484/.。

此外，國際社會呼吁更加多元化的互聯網核心資源國際治理體系。傳統(tǒng)上，互聯網國際治理規(guī)則主要是通過非政府行為體的主導的自下而上、非集中化的方式形成，強調了去政府管理的自由和平等，極大地發(fā)揮了技術專家的力量。但是隨著互聯網的快速壯大并與經濟社會進行深度融合，互聯網已經演變?yōu)槿蛐缘男畔⒒A設施，并已經全面滲透到社會的各個方面，關系到國家的主權安全和公眾的切身利益，涉及政府公共政策制定和公共利益分配，現行的私營部門主導的互聯網國際治理機制已經不再適應互聯網發(fā)展的新形勢和新需求，政府參與互聯網國際治理成為必然。

以中國為代表的發(fā)展中國家正在崛起，提出對現有秩序的不同意見和建構新秩序的方案，試圖在國際互聯網治理規(guī)則塑造中體現更多元的利益。特別是中俄鮮明地主張網絡主權，要求國際互聯網治理必須放在聯合國框架下。這種治理主張雖然并不排斥多元民主的多利益相關方機制，但提出在這個過程中政府必須發(fā)揮主導作用。就像1998 年美國設立ICANN 作為托管根區(qū)文件的過渡機構時，各國對美國變相單邊控制國際互聯網并不買賬一樣，如今ICANN 國際化雖然再往前邁進一步，但是國際互聯網基礎資源的分配本質上依然不公平，由此全球互聯網秩序并不會就PTI 的成立而成為定局。

四、推動互聯網基礎資源全球治理體系改革的原則與路徑

（一）中國參與互聯網基礎資源全球治理的歷史經驗與不足

當前互聯網基礎資源分配和管理的權力掌握在ICANN 體系手上，中國在ICANN 治理體系中代表性與話語權不足，無法有效參與相關政策和標準的制定。迄今為止，全球互聯網史基本上還是一部美國史，延續(xù)了20 世紀90 年代所形成的敘事框架。盡管美國是互聯網的誕生地，也是互聯網商業(yè)化的策源地，以及全球互聯網治理的中心，并在全球互聯網50 年發(fā)展歷程中至少前30 年占據了絕對的中心地位[19]。自1994 年全功能接入國際互聯網以來，中國始終高度重視并積極參與互聯網基礎資源國際治理的相關工作，在參與國際規(guī)則和技術標準制定，舉辦和承辦國際會議等方面取得了一定的工作成效，同時也存在話語權和影響力不強，核心資源擁有量不足，國際地位與產業(yè)規(guī)模和戰(zhàn)略需求嚴重不匹配等問題。

中國積極參與國際治理活動，爭取國際影響力和話語權。通過持續(xù)地參與到互聯網基礎資源全球治理體系中去，將中國互聯網治理的實踐案例和方案帶到國際上去討論，才有機會在關鍵崗位上獲得席位，核心訴求和主張才能夠得到認可。正是如此，2003 年中國科學院計算所錢華林研究員成功進入ICANN 董事會，成為該機構的第一位中國籍董事（任期2003—2006 年）；2011 年中國科學院李曉東研究員被任命為ICANN 副總裁并負責亞太事務；2017 年中國科學院王偉研究員當選PTI 董事會成員。經過幾十年的發(fā)展，互聯網基礎資源全球治理體系已經相對成熟，與之相關的治理規(guī)則、組織機構、技術體系、產業(yè)生態(tài)等也一直基于其歷史沿革不斷演進。全球域名系統(tǒng)已經形成了以ICANN 為核心的全球治理體系，中國幾乎不可能自立門戶、自成一體構建互聯網基礎資源治理體系，而只能夠通過積極參與到現有的治理體系中以爭取最大的利益。

但是中國互聯網基礎資源國際治理領域的國際地位與中國的產業(yè)規(guī)模和戰(zhàn)略需求嚴重不匹配。當前，中國已經成為僅次于美國的全球第二大數字經濟體，擁有全球營收最高和市值最高的互聯網企業(yè)數量等關鍵指標均僅次于美國，甚至在網民數量、網絡零售等方面的規(guī)模已經超過美國，穩(wěn)居全球第一。但是中國在互聯網基礎資源的擁有量確嚴重不足，IP 地址的人均擁有量不足美國的5%。全球13 臺根服務器中，無一臺根服務器由中國機構管理。截至2020 年12 月20 日，全球共計有1367 個根鏡像①https://root-servers.org.，中國大陸引進了I、J、F、L 四組根鏡像，共計12 個服務節(jié)點。除此之外，運營商、互聯網企業(yè)等參與互聯網基礎資源全球治理體系建設的動力不足，在ICANN 的歷屆董事會成員和高管中僅有不到1%的中國人，并且目前董事會成員和高管中無一中國人。

當前逆全球化思潮涌動，國際政治斗爭局勢日趨復雜，尤其是中美貿易爭端引起的技術脫鉤形勢日益嚴峻，網絡安全和國家戰(zhàn)略安全面臨新的挑戰(zhàn)，中國互聯網基礎資源國際治理話語權不強的局面亟待改善。

（二）參與推動互聯網基礎資源全球治理體系改革的原則和路徑

互聯網的發(fā)展哲學是粗略共識和實踐檢驗（Rough Consensus and Running Code）①“粗略共識和實踐檢驗”因互聯網先驅David Clark 的著名演講中的這句“Wereject：kings，presidents，andvoting.We believe in:rough consensus and running code.”而為世人所知。“Rough Consensus and Running Code”是互聯網技術標準開發(fā)的哲學理念和行為方式，在20 世紀90 年代TCP/IP 標準體系與當時主流國際標準化組織開發(fā)的另一套標準開放系統(tǒng)互聯（OSI）競爭勝出起到了根本性的作用，并經David Clark 總結提煉后成為IETF 乃至互聯網技術社群的精神內核。參見：A.L.Russell,“‘Rough Consensus and Running Code’and the Internet-OSI Standards War,”in IEEE Annals of the History of Computing,vol.28,no.3,pp.48-61,July-Sept.2006,doi:10.1109/MAHC.2006.42。，也就是說互聯網的技術、產品和方案要得到主要人群的支持并經得起實踐的檢驗?；ヂ摼W基礎資源治理體系構件中的治理機構合法性關鍵不在于機構注冊在哪里，而在于機構是否符合國際規(guī)則，以及如果不遵守國際規(guī)則的時候，能否有可替代方案。決策席位數關鍵不在于是否有決策席位，而在于機構運作是否透明和可信，如果不透明可信的時候，能否進行有效的監(jiān)督和改進。資源控制權關鍵不在于是否有根服務器，而在于各國國家網絡安全能否有保障，如果根服務器運行有問題，能否有應急備用措施。國際話語權關鍵不在于絕對投票控制權，而在于積極貢獻形成的理念感召力和事實影響力。同時需要指出的是，互聯網基礎資源領域國際機構的決策機制原則上不接納政府代表或受政府控制的代表，這也是各國介入相關工作時需充分考慮的關鍵因素。

基于以上幾條本質性原理，本文提出“因循改良、開放共贏、行動實踐、積極貢獻”四項改革原則，即充分尊重互聯網基礎資源治理模式、技術體系和產業(yè)生態(tài)的既成事實，以開放合作的心態(tài)同國際社會取得共贏，用行動實踐去驗證技術方案和治理模式的可行性，以主動貢獻的心態(tài)積極參與國際互聯網治理，獲得真正的被認同地位。

“因循改良”是對當前互聯網國際治理體系基本格局以及中國處于的位置、訴求等方面的回應。中國參與推動國際互聯網治理改革要防止落于設置好的沖突對抗陷阱之中，不應是將現有的體系推倒重來或另起爐灶，而是以修復該體系為目標，以貢獻者和合作者的姿態(tài)提供中國力量，采取在“因循”原有制度和規(guī)則的基礎之上，提出建設性的“改良”方案。

“開放共贏”既是推動互聯網核心資源國際治理體系改革的行動準則，也是推動改革需要實現的目標?；ヂ摼W的基本特點和重要特性就是開放，其核心資源國際治理體系改革中必須構建開放型的技術系統(tǒng)、治理模式和產業(yè)生態(tài)，特別是域名系統(tǒng)等具有公共產品屬性的領域，保障系統(tǒng)開放是構建信任、實現可持續(xù)的基礎。需要在推進改革的過程中聯合各國政府和國際組織，并充分發(fā)揮民間機構、互聯網企業(yè)、技術社群等方面的作用，建立全球性對話協(xié)商機制。

“行動實踐”是互聯網發(fā)展哲學的重要組成部分，互聯網治理體系要得到大多數人的支持并經得起實踐的檢驗。只有提出的新技術系統(tǒng)、治理模式能夠經受住檢驗，才可能被技術社群和國際機構認可，并能夠進一步吸納到現有的治理體系之中，從而漸進式推動治理體系改革。中國已經是全球互聯網大國，既具備行動實踐的能力，也有推動互聯網核心資源國際治理體系變革的動力，應該發(fā)揮在互聯網發(fā)展新階段中的產業(yè)規(guī)模優(yōu)勢，并進一步強化中國在大數據、區(qū)塊鏈和人工智能等方面的技術基礎，積極行動，實踐新技術、新理念、新模式，將中國方案、中國智慧轉化為可行的技術系統(tǒng)、治理模式，切實推動互聯網核心資源國際治理體系變革。

“積極貢獻”是推動互聯網核心資源國際治理體系變革的重要方式。欲取之必先予之，只有多做貢獻才能夠將中國的治理理念、治理思路、治理內容置于國際治理體系之中。在國際治理體系中，并不會簡單依據規(guī)模、技術實力、用戶數量等來分配話語權，更多的時候是依據對治理體系的貢獻度來分配權利，必須“有為”才能“有位”，具有主導作用的國家、組織和個人必然對該治理體系的貢獻最大。在推進互聯網核心資源國際治理體系改革的過程中，應該更加積極貢獻技術方案、治理思路，投入更多的資源參與到國際治理體系構建中，形成理念感召力和事實影響力。

遵循以上四條基本原則，中國在推動互聯網基礎資源全球治理體系改革中，應積極多做貢獻，用“有為”謀“有位”，通過加強互聯網基礎資源技術系統(tǒng)的結構性創(chuàng)新，進而觸發(fā)治理模式的根本性變革，最終促進產業(yè)生態(tài)的均衡性發(fā)展。應充分尊重互聯網基礎資源治理模式、技術體系和產業(yè)生態(tài)的既成事實，發(fā)揮中國在互聯網發(fā)展新階段中的產業(yè)規(guī)模優(yōu)勢，進一步強化在大數據、區(qū)塊鏈和人工智能等方面的技術基礎，聯合各國政府和國際組織，并充分發(fā)揮民間機構、互聯網企業(yè)、技術社群等方面的作用，建立全球性對話協(xié)商機制，通過加強互聯網基礎資源技術系統(tǒng)的結構性創(chuàng)新，進而觸發(fā)治理體系的根本性變革，最終促進產業(yè)生態(tài)的均衡性發(fā)展，走出一條可行有效的中國路徑。