馮開寶

(國防科技大學國際關系學院 南京 210039)

0 引 言

情報體制是國家安全情報研究的重要內容，可以反映一國政府對情報工作的認知水平和角色定位。高金虎將情報體制稱為情報管理體制，認為合理、完善的情報體制應遵循適度歸口和有限競爭原則[1]，加強情報工作協(xié)調，形成一體化的情報業(yè)界，是冷戰(zhàn)后世界主要大國情報體制改革的基調。

為維護和增進國家安全利益，保障政府相關決策，日本經(jīng)過戰(zhàn)后初建和冷戰(zhàn)發(fā)展，逐步建立了以內閣官房為核心的內閣情報體制，初步實現(xiàn)了情報界一體化的愿景，并期借此達成對有關重要情報的協(xié)調。然而，日本情報體制在實際運作中存在協(xié)調困難、共享不暢、體制僵化等諸多問題，情報界未能合心合力，服務國家決策的初衷難以實現(xiàn)，一直為日本各界所詬病。21世紀，特別是在“9·11”事件之后，日本政府為改變這一現(xiàn)狀，決心進行情報體制改革，破解限制日本情報向大向強的“疑難雜癥”，在擬效美國情報體制改革做法的同時，結合自身國情，著力構建能夠一體化運作的、協(xié)調有序的情報體制，至2020年，日本的情報工作一體化初見成效，建立健全了情報協(xié)調體制機制，一體化情報協(xié)調與國家安保決策情報保障能力顯著增強。

目前，國內外學界對日本情報工作已有較為系統(tǒng)的研究。例如國內學者高金虎所著《中西情報史》、梁陶所著《日本情報組織揭秘》、劉勝湘等著《世界主要國家安全體制機制研究》等，已對日本現(xiàn)代情報工作進行了較為深入的研究，國外學者小谷賢所著《世界のインテリジェンス 21 世紀の情報戦爭を読む》、大森義夫所著《日本のインテリジェンス機関》、太田文雄所著《情報と國家戦略》等 ，對日本現(xiàn)當代情報工作的發(fā)展方向進行了探討。然而，有關21世紀日本情報體制改革的學術研究則存在較大空白，以“日本情報體制改革”為主題在中國知網(wǎng)平臺進行檢索，相關文章僅有肖傳國所撰《冷戰(zhàn)后日本情報體制改革探析》[2]，其研究探討了冷戰(zhàn)后日本情報政策法規(guī)的完善、情報體制的調整、情報裝備的科技水平的提高以及日本情報體制改革的戰(zhàn)略目標及影響，但是由于其成文時間較早，日本情報體制改革諸多新舉措、新實踐未能涉及，且未探討改革后日本情報界一體化運作的實現(xiàn)形式。此外，余賀麟、武文匯所撰《論日本走向情報大國之路》[3]，從第二次世界大戰(zhàn)后日本情報工作發(fā)展史入手,分析了日本建設情報大國的內外部因素,歸納了其改革的措施與成效，但未聚焦21世紀以來日本情報體制改革的多元路徑和國家安保情報體制的建立。據(jù)此可見，國內學界有關21世紀日本情報體制改革的研究相對單薄，關注度不高，本文立足前人已有研究成果，且鑒于日本情報體制改革進程的連續(xù)性和改革舉措的交互性特征，以21世紀日本情報體制改革為研究主線，系統(tǒng)考察其改革的現(xiàn)實動因、政策衍化、路線選擇與階段成效。

1 日本情報體制改革的現(xiàn)實動因

21世紀初，恐怖主義、武器擴散、跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅交相出現(xiàn)，且愈發(fā)突出，推動日本重新審視傳統(tǒng)的情報觀和定位情報工作的作用。日本周邊安全形勢的變化和日本對外政策中的安全取向也對日本情報工作提出了新的要求。同時，日本舊有情報體制結構性矛盾日益凸顯，嚴重阻礙日本情報工作履職盡責，日本政府認為情報體制改革已是勢在必行。

1.1國際安全形勢激變驅動情報體制謀變維護與增進國家安全利益是情報工作的天職。2001年，“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生之后，非傳統(tǒng)安全威脅引起世人的高度關注與擔憂，國際安全形勢出現(xiàn)新變化，如何應對恐怖襲擊等非傳統(tǒng)安全威脅以及如何確保國家和國民安全利益，成為擺在各國政府面前的重要課題。

恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅驅動日本政府重新審視情報工作，情報被日本政府視為反恐工作的重要一環(huán)，為及時有效地搜集、分析有關國家安全情報，就必須建立統(tǒng)一協(xié)調的情報體制機制。為此，2001年10月，日本召開“國內反恐對策相關省廳會議”，明確要強化以內閣官房為中心的全政府情報歸口與分析能力，通過反恐情報的一體化歸口分析，統(tǒng)籌推進國內對策與國際合作相結合[4]。

此外，步入新世紀后，日本政府認為東北亞的地區(qū)均勢和安全環(huán)境也在發(fā)生歷史性轉變。一方面，朝核問題愈發(fā)突出，引起日本社會高度“擔憂”，成為日本強化“軍備”和推進情報體制改革的重要推力。2006年，朝鮮違背“六方會談”精神，實施核試，并向日本海方向試射數(shù)枚彈道導彈，這對日本社會造成極大震撼。日本政府隨即成立了以防衛(wèi)長官為本部長的“朝鮮彈道導彈試驗對策本部”。自此，朝核問題也成為日本安保的重點關注對象，防衛(wèi)省年度《防衛(wèi)白皮書》對此專列篇幅。另一方面，中國發(fā)展迅猛，成就矚目，綜合國力迅速提高，日本對此 “憂心忡忡”，而這種無稽之“憂”在2010年中國取代日本躍居成為世界第二大經(jīng)濟體時，更是異變成為無端的“恐懼”。與此同時，俄羅斯的地區(qū)軍事存在也在加強，韓國綜合實力也在穩(wěn)步提升，因相關領土 “爭端”，日俄、日韓雙邊關系一度緊張，日本的戰(zhàn)略態(tài)勢評估、研判面臨現(xiàn)實壓力。綜上，日本認為新世紀以來東北亞的地區(qū)均勢和安全形勢正在發(fā)生微妙變化，為維護日本的國家安全利益，有效應對各種風險挑戰(zhàn)，日本必須對地區(qū)局勢進行跟蹤，并得出中長期判斷，而成熟完備的情報體制無疑是實現(xiàn)這一目標的關鍵。

1.2國家安全取向調整要求情報體制革新日本依據(jù)自身國力發(fā)展與國家目標定位，對外政策表現(xiàn)愈加“積極”，其安全取向也在適時更新。首先，日本的安全關切由傳統(tǒng)的“國內安全”延展至“國際安全”。日本政治大國和“軍事正?；钡馁硗笕毡颈仨氉叱鰢T，加強同域外國家的交往，其安全取向也在向海外安全拓展。另外，日本自衛(wèi)隊為走出國門，常假借國際救援、維和行動、護航任務等名義，行海外“軍事”活動之實。例如，2001年，日本派遣海上自衛(wèi)隊宙斯艦前往印度洋執(zhí)行任務，2003年日本借人道主義救援之口，向伊拉克進行自衛(wèi)隊國外派遣[5]。從2011年開始，日本以參與海外維和行動的名義，向南蘇南派遣了各類“軍事”人員累計達數(shù)千人之多。2009年，日本首次以護航打擊海盜為名派出“漣號”和“五月雨號”兩艘海上自衛(wèi)隊艦艇，前往索馬里與亞丁灣區(qū)域執(zhí)行任務[6]。日本海外“軍事”行動涉及諸多因素，為確保相關任務順利開展，則必賴以情報保障。海外“軍事”行動面臨的安全形勢更為復雜多變，對情報的準確性、及時性要求較高，且國際救援、維和等行動還牽涉國際情報共享與合作，日本為有效保障其對外政策，適應其安全取向的變化，就必須建立科學高效的情報體制提供可靠支撐，其情報共享機制也亟待補充完善。再者，日本的安全定位由傳統(tǒng)的“狀態(tài)安全”拓展至“能力安全”。不同的安全認知或定位會對情報工作提出不同的要求。 “狀態(tài)”層面的安全定位可以視為消極的、保守的安全概念，其對情報工作的要求不高，導致情報建設易于停滯不前，而“能力”層面的安全定位可以視為積極的、主動的安全概念，其要求情報工作積極作為，可以牽引情報體制變革發(fā)展。日本的情報體制改革正是在這樣的背景之下才得以落實和推進。

1.3舊有情報體制“低效能”倒逼情報體制革新改革前的日本情報體制存在體制僵化、法制機制缺失，情報“脫位”，保密環(huán)境惡劣等諸多“重疾”。情報體制僵化則必然協(xié)調不暢，法治機制缺失則會導致情報工作混亂，情報“脫位”則情報難以保障決策層的決策需求，保密環(huán)境惡劣則容易招致嚴重的失密漏情，情報共享則難以推進。

長期以來，日本情報界依靠內調和各級情報會議進行聯(lián)絡協(xié)調，但由于缺乏法制機制建設，內調和情報會議并不能發(fā)揮實際功效。早在冷戰(zhàn)末期，日本就已在情報協(xié)調機制建設方面進行探索。為適應內閣決策和局勢變化對情報工作提出的時代要求，日本擬效英國合同情報委員會于1986年和1998年先后成立了合同情報會議和內閣情報會議，意圖密切各情報機構之間的聯(lián)系，進而在有關內閣關切的重要問題上實現(xiàn)情報的合作與共享。然而這一機制并沒有達成日本規(guī)劃之初的目標，以兩周為周期，時限僅60分鐘的合同情報會議和一年召開兩次的內閣情報會議在實際運作中流于形式，淪為情報交換的場所，并未發(fā)揮原先預想的功效[7]。原因在于上述協(xié)調機制并不具備強制力，加之省廳情報機構在獲得重要情報后傾向于直接上報的“功利”心理，導致這一尷尬局面難以避免。

首先，在僵化的體制之下，日本情報界的“官僚”風氣盛行，不同情報機構之間，甚至同一情報機構內部都會存在惡性競爭，情報體制呈現(xiàn)單一縱向聯(lián)系(領導或者平級關系)，情報界的橫向聯(lián)系(聯(lián)絡關系或者合作關系)難以建立。其次，情報服務于政策，改革前的日本情報體制雖然已經(jīng)實現(xiàn)了情報部門與政策部門的分離，但二者之間并未建立起有效的聯(lián)系形式，情報長期“脫位”，遠離政策部門，情報的決策咨詢和保障作用未能得到有效發(fā)揮?？茖W合理的情報體制應當與國家決策體制密切相關，將情報保障融入決策的全過程。日本國家決策體系可以分為上下兩個層面：一是以首相和內閣為代表的上層政策制定層級，二是以省廳機構為代表的底層政策制定層級，而日本情報工作則常年游離于政策制定層之外，情報與政策恰如兩條平行線的關系。再者，日本情報安全保密工作不作為、難作為，直接限制了日本情報界的一體化運作。日本國內情報安保一直以來缺乏統(tǒng)一標準，情報密級不清晰、保密措施不明確、保密法制不健全，失泄密情況時有發(fā)生，使日本各情報機構之間加強橫向聯(lián)系變得舉步維艱。綜上所述，日本舊有情報體制弊病叢生，情報體制改革已是“箭在弦上”，不得不發(fā)。

2 日本情報體制改革的政策衍化

2001-2020年，日本情報體制改革先后經(jīng)歷“8相14閣”，其改革的主要政策思路經(jīng)歷了由“平穩(wěn)”到“積級”、“收縮”再到回歸“積極” 的“N”型衍化過程。

2.1改革探索時期政策呈顯“平穩(wěn)”2001年，第二次森喜朗內閣時期正式開啟了日本新世紀情報體制改革的探索進程，并以改組中央情報機構作為情報體制改革的主要突破口，在其任期內設立了內閣情報官和內閣衛(wèi)星情報中心，但因政治丑聞多發(fā)，第二次森內閣旋即解散。2001年4月，小泉純一郎“接棒”組閣，對日本情報體制改革進行了諸多有益探索。一是以建設安全保密法制作為改革的重要切入點。2001年9月，“應對美國恐怖事件對策本部”成立，其下設的“情報搜集討論小組”明確提出要強化內閣的情報匯總與分析能力、促進情報共享、強化秘密保護等[2]。2004年，日本官方咨詢報告明確要著力構建“情報保全”體制，從嚴從細制定情報從業(yè)人員保密法則以及泄密罰則[8]。二是以加強前沿技術運用作為改革的重要發(fā)力點。小泉內閣認為，日益復雜多變的國際安全形勢要求日本匹配有能夠早前感知、及時預警危機的情報搜集能力，因而必須著力整合國內技術力量以前瞻研發(fā)、運用情報搜集衛(wèi)星等高新情報裝備，進而提升日本的技術情報水平，以密切掌握日本周遭安全動向和妥善化解危機。

森內閣的改革措施局限于機構和編制改革，雖然一定程度上增進了日本情報界的整體認知與成員間的相互聯(lián)系，但尚未觸及日本情報界的固有疾癥。小泉內閣強調“國家利益外交”，并枉顧公義參拜靖國神社，在政治外交領域施行“冒進政策”，但其改革政策較為平穩(wěn)，緣其處于情報體制改革起步探索階段，改革動作較為“輕緩”，具有“小修小補”的特征。

2.2改革調整時期政策趨向“積極”2006年，第一次安倍內閣時期，大幅調整情報體制改革的方針路線，改變先前局部入手的“微創(chuàng)療法”，形成了“頂層籌劃、一體推進”的政策思路。2006年9月，安倍在參議院公開宣稱“我們將重組和加強官邸的司令塔功能，改善情報獲取能力，以便強有力的政治領導能迅速制定國家的外交和安全戰(zhàn)略”[9]。隨即，在其第一任期內先后成立了政府“情報能力強化檢討會議”和“反情報推進會議”，并先后出臺《官邸情報能力強化基本思路》《反情報能力強化基本方針》兩大“改革指南”，明確將“厘清情報與政策的關系、強化情報搜集能力、強化情報歸口·分析·共享能力、加強情報事業(yè)建設以及推進情報安全保密”作為改革的主要方向[10]。通過分析上述改革文件可以發(fā)現(xiàn)，安倍內閣推進情報體制改革是基于國家戰(zhàn)略與安全決策層面的現(xiàn)實需求，將改革置于國家戰(zhàn)略全局高度來籌劃與設計，改革的層級與地位有了根本性的改變。此外，該時期改革聚焦情報與政策關系、情報共享與反情報、情報事業(yè)建設等核心問題，突出情報界的一體視角，呈現(xiàn)全方位、多層次、寬領域的顯著特征。同期，安倍還正式提出創(chuàng)建日本版“國家安全保障會議”[11]，探索情報體制改革的新方向。第一次安倍內閣時期，改革政策轉向明顯，動作“大刀闊斧”，政策落實落地，具有鮮明的積極導向和務實精神，為后期改革奠定了基礎框架和著力方位。

2.3改革迭代時期政策趨轉“收縮”2007年，安倍倉促下臺，此后5年間，福田內閣、麻生內閣以及民主黨的鳩山內閣、菅直人內閣、野田內閣相繼成立，日本政局愈發(fā)動蕩，政權迭代頻繁導致情報體制改革政策不斷迭代。2008年2月，福田內閣通過《官邸情報能力強化方針》[12]，該改革文件基本沿用了第一次安倍內閣時期出臺的《官邸情報能力強化基本思路》，在政策上未見新意。2009年，麻生內閣時期，自民黨政權迎來執(zhí)政危機，改革進程幾無進展，在其下臺前夕發(fā)表了《“安全保障與防衛(wèi)能力懇談會”報告書》[13]，改革政策沿襲以往且缺乏系統(tǒng)思維和一體觀念。鳩山內閣組建后一改自民黨主政時期的諸多政策，致力于推進海洋戰(zhàn)略的法制建設，情報體制改革受挫。2010年，菅直人組閣，大肆渲染“中國威脅”，挑起“釣魚島爭端”，謀求“軍事正?；?，野田內閣時期，日本國內政局動蕩加劇，日本政府疲于應對內外困局，情報體制改革陷入僵局。可見，日本政權高速迭代時期，日本情報體制改革政策或僵化或偏移，甚至中斷和流產(chǎn)，具有顯著的收縮態(tài)勢，《防衛(wèi)計劃大綱》的延期制定[14]和日本版“國家安全保障會議”方案的流產(chǎn)就是鮮明例證。

2.4改革高峰時期政策回歸“積極”2012年底，安倍再次執(zhí)政，并開啟了日本憲政史上的最長執(zhí)政，日本情報體制改革迎來高峰時刻，情報政策回歸“積極”。該時期，日本政府繼續(xù)推動情報機構改組與新建，并大力整備法制機制建設。2013年《特定秘密保護法》由內閣議定通過。與此同時，作為外交安保政策“司令塔”的國家安全保障會議正式成立，日本版“國家安全保障會議”在安倍政府落地，標志日本正式審視國家決策體制中情報的定位與作用。這是日本近年來最重大的安全相關機構改革，此項制度改革被認為是 “自第二次世界大戰(zhàn)以來日本外交和安全政策機構最雄心勃勃的重組”，一改日本在安全決策方面的面貌[15]。安倍重新執(zhí)政后，汲取歷屆內閣推進改革的經(jīng)驗與教訓，研析改革不力的原因，并在此基礎上制定改革政策。一方面，基于日本國內民眾對于政府加強情報體制改革的不解與隱憂，安倍內閣出臺“安撫”政策，加強政府自我約束與監(jiān)督水平，提高政府信息公開水平，營造“自律”“可信”的政府形象，以退為進，暗度陳倉，為大力推進改革“贏取”了民意支持。另一方面，安倍內閣以“強硬”姿態(tài)整合政府內部意見，消解分歧，為達成統(tǒng)一的改革政策提供了強有力的支撐。此外，該時期出臺的改革政策著眼體制改革和情報事業(yè)建設，突出改革的戰(zhàn)略性地位與全局視角，打開了日本情報體制改革的“通途”。因而，這一時期改革步伐疾快，政策落地迅疾。2015年，國際反恐情報搜集·歸口干事會成立，2018年，反恐對策·情報共享中心建立，而這一系列改革舉措有力地反映出日本改革政策回歸“積極”。

3 日本情報體制改革的路徑選擇

21世紀的日本情報體制改革具有鮮明的問題導向和時代特征，破解長期以來限制日本情報工作的“頑癥痼疾”，實現(xiàn)情報界協(xié)調有序的一體化運作，是其改革的主要目標。為此，日本使用不同路徑開始了對情報體制的重構探索。

3.1新建國家安全保障局加強對情報工作的頂層管理2013年日本國會通過《國家安全保障會議設置法》，醞釀多年的日本版國家安全委員會終于落地。根據(jù)該法案，2014年，日本在內閣官房新設國家安全保障局作為國家安全保障會議的辦事機構。該法案還明確規(guī)定國家安全保障局可以運用內閣官房的綜合協(xié)調權限，專門負責籌劃協(xié)調同日本國家安保相關的外交防衛(wèi)政策，保障國家安保會議的順利運營，并有權對情報界提出情報需求，行使情報綜合整理職權。

國家安保局的成立，大大增強了日本情報界的一體化協(xié)調能力。首先，國家安保局的情報協(xié)調管理職能是以國會立法形式來確立，改變了之前內調和情報會議對省廳情報機構不具強制約束力的局面。其次，國家安保會議是日本的國家行政機關，國家安保局作為其辦事機構“位高權重”，對省廳情報部門具有“領導作用”。再者，國家安保局在初創(chuàng)時施行“6班”運營制，其中專設“綜合調整班”和負責聯(lián)絡省廳情報機構的“情報班”，“情報班”平時負責將各情報機構搜集的外交防衛(wèi)情報統(tǒng)一歸口分析，在緊急事態(tài)發(fā)生時負責將情報一元化處理并提交國家安保會議商定對策[16]。2020年，日本新設“經(jīng)濟班”，將經(jīng)濟安保列為國家安保局的職責范圍[17]。國家安保局由此獲得了對日本情報界進行頂層管理實權，日本情報界也因此加強了一體化協(xié)作水平，統(tǒng)一的國家情報需求基本形成。

圖1 日本國家安全保障局組織結構

圖2 《情報評估》生產(chǎn)流程

3.2健全國家級情報協(xié)調機制強化對情報工作的協(xié)調協(xié)調是21世紀日本情報體制改革的中心課題，完善情報會議機制、建立國家情報中心協(xié)調機制，是21世紀日本情報體制改革的重要路徑。

3.2.1 完善內閣情報會議協(xié)調機制 2008年改革之前，內閣情報會議及下設的合同情報會議均無專職的情報評估人員，以至于小谷賢揶揄其為“意見交換會”[18]。2008年日本設置了內閣情報分析官一職，從事全源情報分析工作，并負責擬作《情報評估》文件[12]，情報評估機制納入情報流程?！秲乳w情報分析官設置規(guī)則》明確指出內閣情報分析官依據(jù)地區(qū)或專業(yè)領域進行高水平的情報分析工作，分析官的選用打破官民界限，以能力為唯一衡量標準[19]。分析官根據(jù)內閣情報會議的決議，以各情報機構提供的情報為素材，在綜合各方意見的基礎之上實施高水平的情報分析，并將其成果擬制成《情報評估》草案。

《情報評估》文件的生產(chǎn)過程大致可以分為4大環(huán)節(jié)：a.由內閣情報會議決定中長期情報搜集重點，并將決策層和政策部門的情報關切傳達給合同情報會議、內閣情報官。b.由合同情報會議提出《情報評估擬制計劃》，明確主題、擬制日程、有關情報的特殊要求、情報界的職能分工等。c.由分析官對相關情報進行專業(yè)分析，擬制《情報評估》草案。d.《情報評估》草案經(jīng)由合同情報會議審定后，提呈內閣情報會議匯報及使用。內閣情報分析官的設置和情報評估機制的引進，大大加強了日本情報界的一體化協(xié)作水平，落合浩太郎認為這對促進日本各情報機構之間的情報共享也頗有成效[20]。

3.2.2 組建國家反情報中心協(xié)調機制 2006年日本設立“反情報工作推進會議”，著眼強化日本的反情報體制建設。2008年，日本在內調框架下設立反情報中心，由其統(tǒng)籌協(xié)調日本的反情報工作[21]。反情報中心主要職能包括協(xié)調聯(lián)絡各行政機關以推進《強化反情報能力建設的基本方針》的貫徹實施、負責有關安全保密的情報管理工作，并致力于強化日本的情報安全和人員安全，防范外國情報機構針對日本的竊密、破壞以及網(wǎng)絡攻擊行為。反情報中心除設有正副長官、參事官之外，還設置了“反情報參與”一職，負責專業(yè)性、技術性指導。反情報中心依據(jù)上述《基本方針》開展日常工作，而《基本方針》內容涉及政府全體部門，上至內閣官房，下至諸省廳機構，這為反情報中心履職盡責，給予了廣泛的施展空間，加強了日本反情報協(xié)作能力。

3.2.3 建立國家反恐情報中心協(xié)調機制 2001年，日本立足反恐形勢需要，在內閣官房設立了國際組織犯罪等·國際反恐對策推進本部，意在加強相關省廳情報機構的合作和推進反恐政策的落實。2015年，為進一步強化日本反恐情報搜集和歸口體制，日本設立了國際反恐情報搜集·歸口干事會及其辦事機構國際反恐情報集約室和一線工作部門“國際反恐情報搜集共同體”。干事會以促進日本情報界對國際反恐情報和相關關切的共享為目標，并統(tǒng)一確定反恐情報工作的重點和優(yōu)先程度，集約室作為辦事機構負責協(xié)調日本的反恐情報搜集工作并對相關情報進行統(tǒng)一歸口和分析，“國際反恐情報搜集共同體”配有4名干部級職員，分別負責東南亞、南亞、中東、西非四大地區(qū)的具體工作[22]。2018年，日本打破“情報機構壁壘”，在反恐情報集約室之下新設跨部門反恐情報機構——反恐對策·情報共享中心。時任內閣官房長官菅義偉在新機構成立時強調“反恐工作的關鍵在于情報，要想切實推進反恐政策，就必須克服省廳機構間的組織隔閡，實施以內閣為最高領導的、快速的一體化情報共享與分析”[23]。國際反恐情報搜集·歸口干事會和國際反恐情報集約室的設立大大增強了日本情報界的一體化協(xié)作能力。干事會的構成成員包括省廳情報機構和政策部門、對策部門，集約室則將包括內調在內的11家相關省廳機構統(tǒng)一納入?yún)f(xié)作范圍，各相關省廳機構從自身部門挑選專員派駐共享中心，共同辦公，改變了以往借助通信、紙質文件等媒介手段進行“商洽”的局面，彌補了情報會議機制在反恐情報協(xié)調方面的不足，日本反情報共享、協(xié)調與分析能力顯著增強。

圖3 日本反恐情報中心協(xié)調機制

3.2.4 組建國家技術情報中心協(xié)調機制 科學技術的發(fā)展增強了情報獲取能力，也拓展了情報工作的空間范圍，網(wǎng)絡和太空領域逐漸成為情報工作的“新陣地”。日本為強化技術情報工作能力，開始嘗試建立以國家相關技術情報中心部門為核心的協(xié)調機制。

日本為統(tǒng)一指導和協(xié)調國家地理空間情報工作，逐步構建“中心協(xié)調機制”。2005年，日本成立了“地理空間活用推進會議”及其干事會機構，以確保政府有關機構能夠密切合作，取得一體化的綜合效果。干事會機構下設地理情報系統(tǒng)、衛(wèi)星測位等專職工作小組開展具體指導工作。2008年，地理空間情報產(chǎn)學官一體協(xié)議會建立，為開展情報共享提供了新平臺，日本在地理空間情報一體化共享方面取得重要進展。

圖4 日本國家地理空間情報體制

與此同時，2015年，日本根據(jù)《網(wǎng)絡安全基本法》在內閣官房設立內閣網(wǎng)絡安全中心(NISC)，其前身可以追溯到2005年成立的內閣官房信息安全中心。內閣網(wǎng)絡安全中心被定位為日本國家網(wǎng)絡安全“司令塔”職能機構[24]，為網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略本部提供支持，其主要肩負4大職能：一是監(jiān)控與分析敵對勢力針對日本政府情報系統(tǒng)的威脅，包括情報通信網(wǎng)絡和電子訊號記錄。二是調查可能對政府網(wǎng)絡安全造成影響的各種事態(tài)成因。三是監(jiān)察政府各部門是否為網(wǎng)絡安全建言獻策和提供幫助，以及監(jiān)管網(wǎng)絡安全政策的落實。四是綜合調整有關網(wǎng)絡安全的各種提案建議。2019年，日本根據(jù)《網(wǎng)絡安全基本法修正案》的施行建立網(wǎng)絡安全協(xié)議會，以期完善既有的情報共享體制，全面構建和推進網(wǎng)絡安全情報的共享協(xié)調體制，實現(xiàn)官民一體化合作的目標[25]。2019年協(xié)議會正式開始情報共享活動，協(xié)議會機制將日本官民網(wǎng)絡安全機構整合成有機的整體，日本網(wǎng)絡安全情報協(xié)作開創(chuàng)了嶄新局面。

3.3創(chuàng)建情報一體化共享環(huán)境促進情報一體協(xié)作情報共享是建設一體化情報體制的基本要求，也是情報一體化運作得以實現(xiàn)的基本前提。通過“軟硬件”建設、制度建設、法制建設等手段加強情報一體化共享環(huán)境建設是日本情報體制改革的又一重大選擇。

3.3.1 塑造情報一體化共享“軟硬件”環(huán)境 情報一體化需要塑造共享環(huán)境，而環(huán)境塑造離不開“軟硬件”支撐。一是加強情報共享“硬”環(huán)境建設。日本《官邸情報能力強化方針》強調，要通過“構建情報共享網(wǎng)絡系統(tǒng)、建設情報界共同數(shù)據(jù)庫、建立情報管理形式測試系統(tǒng)、組建秘密情報傳遞網(wǎng)絡”來提高情報共享協(xié)作水平?！盵12]構建情報共享網(wǎng)絡系統(tǒng)和情報界共同數(shù)據(jù)庫可以打破原先各情報機構依托協(xié)調會議、部門聯(lián)絡、電話互詢等固定機制進行情報共享的單一局面，可以豐富情報界共享情報的途徑選擇，有利于提高情報共享的及時性、完整性、靈活性。建立情報管理形式測試系統(tǒng)則是開辟了情報建設的新領域，這表明情報管理這一概念已經(jīng)成為日本政府謀劃情報體制改革和建設的前瞻意識。搭建秘密情報傳遞網(wǎng)絡則有利于提高情報共享水平和效果，為各情報機構進行秘密情報印證和高水平情報融合提供了有力支撐。二是加強情報共享 “軟”環(huán)境建設。情報共享要通過具體的情報人員來實施和實現(xiàn)，在情報機構“部門利益”高聳的局面下，提高情報人員的共享意識和一體化認知水平，是情報共享“軟環(huán)境”建設的重要內容。據(jù)此，日本情報體制改革將“合同研修”和“人事交流”視作塑造情報一體化共享環(huán)境的重要舉措。合同研修由各情報機構共同參與，旨在通過學習方式，對情報人員施加潛移默化的影響，以增進其情報共享意識和情報一體化認知。人事交流可以加強情報人員的任職鍛煉，促進積攢不同情報崗位的經(jīng)驗，有利于培養(yǎng)和塑造情報人員的一體化“情報觀”。

3.3.2 塑造情報一體化共享安全環(huán)境 良好的情報共享安全環(huán)境是情報一體化運作的基本保障。日本認為確保情報安全，是日本情報界推進情報共享與協(xié)調的基本前提，對情報外泄的隱憂是阻礙日本情報機構情報共享的重要因素[26]。一是建立“防衛(wèi)秘密”制度。2001年，日本《自衛(wèi)隊法》修訂，首創(chuàng)“防衛(wèi)秘密制度”。該制度不僅適用于防衛(wèi)省相關人員，與防衛(wèi)省簽有相關協(xié)議的人員也同樣適用[27]，該制度是日本規(guī)范和統(tǒng)一防衛(wèi)省與自衛(wèi)隊的情報安保法規(guī)所邁出的重要一步。二是建立“特別管理秘密制度”。為進一步健全情報安保制度，制定政府通行的一體化情報安保法制體系，2007年日本出臺了以統(tǒng)一政府情報安保標準為目標的《關于強化反情報職能的基本方針》，明確了“特別管理秘密相關標準(制度)”并于2009年開始正式施用。所謂“特別管理秘密”就是指由日本政府各機構負責人所指定的，不可公開的有關日本國家安全與外交的秘密或者同國家重大利益相攸關的事項[28]?！疤貏e管理秘密制度”明確，要通過《政府機關情報安全對策統(tǒng)一標準》以及引入秘密工作從業(yè)者資格確認制度、管理責任體制、秘密安保培訓制度來分別達成制度和人事層面的管理，為政府確立了統(tǒng)一的“秘密管理”標準。

3.3.3 塑造情報一體化共享法制環(huán)境 情報工作法制環(huán)境缺失是日本情報界在喉之“鯁”，也被日本視為限制提高情報機構共享水平的重要因素。通過立法手段塑造情報一體化共享的法制環(huán)境是日本情報體制改革的重要舉措，其中《特定秘密保護法》和《網(wǎng)絡安全基本法》的制定具有導向作用。一是出臺《特定秘密保護法》，形成情報共享的法制安保環(huán)境。2013年，時任首相安倍晉三在日本眾議院預算委員會就情報安保法制建設問題發(fā)言，強調“因日本國內情報安保法制不健全，導致推動日本同海外國家的情報共享以及從美方獲取高度機密的情報面臨困境。日本必須努力快速地整備情報安保法案，并早日提呈國會”[29]。在此背景之下，2013年10月《特定秘密保護法》被提請日本國會商討，并于次年正式施行[30]。《特定秘密保護法》的制定，彌補了日本國家情報安全法制的缺失，事實上扮演著日本版“國家情報安全法”的角色，并界定了情報共享與使用的標準，為日本各情報機構之間情報安全共享提供了法制保障。二是出臺《網(wǎng)絡安全基本法》，探索情報共享的法制約束環(huán)境。2014年，日本眾議院通過《網(wǎng)絡安全基本法》，為日本統(tǒng)籌網(wǎng)絡安全情報工作提供法理依據(jù)[31]，意圖從網(wǎng)絡安全情報入手，推動日本情報工作法制化。2018年，《網(wǎng)絡安全基本法改正案》通過，其中在有關情報協(xié)調的內容中，增加了“情報提供義務”和“保密義務”款項，以法律形式明確下屬成員有向上級機構提供情報和做好保密工作的義務，為情報的通傳與共享協(xié)調提供了法治保障環(huán)境。

4 日本情報體制改革的階段成效

21世紀以來，日本通過情報體制系統(tǒng)性改革，在加強情報界一體化協(xié)作能力和化解“舊有痼疾”的同時，構建了國家安保情報保障體制，實現(xiàn)了情報與政策有效銜接，打通了情報界的運轉流程。

4.1服務國家安保的情報保障體制基本形成預警和服務國家政策是情報的重要職責與功用，而預警能否發(fā)揮作用，不僅取決于情報機構的獲情能力和研判能力，也同情報與決策層之間的遠近關系密切相關。從情報及時正確的預警到?jīng)Q策者及時科學的應對，需要構建國家安保情報保障體制，而國家安保會議的設立則為日本實現(xiàn)情報與決策有效銜接提供了平臺。

改革后的國家安保會議是日本政府的頂層政策審議機關，其議長由日本首相親自擔任，在有關日本國家安全保障的政策制定方面擁有獨一無二的審議決策權。新版《國家安全保障會議設置法》除了新增“四大臣會議”作為國家安保會議的核心之外，還增設“緊急事態(tài)大臣會議”、新設國家安保局、常設國家安保擔當總理輔佐官?！熬o急事態(tài)大臣會議”由總理大臣、內閣官房長官和總理指定的國務大臣共同構成，專職負責審議處理緊急事態(tài)和向總理提供相關建議，是日本安保緊急危機應對的“政策中樞”。國家安保局行使情報綜合管理職能，有權對情報界下發(fā)情報搜集任務，是國家安保情報的“總閥門”。此外，國家安保局設有兩名次長，其中1名由內閣危機管理監(jiān)兼任，從而密切了國家安保局和內閣危機管理監(jiān)之間的聯(lián)系。國家安保擔當總理輔佐官直屬總理，對總理負責，有權出席國家安保會議，除了負責輔助總理處理國家安保事務之外，還負有促進情報共享的職責，各省廳也要向其提供情報，是總理府邸國家安保情報的“秘書官”。

圖5 日本“安保-情報”體制

日本國家安保會議通過上述設計將情報與決策有機聯(lián)系起來，構建了“情報界→決策機關”一體化的國家安保情報保障體制，日本政府國家安保決策和危機應對能力得到有效提升。

4.2情報部門與政策部門一體化協(xié)作初步實現(xiàn)通過調整改革，日本情報界成員和內閣情報會議成員重新界定，情報界擴容，政策部門被納入情報會議機制之中，依托內閣情報會議機制，日本實現(xiàn)了情報與政策的高度交融，情報部門與政策部門一體化協(xié)作基本實現(xiàn)。

圖6 改革后的日本情報界構成

原先省廳情報機構主要來自外務省、防衛(wèi)省、警察廳與公安調查廳，改革后，內閣、合同情報會議的參會成員范圍擴大，情報界得以擴容，財務省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、金融廳與海上保安廳作為省廳情報機構的一員，被情報界正式吸納，并在情報會議機制中占有一席之地[32]。日本由此形成了以情報會議協(xié)調機制、內調為中心、以外務省、防衛(wèi)省、警察廳與公安調查廳為內核、以財務省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、金融廳與海上保安廳為外圍，層次分明的一體化情報體制。

改革前，內閣情報會議除了作為議長的內閣官房長官之外，主要由官房副長、內閣危機管理監(jiān)、內閣情報官、防衛(wèi)和外務事務次官、警察廳和公安調查廳長官構成，實效作用極為有限，改革后，在增員情報界成員的同時，內閣官邸政策部門代表也被列為參會成員，這就為情報部門與政策部門一體化協(xié)作架起了橋梁。內閣情報會議照例每年召開兩次，如遇特殊情況也可以臨時召開，依例第一次召開是為明確情報需求，制定情報搜集計劃，第二次召開是為審議情報界的工作報告。以內閣情報會議為平臺，政策部門和內閣中樞作為情報用戶，向情報部門提出情報需求或關切，情報部門據(jù)此商定情報界的中長期情報搜集重點，并進行全源情報分析形成情報界整體的情報產(chǎn)品。此外，為彌補內閣情報會議機動性較弱的不足，內閣情報官被賦予了在情報用戶與情報界居間聯(lián)絡協(xié)調的職權。通過上述改革措施，日本情報部門與政策部門形成了臨時與定制、正式與日常的，一體化運作模式，實現(xiàn)了二者之間的高度融合。

圖7 日本“政策-情報”一體協(xié)作機制

4.3科學合理的情報界運作流程基本形成日本情報體制改革后的一大成果就是《情報評估》的生產(chǎn)。《情報評估》作為日本國家情報，是在情報用戶的需求引導下，以不同情報機構通過不同手段、渠道搜集而來的各類情報為素材，經(jīng)過全源情報分析融合，最終生產(chǎn)成品?！肚閳笤u估》既是日本情報界通力合作的產(chǎn)物，也是日本情報體制改革后，情報界和政策界實現(xiàn)一體化協(xié)作的鮮明例證。圍繞《情報評估》的生產(chǎn)，日本情報界一體化協(xié)調能力得到充分提高，科學合理的情報界運作流程基本形成。

據(jù)上述可知，在《情報評估》生產(chǎn)的整個過程中，情報界保持高度合作，情報共享得到保障，情報會議和內閣情報官作為“中間協(xié)調人”在整個流程中居于核心地位，內閣情報分析官作為產(chǎn)品的生產(chǎn)者發(fā)揮著不可替代的作用，其立場和能力素質直接決定了最終產(chǎn)品的質量和功效。生產(chǎn)《情報評估》要求各情報機構超脫部門利益，以情報界整體視角，進行一體化情報搜集、共享、分析，服從服務國家利益和決策者或政策相關者的需求。

4.4內調“名副其實”的中央地位正式確立內閣情報調查室是由內閣官房直屬的中央情報機構，被賦予在各情報機構中居間聯(lián)絡與協(xié)調的重任[33]，前身是基于“日本版CIA構想”組建的內閣官房內閣調查室，其設立初衷是發(fā)展能夠獨立統(tǒng)籌日本內外情報工作的中央情報部門，但是內調在過去很長一段時間內并未擁有“中央”地位，其主要從事公開情報的搜集分析工作[26]，日本省廳情報機構更多的是直接向內閣決策層提供情報，定位中央情報機構的內調對外務省和防衛(wèi)省的情報機構并不具備強制力和約束力，其僅能在情報搜集和情報分析層面在情報界發(fā)揮有限的聯(lián)絡協(xié)調作用。

改革后，內調地位提升，其協(xié)調職能也得以強化，內調“能”不配位的尷尬局面得以改變。2001年，通過《內閣法》的修訂，內調室長升格為內閣情報官，內調最高職位由原先政令決定的國家一般公務員升格為法定的國家特殊公務員，內調首長地位的提升也客觀上拔高了內調在日本情報界的地位。同年，日本以內閣官房組織令修改為契機，在內閣增設內閣衛(wèi)星情報中心，統(tǒng)籌情報衛(wèi)星系統(tǒng)的開發(fā)與運用、圖像情報的搜集與分析等相關工作，至2013年時內閣衛(wèi)星情報中心業(yè)已實現(xiàn)2組4機制的實戰(zhàn)化運用[34]。2008年，內調設置內閣情報分析官一職，內調的情報界分析 “樞紐”地位得以確立，也標志日本內閣情報職能體制的確立[35]。2015年，反恐情報集約室在內調成立，內調獲得了反恐情報的歸口與協(xié)調職能，并于2018年增設反恐對策情報共享中心，內調據(jù)此強化了對情報界反恐情報領域合作與共享的主導。通過數(shù)次機構重組新設，內調作為中央情報機構的協(xié)調職能與地位開始真正確立起來，日本情報體制的一體化協(xié)作性也得以加強。

5 小 結

綜上所述，21世紀以來，日本的情報體制改革在各屆政府的接力推動下，綜合選用整合強化情報界、重組新建情報機構、補充完善協(xié)調機制、建立健全制度法規(guī)等多元路徑，以構建一體化情報體制為主要目標，取得了階段成效。同時，日本情報體制改革仍面臨現(xiàn)實困境與局限。

一是情報體制改革進程受制于日本國內政局形勢。雖然日本在自民黨一家獨大的政黨“體制優(yōu)勢”之下，相較于西方國家，政策籌劃與執(zhí)行更具傳承性與連續(xù)性，但仍然無法擺脫西方政黨制度的局限，在推進情報體制改革中，尤其是在“情報立法、籌建對外情報機構”等重要敏感問題上，日本政黨分歧嚴重，導致改革進程遲滯。二是情報體制改革難免“官僚情報文化”之害。日本情報文化中官僚文化因素存在已久，二戰(zhàn)時期“陸海之爭”影響之下的“陸海情報機構各自為政”就是明證?！肮倭徘閳笪幕痹谌毡井敶閳髾C構中根深蒂固，部門利益的存在導致日本難以徹底推進一體化情報體制建設。最后是情報體制改革仍未解決情報界人事權和財權分配問題。一體化協(xié)調的情報體制應將情報機構的人事權和財權交由中央統(tǒng)管，由此才能對各情報機構形成實際牽制，例如，美國國家情報總監(jiān)就可以通過所擁有的情報界人事權和財權，對情報界進行管理。然而，日本情報體制改革推進至今，在此重要問題上仍未有重大突破，成為改革的一大局限。

系統(tǒng)分析21世紀日本情報體制改革的邏輯和路徑，可以預見“加強國家安全保障情報體制建設、以反恐情報工作為切口推進反情報機構與對外情報機構融合發(fā)展、加強情報法制法規(guī)建設”，是日本今后情報體制改革的趨勢所在。