○河南省社會科學院 趙 奇

一、引言

城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎和空間載體重要性不言而喻，與國家經(jīng)濟和社會高質(zhì)量發(fā)展密切相關。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，隨著改革開放的逐漸深入，城市化進程不斷加速，越來越多的農(nóng)村人口涌向城市，享受城市帶來的發(fā)展紅利，2019年農(nóng)村人口在我國城市常住人口中的占比已經(jīng)突破60%。城市化為人們帶來了便利且豐富的物質(zhì)生活條件，但隨之而來的環(huán)境危機及其他負面影響也日益顯現(xiàn)。近些年出現(xiàn)的霧霾、水質(zhì)污染、出行擁堵等問題已經(jīng)嚴重影響了城市居民的身心健康。

二、中國城市環(huán)境治理的特點

(一)治理方法：全面治理與區(qū)域強化相結合

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化進程也在不斷推進，城市規(guī)模不斷擴大，對周邊城鄉(xiāng)結合部和農(nóng)村地區(qū)的影響力也在逐漸增強。在這種狀態(tài)下，城鄉(xiāng)結合部和距離城市建成區(qū)較近的農(nóng)村地區(qū)會承擔部分城市功能，使這些地區(qū)也會產(chǎn)生城市中才會出現(xiàn)的環(huán)境問題；同時城市的擴張會難以避免地將周邊地區(qū)納入城市環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)，對農(nóng)村原有以林地、河流、農(nóng)田等為主的生態(tài)系統(tǒng)造成影響[1]，為城市環(huán)境治理帶來更大的壓力。我國社會主義市場經(jīng)濟制度的完善使全國各地區(qū)形成聯(lián)系緊密的有機整體，區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢逐漸顯現(xiàn)。為進一步推動社會主義生態(tài)文明建設，我國在環(huán)境治理過程中著眼全局，立足長遠，將全面環(huán)境治理與重點區(qū)域強化相結合，由面及點、以點帶面，充分結合當前我國社會主義初級階段經(jīng)濟發(fā)展實際和區(qū)域經(jīng)濟運行狀態(tài)，因地制宜開展工作。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，不同地區(qū)間的城市環(huán)境治理水平和效率會存在一定差異[2]，分析和研究不同區(qū)域的發(fā)展特點和環(huán)境治理情況，有利于各區(qū)域間互相借鑒、取長補短，進而實現(xiàn)整體環(huán)境治理水平的提升。

(二)治理范圍：城市環(huán)境與農(nóng)村生態(tài)相結合

保護環(huán)境即是保護人類自己，優(yōu)化環(huán)境治理能力、提高環(huán)境治理水平符合全體人類的共同利益。以往人類對污染的防控活動主要集中在工業(yè)領域，城市作為工業(yè)集聚區(qū)，環(huán)境治理行為受到更多關注。城市創(chuàng)造的財政稅收相對較高，能夠有更便利的條件和更充足的資金開展環(huán)境治理。如果單純按照市場機制來判斷環(huán)境治理行為，則環(huán)境治理投入將大幅度向城市傾斜。我國社會主義市場經(jīng)濟制度的優(yōu)越性在于財政稅收真正取之于民、用之于民，國家能夠實行強有力的宏觀調(diào)控。盡管農(nóng)村地區(qū)對環(huán)境的破壞相對較小，但對居民的生活體驗和區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生較大影響。近年來，黨中央、國務院多次提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在環(huán)境治理方面加強統(tǒng)一部署、綜合協(xié)調(diào)，將城市環(huán)境治理與農(nóng)村生態(tài)保護相結合，在實現(xiàn)城市環(huán)境治理的同時，為農(nóng)村生態(tài)保護帶來先進技術和前沿理念，避免農(nóng)村地區(qū)重走“先污染、后治理”的老路[3]，這為區(qū)域環(huán)境保護水平的提升奠定了基礎。研究城市環(huán)境治理不僅能夠對城市發(fā)展和環(huán)境保護事業(yè)的進步提供借鑒，而且可以為農(nóng)村生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展提供參考。

(三)治理理念：減少污染與提高效率相結合

自新中國成立以來，我國城市環(huán)境治理基本上經(jīng)歷了改革開放之前的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)階段、20世紀末的污染綜合防治階段、21世紀初的環(huán)境生態(tài)文明建設階段以及當前的城市環(huán)境綜合治理階段。當前城市環(huán)境綜合治理理念的重要特點是擴展了環(huán)境治理的理念，認為在城市發(fā)展過程中，應當建立多元化全方位的環(huán)境治理體系，不僅要推動減少排放，更要重視主動節(jié)約能耗，使節(jié)能與減排協(xié)調(diào)進行[4]；同時不但要制約污染行為、減少污染物排放，而且要積極采取措施，改進技術和管理水平，提高污染治理效率，實現(xiàn)增量與提質(zhì)相結合。

三、城市環(huán)境治理理論與效率測度機制

(一)城市環(huán)境治理概述

城市環(huán)境概念是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而被提出和擴展的，在經(jīng)濟不發(fā)達的封建社會，生產(chǎn)資料相對匱乏，居民的基本生活尚且不能滿足，真正的城市尚未形成，城市環(huán)境及其治理和改善便無從談起[5]。對于當前的公眾認知而言，城市環(huán)境即是城市中對居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響的外部因素的總和，主要指城市的物理環(huán)境，包括自然形成環(huán)境和人工干預環(huán)境兩個主要方面[6]。城市環(huán)境治理指依靠公共管理手段對城市中組織和個人的行為進行規(guī)范和引導，進而實現(xiàn)生產(chǎn)生活環(huán)境的優(yōu)化與改善。城市環(huán)境治理是政府對居民所提供的一種特殊公共服務。居民繳納稅收、接受政府的管理，就應當享受政府所提供的包括良好生態(tài)在內(nèi)的公共產(chǎn)品。城市環(huán)境狀況對居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生重要影響，努力改善城市環(huán)境是全體居民的共同目標。但由于城市環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，無法被特定的人所單獨占有[7]，任何組織或個人改善其所處環(huán)境的行為都具有較強的溢出效應，因而只有依靠政府主導開展城市環(huán)境治理工作，為全體居民改善城市環(huán)境，才能夠有秩序、有規(guī)劃、高效率實現(xiàn)城市環(huán)境的進一步優(yōu)化。

(二)城市環(huán)境治理活動的經(jīng)濟學表現(xiàn)

盡管城市環(huán)境改善和優(yōu)化意識很早便隨著經(jīng)濟的發(fā)展得到普及，但是城市環(huán)境治理被作為獨立的概念提出已是20世紀末。由于地球生態(tài)環(huán)境的惡化，越來越多的國家開始意識到地球的環(huán)境承載力有限，人們必須重視環(huán)境行為，改善生態(tài)環(huán)境。直到進入21世紀，節(jié)能環(huán)保理念逐漸被廣泛接受，學術界才開始深入研究和探討城市環(huán)境治理問題。環(huán)境管理理論認為，人們對環(huán)境干預的最終目標是為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。城市環(huán)境治理是城市治理的重要組成部分，是城市進行環(huán)境管理的重要表現(xiàn)，大多由政府主導實施，通過公共財政給予資金保障。為了進一步測度和評價城市環(huán)境治理效率，學術界往往通過衡量政府對城市環(huán)境治理投入的資源以及產(chǎn)生的效果來展開城市環(huán)境治理行為研究，而城市環(huán)境治理的投入和產(chǎn)出，大多會通過經(jīng)濟指標如公用基礎設施建設、園林綠化、市容環(huán)境等方面的投資以及污水處理、道路保潔、綠化覆蓋等狀態(tài)的變化表現(xiàn)出來[8]。研究城市環(huán)境治理活動所帶來的經(jīng)濟學表現(xiàn)，對研究城市管理、污染治理以及治理效率具有重要意義。

(三)環(huán)境治理效率測度機制

效率從字面意思上看，可以理解為產(chǎn)生效果的功率，經(jīng)濟學的效率是特定時間內(nèi)總產(chǎn)出與總投入的比率關系，在投入一定的條件下產(chǎn)出越多效率越高，產(chǎn)出一定的條件下投入越多效率越低，效率的高低與生產(chǎn)速度的快慢無關。廣義的效率評價可以理解為對評價對象生產(chǎn)能力的分析和判斷，效率評價被廣泛應用于經(jīng)濟學分析和企業(yè)管理中。本文所討論的效率測度是對投入產(chǎn)出能力的測量和評價，即研究單個單位的投入能夠有多少產(chǎn)出，或增加一個單位的投入能夠增加多少單位的產(chǎn)出。在公共產(chǎn)品理論和規(guī)制經(jīng)濟學理論下，城市環(huán)境治理效率即為城市對環(huán)境改善所投入的資金所能帶來的環(huán)境治理成果。開展城市環(huán)境治理效率研究，不同地區(qū)城市應對污染及采取治理手段所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)指標是確定的、可被記錄和認知的，使定量分析成為可能[9]。當前學術界更傾向于通過客觀定量評價的方法進行綜合效率測度。

四、省際城市環(huán)境治理效率測度

(一)測度方法

數(shù)據(jù)包絡分析法(DEA)被廣泛應用于在評價對象之間互相對比的基礎上研究非參數(shù)技術效率，通過自身數(shù)據(jù)計算為投入指標和產(chǎn)出指標賦權，在存在多個投入產(chǎn)出變量的情況下進行效率測度具有明顯優(yōu)勢。Charnes、Cooper和Rhodes于1978年在歐洲運籌學雜志上發(fā)表了題為《衡量決策單位的效率》的研究論文，首次提出分析標準化效率的DEA方法，這種方法被廣泛使用，并且被不斷地擴展和創(chuàng)新。后來人們用三位作者的名字來命名這一典型DEA模型，即CCR模型。該模型將具有可比性、能夠測量的測度對象作為決策單元(DMU)，并假設規(guī)模收益(CRS)不變，分析得出的效率水平考慮了規(guī)模的影響，因此往往被應用于對DMU的綜合效率評價。

由于生態(tài)環(huán)境的改善和居民生活便利程度的提升作為環(huán)境治理的成果具有非排他性，往往只有政府才具有治理環(huán)境的動機和能力，城市環(huán)境治理效率本質(zhì)上是政府的環(huán)境投入效率，因此本文采用投入導向的CCR模型評價城市環(huán)境治理效率，使我國不同省份之間城市環(huán)境治理效率的評價過程更加嚴謹、分析結果更加科學有效。假設我們的評價對象共可形成a個DMU，每個DMU有m種投入，記為xi(i=1，2，3，…，m)，投入的權重記為Invi；每個DMU有n種產(chǎn)出，記為yj(j=1，2，3，…，n)，產(chǎn)出的權重記為Outpj。當前要評價的DMU綜合效率DMUk基于CRS的投入導向型CCR模型規(guī)劃如式(1)所示。

經(jīng)過以上步驟，最終形成“適宜、有條件適宜、不適宜、禁止”四個適宜性等級的土地資源建設開發(fā)適宜性評價結果圖層。其中，適宜等級是指某塊土地能夠滿足幾乎所有建設用途的要求，基本上沒有限制因素，如果存在限制因素，也都是小限制因素，采取簡單的措施就可以變?yōu)榻ㄔO用地；有條件適宜等級是指在開發(fā)利用上存在限制性因素，需要進行適當治理和整治才能用作建設的土地；不適宜等級是指那些存在一些重要的限制因素或是在當前社會經(jīng)濟發(fā)展下不適宜用作建設的土地；禁止建設等級是指有相關法律法規(guī)政策依法保護，禁止開發(fā)建設的土地[7]。

(1)

同時，式(1)需要服從于以下條件：

投入導向型CCR模型(式1)的重要意義是在堅持所有DMU的產(chǎn)出小于投入，即在所有DMU的效率值均小于等于1的前提下，使待評價DMU的綜合效率最大化。通過CCR模型測度的效率為待評價DMU與效率較高DMU的相對效率，這種評價方式相對更加保守，在我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、環(huán)境治理活動開展差異較大的情況下，使各地區(qū)城市環(huán)境治理效率的測度結果更具代表性和可比性。CCR模型得出的綜合效率包含了規(guī)模效率部分，1984年，Banker、Charnes和Cooper三人在管理科學雜志上發(fā)表了《數(shù)據(jù)包絡分析中技術和規(guī)模無效率估計的幾個模型》一文，在CCR對偶模型的基礎上增加了約束條件式[如式(2)所示]，提出了評價規(guī)模效率的DEA模型，模型被后人以三位作者的名字命名為BCC模型。BCC模型假設收益規(guī)?？勺?，計算出的技術效率排除了規(guī)模的影響，并提出了規(guī)模效率的計算方法[如式(3)所示]。CCR模型和BCC模型奠定了DEA的基礎，為本文開展城市環(huán)境治理綜合效率進一步研究保留了可供參考和分析的空間，包括本文在內(nèi)的許多效率測度和效率優(yōu)化研究均基于這兩個模型展開。

(2)

(3)

(二)樣本選擇

在選取投入產(chǎn)出指標時，應當重點關注指標能否科學反映DMU的投入產(chǎn)出行為[10]，各個要素指標與環(huán)境治理行為的相關性方向應當一致。部分專家學者在經(jīng)濟學理論基礎、投入產(chǎn)出指標框架和選擇角度等方面的觀點值得吸收借鑒。城市環(huán)境治理的投入要素需要能夠衡量對改善城市環(huán)境、優(yōu)化居民生活體驗、推進公共環(huán)境設施建設的投入，城市環(huán)境治理的產(chǎn)出要素需要能夠體現(xiàn)環(huán)境改善所帶來的實際效果和對城市的影響。本文選取城市公用設施建設投資完成額、園林綠化投資額、市容環(huán)境衛(wèi)生投資額作為投入要素指標，選取污水處理量、綠化覆蓋面積、道路保潔面積作為產(chǎn)出要素指標。各指標及各指標的解釋說明見表1。

表1 城市環(huán)境治理效率測度投入產(chǎn)出要素指標

根據(jù)數(shù)據(jù)包絡分析法(DEA)分析經(jīng)驗，投入產(chǎn)出指標的數(shù)量需要與DMU數(shù)量相協(xié)調(diào)，DMU數(shù)量需要大于投入要素與產(chǎn)出要素數(shù)量乘積，或大于投入要素與產(chǎn)出要素數(shù)量之和的三倍，即如式(4)所示，其中：GDMU為DMU數(shù)量，m、n分別為投入、產(chǎn)出要素數(shù)量。

GDMU≥max{mn,3(m+n)}

(4)

如果不滿足這個條件，很可能會導致大部分DMU甚至全部DMU結果一致，無法對DMU的效率進行對比和區(qū)分[11]，分析結果很可能會失真或失去代表意義，無法對實踐產(chǎn)生科學的指導作用。

本文選擇我國31個省(自治區(qū)、直轄市)以及全國合計作為DMU，按照DMU數(shù)量式(4)的要求，更能保證效率測度的科學性；通過數(shù)據(jù)庫檢索數(shù)據(jù)能夠使數(shù)據(jù)收集更加準確高效。本文利用EPSDATA數(shù)據(jù)庫整理得到的2019年31個省(自治區(qū)、直轄市)的投入產(chǎn)出要素指標數(shù)據(jù)以及全國合計數(shù)據(jù)共32組162個樣本數(shù)據(jù)開展省際城市污染治理效率測度。

(三)效率測度

為了更加直觀地判斷和分析樣本數(shù)據(jù)的總體情況，對城市環(huán)境治理投入產(chǎn)出要素進行整體把握，便于后續(xù)利用電腦分析軟件進行運算，本文運用Microsoft Excel 2016表格軟件對樣本數(shù)據(jù)進行整理、分類和預處理，運用SPSS Statistics 21統(tǒng)計軟件對樣本數(shù)據(jù)進行描述性統(tǒng)計，結果如表2所示。

表2 省際城市環(huán)境治理投入產(chǎn)出要素描述性統(tǒng)計結果

由表2可知，樣本數(shù)據(jù)中城市公用設施建設投資額、園林綠化投資額以及市容環(huán)境衛(wèi)生投資額三個投入指標，污水處理量、綠化覆蓋面積以及道路清掃保潔面積三個產(chǎn)出指標的最大值與最小值之間差異較大，城市公用設施建設投資額的最大值為 19 684 223 萬元是最小值 21 599 萬元的近911倍；標準差較高，不同省份之間2019年的城市環(huán)境治理投入和產(chǎn)出情況均存在較大差異。不同省份城市環(huán)境治理投入產(chǎn)出指標的平均值均大于中位數(shù)，樣本數(shù)據(jù)中偏大數(shù)據(jù)較多，可見所選擇的31個省(自治區(qū)、直轄市)環(huán)境治理整體水平較高，盡管區(qū)域間差異較大，但低水平地區(qū)仍是少數(shù)，部分地區(qū)表現(xiàn)相對更加優(yōu)秀。

由于通過DEA進行效率測度需要對大量數(shù)據(jù)進行復雜計算，同時還需要具備一定的線性規(guī)劃基礎，本文運用成剛博士開發(fā)的MaxDEA Basic 8.3中文分析軟件展開省際城市環(huán)境治理效率測度，盡量避免因操作失誤而產(chǎn)生數(shù)據(jù)處理錯誤，保證分析結果的科學性，效率測度結果如表3所示。綜合技術效率、純技術效率以及規(guī)模效率值在0～1之間，效率值越高，則說明其相對效率越高，當DMU的效率值為1時，說明該DMU在效率對比中投入最少、產(chǎn)出最多，實現(xiàn)了環(huán)境治理的充分實施；當多個DMU效率值為1時，說明這些DMU的相對效率均最高，城市環(huán)境治理的投入產(chǎn)出水平位于DEA前沿，達到DEA有效。

表3 省際城市及全國城市環(huán)境治理效率測度結果

從表3中可以看出，吉林、遼寧、寧夏及西藏的綜合技術效率和規(guī)模效率為1，廣東、湖南、吉林、遼寧、寧夏、山東、西藏及全國整體的純技術效率為1。技術效率達到1的DMU數(shù)量并未超過總數(shù)量的一半，從DEA有效的角度而言，達到了判斷相對技術效率表現(xiàn)優(yōu)秀DMU的目的，本次測度的運算方法和要素選擇是科學的，能夠實現(xiàn)有效的效率測度。貴州、海南、青海規(guī)模報酬遞增，吉林、遼寧、寧夏、西藏規(guī)模報酬不變，其他地區(qū)規(guī)模報酬遞減。尤其需要關注的是全國整體的城市環(huán)境治理綜合技術效率為0.2387，純技術效率為1，規(guī)模效率為0.2387。本文所選擇的31個省(自治區(qū)、直轄市)中有13個區(qū)域的綜合技術效率、24個區(qū)域的純技術效率低于全國整體水平，所有區(qū)域的規(guī)模效率均高于全國整體水平，這主要是由于全國城市環(huán)境治理活動的規(guī)模必然大于各地區(qū)城市環(huán)境治理活動的規(guī)模，受到表現(xiàn)較差地區(qū)的影響，定將落后于每個單獨測度的地區(qū)，此項測度結果符合實際情況與大眾認知。

(四)結果評價

1.各地區(qū)城市發(fā)展不平衡，環(huán)境治理效率差異較大。由表2數(shù)據(jù)可知，省際城市公用設施建設投資額的最大值與最小值之間相差近911倍，道路清掃保潔面積的最大值與最小值之間相差近60倍；城市環(huán)境治理綜合技術效率最低的江西效率值僅為0.077，與效率相對表現(xiàn)優(yōu)秀地區(qū)尚有巨大差距。這是因為我國區(qū)域間社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，不同地區(qū)的經(jīng)濟基礎、城市發(fā)展傳統(tǒng)、風俗習慣以及居民生活意識均有較大不同。城市環(huán)境治理的確需要由政府主導實施，但環(huán)境治理活動需要因時因地制宜，在進行環(huán)境治理過程中需要充分發(fā)動當?shù)鼐用穹e極性，因而城市環(huán)境治理工作需要結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀態(tài)方可取得預期效果。

2.吉林、遼寧、寧夏、西藏的城市環(huán)境治理綜合效率表現(xiàn)相對較好，城市環(huán)境治理綜合技術效率、純技術效率和規(guī)模效率均為1，其資源配置能力與利用效率在綜合衡量下實現(xiàn)了技術有效，表明四地區(qū)的城市環(huán)境治理工作相對出色，其治理體系、治理能力、治理理念均表現(xiàn)較好。這可能是因為吉林、遼寧地處東北老工業(yè)基地，城市發(fā)展較早，具備城市環(huán)境治理的資源條件；國有企業(yè)在東北地區(qū)的發(fā)展具有社會環(huán)境優(yōu)勢，已經(jīng)涉及到城市運行的各個方面，使吉林、遼寧利用國有企業(yè)的巨大影響力，能夠迅速推動城市環(huán)境治理工作。寧夏、西藏地區(qū)是少數(shù)民族聚居區(qū)，分布有大片自然保護區(qū)，自然條件優(yōu)越，但由于身處內(nèi)陸，經(jīng)濟基礎較差，城市發(fā)展相對落后，但這從另一方面為城市環(huán)境保護和治理創(chuàng)造了更加便利的條件，在城市發(fā)展過程中能夠實現(xiàn)更加科學的規(guī)劃，形成更具前瞻性的環(huán)境保護理念，為城市環(huán)境治理效率的優(yōu)化奠定了堅實基礎。

廣東、湖南、山東的城市環(huán)境治理純技術效率表現(xiàn)相對較好，城市環(huán)境治理純技術效率為1，表明三地的城市環(huán)境治理制度相對科學，管理水平相對較高，建立了相對科學的城市環(huán)境治理制度體系。這可能是因為廣東經(jīng)濟相對較發(fā)達，地處改革開放的最前沿，城市規(guī)劃相對嚴謹，城市環(huán)境保護治理機制更加完善；山東地處東部沿海地區(qū)，對環(huán)境的敏感度更高，環(huán)境保護意識更強，開發(fā)利用節(jié)能減排技術的積極性更高；湖南境內(nèi)的洞庭湖是中南地區(qū)重要的水源地，是中央生態(tài)環(huán)境保護督察組的重點關注區(qū)域，其城市環(huán)境治理也面臨較大的政策和輿論壓力，使其重視城市環(huán)境治理工作，積極提升生態(tài)環(huán)境保護治理水平。

3.貴州、海南、青海的規(guī)模經(jīng)濟現(xiàn)象相對明顯，城市環(huán)境治理產(chǎn)出要素的增長水平高于投入要素的增長水平。在一般情況下，DMU的規(guī)模報酬會先后經(jīng)歷規(guī)模報酬遞增、規(guī)模報酬不變和規(guī)模報酬遞減三個階段，當規(guī)模報酬不變時，往往代表其處在遞增和遞減之間臨界點，規(guī)模相對處在最佳狀態(tài)。貴州的綜合技術效率為0.5192，純技術效率為0.5279，規(guī)模效率為0.9835；海南的綜合技術效率為0.6380，純技術效率為0.6982，規(guī)模效率為0.9138；青海的綜合技術效率為0.2338，純技術效率為0.2885，規(guī)模效率為0.8104，三地的綜合技術效率差別較大且整體水平不高，尤其是青海甚至低于全國整體水平，但均處于規(guī)模報酬遞增階段。這體現(xiàn)出三地在城市環(huán)境治理效率優(yōu)化方面具備較大潛力，正在采取措施提升城市環(huán)境治理水平、改善資源配置和管理能力，以厚積薄發(fā)、后發(fā)先至之勢取得了一定成果，因而呈現(xiàn)出規(guī)模報酬遞增趨勢。

五、城市環(huán)境治理效率優(yōu)化路徑

(一)細化環(huán)境治理投入方向，確保?？顚Ｓ?/h3>

各級財政投入是城市環(huán)境治理的主要資金來源，制定科學的財政投入方向和嚴謹?shù)呢斦Y金使用規(guī)劃，政府財政投入向環(huán)境治理相對傾斜，對城市環(huán)境治理效率的提高具有積極作用。充足的資金投入是實現(xiàn)環(huán)境科學治理的有效保障，各地區(qū)在制定城市環(huán)境治理有關財政預算時，應當細化環(huán)境治理的具體投入方向，將財政資金真正用到實處，通過財政資金的投入來引導城市環(huán)境治理工作。城市環(huán)境治理涉及面較廣，需要多個部門協(xié)調(diào)配合，只有細化資金投入才能明確權責劃分，提高環(huán)境治理效率。在當前全球經(jīng)濟下行趨勢明顯，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，要加強對財政資金尤其是環(huán)境治理資金的審計，利用信息化手段監(jiān)測和記錄財政支出績效，確保財政資金的?？顚Ｓ茫瑘詻Q杜絕不按時撥付環(huán)境治理資金、將資金挪作他用等違規(guī)行為。

(二)積極吸收和引進先進環(huán)境治理技術

各地方政府應當積極吸收和引進先進環(huán)境治理技術，不但要推動先進科學技術在節(jié)能減排中的應用，而且要積極引入前沿性的管理模式和先進實踐經(jīng)驗；不但要促進現(xiàn)有技術在當?shù)丨h(huán)境治理過程中的推廣，而且要制定優(yōu)惠政策，鼓勵新技術的開發(fā)，促使社會公眾逐漸認可和接受最佳經(jīng)濟可行技術。在直接政府行為可能會對市場經(jīng)濟健康發(fā)展造成影響的情況下，地方政府可以將政府資金投入到公益基金、環(huán)保社會組織或公益NGO，通過市場經(jīng)濟手段間接引導企業(yè)和個人提高資源節(jié)約能力和降低污染排放水平。由于各地城市發(fā)展模式和水平存在差異，相關環(huán)境治理技術在不同地區(qū)的應用模式各不相同，各地在應用環(huán)境治理技術的同時，應當重視整理和總結經(jīng)驗教訓，形成典型環(huán)境治理模式向全國推廣，使效率相對先進地區(qū)能夠發(fā)揮對效率相對落后地區(qū)的輻射帶動作用，最終實現(xiàn)全國整體環(huán)境治理效率的優(yōu)化和改善。

(三)探索政府主導、全民參與的綜合治理模式

由政府主導開展城市環(huán)境治理已經(jīng)成為世界城市規(guī)劃和公共管理的主流思想，但城市環(huán)境治理效率的改善不能僅僅依靠政府行為，各地應當動員社會公眾參與環(huán)境保護，加強環(huán)境知識宣傳，推動居民樹立環(huán)保意識，積極探索建立政府主導、全民參與的城市環(huán)境綜合治理模式。政府可以采用購買服務的方式來開展環(huán)境治理，充分動員社會組織、企業(yè)以及個人投入到環(huán)境保護和城市管理之中。除政府以外，企業(yè)擁有較強的資金實力，出于自身發(fā)展需要對改善周邊環(huán)境的需求更加強烈，政府應當重視企業(yè)對城市環(huán)境改善的積極作用，為企業(yè)履行社會責任創(chuàng)造良好的條件。同時，應當規(guī)范社會公眾的經(jīng)濟行為，探索建立和規(guī)范環(huán)境市場，形成多元化的投入體系，通過市場調(diào)節(jié)推動社會組織、企業(yè)和個人自發(fā)保護環(huán)境、治理環(huán)境。

(四)根據(jù)城市發(fā)展水平制定環(huán)境治理規(guī)劃

在經(jīng)濟的傳導效應下，城市經(jīng)濟社會發(fā)展情況與其環(huán)境治理行為之間會產(chǎn)生時空差異，優(yōu)化城市環(huán)境治理效率需要推進經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境治理行為相協(xié)調(diào)。正確認識并分析城市經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，科學制定環(huán)境治理規(guī)劃，不但要對當前城市發(fā)展情況進行分析，而且要對今后一定時期的城市發(fā)展空間進行預測，使規(guī)劃更具前瞻性。只有將城市環(huán)境治理規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃相結合，才能真正使城市環(huán)境治理發(fā)揮最大作用。各地方政府既是環(huán)境治理的實施主體，同時也是效率評價方和規(guī)劃制定方，既是“運動員”又是“裁判員”，這樣不利于從公正客觀的角度實現(xiàn)城市環(huán)境治理的評價與效率優(yōu)化。應當引入第三方專業(yè)效率評價機構和規(guī)劃機構，從社會公眾和專業(yè)認知的角度對政府行為進行評價并提供建設性意見，為環(huán)境治理規(guī)劃的制定和執(zhí)行提供決策參考。