張 楠，譙 冉

(1.西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049; 2.陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安 710021；3.四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000)

一、研究現(xiàn)狀

學(xué)界關(guān)于警察權(quán)失范與規(guī)制的研究由來已久，學(xué)者們分別從刑事法學(xué)、憲法與行政法學(xué)、警察法學(xué)等領(lǐng)域展開研究。

在刑事法治視野中研究警察權(quán)的失范與規(guī)制，學(xué)者們多從警察刑事司法權(quán)的角度入手。陳興良認(rèn)為，在我國警察權(quán)統(tǒng)一行使的環(huán)境下，警察權(quán)失范會(huì)表現(xiàn)為警察機(jī)關(guān)運(yùn)用警察刑事職權(quán)行使完成其行政職責(zé)，只有通過司法警察權(quán)和行政警察權(quán)的分立，才能避免權(quán)力在一個(gè)部門過分集中，從而防止權(quán)力濫用[1]。陳瑞華認(rèn)為，只有將警察機(jī)構(gòu)的行政性羈押權(quán)和刑事羈押權(quán)都控制在司法授權(quán)、司法聽審、司法救濟(jì)的機(jī)制之下，才會(huì)從根本上杜絕兩種權(quán)力并用或相互轉(zhuǎn)化而不當(dāng)剝奪公民人身權(quán)利的現(xiàn)象[2]。唐守東認(rèn)為，需要通過確定監(jiān)督主體、明確監(jiān)督范圍、規(guī)范監(jiān)督方式的路徑重塑和加強(qiáng)公安行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)檢察力量對(duì)警察行政權(quán)的約束[3]。憲法、行政法領(lǐng)域研究警察權(quán)的失范與規(guī)制，多從警察行政權(quán)失范或異化的現(xiàn)象入手。劉茂林認(rèn)為，由于警察權(quán)立法的諸多問題以及警察權(quán)極易擴(kuò)張的本性，需要在警察權(quán)法制體系中引入憲法視角，保障憲法價(jià)值、精神、原則、規(guī)范在警察法領(lǐng)域的落實(shí)[4]。彭貴才認(rèn)為，警察權(quán)與公民權(quán)利是一定程度上的反比例關(guān)系，人們對(duì)警察權(quán)的特殊期待，需要從立法理念、行使原則、管理體制、監(jiān)督制約等內(nèi)容上進(jìn)行全方位的法律規(guī)制。警察法學(xué)范疇的警察權(quán)失范與控制研究較為具體，研究的視角也較為廣泛。陳俊豪從《治安管理處罰法》修訂應(yīng)建立在社會(huì)理論指導(dǎo)和治安管理經(jīng)驗(yàn)反思的角度，從平衡權(quán)力與權(quán)利、自由與秩序、公共利益與個(gè)人自由之間的關(guān)系等方面提出了規(guī)制警察權(quán)的方式[5]。蔣勇認(rèn)為，回歸公共性是遏制警察權(quán)控制“內(nèi)卷化”局勢(shì)的關(guān)鍵，同時(shí)需要重塑互補(bǔ)型警察和媒體關(guān)系，建立公共性的警察法體系[6]。

針對(duì)警察權(quán)的失范與規(guī)制問題，還有一種特殊的研究視角，那就是通過公安行政訴訟來審視和反思警察行政權(quán)。公安行政訴訟是法院公開審理和裁決警察行政爭議來監(jiān)督警察行政權(quán)的制度，相對(duì)于警察權(quán)較為封閉的運(yùn)行環(huán)境，公安行政訴訟無疑是一個(gè)透明而公正的研究警察行政權(quán)失范的窗口。學(xué)界關(guān)于公安行政訴訟的研究持續(xù)了三十余年，筆者從知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫檢索出公安行政訴訟相關(guān)論文50篇，其中期刊論文40篇，碩士論文10篇，1990-1999年18篇，2000-2009年17篇，2010-2019年14篇，2020年1篇。研究的問題主要為警察權(quán)可訴的范圍、公安機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任和證據(jù)規(guī)則、公安機(jī)關(guān)應(yīng)訴技巧、公安行政訴訟的敗訴原因和敗訴率等。(1)參見：胡和平.公安行政訴訟法庭辯論口才的特點(diǎn)和技巧[J].廣東公安干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(40)；龔太華. 警察權(quán)與行政訴訟[J].公安大學(xué)學(xué)報(bào)，1991(4)；石永輝. 試論公安機(jī)關(guān)在行政訴訟中的舉證責(zé)任[J].政法學(xué)報(bào)，1994(2)；楊玉海. 公安機(jī)關(guān)行政訴訟中敗訴的原因[J].警學(xué)研究，1993(4)；徐小英. 公安行政訴訟敗訴率研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013(2).其中關(guān)于公安行政訴訟敗訴原因和敗訴率的研究即是通過公安行政訴訟審視警察行政權(quán)的失范與規(guī)制。如楊玉海對(duì)敗訴案件進(jìn)行研究，分析出六種引起敗訴的原因，提出通過提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員法律意識(shí)，開展調(diào)查研究、廣泛收集證據(jù)、弄清案件事實(shí)，認(rèn)真執(zhí)行法定程序等措施提高公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的水平[7]；再如徐小英通過最高人民法院公布的司法大數(shù)據(jù)計(jì)算出公安行政訴訟的敗訴率，分析了引起公安行政訴訟敗訴的直接原因和體制性原因，提出通過擴(kuò)大公安行政訴訟受案范圍、完善公安抽象行政行為等五項(xiàng)措施降低公安行政訴訟的敗訴率[8]。

以往關(guān)于公安行政訴訟的研究方法以理論分析法為主，個(gè)別研究采用了案例分析法和數(shù)據(jù)分析法。(2)參見：龐友學(xué). 淺析人民法院以顯示公正判決變更的三件公安行政訴訟案件[J].行政法學(xué)研究，1993(3)；關(guān)連裕. 對(duì)一宗公安行政訴訟案的探討[J].法學(xué)雜志，1995(4)；徐小英. 公安行政訴訟敗訴率研究[J] .中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013(2).以往的案例分析和數(shù)據(jù)分析，有的以最高人民法院網(wǎng)站公布的司法大數(shù)據(jù)為分析樣本，有的以單個(gè)法院的判例為樣本，有的以某公安機(jī)關(guān)涉訴案例為樣本。但是，截至目前，尚未見以大量司法裁判文書為樣本的研究出現(xiàn)，本文力求依托裁判文書網(wǎng)和威科先行法律信息庫，對(duì)近四年的公安行政訴訟裁判文書進(jìn)行內(nèi)容處理和數(shù)據(jù)分析，以補(bǔ)充針對(duì)本研究現(xiàn)有實(shí)證方法的不足。

二、調(diào)查實(shí)施

以裁判文書為研究對(duì)象的實(shí)證法學(xué)分析開展的基礎(chǔ)是充足且公開的裁判文書樣本。2014年10月8日，十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確要求：改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人的訴權(quán)。2016年8月29日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。該《規(guī)定》要求所有一審生效的裁判文書，都應(yīng)當(dāng)在中國裁判文書網(wǎng)予以公布，上訴或者抗訴的一審裁判文書，在二審裁判文書生效后7日內(nèi)予以公布。對(duì)不予公開的裁判文書，《規(guī)定》也做出了明確限制，并規(guī)定了不予公開時(shí)嚴(yán)格的審批程序。以上兩項(xiàng)制度的確立和實(shí)施，使得目前裁判文書公開的規(guī)模達(dá)到了前所未有的程度。裁判文書可得性的提升，是以裁判文書為研究對(duì)象的實(shí)證法學(xué)研究的契機(jī)，但是長期以法教義學(xué)研究為主流思路的法學(xué)界，要認(rèn)可和接納實(shí)證法學(xué)研究方法，還需要較長一段時(shí)間。同時(shí)，作為數(shù)據(jù)來源的裁判文書本身存在著承載信息量差別大、標(biāo)準(zhǔn)化程度不高等問題。鑒于此，本文首先借助裁判文書網(wǎng)和智能檢索與分析工具——威科先行法律信息庫，對(duì)樣本進(jìn)行分類與檢索，再根據(jù)設(shè)計(jì)的指標(biāo)，人工從樣本中抽取相關(guān)信息，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)樣本大數(shù)據(jù)與承載內(nèi)容的分析。

(一)樣本選擇

立案登記制在2015年實(shí)施，裁判文書上網(wǎng)在2016年普及，威科先行法律信息庫在2017年后可按年份分類檢索數(shù)據(jù)，因此本文的樣本采集時(shí)間段選擇為2017年1月1日至2020年12月31日。

樣本選取在威科先行法律信息庫進(jìn)行直接操作。在行政案由的二級(jí)子項(xiàng)目中選擇公安行政管理，就可檢索出不同年份的公安行政訴訟裁判文書。公安行政訴訟裁判文書主要為判決書、裁定書、調(diào)解書、決定書、通知書等，結(jié)案文書一般為判決書、裁定書，因該欄目調(diào)解書、決定書、通知書數(shù)量非常少，因此，本文將一審裁判文書數(shù)量約等于結(jié)案數(shù)進(jìn)行計(jì)算，與真實(shí)案件數(shù)量應(yīng)該有差異，但是在大量數(shù)據(jù)的支持下，對(duì)比率和比較性結(jié)論的影響不大。如表1。

表1 2017-2020年全國一審警察行政訴訟裁判文書情況統(tǒng)計(jì)表

信息庫檢索結(jié)果。

(二)樣本分析

本文結(jié)合研究目的和裁判文書承載的信息，從八個(gè)方面設(shè)計(jì)了十項(xiàng)指標(biāo)對(duì)樣本進(jìn)行記錄，分別為“發(fā)案”情況、被訴警察行政行為的種類情況、敗訴情況、復(fù)議情況、撤訴情況、結(jié)案形式情況、涉訪案件情況、原告聘請(qǐng)律師情況等。其中，“發(fā)案”情況部分揭示公安行政訴訟在行政訴訟中的發(fā)案比重；被訴警察行政行為的種類部分揭示易產(chǎn)生警察行政爭議的領(lǐng)域；敗訴情況部分為兩項(xiàng)指標(biāo)，其一揭示公安機(jī)關(guān)在公安行政訴訟中敗訴的比率，其二揭示公安行政訴訟中法院判決公安機(jī)關(guān)敗訴的理由；復(fù)議情況部分揭示敗訴案例中涉訴行為經(jīng)復(fù)議維持的比率；撤訴情況部分揭示原告放棄實(shí)體審查的比率；結(jié)案形式部分揭示公安行政訴訟以裁定形式結(jié)案的比率；涉訪案件情況部分揭示因信訪引發(fā)的公安行政訴訟情況；原告聘請(qǐng)律師情況部分也分為兩項(xiàng)指標(biāo)，一是原告聘請(qǐng)律師的案件在公安行政訴訟案件中的比率，二是原告聘請(qǐng)律師后案件走完庭審獲得法院判決的情況。

1.“發(fā)案”情況

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，行政管理的范圍是行政案件案由劃分的依據(jù)，可以分為公安行政管理、工商行政管理、資源行政管理、稅收行政管理等45種。筆者在威科先行法律信息庫行政欄目下對(duì)2017年以來各行政案由的一審案件結(jié)案數(shù)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，資源行政管理、城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理、公安行政管理、勞動(dòng)與社會(huì)保障行政管理案件數(shù)近年來長期位列前四名，其中，公安行政管理占近四年年一審行政案件結(jié)案總數(shù)的11.1%～13.1%，2017年、2018年公安行政訴訟結(jié)案數(shù)在行政訴訟案件中排名第二、2019年、2020年公安行政訴訟結(jié)案數(shù)在行政案件結(jié)案數(shù)中排名第三，如表2。

表2 2017-2020年全國收案數(shù)前4位行政案件一審結(jié)案情況統(tǒng)計(jì)表

2.被訴警察行政行為的種類

關(guān)于被訴警察行政行為的種類,在威科先行法律信息庫和裁判文書網(wǎng)均不能進(jìn)行直接檢索，只能通過其他數(shù)據(jù)進(jìn)行一定的交叉分析，并與用關(guān)鍵詞進(jìn)行高級(jí)檢索的結(jié)果進(jìn)行比對(duì)。在行政訴訟中，被訴行政行為包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政復(fù)議、行政許可、行政征收、行政撤銷等26種。2016年、2017年、2018年《中國法律年鑒》根據(jù)被訴具體行政行為的種類對(duì)行政訴訟一審收案情況進(jìn)行了分類統(tǒng)計(jì)，其中行政處罰、行政復(fù)議、行政登記、行政征收類案件較多，涉行政處罰類行政訴訟一審連年位列第一，占比20%以上，如表3。

表3 2016-2018年全國案件數(shù)前四位一審被訴具體行政行為分類統(tǒng)計(jì)表

根據(jù)表2、表3和警察具體行政行為的類型進(jìn)行推導(dǎo)，可以發(fā)現(xiàn)：在公安行政訴訟中，被訴具體行政行為更加集中在行政處罰上。關(guān)于行政處罰為主要公安行政訴訟涉訴行為的推斷，與筆者在威科先行法律信息庫用“行政處罰”為關(guān)鍵詞在公安行政管理類中進(jìn)行高級(jí)檢索的結(jié)果基本一致。以“行政處罰”為關(guān)鍵詞進(jìn)行的高級(jí)搜索，結(jié)果并不能夠精確表示涉行政處罰類公安行政訴訟案件的數(shù)量，但是干擾結(jié)果較少，對(duì)數(shù)據(jù)的可靠性影響不大，如表4。

表4 2017-2020年全國一審公安行政訴訟案件涉行政處罰情況統(tǒng)計(jì)表

息庫檢索結(jié)果。

3.公安機(jī)關(guān)敗訴情況

表5 2017-2020年全國一審公安行政訴訟敗訴情況統(tǒng)計(jì)表

信息庫檢索結(jié)果。

(1)公安機(jī)關(guān)敗訴率。在公安行政訴訟中，公安機(jī)關(guān)敗訴的裁判結(jié)果有不同表述方式，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠，而原告敗訴的表現(xiàn)形式一般為“駁回”，標(biāo)準(zhǔn)化程度較高。因此筆者選擇在威科先行法律信息庫以“駁回”為關(guān)鍵詞在審理結(jié)果中執(zhí)行高級(jí)搜索，得出了駁回原告起訴的判決數(shù)量，因公安機(jī)關(guān)敗訴一般以判決形式做出，因此總判決數(shù)量與駁回判決數(shù)量之差即為敗訴判決的數(shù)量，再通過計(jì)算獲得公安機(jī)關(guān)在公安行政訴訟中的敗訴率，如表5。

(2)公安機(jī)關(guān)敗訴原因。每一份公安行政訴訟的敗訴判決都代表了警察行政權(quán)的失范，筆者隨機(jī)在裁判文書網(wǎng)下載了2020年12月31日之前公布的100份公安行政訴訟敗訴判決，對(duì)法院判決公安機(jī)關(guān)敗訴的理由進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。由于不同法官對(duì)同一問題的表述不同，因此判決樣本的標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，筆者通過合并同類項(xiàng)的形式進(jìn)行處理，其中違反法定程序選項(xiàng)包括程序違法、違反法定程序、程序錯(cuò)誤、程序輕微違法等，適用法律錯(cuò)誤選項(xiàng)包括法律適用錯(cuò)誤、適用法律錯(cuò)誤、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法律規(guī)定等；事實(shí)認(rèn)定不清選項(xiàng)包括：事實(shí)認(rèn)定不清、認(rèn)定事實(shí)不清、認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、事實(shí)不清、缺乏事實(shí)依據(jù)等；證據(jù)不足選項(xiàng)包括證據(jù)不足、證據(jù)明顯不足、主要證據(jù)不足等；不履行法定職責(zé)選項(xiàng)包括不履行法定職責(zé)、不予調(diào)查處理明顯違法、不予調(diào)查處理不符合事實(shí)等；明顯失當(dāng)選項(xiàng)包括明顯失當(dāng)、明顯不當(dāng)?shù)?；其他選項(xiàng)包括證據(jù)虛假、超越職權(quán)、逾期不舉證等，如下頁表6。

4.被訴具體行政行為復(fù)議情況

關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)作為公安行政訴訟被告的情形，根據(jù)《行政訴訟法》第26條規(guī)定有三種情況：其一，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。其二，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告；其三，起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。要得到復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的數(shù)據(jù)，應(yīng)該在裁判文書被告部分進(jìn)行檢索。但是，在裁判文書網(wǎng)和威科先行法律信息庫中均不能直接執(zhí)行這一搜索。

表6 2017-2020年隨機(jī)100份一審公安行政訴訟敗訴判決敗訴理由統(tǒng)計(jì)表

在行政訴訟裁判文書中，原告撤訴的文書一般為準(zhǔn)予撤訴的裁定，原告敗訴文書裁判結(jié)果部分為駁回原告訴訟請(qǐng)求。在被告敗訴的文書中，若復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告，那么裁判結(jié)果部分一定在對(duì)原行政行為進(jìn)行裁判的同時(shí)會(huì)對(duì)復(fù)議決定進(jìn)行相應(yīng)判決；若復(fù)議機(jī)關(guān)為單獨(dú)被告，裁判結(jié)果部分也會(huì)出現(xiàn)復(fù)議二字。因此，筆者在威科先行法律信息庫裁判結(jié)果部分以復(fù)議為關(guān)鍵詞執(zhí)行高級(jí)搜索，可以得出公安行政訴訟敗訴案件中復(fù)議機(jī)關(guān)因不作為而被訴的案件、復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的案件以及復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈陌讣?shù)量。結(jié)果顯示，近四年來復(fù)議機(jī)關(guān)因不作為而被訴、復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨?、?fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的案件占公安行政敗訴案件的27.2%～31.8%。其中，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)反倒要做被告，因此，在實(shí)務(wù)中，這一類案件較少，復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的案件也較少，在這樣的情況下，上述的數(shù)據(jù)，更多反映了在公安行政訴訟敗訴案例中，近30%的案件都是經(jīng)過行政復(fù)議且行政復(fù)議維持了原行政行為的情況，如表7。

表7 2017-2020年全國一審公安行政敗訴案件中復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為情況統(tǒng)計(jì)表

信息庫檢索結(jié)果。

5.原告放棄實(shí)體審查(撤訴)情況

《行政訴訟法》中的撤訴是一項(xiàng)較為特殊的制度，撤訴可以分為四類：原告申請(qǐng)撤訴；視為申請(qǐng)撤訴；按撤訴處理；被告改變?cè)姓袨椋嫔暾?qǐng)撤訴。筆者在威科先行法律信息庫公安行政管理類裁判結(jié)果中以“撤回起訴”“按撤訴處理”為關(guān)鍵詞執(zhí)行高級(jí)搜索，得出了公安行政訴訟中原告撤訴案件的情況，如表8。本文實(shí)證分析的樣本主要為2017-2020年全國一審公安行政訴訟裁判文書，其中撤訴文書承載的信息內(nèi)容非常有限，撤訴案件在一定程度上不能準(zhǔn)確反映公安行政行為是否失范的問題。在本文設(shè)計(jì)的八個(gè)方面的指標(biāo)中，“發(fā)案”情況、被訴警察行政行為的種類情況、復(fù)議情況、撤訴情況、結(jié)案形式情況、涉訪案件情況、原告聘請(qǐng)律師情況部分不受該問題的影響。但是，敗訴率部分會(huì)因本問題而出現(xiàn)一定的數(shù)據(jù)偏差。一些公安行政行為失范的情況會(huì)被撤訴所掩蓋，比如，“被告改變?cè)姓袨?，原告申?qǐng)撤訴”的案件，這類案件中的公安行政行為很多屬于失范的公安行政行為，在本文中卻因?yàn)闊o法統(tǒng)計(jì)而沒有被計(jì)算到公安機(jī)關(guān)敗訴數(shù)據(jù)之中，因此，本文分析得出的敗訴率應(yīng)小于實(shí)質(zhì)的“失范率”。在對(duì)敗訴原因的分析中，筆者認(rèn)為敗訴原因分析樣本雖然欠缺撤訴案件中“實(shí)質(zhì)失范”的部分，但是，因?yàn)楸揪蛯儆诔闃臃治?，所以?duì)敗訴原因的梳理、總結(jié)不會(huì)產(chǎn)生影響。

表8 2017-2020年全國一審公安行政訴訟原告撤訴情況統(tǒng)計(jì)表

信息庫檢索結(jié)果。

6.結(jié)案形式情況

以判決形式結(jié)案，代表法院對(duì)進(jìn)入訴訟的公安行政糾紛進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審理，而裁定結(jié)案則相反，法院沒有對(duì)涉訴公安行政行為在庭審后對(duì)其是否合法進(jìn)行裁決。在威科先行法律信息庫可以對(duì)公安行政訴訟的結(jié)案形式進(jìn)行直接搜索,如下頁表9。

表9 2017-2020年全國一審公安行政訴訟結(jié)案形式情況統(tǒng)計(jì)表

信息庫檢索結(jié)果。

7.涉訪案件情況

鑒于下文討論警察權(quán)結(jié)構(gòu)體系涉及涉訪公安行政訴訟的內(nèi)容，筆者在此將涉訪公安行政訴訟的數(shù)量作為一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分析。以“上訪”“信訪”為關(guān)鍵詞在威科先行法律信息庫公安行政管理中執(zhí)行高級(jí)搜索，得出涉訪公安行政訴訟案件的數(shù)量,如表10。

表10 2017-2020年涉訪一審公安行政訴訟發(fā)案情況統(tǒng)計(jì)表

信息庫檢索結(jié)果。

8.律師參與情況

正當(dāng)程序的構(gòu)成要件之一，就是對(duì)立面設(shè)置。訴訟程序開始于利益和意見的沖突和對(duì)立，對(duì)立面設(shè)置就是為利益和意見對(duì)立的雙方提供相對(duì)平等的交涉、對(duì)抗、溝通平臺(tái)的制度性設(shè)計(jì)對(duì)立面之間的平等不僅需要程序保障其訴訟地位平等，還需要雙方應(yīng)具有平等對(duì)話的實(shí)力。行政訴訟和刑事訴訟中，若沒有律師服務(wù)，很難實(shí)現(xiàn)原被告之間、控辯之間的實(shí)質(zhì)平等。

(1)公安行政訴訟中的律師參與率

在威科先行數(shù)據(jù)庫公安行政管理案由中以律師、代理律師、去除公職律師為搜索條件執(zhí)行高級(jí)搜索，得出原告聘請(qǐng)律師參與公安行政訴訟的情況，如表11。

表11 2017-2020年全國一審公安行政訴訟案件原告聘請(qǐng)律師參與訴訟情況統(tǒng)計(jì)表

信息庫檢索結(jié)果。

(2)原告聘請(qǐng)律師案件的結(jié)案形式情況

筆者研究發(fā)現(xiàn),律師參與公安行政訴訟后，涉訴案件進(jìn)入實(shí)證性庭審并最終獲得法院判決的比率升高,如表12。

表12 2017-2020年全國一審公安行政訴訟原告聘請(qǐng)律師案件的結(jié)案形式情況統(tǒng)計(jì)表

三、研究結(jié)論

(一)本研究的數(shù)據(jù)結(jié)論

通過對(duì)近四年全國一審公安行政訴訟司法裁判文書大數(shù)據(jù)的整理，以及對(duì)隨機(jī)抽取的100份敗訴判決內(nèi)容的分析，可以得出以下兩個(gè)方面的數(shù)據(jù)結(jié)論：

1.公安行政訴訟發(fā)案與審理情況

(1)公安行政訴訟在行政訴訟中長期“發(fā)案率”較高，近四年均處于第二或第三的位置；

(2)涉訴的警察行政行為種類較為集中，其中有關(guān)行政處罰的公安行政訴訟約占53.3%；

(3)案件撤訴率較高，近四年約36.1%的案件原告選擇撤訴或者法院按撤訴處理；

(4)裁定結(jié)案率較高，且總體呈上升趨勢(shì)，2020年約55.9%的公安行政訴訟案件法院未以判決確認(rèn)涉訴警察行政行為是否合法或適當(dāng)；

(5)在公安機(jī)關(guān)敗訴的公安行政訴訟中，經(jīng)復(fù)議且復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的比率約占29.7%；

(6)近四年來，涉信訪的案件約占公安行政訴訟的14.3%；

(7)除2020年因疫情因素影響結(jié)論外，近四年來，公安行政訴訟中原告聘請(qǐng)律師的比率逐年緩慢上升。

(8)原告聘請(qǐng)律師的公安行政訴訟中，案件最終以判決結(jié)案的比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于不區(qū)分是否聘請(qǐng)案件中判決的比率。

2.公安行政訴訟公安機(jī)關(guān)敗訴情況

總體來講，公安行政訴訟敗訴率在近四年較為穩(wěn)定，全國一審公安行政訴訟案件公安機(jī)關(guān)敗訴率約為16.2%。法院判決公安機(jī)關(guān)敗訴的理由大約有10種，分別為：違反法定程序、適用法律錯(cuò)誤、事實(shí)認(rèn)定不清、證據(jù)不足、不履行法定職責(zé)、明顯失當(dāng)、違反一事不再罰規(guī)定、證據(jù)虛假、超越職權(quán)、逾期不舉證等。其中違反法定程序約占30.2%，證據(jù)不足約占29.6%，事實(shí)認(rèn)定不清約占19.0%，適用法律錯(cuò)誤約占14.1%，其他情況約占7%。

(二)警察權(quán)失范的原因分析

每一起公安行政訴訟敗訴案例都意味著警察行政權(quán)的失范，綜合以上實(shí)證數(shù)據(jù)和分析，筆者認(rèn)為警察行政權(quán)失范的原因有三個(gè)方面：

1.警察行政權(quán)失范的直接原因

首先，長期重實(shí)體輕程序。程序正義的獨(dú)立性在訴訟法領(lǐng)域已被普遍認(rèn)可，這是公安行政訴訟敗訴原因以程序違法最為普遍的一個(gè)因素。但是，在公安行政執(zhí)法過程中程序的“能見度”較低，且程序要求會(huì)一定程度上影響執(zhí)法效率，因此，公安機(jī)關(guān)長期對(duì)程序的重視程度不夠。其次，證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)。在因證據(jù)不足被判敗訴的案例中，公安機(jī)關(guān)沒有樹立所有案件事實(shí)都需要證據(jù)證明的意識(shí)，且不能像對(duì)待刑事案件那樣根據(jù)違法行為的構(gòu)成嚴(yán)格收集和組織證據(jù)，導(dǎo)致法院認(rèn)為其收集的證據(jù)不足以支持其行為。最后，民警法律素養(yǎng)偏低。公安民警與法官、檢察官、律師同屬于法律職業(yè)人員，且從事著數(shù)量龐大的執(zhí)法司法工作，但是從法律素養(yǎng)上來講遠(yuǎn)不如其他三個(gè)群體。在因事實(shí)認(rèn)定不清、法律適用錯(cuò)誤的公安行政訴訟敗訴案例中，民警因法律素養(yǎng)偏低而對(duì)法律、法規(guī)不能正確理解，對(duì)案件事實(shí)和情節(jié)難以準(zhǔn)確把握。

2.警察行政權(quán)失范的客觀因素

在法院判決公安機(jī)關(guān)敗訴的案例中，有一部分裁判理由為“超越法定職權(quán)”，去除人為因素，這部分警察權(quán)的失范存在一定的客觀原因。我國的警察制度受德、日行政法影響，德、日的警察概念在演變發(fā)展過程中，都曾指代一切內(nèi)務(wù)行政，后來由于社會(huì)的進(jìn)一步分工而從“警察”中分化出不同的行政領(lǐng)域，也因此產(chǎn)生了不同的立法體系和行政部門。但是，在社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的背景下，立法和行政部門分化產(chǎn)生的滯后性，導(dǎo)致大量的社會(huì)事務(wù)沒有對(duì)應(yīng)的管理職權(quán)主體，而作為分化基礎(chǔ)的“警察”自然承擔(dān)了國家行政的兜底角色，這是警察權(quán)超越授權(quán)行使的客觀基礎(chǔ)，有學(xué)者將其稱之為公安機(jī)關(guān)的客觀違法。(3)范玉在1991發(fā)表于《公安大學(xué)學(xué)報(bào)》的“公安行政訴訟若干問題的思考”一文中認(rèn)為，客觀違法是指公安機(jī)關(guān)在沒有法律規(guī)定的情況下，由于業(yè)務(wù)需要而產(chǎn)生的違法行為。

3.警察行政權(quán)失范的社會(huì)因素

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化必然快于行政體制機(jī)制的改革完善，一些伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而頻發(fā)的新的社會(huì)矛盾使得地方政府屢屢陷入困頓。長遠(yuǎn)來看，這種矛盾需要冷靜應(yīng)對(duì)、創(chuàng)新社會(huì)治理才能得到化解。但是，短期的治理效果往往容易受到追捧，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)秩序穩(wěn)定的雙重現(xiàn)實(shí)治理目標(biāo)下，地方政府會(huì)選擇警察來實(shí)現(xiàn)底線治理[9]。一方面，在處理發(fā)生在街頭和公共空間的治理難題時(shí)，其他擁有治理職權(quán)的行政部門難以以自身力量應(yīng)付，地方政府會(huì)以聯(lián)合治理的方式促使警察在其職權(quán)范圍外動(dòng)用其強(qiáng)制權(quán)；另一方面，警察權(quán)在信訪領(lǐng)域工作的加強(qiáng)，增加了司法風(fēng)險(xiǎn)，從前文數(shù)據(jù)分析可知，涉訪訴訟占不容忽視的比重，而在這一領(lǐng)域，警察權(quán)行使在很大程度上呈現(xiàn)無奈的狀態(tài)。基層治理過分依賴警察權(quán)其實(shí)是將國家治理與社會(huì)發(fā)展之間的矛盾轉(zhuǎn)移到警察個(gè)體身上，會(huì)造成公眾對(duì)警察及警察行為的誤解，從而引發(fā)公安行政訴訟。與此同時(shí)，為了規(guī)范警察個(gè)體的行為，避免個(gè)案矛盾激化，警察機(jī)關(guān)做出更為細(xì)致和嚴(yán)格的執(zhí)法要求和標(biāo)準(zhǔn)，不斷對(duì)警察個(gè)體施壓。這一問題又反過來而影響警察個(gè)體執(zhí)法，使其越來越謹(jǐn)慎地行使權(quán)利，在一些以不作為判決公安機(jī)關(guān)違法的案例中表現(xiàn)得極為明顯。民警在應(yīng)該合法動(dòng)用強(qiáng)制權(quán)的場景下選擇放棄，甚至自身面對(duì)違法抵抗時(shí)選擇忍讓，這種做法不僅拉低了警察權(quán)威，而且阻擋了其強(qiáng)制性、武裝性正向功能的發(fā)揮[10]。

(三)警察行政權(quán)規(guī)制的路徑

通過公安行政訴訟視角審視警察行政權(quán)的失范，既可以從宏觀上以大數(shù)據(jù)的眼光窺探基層治理中過分倚重警察權(quán)而產(chǎn)生的弊端，也得以從微觀的個(gè)案角度觀測警察行政執(zhí)法行為失范的問題。警察權(quán)性質(zhì)的復(fù)雜性和警察法律關(guān)系的多樣性塑造了國家、社會(huì)、行政相對(duì)人、警察組織、警察個(gè)體參與的警察權(quán)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)首先應(yīng)包括權(quán)力和權(quán)力、權(quán)力和權(quán)利以及權(quán)利與權(quán)利之間的配置或分配關(guān)系。其次，在有權(quán)力必有制約的現(xiàn)代法治理念之下，這一網(wǎng)絡(luò)還應(yīng)涵蓋與權(quán)力配置體系相適應(yīng)的權(quán)力約束和制衡體系。警察權(quán)來源與憲法中的權(quán)力、權(quán)利配置和制度設(shè)計(jì)，其行政權(quán)性質(zhì)必然需要立法權(quán)、司法權(quán)、公民監(jiān)督權(quán)的多重制衡。

1.完善立法規(guī)制

從前文警察權(quán)失范的原因分析可以推斷，目前警察權(quán)的立法制約存在兩個(gè)方面的突出問題：一是警察權(quán)因立法不明而在警察行政管理過程中被有意無意地?cái)U(kuò)張和濫用；二是警察組織在警察法規(guī)范體系中權(quán)責(zé)配置的失衡。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)警察行政權(quán)的立法規(guī)制，應(yīng)該制定完整的警察法規(guī)范體系和合理進(jìn)行權(quán)責(zé)分配。

首先，制定完整的警察法規(guī)范體系。立法權(quán)對(duì)警察權(quán)的制約在理論上最少應(yīng)體現(xiàn)在：(1)警察部門立法、有關(guān)警政改革的立法等必須無條件服從憲法的規(guī)定，保障有關(guān)警察立法和警察內(nèi)部規(guī)則的制定在憲法秩序之內(nèi)，警察權(quán)不能逾越憲法授權(quán)；(2)有關(guān)警察強(qiáng)制權(quán)與公民權(quán)利平衡之間的警察權(quán)立法，下位法不能僭越上位法，且必須服從憲法保留原則和法律保留原則。(3)所有的警察權(quán)配置與授予應(yīng)該有確定公開的法律規(guī)范。但是，目前現(xiàn)狀是警察權(quán)法制體系不完備，銜接憲法、具體配置警察權(quán)的警察組織法缺位，立法空白、立法不明等問題較多，導(dǎo)致警察功能在轉(zhuǎn)型期的基層社會(huì)治理中被不當(dāng)解讀，警察職權(quán)范圍在警察內(nèi)部立法、地方性立法中出現(xiàn)違背立法原則的模糊性擴(kuò)張。同時(shí)，警察個(gè)體的行為本身應(yīng)依據(jù)警察行為法來進(jìn)行合法性預(yù)期，社會(huì)公眾也通過警察行為法對(duì)警察執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)判，但是，目前的警察行為法內(nèi)容分散、體系化欠缺、公眾知曉度較低，完全不能滿足法治化的基本要求。因此制定銜接憲法、指導(dǎo)警察行為法的警察組織法，以及完善整合警察行為規(guī)范，重構(gòu)警察行為法是警察權(quán)、警察行政權(quán)依法規(guī)制的首要任務(wù)。

其次，重構(gòu)警察權(quán)權(quán)責(zé)體系。警察組織和警察個(gè)體都是警察法律關(guān)系中的重要主體。在權(quán)責(zé)分配上，就警察個(gè)體而言，警察個(gè)體具體行使警察職權(quán)，其行為不僅要遵守有關(guān)警察職權(quán)、警察行為的立法，還要接受警察組織的管理和社會(huì)公眾的監(jiān)督。若其行為失范，公眾可以通過公安行政訴訟啟動(dòng)司法審查程序，不利的司法后果通過警察組織的懲治機(jī)制最終落實(shí)于個(gè)人。拋開目前一些現(xiàn)實(shí)問題而導(dǎo)致的警察個(gè)體責(zé)任和壓力過大不論，僅從結(jié)構(gòu)上講，有關(guān)警察個(gè)體的權(quán)責(zé)分配基本是平衡的。但是就警察組織而言則不同，警察組織從憲法中獲得大大強(qiáng)于一般行政權(quán)的警察權(quán)、對(duì)警察個(gè)體的管理指揮權(quán)，甚至一定的立法權(quán)。警察組織實(shí)實(shí)在在地以組織體參與了社會(huì)治理。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)，甚至警務(wù)政策都沒有對(duì)警察組織的控制進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)警察組織立法既不存在明確的違憲審查機(jī)制，也因是抽象行政行為而不能進(jìn)行公安行政訴訟。因此，導(dǎo)致對(duì)警察組織體的審視和考量被對(duì)警察個(gè)體行為的審查和制裁所掩蓋，從而也就長期忽視了對(duì)警察組織過程中可能存在的機(jī)制性弊端和功能性障礙的反思。

2.加強(qiáng)司法監(jiān)督

司法權(quán)是制約警察行政權(quán)的重要力量。對(duì)警察行政權(quán)的司法監(jiān)督不僅是以個(gè)案正義促進(jìn)法治的過程，也是以具體明確的司法判例指導(dǎo)具體執(zhí)法實(shí)踐的過程?，F(xiàn)代法治國家均非常重視對(duì)警察行政行為的司法監(jiān)督。而司法監(jiān)督在警察行政權(quán)規(guī)制中發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于加強(qiáng)司法權(quán)在行政訴訟中的中心地位，形成司法權(quán)優(yōu)位于警察行政權(quán)，被訴公安機(jī)關(guān)和原告行政相對(duì)人在訴訟中法律地位平等的制度。這一制度有學(xué)者將其稱之為“行政訴訟中的審判中心主義”[11]，可以從理順公安行政訴訟中的審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系、保障原告訴權(quán)實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化等方面建立。

首先，優(yōu)化訴訟中的法權(quán)結(jié)構(gòu)。在刑事訴訟中的審判中心主義是強(qiáng)調(diào)審判是整個(gè)刑事訴訟程序的核心，庭審在查明案件事實(shí)，認(rèn)定證據(jù)，保護(hù)訴權(quán)，公正裁判等方面起決定作用。[12]而在行政訴訟中強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的權(quán)威不在于理清偵查、公訴、審判之間的線性關(guān)系，而是需要減少從立案到裁判的整個(gè)行政訴訟程序中警察權(quán)對(duì)審判權(quán)的干擾，使得凡符合起訴條件的公安行政訴訟案件都能順利進(jìn)入法院審判環(huán)節(jié)，被訴公安機(jī)關(guān)能在法庭審理中認(rèn)真提供證據(jù)證明案件事實(shí)，以平等的姿態(tài)接受原告質(zhì)詢，最終接受法院裁決。

其次，保障行政相對(duì)人的實(shí)質(zhì)訴權(quán)。立案登記制是行政訴訟領(lǐng)域的重大改革和進(jìn)步，使得行政訴訟“立案難”的問題在法律上得到緩解。但是，實(shí)踐中的行政糾紛真正走向訴訟還受到行政相對(duì)人經(jīng)濟(jì)因素、法律意識(shí)、訴訟能力等因素的影響。雖然并不是公安行政訴訟越多越好，但減輕提起公安行政訴訟的障礙，保障行政相對(duì)人的實(shí)質(zhì)訴權(quán)是實(shí)現(xiàn)對(duì)警察權(quán)司法監(jiān)督的必要條件。公安行政訴訟的訴訟費(fèi)用很少，幾乎不會(huì)成為阻礙訴訟的因素，但是因行政訴訟的異地管轄或集中管轄產(chǎn)生的訴訟成本對(duì)很多經(jīng)濟(jì)狀況較差的行政相對(duì)人來講是不小的負(fù)擔(dān)。因此，法院有必要建立和完善管轄制度變革后保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)制度，以避免因經(jīng)濟(jì)因素放棄訴訟的現(xiàn)象。同時(shí)，行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)，敢訴會(huì)訴也是影響公安行政訴訟的主要原因，因此還需要加強(qiáng)關(guān)于行政訴訟及其價(jià)值的法律宣傳。

其次，促進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化。警察權(quán)在實(shí)踐中的強(qiáng)勢(shì)功能決定要在公安行政訴訟中設(shè)計(jì)更多的規(guī)則來保障本身不言而喻的司法權(quán)優(yōu)位角色和確保庭審是整個(gè)行政訴訟程序的核心。公安行政訴訟中的以審判為中心、以庭審為中心、庭審能夠?qū)嵸|(zhì)展開的關(guān)鍵有兩個(gè)方面。第一，公安機(jī)關(guān)一方能夠謹(jǐn)慎嚴(yán)肅地對(duì)待公安行政訴訟，積極應(yīng)訴。公安行政首長出庭制度是以法律的形式避免警察行政行為因“行為組織化”產(chǎn)生的訴訟義務(wù)不明，也從另一個(gè)角度上督促其認(rèn)真對(duì)待涉訴問題。但是，實(shí)踐中這項(xiàng)制度的運(yùn)行并不樂觀，公安行政訴訟中依然存在被告一方逾期不舉證的現(xiàn)象。被告一方不能積極應(yīng)訴、積極參與庭審，會(huì)導(dǎo)致庭審難以進(jìn)行，即使承擔(dān)訴訟的不利后果，對(duì)提高法院在公安行政訴訟中的司法公信力和以個(gè)案形式進(jìn)行法律宣傳都產(chǎn)生很大的不利影響。行政首長應(yīng)訴既然以法律形式在《行政訴訟法》中得以確認(rèn)，就需要以各項(xiàng)措施保障實(shí)施，若以變通規(guī)定軟化，則背離了該項(xiàng)立法的宗旨。第二，行政相對(duì)人一方擁有與被告公安機(jī)關(guān)基本對(duì)等的訴訟能力。行政相對(duì)人一方在行政程序中無疑是“弱勢(shì)”的被管理一方，行政訴訟的價(jià)值就在于通過證據(jù)制度、舉證責(zé)任分配制度等扭轉(zhuǎn)行政相對(duì)人一方原本不利的局勢(shì)，盡量達(dá)到訴訟雙方法律地位平等的理想狀態(tài)。但是，在這個(gè)過程中，不能忽視的一點(diǎn)就是訴訟是法律科學(xué)的實(shí)踐過程，公安行政訴訟中，被告公安機(jī)關(guān)一方具有法律實(shí)踐的基本能力，而原告行政相對(duì)人一方大概率不具有此項(xiàng)能力。前文數(shù)據(jù)分析可知，原告聘請(qǐng)律師后，案件獲得判決的比率大大提升，這一情況也印證了公安行政訴訟中原告獲得律師幫助的重要性。因此，要促進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化還需要從擴(kuò)大幫助原告一方獲得律師服務(wù)或法律援助的角度進(jìn)行改革。

3.促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督

對(duì)警察行政權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督一般針對(duì)其合法性進(jìn)行，保障其不偏離憲法價(jià)值和程序正義的底線。但是，對(duì)紛繁復(fù)雜的警察行政權(quán)運(yùn)行全過程的合理、合法性監(jiān)督還需要依靠社會(huì)公眾的共同參與，而公眾參與警察權(quán)監(jiān)督的前提是對(duì)警察權(quán)行使的過程和結(jié)果得以知曉，且存在暢通的監(jiān)督渠道。

其一，提高警察行政權(quán)運(yùn)行的“能見度”。長期以來，因?yàn)榫旎顒?dòng)可能涉及國家秘密、個(gè)人隱私等問題，除現(xiàn)場執(zhí)法以外的警察活動(dòng)大多“能見度”較低，如果說警察刑事司法權(quán)的行使對(duì)外擴(kuò)大“能見度”，可能會(huì)造成刑事訴訟程序的障礙，而警察行政權(quán)行使則沒有必要完全運(yùn)行于封閉的內(nèi)部環(huán)境，可以嘗試通過信息公開等各種手段，既約束警察個(gè)體嚴(yán)格執(zhí)法辦案，也提高公眾參與監(jiān)督的可能。以在公安行政訴訟中最為突出的警察行政處罰權(quán)失范為例：警察行政處罰權(quán)是對(duì)涉嫌違反治安管理的法律法規(guī)的行為的調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一。從限制和剝奪公民權(quán)益這一層含義理解，其是一種類刑事化的制裁權(quán)，公安刑事司法權(quán)的行使不僅有嚴(yán)格的偵查程序，而且還有檢察和審判兩個(gè)不斷優(yōu)化的力量的監(jiān)督和制約，用以消解公安偵查過程中產(chǎn)生打擊犯罪的亢奮和先入為主的觀念。但是作為類刑事司法權(quán)的警察行政處罰權(quán)，不僅不受以上兩個(gè)主體的直接監(jiān)督，而且其調(diào)查、決定、執(zhí)行均在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部不透明的情況下進(jìn)行。針對(duì)這一問題，有學(xué)者提出警察行政處罰權(quán)的“司法化”，認(rèn)為部分治安行政處罰也應(yīng)經(jīng)歷“調(diào)查”“公訴”“裁決”的程序，這一設(shè)計(jì)能夠?qū)煨姓幜P權(quán)的行使進(jìn)行類刑事化的監(jiān)督，但是從實(shí)然角度考慮，若對(duì)數(shù)量龐大的治安行政處罰進(jìn)行三階段的程序設(shè)計(jì)，增設(shè)相關(guān)部門和人員，拉長辦案程序，可操作性偏低。從上文的實(shí)證分析可知，目前治安行政處罰失范狀況集中體現(xiàn)在程序違法、證據(jù)不足、事實(shí)不清和法律適用錯(cuò)誤上，諸如此類現(xiàn)象更多的反映民警態(tài)度和意識(shí)的問題，可以從提高治安行政處罰程序和結(jié)果的透明度來解決，比如，治安行政處罰文書網(wǎng)絡(luò)公開，要求辦案民警公布規(guī)范化的處罰決定書。治安行政處罰決定書應(yīng)如實(shí)載明已查明的案件事實(shí)，證明案件事實(shí)的全部證據(jù)材料，取證的過程，裁決的理由和依據(jù)。用向社會(huì)公開處罰文書的方式倒逼公安機(jī)關(guān)在行政處罰中依法、嚴(yán)格、規(guī)范辦案。

其二，暢通公民監(jiān)督渠道。自媒體時(shí)代，允許公民對(duì)警察執(zhí)法行為進(jìn)行拍照和錄音錄像，是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)順應(yīng)時(shí)代呼喚的巨大進(jìn)步，這種主動(dòng)接受公民監(jiān)督的做法和上文提到的治安行政處罰文書網(wǎng)絡(luò)公開是監(jiān)督效能能夠發(fā)揮的關(guān)鍵，還要看是否有暢通且完善的投訴監(jiān)督渠道。目前有關(guān)警察權(quán)行使的投訴，主要集中在向110和督察部門投訴正在進(jìn)行的警察違法違紀(jì)行為，其最終均落腳為警察機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制。如何凸顯外部控制的力量，可以通過加強(qiáng)和明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察行政權(quán)的監(jiān)督，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立有關(guān)警察行政權(quán)的投訴機(jī)構(gòu)、明確對(duì)投訴的調(diào)查和反饋程序、建立相應(yīng)的懲戒機(jī)制等舉措進(jìn)行嘗試。