王炎龍，劉葉子

一、研究緣起與文獻回顧

社會組織是社會治理的重要參與者與實踐者，是推進國家治理現(xiàn)代化的重要力量。據(jù)民政部社會組織管理局數(shù)據(jù)顯示，截至2019年10月22日，全國登記社會組織已超過84.1萬個，其中民政部登記社會組織共2301個。社會組織在快速發(fā)展的同時，也面臨法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、社會組織自身建設(shè)不足等問題，(1)呂行：《堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會組織依法自治相統(tǒng)一：推動社會組織健康發(fā)展(治理之道)》，《人民日報》2017年3月21日，第7版。而外部政策環(huán)境是社會組織良性和有序發(fā)展的保障。縱觀中國社會組織的發(fā)展史，其發(fā)展興衰與外部政策環(huán)境密切相關(guān)。從新中國成立以來，中國社會組織政策相繼經(jīng)歷了黨政社一體化同構(gòu)背景下的總體性控制、“雙重管理”體制逐步確立，以及治理背景下管理和服務(wù)并重三個階段。(2)吳磊、俞祖成：《多重邏輯、回應(yīng)式困境與政策變遷——以中國社會組織政策為例》，《江蘇社會科學》2018年第3期，第93頁。與此對應(yīng)，社會組織也由無序管理和多級管理進入培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的新時期。公共政策的制定與執(zhí)行是主體、客體、工具、目標等多種因素相互關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生的系統(tǒng)，但其內(nèi)在生成機制是一個“黑箱”，政策文本是公共政策系統(tǒng)的輸出信息，作為“前臺內(nèi)容”呈現(xiàn)政策行動者的行動邏輯、手段和目標。對社會組織政策文本進行研究，有利于從政策設(shè)計層面優(yōu)化社會組織的運作機制，發(fā)揮社會組織在建設(shè)創(chuàng)新社會治理體系中的作用。因此本文首先對現(xiàn)有政策文本相關(guān)研究進行回顧，在此基礎(chǔ)上確定政策工具、政策目標和政策主體三維分析框架，再對社會組織政策系統(tǒng)的輸出信息進行分析，探索政策系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、要素及機制等運行規(guī)律。

(一)政策工具選擇：政策文本研究的主要視角

在公共政策研究中，政府所選擇和執(zhí)行的政策工具的性質(zhì)是研究重點。(3)Lester M. Salamon，“Rethinking Public Management：3rd-Party Government and Changing Forms of Government Action，” Public Policy，Vol.3，No.29，1981，pp.255-275.政策工具是人們?yōu)榻鉀Q社會問題這一政策目標而采用的具體手段和方式，(4)陳振明：《公共政策分析》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第54頁。其核心是采取集體行動解決公共問題。(5)萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京：北京大學出版社，2016年，第15頁。政策工具作為目標與結(jié)果之間的橋梁，其正確選擇和科學設(shè)計是實現(xiàn)政策目標的基本保障，選用何種政策工具對政府能否達成既定政策目標具有決定影響。強制性為政策工具的主要分類標準，所謂強制性，是指對目標群體的約束程度，如管制、協(xié)議、信息等。拉爾與林德布洛姆最早依據(jù)強制性對政策工具進行分類，他們提出的五個政策工具連續(xù)體中涉及強制性的有兩個；(6)Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom，Politics，Economics and Welfare， New York：Harper & Bros，1953，p.18.艾茲奧尼根據(jù)政府權(quán)力的運用方式對政策工具進行分類，將強制性權(quán)力對應(yīng)強制性政策工具、獎勵和懲罰的權(quán)力對應(yīng)利益性工具、規(guī)范權(quán)力對應(yīng)象征性工具，瓦當?shù)仍诖嘶A(chǔ)上按照強制的程度或政策主體運用權(quán)力的程度，又將政策工具分為管制(大棒)、經(jīng)濟工具(胡蘿卜)、信息(勸誡)；(7)Vedung Evert，“Policy Instruments：Typologies and Theories，” in Marie-Louise Bemelmans-Videc，et al.，eds.，Carrots，Sticks and Sermons：Policy Instruments & Their Evaluation，New Brunswick：Transaction Publishers，1998，pp.24-25.多爾恩與斐德依據(jù)政策工具的合法強制的程度，將其分為私人行為、勸誡、支出、規(guī)制與公共所有權(quán)；(8)G. Bruce Doern and Richard W. Phidd，Canadian Public Policy：Ideas，Structure，Process，Toronto：Methuen，1983，p.111.豪利特與拉米什依據(jù)政府在物品與服務(wù)的提供中的直接參與程度，建構(gòu)出實質(zhì)性政策工具的連續(xù)體。(9)邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，北京：三聯(lián)書店，2006年，第23頁。本文依據(jù)權(quán)力的強制性程度將社會組織的政策工具劃分為強制性工具、激勵性工具、社會性工具、自愿性工具四類。

(二)影響政策工具選擇的多重因素

選擇何種政策工具，首先與政策行動主體的角色相關(guān)，主體所追求的利益和思想對其行動具備影響。詹金斯將公共政策定義為由政治行動主體或行動主體團體在特定的情境中制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策，包括目標選擇、實現(xiàn)目標的手段，這些政策原則上是行動主體力所能及的。其次公共政策制定是一種“目標導(dǎo)向”行為，目標為公共政策的評估提供了一個標準，公共政策是政府所做的、闡述了某個目標和陳述了實現(xiàn)目標的手段的決定。(10)William I. Jenkins，Policy Analysis：A Political and Organizational Perspective，London：Martin Robertson，1978，p.87.拉斯韋爾指出，政策科學不應(yīng)該披上“科學的客觀性”外衣，而應(yīng)該認識到在政府行為的研究中，不可能將目標與手段或者價值與技術(shù)分離開來。從理性主義視角來看，政策工具的選擇過程是目標-手段的理性過程，同時政策工具只有在政策工具特征為一方，以政策環(huán)境、目標和目標受眾為另一方，二者之間相匹配時，才被視為有效的政策工具。(11)蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘：《公共政策工具：對公共管理工具的評價》，顧建光譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，第49頁。因此在政策文本的研究中，應(yīng)該引入政策主體、政策目標、政策客體、政策工具等多維度的政策文本分析框架。國內(nèi)已有學者從政策目標、政策力度、政策工具入手搭建中國創(chuàng)新政策三維分析框架；(12)章文光、閆蓉：《基于三維量化視角的中國創(chuàng)新政策計量分析》，《上海行政學院學報》2019年第5期，第58-69頁。從政策主體、政策客體、政策工具的三重維度對冰雪運動政策進行分析等。(13)徐向前、秦海波、李雪梅、周越、格奧爾吉·科洛別伊尼科夫：《基于三維政策工具框架的中國冰雪運動發(fā)展規(guī)劃研究》，《沈陽體育學院學報》2019年第2期，第28-35頁。由于政策客體在社會組織政策中具備確定性，即社會組織，本文主要采用政策工具、政策主體、政策目標的三維框架來分析社會組織政策文本。

(三)基于社會組織政策文本的相關(guān)研究

國內(nèi)部分學者已對中國社會組織政策文本進行了相關(guān)研究，其主要特點是對經(jīng)驗文本的闡釋與歸納，以定性研究為主，大多集中在三個方面：一是探討中國社會組織政策的歷史變遷與制度邏輯，認為社會組織政策總是回應(yīng)特定階段國家治理中的重大問題，其變遷始終與社會環(huán)境提出的要求相關(guān)；(14)李友梅、梁波：《中國社會組織政策：歷史變遷、制度邏輯及創(chuàng)新方向》，《社會政策研究》2017年第1期，第61-71頁。二是特定社會背景下社會組織政策工具選擇的研究，如在“放管服”的改革背景下提出放松管制工具、監(jiān)督管理工具、培育發(fā)展工具三類政策工具；(15)李健、榮幸：《“放管服”改革背景下社會組織發(fā)展的政策工具選擇——基于2004至2016年省級政策文本的量化分析》，《國家行政學院學報》2017年第4期，第73-78頁。三是探索社會組織的政策工具分類，如提出組織合法性、空間擴展類、資源和便利類、內(nèi)部治理和內(nèi)部建設(shè)類、其他這五類政策工具。(16)張遠鳳、許剛、張君琰：《我國社會組織政策工具的類型與特點》，《管理研究》2016年第1期，第36-50頁。從總體來看，現(xiàn)有中國社會組織政策文本研究的不足體現(xiàn)在缺乏根植于文本內(nèi)容的量化研究，社會組織政策工具的分類依據(jù)有待達成統(tǒng)一。

基于上述研究和問題考量，本文采用政策工具、政策主體、政策目標(以下簡稱“工具、主體、目標”)三維分析框架，以1949—2019年社會組織政策文本作為研究對象，綜合運用內(nèi)容分析和社會網(wǎng)絡(luò)分析的研究方法，具體考察以下問題：一是社會組織政策文本中的工具、目標、主體維度的總體性特征；二是政策目標和政策工具選擇的交叉關(guān)系；三是政策主體和政策工具的交叉關(guān)系。

二、研究設(shè)計與分析方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文所采用的社會組織政策文本數(shù)據(jù)，主要來自中國社會組織公共服務(wù)平臺網(wǎng)站中“政策法規(guī)查詢”數(shù)據(jù)庫，該平臺由民政部社會組織管理局主辦，旨在通過互聯(lián)網(wǎng)宣傳社會組織領(lǐng)域有關(guān)法律法規(guī)政策，是目前社會組織領(lǐng)域最大的多功能網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)平臺；另外選用王世強編著的《社會組織法律法規(guī)與政策》附錄中的政策文本進行補充。樣本選擇基于以下原則：一是保證政策文本內(nèi)容與社會組織領(lǐng)域密切相關(guān)，將社會組織僅作為邊緣元素出現(xiàn)的政策文本剔除；二是采用現(xiàn)行有效的社會組織政策，不包含已失效的社會組織政策；三是采用文本不包括社會組織領(lǐng)域的法律：《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》。最終，本研究確定了264個政策文本。

(二)分析框架

1.政策工具。依據(jù)工具實際行使的主體和權(quán)力的強制程度，劃分為強制性工具、激勵性工具、社會性工具、自愿性工具。強制性工具采用強制性的命令和指示，伴隨著處罰機制，強調(diào)政府對社會組織的直接監(jiān)管，包括登記類、管理類、監(jiān)督類。激勵性工具是政府間接利用資金、信息、資源為社會組織提供激勵與支持，包括財政類、信息類、資源類。社會性工具是吸納社會力量直接參與社會組織建設(shè)，對社會組織進行第三方監(jiān)督和評估，包括社會監(jiān)督和社會評估。自愿性工具是依靠社會組織內(nèi)部力量促進社會組織與社會整體發(fā)展，其自發(fā)性較強，包括自身能力建設(shè)、內(nèi)部治理、社會治理三類工具。

2.政策目標。目標是政策的基本條件，也是政策執(zhí)行的前提。具體的目標是政策評估的基礎(chǔ)，也是執(zhí)行者可遵循的明確指令。目標和工具之間存在多對多的關(guān)系，一種工具可能實現(xiàn)多重政策目標，單一目標也需要多種工具。通過社會組織政策的經(jīng)驗研究，將目標歸納為加強社會組織的監(jiān)督管理(強化監(jiān)管目標)、扶持和鼓勵社會組織發(fā)展(培育發(fā)展目標)、促進政府職能轉(zhuǎn)變(簡政放權(quán)目標)、完善公共服務(wù)體系(完善服務(wù)目標)、創(chuàng)新社會治理體系(社會治理目標)這五種目標。

3.政策主體。政策主體是發(fā)布社會組織政策的主體，即政策由誰發(fā)布，體現(xiàn)在政策文本的結(jié)尾部分。厘清政策主體對了解社會組織政策的特征和內(nèi)容有重要意義。

(三)研究方法

1.內(nèi)容分析。主要對社會組織政策文本的內(nèi)容進行量化分析，內(nèi)容分析的研究方法起源于新聞傳播領(lǐng)域新聞文本的研究，強調(diào)對文本內(nèi)容的構(gòu)建類目和量化編碼。本文通過對社會組織政策文本的編碼和統(tǒng)計分析來進行定量的描述和概括，并依據(jù)上述三維分析框架，構(gòu)建政策工具、政策主體、政策目標三種類目。通過初步編碼培訓(xùn)，內(nèi)容編碼工作由兩位同學合作完成，三個維度的信度都在80%～85%之間，研究結(jié)論具有較高的可信度，同時對兩者之間相異的部分進行了二次編碼。

2.社會網(wǎng)絡(luò)分析。社會網(wǎng)絡(luò)分析作為一種研究網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的方法，應(yīng)用于本文中主要是為探究政策主體間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。行動者和關(guān)系是社會網(wǎng)絡(luò)分析中的兩大元素，行動者是指以民政部為代表的發(fā)布主體，關(guān)系是指同一政策的發(fā)布主體之間的合作關(guān)系。在形成的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系矩陣中，數(shù)字代表政府部門協(xié)同發(fā)布社會組織領(lǐng)域政策的次數(shù)。最終，本文將關(guān)系矩陣導(dǎo)入“UCINET”軟件中進行數(shù)據(jù)分析，通過密度、中心性、凝聚子群等指標分析政策主體網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征。

三、中國社會組織政策的結(jié)構(gòu)與關(guān)系

根據(jù)上述研究設(shè)計，本文對中國社會組織政策文本進行量化分析，主要是從單一維度的政策特征和交叉分析兩個層面入手。通過對社會組織政策文本的內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)在這些政策中共運用857項政策工具，共涉及87個主體，其中明確目標的政策有212項。由于樣本量的限制，無法對主體和目標進行歷時性的演變特征考察。

(一)單一維度的社會組織政策結(jié)構(gòu)特征

1.政策工具演變：強制性為主，激勵性為輔。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議舉行第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，明確指出“中華人民共和國人民具有思想、言論、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙及示威游行的自由權(quán)”，這在一定程度上確定了我國社會組織的合法性。1954年《中華人民共和國憲法》將“結(jié)社自由”作為公民基本權(quán)利。在新中國成立的初級階段，針對社會組織的政策工具以清理整頓等強制性管理工具為主，主要目的是維護社會穩(wěn)定，這些政策條例現(xiàn)已失效?，F(xiàn)行有效的最早政策是1984年頒布的《關(guān)于嚴格控制成立全國性組織的通知》。以六年為時間單位，本文將1984—1994年的社會組織政策劃分為六個階段，從歷時性的維度把握工具的演變路徑。從總體的數(shù)量來看，2014—2019年的社會組織政策工具呈現(xiàn)井噴式增長，從前一個時間單位的176項增長至527項。具體的工具變遷如圖1所示，各類工具呈現(xiàn)增長的態(tài)勢，工具類型一直以強制性為主、激勵性為輔，這也從側(cè)面表明政策工具的選擇遵循路徑依賴的原則，受到先前政策選擇的限制。在強制性工具中，管理類工具是政府直接監(jiān)管社會組織的主要手段；在激勵性工具方面，1984—1995年間未使用激勵性工具，整體上激勵性工具從以財政類工具為主向信息類工具轉(zhuǎn)變，財政類、信息類、資源類工具的運用趨向平衡和多元；在社會型工具中，社會評估工具的運用多于社會監(jiān)督，但是總體上社會型工具明顯不足；政策越來越重視對自愿性工具的運用，強調(diào)激發(fā)社會組織領(lǐng)域行業(yè)自治，使用數(shù)量在2014—2019年上升至87次，但是社會組織作為創(chuàng)新社會治理的重要主體，缺乏社會組織參與社會治理的政策工具。

2.政策目標特征：監(jiān)督管理和培育發(fā)展并重。政策目標是運用政策工具的最終指向，即政策工具的使用是為達成某種政策目標。目標通常在政策的首段部分明確指出，但是有52項政策(19.7%)未明確目標。從總體特征來看，主要集中在強化管理(120次)和培育發(fā)展(106次)，而簡政放權(quán)(25次)、明確完善服務(wù)(17)和社會治理(13次)目標的政策較少。從協(xié)同性來看，指向單一目標的社會組織政策有147項，指向多元目標(兩類目標以上)的社會組織政策有65項(24.6%)，強化管理目標和培育發(fā)展目標(43次)經(jīng)常同時出現(xiàn)在一項社會組織政策中。這在一定程度上回應(yīng)了我國社會組織的工作方針，從2002年至今，中央對社會組織實行“培育發(fā)展與監(jiān)管并重”的工作方針。在此之前，在社會問題和社會環(huán)境的作用下，整理整頓和歸口管理是社會組織政策的具體目標。2006年黨的十六屆六中全會明確提出“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和社會利益關(guān)系的日益復(fù)雜，社會組織成為各種社會問題解決的重要力量，在政府和個人之間發(fā)揮“媒介”的中間作用，有效彌補政府和市場的失靈情況。從2011—2019年，政府工作報告已連續(xù)九年將社會組織寫入“加強和創(chuàng)新社會治理”部分，社會治理目標開始出現(xiàn)在社會組織政策中。目標具備連續(xù)性，受制于其他政策，其生產(chǎn)邏輯是自上而下的，是對上層法律法規(guī)和政策的一種回應(yīng)與延續(xù)。

3.政策主體網(wǎng)絡(luò)：兼具主體多元與合作治理。社會組織政策主體多元，共涉及87個政府部門。民政部參與171項政策的頒布，財政部參與60項，國家稅務(wù)總局參與22項，國務(wù)院辦公廳、人力資源和社會保障部和國家發(fā)展改革委員會各參與16項，從政策發(fā)布的數(shù)量來看，這些政府部門位于政策發(fā)布的中心位置。通過Ucinet軟件對政策主體構(gòu)成的社會網(wǎng)絡(luò)進行分析，得到圖2如上。社會網(wǎng)絡(luò)的密度為0.0452，相對來說是比較松散的政策網(wǎng)絡(luò)。代表政策主體的圖形越大，就說明這一主體越注重與其他政府部門的協(xié)作。如圖2所示，民政部、國家發(fā)改委、組織部、財政部、教育部、國家禁毒委員會辦公室在政策發(fā)布過程比較重視與其他政府部門的協(xié)同合作，其中國家發(fā)改委與48個政府部門、民政部與46個政府部門、組織部與21個政府部門、財政部與18個政府部門、國家禁毒委員會辦公室與11個政府部門存在政策制定的合作關(guān)系。綜上，無論是從政策發(fā)布的總次數(shù)，還是主體的合作程度，民政部作為社會組織領(lǐng)域的主管部門都居于政策網(wǎng)絡(luò)的絕對中心位置，國家發(fā)改委屬于次中心的位置，而點度中心性指標還顯示，精神文明工作指導(dǎo)委員會、新社會組織深入學習實踐科學發(fā)展觀活動指導(dǎo)小組、全國評比達標表彰工作協(xié)調(diào)小組、中央國家機關(guān)委、行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組辦公室位于政策網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，在網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)為孤立的點，未與其他任何政府部門展開合作。從K-核的凝聚子群指標來看，將主體的協(xié)作度分為5個層級，分別代表主體與1個、2個、3個、4個、5個以上其他主體進行合作。處于第5級的主體有15個(17.2%)，第4級5個(6%)，第3級7個(8%)、第2級18個(21%)、第1級37個(42.5%)。一半以上的主體僅與一個或兩個主體展開政策發(fā)布上的合作，這也從側(cè)面說明雖然政策主體較為多元，但是主體之間的整體協(xié)作度并不是很高。

(二)政策工具與政策目標的適配性

將政策工具作為X軸，政策目標作為Y軸，可以發(fā)現(xiàn)和認知工具與目標之間的交叉關(guān)系。通過在SPSS軟件中進行交叉表分析，得到圖3如右。所謂適配性，是指政策工具與政策目標之間的匹配程度，這種匹配性體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)和功能兩大層面，匹配程度高的政策可發(fā)揮政策工具的最大效用，進而實現(xiàn)政策目標。而匹配度較低的政策，不僅無法完成相對應(yīng)的目標，甚至可能引發(fā)工具結(jié)構(gòu)紊亂的負面風險。

圖3 政策工具(X)-目標(Y)維度分布情況

從結(jié)構(gòu)層面來看，政策工具在政策目標下的數(shù)量分布不太均衡。培育發(fā)展目標下運用的政策工具最多，為441次(占比43.1%)，其次是強化監(jiān)管目標下運用政策工具323次(占比31.6%)、簡政放權(quán)目標下運用工具104次(10.2%)、完善服務(wù)目標下運用工具86次(8.4%)，最后是社會治理目標69次(6.7%)。這說明社會組織堅持強化監(jiān)管和培育發(fā)展的工作方針，但是其他目標下的政策工具分布明顯不足。這也與社會組織發(fā)展的社會背景相關(guān)，在新中國成立初期，社會組織的發(fā)展不夠完善，社會亂象多發(fā)，需要強化監(jiān)督和管理。而后社會組織的發(fā)展相對規(guī)范，國家開始加大扶持力度以培育和發(fā)展社會組織。隨著“深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)”作為提高政府現(xiàn)代治理能力的關(guān)鍵舉措，黨的十八大之后，“政社分開、權(quán)責明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制目標確立，社會組織的改革也成為實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)簡政放權(quán)目標的有效途徑。因此政策目標之間存在時間上的差異化，數(shù)量分布的不均衡也存在一定的合理性。

從功能層面來看，如圖3所示，除完善服務(wù)目標之外，強制性工具在其他三項目標中是使用最多的工具，尤其是在強化監(jiān)管目標中(210次/65.0%)。這體現(xiàn)了強制性工具在實現(xiàn)對社會組織的監(jiān)督和管理方面的作用，但應(yīng)該警惕強制性工具在各類目標之中的過溢風險。就激勵性工具而言，財政、信息、資源方面的措施在培育發(fā)展社會組織中應(yīng)占據(jù)較為核心的位置，但是這一工具在培育發(fā)展目標下的比例并不高(126次/28.6%)，激勵性工具在社會治理(26次/37.7%)和完善服務(wù)(33次/38.3%)目標中使用較多?；诖?，在培育發(fā)展政策上應(yīng)加強激勵性工具的運用。除強化監(jiān)管的目標之外，在“放管服”改革的背景之下，其他四項目標中工具的強制程度應(yīng)該較低。從總體來看，應(yīng)該提高社會性和自愿性工具的使用比例，尤其是在社會治理和簡政放權(quán)目標中，以此來激活社會組織發(fā)展的活力。

(三)政策主體與政策工具的協(xié)同度

在上述政策主體單一維度的分析中，多元主體形成了合作網(wǎng)絡(luò)，但是從網(wǎng)絡(luò)密度、凝聚子群、中心性指標來看，社會網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)明顯的核心-邊緣結(jié)構(gòu)，主體之間的整體協(xié)同度并不高。協(xié)同度指的是政策主體協(xié)調(diào)不同的工具達成目標的能力，當加入政策工具的變量之后，將政策工具作為X軸、政策主體作為Z軸，可以識別工具-主體之間的交叉關(guān)系。通過SPSS進行交叉分析，社會組織政策涉及的發(fā)布主體較為多元，因此主要選用發(fā)布政策較多的主體：民政部、財政部、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院辦公廳、人社部、國家發(fā)改委。圖4是交叉分析得到的最終頻數(shù)和頻率的數(shù)據(jù)結(jié)果。

圖4 政策工具(X)-主體(Z)維度分布情況

根據(jù)圖4可以發(fā)現(xiàn)，不同主體所使用的政策工具仍然集中在強制性工具，激勵性工具次之。民政部使用強制性工具最多(301次)，稅務(wù)總局使用的比例最高(64.1%)。對于激勵性工具而言，其中的財政類工具是稅務(wù)總局和財政部的專業(yè)領(lǐng)域，因此這兩大主體在這類政策中發(fā)揮較大的作用，稅務(wù)總局和財政部經(jīng)常與其他政府部門聯(lián)合使用財政類工具以激勵社會組織的發(fā)展。稅務(wù)總局使用社會性工具最少(5.1%)，財政部使用最多(12.8%)，社會監(jiān)督和社會評估主要是引入第三方機構(gòu)，推動財政的透明度建設(shè)，因此社會性工具在財政稅收領(lǐng)域中十分必要。最后是自愿性工具，國務(wù)院辦公廳(22.8%)和國家發(fā)改委(21.7%)運用較多，尤其是內(nèi)部治理類工具，稅務(wù)總局(2.6%)運用自愿性工具最少，這說明國務(wù)院辦公廳和國家發(fā)改委相對于其他主體，政策的強制程度相對較弱。

政策工具和政策主體的協(xié)同程度并沒有統(tǒng)一的標準，總的來說，政策主體之間的合作可達到結(jié)構(gòu)協(xié)同的初步目標，而主體與工具的協(xié)調(diào)才能達到功能協(xié)同，需要依據(jù)具體的政策情況來實現(xiàn)功能上的效用。

四、討論與結(jié)論

文本作為公共政策的表征，使制定和運行公共政策的內(nèi)在邏輯得以外顯化。透過政策文本獲得的工具、主體、目標是社會組織政策系統(tǒng)的重要組成部分，這三重維度也成為政策文本的分析框架。強制程度是工具的主要分類特征，可據(jù)此將社會組織政策中的工具分為強制性、激勵性、社會性、自愿性四種類型。強制性工具強調(diào)政府通過強制性的管理或監(jiān)督等措施直接參與社會組織的治理，激勵性工具是指政府通過間接性的資金、信息等措施間接促進社會組織的發(fā)展，社會性工具是鼓勵社會力量參與社會組織建設(shè)，而自愿性工具強制性最弱，提倡社會組織自治和行業(yè)自律。通過對單一維度的社會組織政策的結(jié)構(gòu)特征進行分析發(fā)現(xiàn)：其一，政策工具以強制性工具為主，激勵性工具為輔，在歷時性上四種類型的政策工具一直呈現(xiàn)上升的態(tài)勢，激勵性工具趨于多元平衡，社會型工具嚴重不足；其二，政策網(wǎng)絡(luò)存在核心-邊緣結(jié)構(gòu)，民政部居于絕對中心位置，國家發(fā)改委是次中心的位置，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部形成多個協(xié)同治理的凝聚子群；其三，政策目標與社會組織的工作方針相契合，強調(diào)管理監(jiān)督和培育發(fā)展并重。政策工具-政策目標維度的交叉分析發(fā)現(xiàn)，強化管理目標運用激勵性工具較少，而培育發(fā)展目標、社會治理目標使用激勵性工具較多，簡政放權(quán)目標運用社會性工具較多。政策工具-政策主體維度的交叉分析發(fā)現(xiàn)，民政部所頒布政策的工具強制性最高，財政部次之，國家發(fā)改委、國務(wù)院辦公廳等強制程度最弱。

基于以上研究發(fā)現(xiàn)，在政策工具選擇視域下社會組織政策可以在以下兩方面進行優(yōu)化：

一是適配均衡。這包括政策工具的均衡發(fā)展及其與政策目標的適配性。社會組織政策的不均衡體現(xiàn)在同種類型的工具內(nèi)部和不同類型的工具之間，政策工具的均衡發(fā)展應(yīng)考慮數(shù)量上的結(jié)構(gòu)層面和需求上的功能層面。在數(shù)量上應(yīng)增加社會性工具和自愿性工具的比重，兩者的強制程度較低，有利于提升社會組織治理的主動性和創(chuàng)新性。為避免結(jié)構(gòu)上的機械增加數(shù)量，功能層面的實際需求也應(yīng)考慮，社會組織的發(fā)展策略可根據(jù)時代環(huán)境和社會背景進行調(diào)節(jié)。同時政策目標是政策工具選擇的現(xiàn)實依據(jù)，政策工具是解決特定社會問題達成政策目標所采用的具體手段，對政策效果的評價離不開對政策目標與政策工具的適配性考察。從總體來看，應(yīng)該提高社會性和自愿性工具的使用比例，尤其是在社會治理和簡政放權(quán)目標中，以此來激活社會組織發(fā)展的活力。同時在培育發(fā)展政策上應(yīng)加強激勵性工具的運用。

二是協(xié)同治理。協(xié)同包括多元主體之間的結(jié)構(gòu)協(xié)同和主體與工具的功能協(xié)同兩層涵義。多元主體的協(xié)同治理是社會治理的發(fā)展路徑，社會組織的協(xié)調(diào)發(fā)展取決于核心主體的力量和參與主體間的協(xié)同能力。行為者的集合體就是政策共同體，政策共同體可以被看作一種具體的政策網(wǎng)絡(luò)。民政部作為社會組織的主管部門，繼續(xù)發(fā)揮其在政策網(wǎng)絡(luò)中的核心作用，積極與其他主體建立協(xié)同治理關(guān)系，加強和引導(dǎo)社會組織的發(fā)展。雖然目前社會組織政策的發(fā)布主體較為多元，但所形成的社會網(wǎng)絡(luò)密度較低，不同部門之間的協(xié)同程度較低。其次是政策主體與工具之間的協(xié)同度，目前社會組織政策應(yīng)該警惕強制性工具的過溢風險，以稅務(wù)總局為代表的主體應(yīng)該加強社會性工具和自愿性工具的使用?？傊鐣M織的發(fā)展需要政府不同部門之間的合作和配合，并充分調(diào)動和共享不同的資源，綜合運用各種手段來實現(xiàn)。

本文主要采用的“工具論”視角仍值得拓展：一是政策工具研究歸屬于類型學的范疇，類型學中的典型問題就是分類很難窮盡，需要注重非正式工具的重要性；二是政策工具理論過于關(guān)注應(yīng)用層面，而忽視功能闡釋層面，尤其需要重視政策環(huán)境的復(fù)雜性。另外，對于社會組織政策文本的研究屬于一種“前臺”研究，未來研究應(yīng)打開政策“黑箱”，向政策“后臺”拓展，將社會組織政策研究置于更廣闊的社會背景和歷史進程中，從而從整體上分析和把握由社會組織政策的基本要素所組成的動態(tài)系統(tǒng)。