李想 何得桂

摘要：“政治勢(shì)能”是基于中國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉出的一個(gè)嶄新的公共政策分析概念。本文把“政治勢(shì)能”作為邏輯工具分析社會(huì)治理中公共政策的執(zhí)行，梳理政治勢(shì)能在社會(huì)治理中的釋放與作用機(jī)制，將政黨分析置于社會(huì)治理研究框架之中，探討加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理中的政治勢(shì)能。研究發(fā)現(xiàn)，2018年以來(lái)涉及社會(huì)綜合治理重大政治任務(wù)的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的有效推進(jìn)，有賴于該政策政治站位的迅速提升，通過(guò)黨政聯(lián)合發(fā)文、組建專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)和工作組織等方式，掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)所隱含的政治勢(shì)能迅速上升。本文以掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)為例，在討論加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理領(lǐng)域的政治勢(shì)能研究時(shí)，除了將政黨力量作為重要變量進(jìn)行考察，黨的領(lǐng)導(dǎo)在下沉基層社會(huì)治理的過(guò)程中，其與社會(huì)力量的互動(dòng)關(guān)系也是政治勢(shì)能研究的重要面向。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；政治勢(shì)能；掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)

中圖分類號(hào)：D631.4；D251文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）02-0046-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)社會(huì)學(xué)的基本理論與前沿問(wèn)題研究”（17ZDA113）；陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“健康中國(guó)背景下陜西深度貧困縣家庭醫(yī)生簽約服務(wù)可及性研究”（2019G015）。

作者簡(jiǎn)介：李想，西北農(nóng)林科技大學(xué)陜西省鄉(xiāng)村治理與社會(huì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心助理研究員；何得桂，西北農(nóng)林科技大學(xué)公共管理系主任，博士。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，并從改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系等方面對(duì)社會(huì)治理體制創(chuàng)新進(jìn)行了總體部署。由“社會(huì)管理”①到“社會(huì)治理”，是社會(huì)發(fā)展與政府體制改革的要求，也是中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的理念化表達(dá)。2017年10月，黨的十九大在判斷社會(huì)主要矛盾變化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出打造“共建共治共享的社會(huì)治理新格局”。社會(huì)治理的每一次政策轉(zhuǎn)向與實(shí)踐發(fā)展，都與中國(guó)社會(huì)的整體變革、復(fù)雜的國(guó)情息息相關(guān)，社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾的日益激化倒逼基層社會(huì)治理改革創(chuàng)新。

在既有的學(xué)術(shù)研究中，關(guān)于社會(huì)治理議題的探討主要集中在“國(guó)家-社會(huì)”的基本范疇，探討國(guó)家/政府對(duì)于社會(huì)的治理機(jī)制或是社會(huì)參與國(guó)家/政府治理的制度約束與條件。圍繞社會(huì)組織的發(fā)展[1][2][3]；項(xiàng)目制、運(yùn)動(dòng)式治理等政府治理機(jī)制[4][5]；基層社會(huì)治理與社區(qū)治理[6][7]；協(xié)同治理、大數(shù)據(jù)治理等創(chuàng)新地方社會(huì)治理機(jī)制[8][9]等主題進(jìn)行了豐富的經(jīng)驗(yàn)研究，充實(shí)了中國(guó)社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型與變遷的研究數(shù)據(jù)庫(kù)。

與此同時(shí)，對(duì)歷史上中國(guó)基層社會(huì)治理邏輯與機(jī)制的分析也一直備受關(guān)注，通過(guò)探尋古代中國(guó)基層社會(huì)的治理模式，與當(dāng)代基層社會(huì)的治理機(jī)制進(jìn)行比較，從而重新發(fā)現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)治理過(guò)程中的某些歷史因素并以史為鑒，服務(wù)于當(dāng)代社會(huì)治理機(jī)制的變革[10][11][12]。然而，集中于“國(guó)家-社會(huì)”二元范式也在一定程度上限制了研究視角，忽視了對(duì)治理過(guò)程中政黨與行政二分的專門分析，執(zhí)政黨在社會(huì)治理中的表達(dá)與實(shí)踐在已有的研究間缺乏溝通與對(duì)話。

“黨建引領(lǐng)是中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性前提”[13]，不論是在社會(huì)治理的政策設(shè)定還是在具體的治理實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是不可或缺的核心內(nèi)容。黨的十八大之后基層黨建工作明顯加快，通過(guò)增設(shè)基層黨委部門、加強(qiáng)各層級(jí)黨建工作建設(shè)等方式，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)治理中扮演的角色不再僅停留于價(jià)值性的引領(lǐng)或是統(tǒng)攝性的工作，同時(shí)也逐漸滲透于基層治理工作的細(xì)枝末節(jié)，與行政部門共同構(gòu)成治理行為的主體。近期已有相關(guān)研究表明，在民營(yíng)企業(yè)與社會(huì)組織的發(fā)展中，執(zhí)政黨在整合、配置資源與引導(dǎo)建設(shè)方向等方面都發(fā)揮著積極的作用[14][15][16]。

將“政黨治理”帶入社會(huì)治理的分析不僅是新時(shí)代治國(guó)理念的要求，更是基于當(dāng)前基層社會(huì)治理中黨建工作加強(qiáng)的社會(huì)實(shí)踐[17]。對(duì)于執(zhí)政黨在社會(huì)政策執(zhí)行中的治理機(jī)制，有學(xué)者曾提出“高位推動(dòng)”①的概念進(jìn)行闡釋，執(zhí)政黨通過(guò)建立“黨的領(lǐng)導(dǎo)小組”試圖在治理政策推進(jìn)的過(guò)程中體現(xiàn)其理念和作用，以加強(qiáng)政策執(zhí)行的有效性和力度。賀東航、孔繁斌[18]進(jìn)一步將這種特征概括為“政治勢(shì)能”，政治勢(shì)能是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政核心理念的體現(xiàn)，是在整合理性行動(dòng)理論、情勢(shì)理論和政治-行政互嵌理論的基礎(chǔ)上，融合社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和歷時(shí)性分析的視角而形成的一個(gè)相對(duì)嶄新的概念。作為一個(gè)解釋概念，政治勢(shì)能為我們窺探執(zhí)政黨在基層社會(huì)治理中的運(yùn)行機(jī)制提供了一種便于操作化的解釋框架。

本文以“政治勢(shì)能”作為分析工具，梳理和回顧社會(huì)治理政策的執(zhí)行過(guò)程，通過(guò)挖掘在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理進(jìn)程中的政治性因素，從而更清晰地認(rèn)識(shí)“黨建引領(lǐng)”在社會(huì)治理中的作用機(jī)制。對(duì)這一過(guò)程的分析需要借助具體的案例進(jìn)行呈現(xiàn)，本文以2018年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼開(kāi)展的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)為例，試圖窺探社會(huì)治理政策執(zhí)行這一過(guò)程中的政治勢(shì)能。

掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)是近年來(lái)中國(guó)社會(huì)治安綜合治理最為重要的工作，也是建設(shè)更高水平法治中國(guó)、平安中國(guó)的重要舉措。在中國(guó)知網(wǎng)以“掃黑除惡”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界對(duì)“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)”這一治理實(shí)踐的理論回應(yīng)著重從法律研究的視角出發(fā)，探討“黑惡勢(shì)力”的司法認(rèn)定以及相關(guān)的司法制度建設(shè)，而將掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)作為一項(xiàng)社會(huì)治理政策進(jìn)行分析的研究成果較少。僅有少數(shù)文獻(xiàn)從黑惡勢(shì)力犯罪的緣由出發(fā)，剖析其產(chǎn)生背后的社會(huì)邏輯，進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制建設(shè)提出建議，以從源頭預(yù)防涉黑涉惡犯罪[19]?？稻腫20]梳理和回顧掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的政策流變，并對(duì)未來(lái)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的開(kāi)展路徑提出對(duì)策。不同于以往對(duì)掃黑除惡相關(guān)司法問(wèn)題的關(guān)注，本文將在社會(huì)治理的視域內(nèi)考察“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)”的政策文本演變與政策變現(xiàn)效果，梳理“政治勢(shì)能”在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)政策執(zhí)行的過(guò)程中釋放和作用的過(guò)程。

二、掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中政治勢(shì)能的顯現(xiàn)與作用過(guò)程

1.政治勢(shì)能作為一種分析框架

政治勢(shì)能是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)家治理模式的一個(gè)新的闡釋框架。這一概念的提出融合了歷史學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理與政策執(zhí)行的研究成果，是傳統(tǒng)話語(yǔ)的現(xiàn)代應(yīng)用。韓非子所言“法、術(shù)、勢(shì)”中的“勢(shì)”，指統(tǒng)治者的權(quán)勢(shì)與權(quán)力，放在當(dāng)今便具有傳統(tǒng)話語(yǔ)的“政治勢(shì)能”的意味。賀東航、孔繁斌在中國(guó)集體林權(quán)制度改革的研究中最先提出“政治勢(shì)能”的闡釋概念，用以分析中國(guó)公共政策的執(zhí)行?！罢蝿?shì)能”是對(duì)“高位推動(dòng)”這一官方話語(yǔ)的學(xué)理化表達(dá)，揭示了以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心下中國(guó)社會(huì)治理與公共政策執(zhí)行的政治邏輯。

如何解釋多層級(jí)與多屬性治理模式下中國(guó)制度推進(jìn)與政策執(zhí)行過(guò)程？賀東航等人審視了包括理性行動(dòng)論、情勢(shì)論、政治-行政互嵌論在內(nèi)的三種主要解釋，認(rèn)為在分析中國(guó)公共政策的執(zhí)行時(shí)，不論是“選擇性執(zhí)行”理論、情境建構(gòu)論，還是政治-行政互嵌論，都只關(guān)注政治性影響力之下中國(guó)社會(huì)政策執(zhí)行過(guò)程的因果分析，而沒(méi)有上溯影響政策執(zhí)行的政治制度本身，對(duì)中國(guó)公共政策執(zhí)行的政治邏輯進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段分析。因而，賀東航等人提出在比較歷史視域下，糅合情勢(shì)論、理性行動(dòng)論與政治-行政互嵌論，以“政治勢(shì)能”這一學(xué)理化的概念為中介，重回中國(guó)共產(chǎn)黨政黨治理的傳統(tǒng)，在機(jī)關(guān)間的權(quán)力位階互動(dòng)中考察中國(guó)制度推進(jìn)與政策執(zhí)行。

政治勢(shì)能是指公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強(qiáng)弱的政治信號(hào)，政策文件出臺(tái)時(shí)的位階就是政治勢(shì)能強(qiáng)弱的重要標(biāo)志之一[21]。其含義可以從三個(gè)維度予以描述：其一，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”[22]。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的最高政治力量，中國(guó)制度推進(jìn)與政策執(zhí)行不僅關(guān)乎制度設(shè)計(jì)、制度安排等技術(shù)治理層面，更與黨和國(guó)家的意志等政治邏輯密不可分。黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠有效整合跨部門、跨層級(jí)的利益，為政策執(zhí)行營(yíng)造良好的環(huán)境氛圍和益于政策落實(shí)的趨勢(shì)；其二，“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”。政策文本出臺(tái)時(shí)位階的高低是政治勢(shì)能強(qiáng)弱的重要標(biāo)志。作為最高層次的黨政聯(lián)合發(fā)文，將政策議題升級(jí)為黨的議題，提高了治理政策的政治位階，以獲得成立任務(wù)型“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”權(quán)限的組織形態(tài)，提升政策執(zhí)行的速度和效果；其三，“借勢(shì)成事”。特定政治位階與政治信號(hào)進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)，長(zhǎng)期浸淫于“講政治”環(huán)境中的地方官員會(huì)很快察覺(jué)、識(shí)別。最高領(lǐng)導(dǎo)人的講話、部門內(nèi)部的會(huì)議學(xué)習(xí)、黨的工作會(huì)議的表述以及政策文件考核指標(biāo)等的提示都會(huì)激發(fā)地方官員的責(zé)任意識(shí)、看齊意識(shí)和執(zhí)行力，催化政策執(zhí)行有效落地。

以上三個(gè)維度是賀東航等人從政策執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制出發(fā)對(duì)“政治勢(shì)能”所作出的一個(gè)總體性的定義。而在將政治勢(shì)能作為闡釋框架，對(duì)中國(guó)農(nóng)村林改政策的執(zhí)行與基層治理進(jìn)行分析的過(guò)程中，還衍生出了“政策變現(xiàn)”的概念。政策變現(xiàn)是對(duì)具有“政治勢(shì)能”政策執(zhí)行效果更精準(zhǔn)的描述[23]。換句話說(shuō)，社會(huì)政策所隱含的政治勢(shì)能的強(qiáng)弱對(duì)政策變現(xiàn)有重大影響。由中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，或中央部委聯(lián)合發(fā)文，抑或省級(jí)各部門發(fā)文，其背后政治位階的高低即代表著政治勢(shì)能的強(qiáng)弱，而政策文件位階越高，所蘊(yùn)含的政治勢(shì)能也就越強(qiáng)，地方官員也就越會(huì)積極地推進(jìn)政策執(zhí)行，因而政策變現(xiàn)的速度也就越快、品質(zhì)也越高。

本文借助于政治勢(shì)能的三個(gè)維度以及政治勢(shì)能與政策變現(xiàn)的因果機(jī)制，對(duì)2018年以來(lái)全國(guó)開(kāi)展的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)進(jìn)行解析，論證政治勢(shì)能在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中推進(jìn)政策變現(xiàn)的效能發(fā)揮。

2.掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中政治勢(shì)能的作用過(guò)程

黨的十九大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十三條首次提出“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理”。黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[24]，黨建引領(lǐng)是當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)治理的核心特征。作為社會(huì)綜合治理的重要組成部分，掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)工作的有效推進(jìn)也有賴于中國(guó)特色社會(huì)主義制度下政治勢(shì)能的積聚與釋放，通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”“借勢(shì)成事”三個(gè)環(huán)節(jié)，將掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的政策理念轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)行過(guò)程和治理效果。

（1）“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”實(shí)現(xiàn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的有效領(lǐng)導(dǎo)

黨建引領(lǐng)作為近年來(lái)基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性前提，其在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)工作中的作用機(jī)制，主要可以從以下三個(gè)維度來(lái)予以闡述：

一是在“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”這一趨勢(shì)營(yíng)造層面。黨和國(guó)家對(duì)于社會(huì)治安綜合治理政策的持續(xù)出臺(tái)，立體化、信息化社會(huì)治安防控體系的全國(guó)推行，普法依法治理機(jī)制的深入建設(shè)，平安中國(guó)、法治中國(guó)戰(zhàn)略的全面號(hào)召，為掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)營(yíng)造了濃厚的基礎(chǔ)氛圍。

二是在“黨領(lǐng)導(dǎo)多方治理主體”這一權(quán)威格局層面。黨的十九大報(bào)告指出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，要“加快社會(huì)治安防控體系建設(shè)，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動(dòng)，保護(hù)人民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)”等，黨的中心化領(lǐng)導(dǎo)和多元治理主體的共同參與為掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)鋪墊了良好的政策執(zhí)行預(yù)期趨勢(shì)。

三是在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的組織機(jī)制層面。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》指出，在全國(guó)開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，事關(guān)人心向背和基層政權(quán)鞏固，“要在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮社會(huì)治安綜合治理優(yōu)勢(shì)”，“要嚴(yán)格落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”，對(duì)在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中搞形式主義、官僚主義的政府人員進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。與此同時(shí)，掃黑除惡也要注重與基層黨組織建設(shè)結(jié)合，近年來(lái)部分基層黨組織建設(shè)弱化，出現(xiàn)了黑惡勢(shì)力滲入基層黨組織的現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱了黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的功能。掃除基層黨組織內(nèi)的涉黑涉惡勢(shì)力是掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的要義之一，而基層黨組織力量的加強(qiáng)為更好地發(fā)揮“黨建引領(lǐng)”在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中的作用提供了組織保障。

（2）“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”實(shí)現(xiàn)掃黑除惡專項(xiàng)工作的有效推進(jìn)

政治勢(shì)能的釋放需要通過(guò)“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”來(lái)實(shí)現(xiàn)。執(zhí)政黨通過(guò)賦予掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)高調(diào)的政治站位，組建專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的指導(dǎo)方案，健全掃黑除惡長(zhǎng)效工作機(jī)制，從而提高掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的政治位階，實(shí)現(xiàn)“權(quán)勢(shì)”的構(gòu)建，加速掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)在地方治理中的執(zhí)行與推進(jìn)。

一是提高掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的政治定位。黨中央和國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視黑惡勢(shì)力犯罪問(wèn)題，要求各級(jí)黨委、政府和政法機(jī)關(guān)從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的高度，堅(jiān)持“打早打小，露頭就打”的方針，堅(jiān)決鏟除黑惡勢(shì)力。2000年12月至2003年4月，全國(guó)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展了打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，掀起了更為猛烈的打黑除惡風(fēng)暴。2006年，中央成立了由中央政法委牽頭的全國(guó)打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)協(xié)調(diào)小組，中央紀(jì)委、中央組織部、中央宣傳部、中央政法委、最高法、最高檢、公安部、司法部、財(cái)政部、審計(jì)署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商總局、海關(guān)總署等有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加，并在公安部設(shè)立辦公室。2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》，要求“各地區(qū)各部門要進(jìn)一步提高政治站位”，“旗幟鮮明支持掃黑除惡工作”，這標(biāo)志著“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)”已從社會(huì)治安防控上升為黨的意志。2018年2月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊黑惡勢(shì)力違法犯罪的通告》，指出“黑惡勢(shì)力是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的毒瘤，是人民群眾深惡痛絕的頑疾，必須堅(jiān)決依法予以打擊”。2019年1月15日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“黑惡勢(shì)力是社會(huì)毒瘤，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，侵蝕黨的執(zhí)政根基”。與前兩次專項(xiàng)整治活動(dòng)相比，此次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的政治勢(shì)能達(dá)到歷來(lái)的最高位階。從“打黑除惡”到“掃黑除惡”，政策文本改變的背后是“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)”政治意義的提升——掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)不僅是社會(huì)治安防控的組成部分，更是事關(guān)基層政權(quán)的鞏固與黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重大政治任務(wù)。

二是成立掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)與工作組織。2018年6月“全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室正式成立，小組成員由相關(guān)涉及部門的4位副國(guó)級(jí)、3位正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。各級(jí)黨委、政府及相關(guān)行業(yè)也逐步成立相應(yīng)的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)在各行業(yè)、各區(qū)域的深入落實(shí)奠定組織基礎(chǔ)。同時(shí)組建了掃黑除惡中央督導(dǎo)組、中央特派督導(dǎo)小組進(jìn)駐全國(guó)各省黨委、政府及相關(guān)部門開(kāi)展督導(dǎo)，傳達(dá)掃黑除惡重大部署的要求，層層傳導(dǎo)壓力，推進(jìn)掃黑除惡在基層的有效落實(shí)。此外，通過(guò)定期的公眾安全感和群眾滿意度測(cè)評(píng)、掃黑除惡工作清單排名等量化考核方式敦促各級(jí)黨委、政府將掃黑除惡作為日常工作的重要日程，積極開(kāi)展涉黑涉惡犯罪的治理。

三是出臺(tái)掃黑除惡的工作方案。2018年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)督導(dǎo)工作方案》明確提出，由中央政法委牽頭，會(huì)同全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，組成掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中央督導(dǎo)組開(kāi)展督導(dǎo)工作；主要對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關(guān)部門開(kāi)展督導(dǎo)，并下沉至部分市地級(jí)黨委和政府及其有關(guān)部門；對(duì)涉及的重點(diǎn)案件，直接到縣鄉(xiāng)村進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)存在突出問(wèn)題的地方等進(jìn)行重點(diǎn)督導(dǎo)；要求督導(dǎo)組在深入排查摸底、充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，提出每個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）具體督導(dǎo)工作方案，明確任務(wù)清單。隨著掃黑除惡工作的不斷推進(jìn)，《中共中央紀(jì)委關(guān)于在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的意見(jiàn)》《關(guān)于辦理黑惡勢(shì)力犯罪案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施黑惡勢(shì)力犯罪刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等一系列法律法規(guī)相關(guān)政策文件陸續(xù)出臺(tái)，為掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的推進(jìn)提供了行動(dòng)依據(jù)與制度保障。

四是建設(shè)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的有效機(jī)制。此次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)工作以督導(dǎo)檢查制度為抓手，實(shí)行社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)作為社會(huì)治安綜合治理的重要組成部分，其工作推進(jìn)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)機(jī)制，與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、職務(wù)晉升、獎(jiǎng)勵(lì)懲處等掛鉤。對(duì)于掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中表現(xiàn)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部給予表彰與獎(jiǎng)勵(lì)，而在工作中搞形式主義、官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。在中央三輪督導(dǎo)小組下沉地方整體工作結(jié)束后，對(duì)地方整改情況適時(shí)“回頭看”，以推進(jìn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

除各級(jí)黨委、政府的組織機(jī)制之外，構(gòu)建群眾共建機(jī)制，鼓勵(lì)人民群眾積極舉報(bào)涉黑犯罪線索。通過(guò)出臺(tái)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法、公布掃黑除惡智能化舉報(bào)平臺(tái)、開(kāi)通舉報(bào)電話和郵箱等措施，廣泛發(fā)動(dòng)人民群眾積極舉報(bào)涉黑線索，形成全社會(huì)參與的濃厚氛圍。例如2018年6月，陜西省公安廳與財(cái)政廳聯(lián)合出臺(tái)《陜西省黑惡違法犯罪線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，鼓勵(lì)群眾據(jù)實(shí)舉報(bào)黑惡勢(shì)力違法犯罪。對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，將給予最高3萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）“借勢(shì)成事”實(shí)現(xiàn)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)政策的高品質(zhì)變現(xiàn)

政治勢(shì)能借助黨政聯(lián)合發(fā)文、各級(jí)政府組建“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組”、專項(xiàng)新聞發(fā)布會(huì)等手段的互相配合，賦予政策執(zhí)行以強(qiáng)勁動(dòng)力和環(huán)境氛圍，而在這種高政治定位的訊號(hào)或政治表征發(fā)出后，觸發(fā)了各級(jí)黨政部門的政治嗅覺(jué)，促使其借助現(xiàn)有一切條件推進(jìn)專項(xiàng)工作的積極執(zhí)行?！啊鑴?shì)做事，直接表現(xiàn)在制度、政策的執(zhí)行效果層面，是‘政治勢(shì)能最終落地變現(xiàn)的效能表現(xiàn)”[25]。在全面開(kāi)展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的“趨勢(shì)”和“權(quán)勢(shì)”不斷積累上揚(yáng)的背景下，各級(jí)黨政部門一方面在橫切面依法嚴(yán)懲全國(guó)涉黑涉惡勢(shì)力，另一方面縱向深入開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)專項(xiàng)整治，積極探索建立長(zhǎng)效機(jī)制。

針對(duì)涉黑涉惡勢(shì)力的執(zhí)法司法，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于辦理惡勢(shì)力刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于辦理“套路貸”刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于辦理黑惡勢(shì)力刑事案件中財(cái)產(chǎn)處置若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于辦理實(shí)施“軟暴力”的刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等多個(gè)法律政策文件，為依法嚴(yán)懲黑惡勢(shì)力違法犯罪提供了更加堅(jiān)實(shí)的法治保障。2018—2019年，全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)各省區(qū)和新疆建設(shè)兵團(tuán)開(kāi)展了三輪督導(dǎo)，共收到群眾舉報(bào)線索47.2萬(wàn)件，直接督辦重點(diǎn)線索19788件，推動(dòng)打掉涉黑組織139個(gè)、涉惡犯罪團(tuán)伙1521個(gè)。截至2019年9月底，全國(guó)打掉涉黑組織2367個(gè)，打掉涉惡犯罪團(tuán)伙29571個(gè)，34792名涉黑涉惡違法犯罪人員投案自首，全國(guó)掃黑辦接到群眾舉報(bào)66萬(wàn)余件，省市兩級(jí)掃黑辦接到群眾舉報(bào)106萬(wàn)余件[26]。

經(jīng)歷2018—2019年連續(xù)兩年對(duì)涉黑涉惡勢(shì)力的全面整治，2020年1月17至18日召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議要求，對(duì)社會(huì)治安、鄉(xiāng)村治理、金融放貸、工程建設(shè)、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)流通、資源環(huán)保、信息網(wǎng)絡(luò)、文化旅游、教育衛(wèi)生等十大重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，要開(kāi)展專項(xiàng)整治，形成打擊、整治、管理、建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。這一攻堅(jiān)目標(biāo)延續(xù)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)工作的高壓態(tài)勢(shì)，經(jīng)由專項(xiàng)新聞發(fā)布會(huì)、黨政部門內(nèi)部集體學(xué)習(xí)①等形式釋放政治勢(shì)能的訊號(hào)，為掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)收官之年“深挖整治”“常治長(zhǎng)效”任務(wù)的推進(jìn)鋪墊了濃厚的基礎(chǔ)氛圍。前期的這種環(huán)境烘托既是政治勢(shì)能本身效能的體現(xiàn)，又強(qiáng)化了政治勢(shì)能的持續(xù)積聚，為后期的作用奠定了基礎(chǔ)。2020年6月，全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議對(duì)行業(yè)專項(xiàng)整治作出專門部署，隨后各級(jí)黨政部門召開(kāi)會(huì)議傳達(dá)學(xué)習(xí)全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議精神，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，成立相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并對(duì)本區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)整治工作展開(kāi)具體部署，完成了制度推進(jìn)與政策執(zhí)行的權(quán)勢(shì)構(gòu)建。在這樣的環(huán)境氛圍與“權(quán)勢(shì)”之下，全國(guó)掃黑除惡行業(yè)專項(xiàng)整治行動(dòng)取得顯著成效。陜西省食品安全委員會(huì)聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管局、公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)健系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)部門和教育系統(tǒng)合力開(kāi)展食品行業(yè)專項(xiàng)治理，檢驗(yàn)檢疫進(jìn)出口食品化妝品1.21萬(wàn)批，查處假冒偽劣食品案件876件，全面排查網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)者和第三方分支機(jī)構(gòu)5.29萬(wàn)家次[27]。除了在黑惡勢(shì)力懲治和行業(yè)專項(xiàng)治理等常規(guī)領(lǐng)域加強(qiáng)和完善掃黑除惡的綜合治理、源頭治理與長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)外，還通過(guò)涉黑涉惡勢(shì)力線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度充分動(dòng)員基層人民團(tuán)體在掃黑除惡中的積極性，借助掃黑除惡社區(qū)宣傳、媒體報(bào)道等多樣化形式提升人民群眾的責(zé)任意識(shí)，使黨和政府關(guān)于掃黑除惡的理念浸潤(rùn)入政策執(zhí)行末端。

正是強(qiáng)大的“政治勢(shì)能”的積聚與釋放，破除了掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)政策執(zhí)行中的碎片化問(wèn)題，提升了跨部門、跨行業(yè)、跨地域的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效推動(dòng)了相關(guān)部門間的協(xié)同與配合，使掃黑除惡不只是作為一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)式的專項(xiàng)工作日程，而是在建立長(zhǎng)效防控機(jī)制的過(guò)程中與社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性、持續(xù)性工作相結(jié)合。例如，陜西省楊凌示范區(qū)在全國(guó)率先開(kāi)展的“無(wú)黑無(wú)惡”創(chuàng)建工作，將懲治黑惡與社會(huì)治理融合推進(jìn)，從清除“黑惡存量”、行業(yè)專項(xiàng)治理、基層黨組織建設(shè)等方面出發(fā)推進(jìn)“無(wú)黑無(wú)惡”創(chuàng)建工作，并在此過(guò)程中探索基層社會(huì)治理新路徑——既有社會(huì)治理積分制管理以激發(fā)群眾活力，又創(chuàng)新基層自治與部門聯(lián)動(dòng)共同治理的新路徑①。

三、結(jié)論與討論

本文從2018年以來(lái)全國(guó)開(kāi)展的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)入手，探討了“政治勢(shì)能”在社會(huì)治理政策執(zhí)行中的發(fā)生機(jī)制。從上文的分析中可以看出，由于政治勢(shì)能的高效進(jìn)入，“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)”這一社會(huì)綜合治理政策實(shí)現(xiàn)了政策執(zhí)行的有效落地。在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，黨的領(lǐng)導(dǎo)力量與行政統(tǒng)攝的輻射相對(duì)有限，社會(huì)治理政策的落實(shí)在進(jìn)入基層社區(qū)、村莊的過(guò)程中面臨著層級(jí)多、效率低、過(guò)程長(zhǎng)等問(wèn)題。政治勢(shì)能的高效進(jìn)入，使得制度推進(jìn)與政策執(zhí)行在基層黨組織、政府部門的日常工作中獲得優(yōu)先性地位與強(qiáng)勁執(zhí)行力?？v向上，政治勢(shì)能的作用協(xié)調(diào)、整合各級(jí)治理主體，破解行政體系條塊分割帶來(lái)的多層級(jí)治理中的碎片化問(wèn)題；橫向上，政治勢(shì)能的注入凝聚基層黨組織、政府部門、人民群眾等多元治理力量，形成社會(huì)治理的共治格局。這是掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)制度執(zhí)行的精準(zhǔn)把控與政策有效落地過(guò)程中重要的組織機(jī)制和動(dòng)力來(lái)源，本文案例充分檢驗(yàn)了政治勢(shì)能在治理政策執(zhí)行各個(gè)時(shí)期、環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的基本方式與政策效能。在此簡(jiǎn)要地回顧一下掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中政治勢(shì)能的作用機(jī)制，以便對(duì)未來(lái)政治勢(shì)能在理論分析和政策實(shí)踐中的強(qiáng)化與創(chuàng)新進(jìn)行考察。

不同于以往多次打黑除惡專項(xiàng)工作，2018年以來(lái)的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)獲得政治勢(shì)能的高效進(jìn)入，賦予政策執(zhí)行積極的環(huán)境氛圍與強(qiáng)勁的動(dòng)力。早在2018年啟動(dòng)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)以前，全國(guó)打黑除惡專項(xiàng)工作獲得了一定的政策實(shí)效。2006—2011年這一輪打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)共打掉涉黑組織2131個(gè)，查處涉黑資產(chǎn)100多億元，檢察機(jī)關(guān)以涉黑罪名提起公訴1779起[28]。然而，前兩次打黑除惡專項(xiàng)工作基本局限于公安等政法部門，未形成多元治理主體的協(xié)同機(jī)制，在2011年專項(xiàng)工作階段性結(jié)束后長(zhǎng)效機(jī)制的建立與完善也暫時(shí)性被擱置。2018年以來(lái)的全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)伊始便得到國(guó)務(wù)院與中共中央聯(lián)合發(fā)文的強(qiáng)力激勵(lì)，為后續(xù)工作的開(kāi)展?fàn)I造出“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”的環(huán)境氛圍。同時(shí)在中央與地方成立跨部門的“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組”，行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行“社會(huì)綜合治安領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”，為掃黑除惡的政策變現(xiàn)建構(gòu)“權(quán)勢(shì)”。高政治位階與政治信號(hào)的進(jìn)入，驅(qū)使各級(jí)黨組織與政府部門有意識(shí)地利用勢(shì)能趨向，整合跨部門利益，借助一切現(xiàn)有條件強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)掃黑除惡工作。在掃黑除惡政策執(zhí)行過(guò)程中，自上而下的中央定期督導(dǎo)、“回頭看”與自下而上的群眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度既是掃黑除惡工作機(jī)制的構(gòu)成部分，也作為一種監(jiān)督機(jī)制反向強(qiáng)化政治勢(shì)能在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中的持續(xù)積聚與釋放。

通過(guò)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的案例分析得知，政治勢(shì)能的積聚和釋放推進(jìn)了社會(huì)治理政策的有效落地。2018年以來(lái)，全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的政策執(zhí)行與制度推進(jìn)具有相對(duì)精準(zhǔn)的治理目標(biāo)和高效的執(zhí)行效率，充分貫徹了黨和國(guó)家對(duì)于社會(huì)治安綜合治理的決策部署，展現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)。但隨著政治勢(shì)能作用所依賴的各項(xiàng)背景條件的逐步形成，尤其是基層黨組織與社會(huì)治理體系的融合，執(zhí)政黨引領(lǐng)基層社會(huì)治理的功能滲透入治理的各個(gè)議程和環(huán)節(jié)。黨組織不僅價(jià)值引領(lǐng)社會(huì)治理的目標(biāo)和方向，政治勢(shì)能作用過(guò)程中所形成的長(zhǎng)效機(jī)制也重構(gòu)基層社會(huì)形態(tài)，政黨塑造社會(huì)的能力得到強(qiáng)化。

黨的基層組織的地位和作用決定了它是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。黨的十九大以來(lái)，“黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)”的理念再次被執(zhí)政黨高度強(qiáng)調(diào)，“黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理”的治理理念勢(shì)必成為未來(lái)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)趨勢(shì)和方向，全國(guó)各地也逐步開(kāi)展黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的試點(diǎn)工作[29][30]，因而加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理歷史實(shí)踐的政黨邏輯的研究無(wú)疑是大勢(shì)所趨。政治勢(shì)能作為一種闡釋框架的運(yùn)用，使我們能在“國(guó)家-政黨-社會(huì)”的三維框架中思考當(dāng)前基層社會(huì)治理的最新發(fā)展，解釋傳統(tǒng)“國(guó)家-社會(huì)”二元范式所不能涵蓋的問(wèn)題。特別是在“政黨組織社會(huì)”這一領(lǐng)域，運(yùn)用政治勢(shì)能考察社會(huì)政策背后政治制度的淵源流變，挖掘歷史與當(dāng)代基層社會(huì)治理實(shí)踐中中國(guó)共產(chǎn)黨在群眾動(dòng)員、黨團(tuán)關(guān)系等方面的實(shí)踐邏輯和有效經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推進(jìn)高效能社會(huì)治理建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

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實(shí)習(xí)編輯：肖麗芬

①黨的十六屆四中全會(huì)提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，黨的十八大提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制”。

①“高位推動(dòng)”是指運(yùn)用黨的權(quán)威推進(jìn)治理政策的有效執(zhí)行，省、州（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的“五級(jí)書(shū)記”一起抓，并成立“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”以凸顯中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及民生的理念。

①例如，2020年3月5日，陜西省掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)視頻（擴(kuò)大）會(huì)議，傳達(dá)學(xué)習(xí)全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)視頻會(huì)議精神，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持深挖整治長(zhǎng)效常治確保實(shí)現(xiàn)三年為期目標(biāo)。

①在楊凌示范區(qū)創(chuàng)建無(wú)黑無(wú)惡活動(dòng)中，推行社會(huì)治理積分制管理，將轄區(qū)單位、社區(qū)、商業(yè)場(chǎng)所保衛(wèi)人員和停車場(chǎng)收費(fèi)管理人員等納入義警隊(duì)伍，不斷提高廣大群眾的參與度與積極性；創(chuàng)新建立鎮(zhèn)（街道）牽頭，自然資源、農(nóng)業(yè)等行業(yè)主管部門參與、政法單位介入的侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)治理工作機(jī)制。