楊 洋

(人力資源和社會(huì)保障部中國勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院，北京， 100029)

從各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程看，公務(wù)員和其他公共部門雇員養(yǎng)老保障制度的建立往往早于私人部門雇員。20世紀(jì)初期尤其是第二次世界大戰(zhàn)后，隨著以私人部門雇員為參保對(duì)象的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的不斷擴(kuò)大，由“雙軌制”造成的人力資源流動(dòng)障礙和養(yǎng)老金待遇差距等問題日益凸顯，民眾對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)體現(xiàn)公平的呼聲也越來越高。因此，許多國家對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，其共同特征和趨勢(shì)主要有兩點(diǎn)：一是由分立制度走向統(tǒng)一制度；二是在此改革過程中不同程度引入DC制(1)本文中繳費(fèi)確定型簡稱DC，待遇確定型簡稱DB。。

與上述背景和趨勢(shì)相似，我國2014年實(shí)施的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也經(jīng)歷了“由分立走向統(tǒng)一”(2)國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政策文件為《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號(hào))，該文件發(fā)布于2015年1月自2014年10月1日起實(shí)施。，同時(shí)積累制的職業(yè)年金制度也建立起來。該項(xiàng)改革已實(shí)施6年有余，10年改革過渡期現(xiàn)已過半，各項(xiàng)改革工作在取得顯著進(jìn)展的同時(shí)也出現(xiàn)了一些問題。研究國外公務(wù)員養(yǎng)老金制度“由分立到統(tǒng)一”的改革做法可為我國完善有關(guān)方面的政策提供借鑒(3)各國公務(wù)人員范疇及其行政管理體系千差萬別，因而作為后端的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排也存在較大區(qū)別?？紤]到可比性，本文所指的國外公務(wù)員養(yǎng)老金制度主要以中央(聯(lián)邦)政府公務(wù)員為主，兼論其他群體。。

一、國外公務(wù)員與私人部門雇員養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一與分立模式

國外公務(wù)員養(yǎng)老金制度與私人部門雇員養(yǎng)老金制度分別而立在歷史上曾經(jīng)是世界各國的主要特征之一。目前在全世界可獲資料的158個(gè)國家中，仍有半數(shù)以上國家的公務(wù)員擁有相對(duì)獨(dú)立的養(yǎng)老金制度安排[1]。但20世紀(jì)80年代以來，許多國家實(shí)施了“由分立到統(tǒng)一”的改革，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。以O(shè)ECD國家為例，根據(jù)公共部門與私人部門雇員養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一整合程度，基本上可將OECD國家的養(yǎng)老金制度分為四種類型(見表1)[2]。

第一類是完全統(tǒng)一型，即公共部門雇員與私人部門雇員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全相同。表1顯示，屬于此種類型的7個(gè)國家均為中東歐的前社會(huì)主義國家。它們大都在20世紀(jì)80年代至90年代進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性養(yǎng)老金改革，為所有雇員建立了完全統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度，包括現(xiàn)收現(xiàn)付制基本養(yǎng)老金和作為第二支柱的強(qiáng)制參與的積累制養(yǎng)老金，代表國家有捷克、匈牙利和波蘭。但在個(gè)別國家中，不同類型雇員的養(yǎng)老金制度參數(shù)和規(guī)制仍有差異，最為典型的是波蘭。

表1 OECD國家公務(wù)員與私人部門雇員養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一分立模式

第二類是分立卻相似型，即公共部門雇員和私人部門雇員的養(yǎng)老金制度分別而立，但制度規(guī)則和參數(shù)設(shè)定基本相同(4)這也是與后文第四類不同的地方。。例如，在芬蘭和冰島，私人部門雇員必須參加企業(yè)年金計(jì)劃，且這些計(jì)劃所適用的規(guī)則和參數(shù)與公共部門雇員的職業(yè)年金計(jì)劃非常相似或基本相同。在丹麥和荷蘭，通過行業(yè)集體協(xié)議的方式，幾乎所有私人部門的雇員都參加了企業(yè)年金計(jì)劃。這些計(jì)劃雖然在具體規(guī)則方面并不完全相同，但公共部門雇員職業(yè)年金計(jì)劃的具體規(guī)則與其中最具代表性的企業(yè)年金計(jì)劃大體相近。近年來以色列一方面將公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃由DB制轉(zhuǎn)為DC制，另一方面為私人部門雇員建立了強(qiáng)制性的DC養(yǎng)老金計(jì)劃，從而使兩類群體的養(yǎng)老金制度安排基本相當(dāng)。

第三類是統(tǒng)一加補(bǔ)充型，即公共部門雇員與私人部門雇員均參加全民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金計(jì)劃，但與第一類不同的是，公共部門雇員還額外享有補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃。此種類型的國家數(shù)量最多(共計(jì)13個(gè))，但各國之間差異顯著。例如，在意大利和斯洛文尼亞，公共部門雇員的補(bǔ)充養(yǎng)老金水平相當(dāng)?shù)?，而全民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金的替代率則遠(yuǎn)高于OECD國家平均水平。而且在意大利，是否為公共部門雇員建立補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃并不是法定強(qiáng)制性要求，因此該計(jì)劃也不可能覆蓋所有公共部門雇員。與這兩個(gè)國家相反，在加拿大和愛爾蘭公共部門雇員補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇水平相當(dāng)豐厚，而全民統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金待遇水平則相對(duì)較低，替代率遠(yuǎn)低于OECD國家平均水平(中位數(shù)收入者)。澳大利亞和瑞士都為私人部門雇員建立了強(qiáng)制性的私人養(yǎng)老金計(jì)劃。澳大利亞近年來將公共部門雇員的養(yǎng)老金計(jì)劃由DB制轉(zhuǎn)為DC制，改革后公共部門與私人部門實(shí)現(xiàn)了制度統(tǒng)一。盡管也有一些私人部門雇主為其雇員繳納了較高水平的私人養(yǎng)老金，但總體來看，這兩個(gè)國家高水平繳費(fèi)的私人部門雇員占比低于丹麥和荷蘭，而公共部門的雇主繳費(fèi)水平則通常較高，因而相應(yīng)的待遇水平也普遍更高。美國通過不斷改革，逐漸使公共部門雇員加入了全民統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，即社會(huì)保障計(jì)劃(Social Security)，并額外建立了積累制年金計(jì)劃，后者通常實(shí)行自動(dòng)加入制且保障水平相對(duì)更高。而美國私人部門雇員的企業(yè)年金計(jì)劃通常是自愿建立的，因而覆蓋率相對(duì)較低。

第四類是完全分立型，即公共部門雇員和私人部門雇員各自適用于完全獨(dú)立的退休制度。兩種制度在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、領(lǐng)取條件、養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制等方面存在諸多差異，公共部門雇員養(yǎng)老金制度的慷慨度通常相對(duì)較高。而根據(jù)公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃的碎片化程度該類型又可被細(xì)分為兩類：一類是公共部門雇員適用于統(tǒng)一的獨(dú)立于私人部門雇員的養(yǎng)老金制度，或者這種制度能夠覆蓋大多數(shù)公共部門雇員；另一類是公共部門雇員養(yǎng)老金制度表現(xiàn)出高度碎片化，不同類型公共部門的雇員分別適用于各種不同的養(yǎng)老金計(jì)劃，例如法國和希臘。

二、典型國家由分立制度轉(zhuǎn)向統(tǒng)一制度的改革做法

在2014年改革后，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式從原來以單位為載體的退休保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)，成為與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相統(tǒng)一的統(tǒng)賬結(jié)合模式。制度結(jié)構(gòu)由原制度下僅有退休費(fèi)的單一結(jié)構(gòu)改為基本養(yǎng)老金加職業(yè)年金的多層次結(jié)構(gòu)。從改革后的制度分類看，我國應(yīng)屬于前文模式分類中的第三類——“統(tǒng)一加補(bǔ)充型”。因此，本文重點(diǎn)從上述第三類模式中選擇案例國家，它們分別是美國、日本、英國。這些國家均進(jìn)行了公務(wù)員養(yǎng)老金制度“由分立到統(tǒng)一”的改革，且改革后的制度與我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度類型相似。盡管這些國家的制度差異顯著，且改革過程各不相一，但仍有一些共同特征和趨勢(shì)，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供我國參考借鑒。

(一)改革動(dòng)因類似：雙軌制下的公平性和人力資源流動(dòng)障礙

在絕大多數(shù)國家中，公務(wù)員和其他公共部門雇員往往是最先建立養(yǎng)老保障制度的群體，該現(xiàn)象最早可追溯到19世紀(jì)初的歐洲。近幾十年來，隨著人口老齡化日益嚴(yán)重，公務(wù)員養(yǎng)老金制度的財(cái)政壓力與日俱增，雙軌制所產(chǎn)生的便攜性和公平性問題日益凸顯，這促使許多國家紛紛進(jìn)行公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革。而由分立制度轉(zhuǎn)向統(tǒng)一制度的改革的重點(diǎn)是解決雙軌制下人力資源的流動(dòng)障礙，以及制度間待遇差引起的公平性問題等。從美國和日本“由分立到統(tǒng)一”的改革歷程便可窺見這點(diǎn)。

1.美國“雙軌制”：1935—1986年

美國公務(wù)員養(yǎng)老金制度建立時(shí)間早于私人部門雇員養(yǎng)老金制度。1920 年，美國頒布《公務(wù)員退休法案》(Civil Service Retirement Act)，正式為聯(lián)邦政府雇員建立了待遇確定型制度——公務(wù)員退休金計(jì)劃(Civil Service Retirement System，以下簡稱CSRS)，提供養(yǎng)老、殘疾和遺屬待遇保障。到1935 年，美國國會(huì)通過了《社會(huì)保障法案》(Social Security Act)，建立了覆蓋所有私人部門雇員的DB社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，即社會(huì)保障(Social Security，以下簡稱SS)，聯(lián)邦政府、州和地方政府雇員均不在該制度覆蓋范圍內(nèi)。

隨后，美國進(jìn)入兩個(gè)制度并存的歷史階段，即“雙軌制”階段(5)20世紀(jì)50年代，美國國會(huì)開始允許州和地方政府雇員參加原本以私人部門雇員為主要參保對(duì)象的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，但在1983年之前，聯(lián)邦政府雇員一直不能參加該計(jì)劃。。在此期間，因制度分立而產(chǎn)生的各種問題逐步顯現(xiàn)，如勞動(dòng)者流動(dòng)不暢、聯(lián)邦雇員普遍提前退休等。為解決這些問題，1983年美國通過《美國社會(huì)保障修正案》(Social Security Amendments)，允許所有在1984年1月1日及之后被雇傭到永久性職位的聯(lián)邦政府雇員參加SS。但在該規(guī)定下，聯(lián)邦政府雇員可同時(shí)參加CSRS和SS。這不僅增加了雇員繳費(fèi)率(6)同時(shí)參與兩項(xiàng)計(jì)劃的聯(lián)邦政府雇員的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率將超過工資的13%。，同時(shí)也產(chǎn)生了重復(fù)領(lǐng)取待遇的問題。因此，美國于1986年通過了《聯(lián)邦雇員退休制度法》(Federal Employees’ Retirement System Act)，建立了全新的聯(lián)邦雇員退休制度(Federal Employees’ Retirement System，以下簡稱FERS)。

至此，美國公共部門與私人部門雇員的基本養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。在FERS中，原本覆蓋私人部門雇員的SS成為公務(wù)員養(yǎng)老金體系中第一層次的基本養(yǎng)老金。從CSRS轉(zhuǎn)變?yōu)镕ERS，美國聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)了與私人部門雇員養(yǎng)老金制度“由分立到統(tǒng)一”的改革。

2.日本雙軌制：第二次世界大戰(zhàn)后至2015年

第二次世界大戰(zhàn)后，日本建立了由國民年金制度與收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成的公共養(yǎng)老金制度體系。其中，國民年金制度覆蓋所有20～59歲的日本國民，繳費(fèi)額度統(tǒng)一，待遇水平與個(gè)人收入水平無關(guān)，但與繳費(fèi)年限掛鉤；收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包含厚生年金和共濟(jì)年金兩種，分別覆蓋日本私人部門雇員和公共部門雇員。

相比較而言，共濟(jì)年金制度的待遇保障水平相對(duì)更高，因此制度的公平性一直備受詬病。日本從20世紀(jì)60年代開始便嘗試將兩項(xiàng)制度并軌以期解決待遇差異問題。1979年和1986年日本兩次對(duì)共濟(jì)年金制度進(jìn)行參量式改革，以緩解制度間待遇差異引起的矛盾和爭議。改革內(nèi)容包括提高共濟(jì)年金制度的養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年齡，以及改革共濟(jì)年金制度的待遇計(jì)發(fā)辦法，將待遇計(jì)發(fā)基數(shù)由最后工資收入轉(zhuǎn)為終身平均工資收入，使之與厚生年金制度保持一致。

但上述改革并未根本解決雙軌制問題。直到2015年，日本正式實(shí)施共濟(jì)年金與厚生年金一體化改革，將共濟(jì)年金正式并入厚生年金，新制度被稱為厚生年金保險(xiǎn)制度。至此，日本實(shí)現(xiàn)了國民年金制度和厚生年金保險(xiǎn)制度的全民統(tǒng)一。

(二)制度結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)相同：從單一保障制度到建立多層次養(yǎng)老金制度體系

各國最早建立的公務(wù)員養(yǎng)老金制度通常是單一保障計(jì)劃，隨著改革的發(fā)展，多層次養(yǎng)老金體系逐步建立，尤其是在“由分立到統(tǒng)一”的制度改革之后，這一現(xiàn)象更加普遍。在該體系中，第一層次為公共養(yǎng)老金制度，它提供基本養(yǎng)老保障，特點(diǎn)是“要求強(qiáng)制參加，由政府組織建立”，其與適用于私人部門雇員的基本養(yǎng)老金制度因模式不同而有所區(qū)別，二者之間完全統(tǒng)一或部分統(tǒng)一。有些國家在統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度之上為公務(wù)員建立了DB補(bǔ)差型養(yǎng)老金計(jì)劃，如美國。第二層次為補(bǔ)充性職業(yè)年金制度，由政府作為雇主組織建立。該制度通常要求雇員(公務(wù)員)自動(dòng)默認(rèn)參加或半強(qiáng)制(集體協(xié)議)參加。為公共部門雇員建立單獨(dú)的職業(yè)年金制度較為多見，此種情況下制度既可覆蓋至所有公共部門雇員，也可僅適用于某一地域或某一職業(yè)的公共部門雇員，其中聯(lián)邦政府雇員通常享有單獨(dú)的職業(yè)年金計(jì)劃。第三層次是個(gè)人自愿在市場(chǎng)上購買的私人養(yǎng)老金計(jì)劃。典型國家公務(wù)員養(yǎng)老金制度體系構(gòu)成如表2所示。

表2 典型國家公務(wù)員養(yǎng)老金制度體系構(gòu)成

(三)改革過渡措施類似：新老辦法并存，逐步過渡

需長期累積權(quán)益的養(yǎng)老金制度的改革大都需要逐步過渡，難以一步到位。尤其是從分立制度到統(tǒng)一制度的改革，必然面臨“老人老制度”與“新人新制度”的銜接過渡問題。與我國相似的是，典型國家也大多規(guī)定“老人老辦法，新人新辦法”。但典型國家關(guān)于“老人”和“新人”的界定與我國不同，過渡辦法也不同，通常情況下是將自改革之日起新入職的公務(wù)員視為“新人”，讓其參加新制度，同時(shí)為“老制度”下的“老人”制定過渡辦法或提供自愿選擇。

1.美國：改革后“老制度”作為封閉系統(tǒng)繼續(xù)存在

美國于1983年實(shí)施公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革，改革后(1984年1月1日)新入職的聯(lián)邦政府雇員全部參加新制度(FERS)。而改革前就職的聯(lián)邦政府雇員均被視為“老人”，無論是否已經(jīng)退休，他們既可選擇留在“老制度”(CSRS)，也可選擇轉(zhuǎn)入新制度(FERS)，轉(zhuǎn)入新制度后待遇計(jì)發(fā)方式仍按照“老制度”規(guī)定執(zhí)行(7)聯(lián)邦政府雇員中的“老人”在3個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)可選擇加入新制度：一是1983年改革實(shí)施時(shí)；二是1998年，當(dāng)時(shí)臨時(shí)放開了一次選擇權(quán)；三是“老人”離職后重新獲聘時(shí)。。同時(shí)，允許這些“老人”參加節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃(TSP)，個(gè)人按5%進(jìn)行繳費(fèi)且可享受稅收優(yōu)惠政策。但與“新人”的不同之處在于，他們只有個(gè)人繳費(fèi)而無政府作為雇主的匹配繳費(fèi)。

作為“老制度”的CSRS是DB現(xiàn)收現(xiàn)付制，由政府和雇員各按7%共同繳費(fèi)，基金獨(dú)立于社會(huì)保障(SS)，由財(cái)政提供兜底保障。改革后，“老制度”在一段時(shí)間內(nèi)與新制度并存，轉(zhuǎn)制成本不被納入FERS，仍由“老制度”承擔(dān)，不足部分由財(cái)政彌補(bǔ)。隨著“老制度”參保人員逐漸退休或轉(zhuǎn)入新制度，CSRS將成為一個(gè)封閉系統(tǒng)，只有待遇支出而沒有繳費(fèi)收入，待未來基金資產(chǎn)耗盡之后，CSRS將從FERS借款為退休者支付養(yǎng)老金，所借款項(xiàng)每年由國家財(cái)政彌補(bǔ)，直到CSRS完成歷史使命并完全被FERS取代。

2.英國：公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃幾經(jīng)更迭下的過渡與轉(zhuǎn)移辦法

英國建立了由國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄構(gòu)成的三層次公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。作為第一層次的國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是英國為全體國民建立的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，所有國民不因身份地位、收入水平而采用不同標(biāo)準(zhǔn)，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)上相對(duì)統(tǒng)一。作為第二層次的公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是專門針對(duì)公務(wù)員建立的職業(yè)年金計(jì)劃，其始建于1972年公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃(Principal Civil Service Pension Scheme，以下簡稱PCSPS)，后也被稱為傳統(tǒng)養(yǎng)老金計(jì)劃(Classic Schemes)。2000—2015年，英國對(duì)公務(wù)員職業(yè)年金進(jìn)行了多次改革(見圖1)，每次改革均規(guī)定改革開始后新入職者參加新制度，并對(duì)“老制度”參保人員制定了過渡或轉(zhuǎn)移辦法。

圖1 英國公務(wù)員職業(yè)年金制度改革歷程

如圖1 所示，DC年金計(jì)劃自2002年建立以來一直未變，而DB年金計(jì)劃卻歷經(jīng)多次改革，改革對(duì)象主要是繳費(fèi)率和待遇計(jì)發(fā)辦法。盡管這6種職業(yè)年金計(jì)劃目前仍都存在，但自2015年阿爾法計(jì)劃(Alpha Scheme)建立之后，新入職的公務(wù)員將自動(dòng)默認(rèn)參加該計(jì)劃和自愿選擇參加DC合伙型年金計(jì)劃，原有4種DB年金計(jì)劃已逐漸對(duì)新入職的公務(wù)員關(guān)閉，其參保人員將按年齡被轉(zhuǎn)移到阿爾法計(jì)劃(見表3)[3]。

英國為原有4種公務(wù)員年金計(jì)劃的參保人向阿爾法計(jì)劃轉(zhuǎn)移制定了過渡方案(8)這4種職業(yè)年金計(jì)劃包括傳統(tǒng)計(jì)劃、傳統(tǒng)加值計(jì)劃、優(yōu)質(zhì)計(jì)劃和Nuvos計(jì)劃。：第一，在2012年3月31日距離其法定養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不滿10歲(含10歲)者(9)這是最早可以領(lǐng)取未遭削減的養(yǎng)老金的年齡。英國各個(gè)公務(wù)員年金計(jì)劃的法定養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不同，傳統(tǒng)計(jì)劃、傳統(tǒng)加值計(jì)劃和優(yōu)質(zhì)計(jì)劃是60歲，Nuvos計(jì)劃是65歲。，將繼續(xù)參加原計(jì)劃；第二，超過10歲但不足13.5歲者，需轉(zhuǎn)移至阿爾法計(jì)劃，但可選擇當(dāng)即轉(zhuǎn)移或者繼續(xù)參加原計(jì)劃一段時(shí)間之后再轉(zhuǎn)；第三，超過13.5歲者，自2015年4月1日起轉(zhuǎn)為參加新計(jì)劃。因此，2015年改革后，阿爾法計(jì)劃和合伙型計(jì)劃成為英國公務(wù)員的主要職業(yè)年金計(jì)劃。

表3 英國6種公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃對(duì)比

(四)改革前后待遇銜接的原則相似：承認(rèn)既有歷史權(quán)益，實(shí)現(xiàn)待遇平穩(wěn)銜接

公務(wù)員養(yǎng)老金制度通常早于且待遇優(yōu)于覆蓋私人部門雇員的公共養(yǎng)老金制度，因此，由分立制度轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一制度，公務(wù)員養(yǎng)老金待遇多數(shù)會(huì)遭到不同程度的削減。對(duì)此，各國在處理改革前后待遇平穩(wěn)銜接方面大都遵循承認(rèn)和保障既有歷史權(quán)益的基本原則，或建立補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃，或在計(jì)發(fā)參數(shù)設(shè)置上體現(xiàn)歷史權(quán)益。

1.美國：CSRS與FERS待遇對(duì)比

美國公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革前的CSRS是DB收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金計(jì)劃，為參保人提供單一層次的退休保障，待遇替代率通常不超過最高3年工資平均值的80%。

改革后的FERS共包括四個(gè)部分。第一部分為社會(huì)保障(SS)，它與私人部門雇員制度完全相同。根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，平均收入者的社會(huì)保障待遇替代率為39.4%[4]。第二部分為FERS基本退休金計(jì)劃(FERS Basic Retirement Annuity)，它屬于補(bǔ)差型制度安排，與CSRS相對(duì)應(yīng)，其計(jì)劃類型(DB)、待遇計(jì)發(fā)和管理體制等都與CSRS大體一致，替代率約為30%(見表4)[5]。第三部分為節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃(Thrift Savings Plan，簡稱TSP)，它是與美國許多私人部門雇員參加的401(K)計(jì)劃類似的DC補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃(10)401(K)計(jì)劃是適用于美國私人部門雇員的一種企業(yè)年金計(jì)劃，覆蓋范圍相對(duì)廣泛。其源自美國國稅法(Internal Revenue Code)中第401條K項(xiàng)條款的規(guī)定。參與該計(jì)劃的雇員的繳費(fèi)及其利息和股息收入享受延遞繳稅政策。，參保者從TSP賬戶所獲得的退休收入取決于其工作期間個(gè)人繳費(fèi)水平和所就職機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)水平，以及工作期間賬戶所累積的收入。第四部分為FERS補(bǔ)充養(yǎng)老金(FERS Supplement)計(jì)劃，適用于部分公務(wù)員群體，屬于DB補(bǔ)差型養(yǎng)老金計(jì)劃。由于參加FERS的聯(lián)邦雇員要在62歲以后才可從SS領(lǐng)取待遇，因此，美國為在62歲之前退休的公務(wù)員建立了這個(gè)臨時(shí)性補(bǔ)充待遇。其支付對(duì)象包括三類群體：第一類是工作30年且年滿55歲的退休者；第二類是工作20年且年滿60歲的退休者；第三類是工作20年且年滿50歲的退休執(zhí)法人員、退休消防員和退休空中交通管制員。FERS補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇水平相當(dāng)于支付對(duì)象不退休并繼續(xù)就職于聯(lián)邦政府直至法定退休年齡而可獲得的社會(huì)保障(SS)待遇。FERS補(bǔ)充養(yǎng)老金的支付期最長至62歲，無論支付對(duì)象在62歲時(shí)是否選擇申領(lǐng)社會(huì)保障待遇。

由此可見，在實(shí)施公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革后，為了彌補(bǔ)由參加原單一保障制度改為參加SS后出現(xiàn)的待遇下降損失，美國為公務(wù)員額外建立了3項(xiàng)制度，其中FERS基本退休金計(jì)劃和FERS補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃是DB補(bǔ)差型制度，TSP則是DC積累制計(jì)劃。由此，改革既使公務(wù)員在基本養(yǎng)老保障部分與私人部門雇員實(shí)現(xiàn)了完全統(tǒng)一，也保障了待遇的平穩(wěn)銜接。

表4 CSRS與FERS基本退休金計(jì)劃的對(duì)比

2.英國：改革前各類職業(yè)年金計(jì)劃累積權(quán)益的保留與銜接

對(duì)于2015年改革前原有4種公務(wù)員年金計(jì)劃參保人的待遇銜接過渡問題，英國采用的基本原則是保障歷史權(quán)益，具體措施包括兩大方面。第一，封存歷史繳費(fèi)，退休時(shí)分段計(jì)發(fā)。對(duì)于從參加原有4種年金計(jì)劃轉(zhuǎn)為參加阿爾法計(jì)劃的公務(wù)員，其參加原計(jì)劃期間所積累的養(yǎng)老權(quán)益將被封定，退休時(shí)他們將獲得兩部分養(yǎng)老金待遇，即PCSPS養(yǎng)老金和阿爾法養(yǎng)老金，這兩部分獨(dú)立的養(yǎng)老金待遇將根據(jù)各自計(jì)劃規(guī)則分別計(jì)算。第二，原計(jì)劃的待遇計(jì)發(fā)可享受參加阿爾法計(jì)劃后由繼續(xù)繳費(fèi)帶來的養(yǎng)老權(quán)益。原有4種年金計(jì)劃和阿爾法計(jì)劃均為DB制，待遇計(jì)發(fā)公式不同，核心區(qū)別是計(jì)發(fā)基數(shù)，具體來說是以退休前一年平均工資為基數(shù)計(jì)發(fā)待遇還是以終生收入為基數(shù)計(jì)發(fā)待遇。如表3所示，前4種年金計(jì)劃中，傳統(tǒng)計(jì)劃、傳統(tǒng)加值計(jì)劃、優(yōu)質(zhì)計(jì)劃是以退休前一年平均工資為基數(shù)計(jì)發(fā)。對(duì)于參加這3種年金計(jì)劃的人來說，其歷史積累的繳費(fèi)年限記錄將被保存，直到退休申領(lǐng)待遇時(shí)用于計(jì)算待遇水平。轉(zhuǎn)入阿爾法計(jì)劃后的年份不計(jì)入原計(jì)劃的積累權(quán)益中，但可以最終退休前一年的平均工資為基數(shù)計(jì)算原計(jì)劃的待遇水平。Nuvos計(jì)劃與阿爾法計(jì)劃相同，均為參照終生收入計(jì)發(fā)待遇。因而，對(duì)于Nuvos計(jì)劃參加人而言，其歷史繳費(fèi)權(quán)益也將被保留，參保者不得在轉(zhuǎn)為阿爾法計(jì)劃后繼續(xù)向原Nuvos計(jì)劃積累新的紀(jì)錄，但其原來所積累的養(yǎng)老金價(jià)值將每年根據(jù)生活費(fèi)用指數(shù)調(diào)整，直至申領(lǐng)待遇時(shí)。

三、對(duì)我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的啟示

我國此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的方向和原則與國外的此類改革在趨勢(shì)上基本一致，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，我國從單一退休保障制度到建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與職業(yè)年金相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保障制度體系的改革方向與國外“由分立到統(tǒng)一”的改革趨勢(shì)一致；第二，我國為“中人”(11)“中人”指的是2014年10月1日改革前參加工作，并在改革后退休的人。設(shè)立過渡性養(yǎng)老金以及在改革實(shí)施后設(shè)立10年過渡期的制度安排，一定意義上與國外“新老辦法并存”的做法有異曲同工之處；第三，承認(rèn)參保人員歷史權(quán)益，確保改革前后待遇平穩(wěn)過渡是我國與其他實(shí)施“由分立到統(tǒng)一”改革的國家共同遵循的基本原則。

目前，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已實(shí)施6年多，各項(xiàng)政策措施已基本平穩(wěn)落地，但也出現(xiàn)了一些改革前預(yù)期之外的新矛盾和新問題，特別是在“中人”待遇平穩(wěn)銜接方面。例如，由于定位不清，職業(yè)年金在改革過渡期內(nèi)作為待遇計(jì)發(fā)的一部分參與“中人”基本養(yǎng)老金新老計(jì)發(fā)辦法的對(duì)比，擠占了基本養(yǎng)老金待遇，同時(shí)職業(yè)年金待遇發(fā)完為止且在調(diào)待時(shí)從調(diào)待基數(shù)中被剔除，不符合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“多繳多得、長繳多得”的原則和機(jī)制。這些問題亟待在過渡期內(nèi)得到深入研究和妥善解決，以確保過渡期結(jié)束后順利實(shí)現(xiàn)改革前后養(yǎng)老金待遇的平穩(wěn)銜接。

如前文所述，在由“分立到統(tǒng)一”的改革過程中，通過增設(shè)補(bǔ)充性養(yǎng)老金計(jì)劃等方式確保公務(wù)員養(yǎng)老金待遇平穩(wěn)過渡是許多國家的通行做法，這也為我國提供了重要參考。

第一，應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完全統(tǒng)一。統(tǒng)一的內(nèi)容包括制度統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一和參數(shù)統(tǒng)一。由此我國將向構(gòu)建公平統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

第二，建立DB制與DC制相結(jié)合的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃。對(duì)于補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃，DC制相對(duì)更貼合制度需求，但在由單一保障向多層次保障改革的過程中，短期內(nèi)完全靠DC制發(fā)揮補(bǔ)充和補(bǔ)差作用顯然難度較大。一方面，DC積累制養(yǎng)老金計(jì)劃的建立需要較大的轉(zhuǎn)制成本；另一方面，DC積累制養(yǎng)老金待遇真正能夠發(fā)揮支柱型保障作用需要較長時(shí)間的賬戶資金積累。因此，在當(dāng)前階段，可借鑒美國和英國經(jīng)驗(yàn)，建立DB制與DC制相結(jié)合的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃，并明確不同類型計(jì)劃的功能定位和保障責(zé)任。

第三，統(tǒng)籌安排及合理確定不同層次、不同類型養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇替代率水平。從國外經(jīng)驗(yàn)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇替代率水平總體呈相互補(bǔ)充的關(guān)系。如果改革后統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度替代率較高，則針對(duì)公務(wù)員建立的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃替代率較低，例如德國；反之，如果改革后統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金制度替代率較低，則針對(duì)公務(wù)員建立的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃替代率較高，例如英國、美國。因此，在建立DB制與DC制相結(jié)合的補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃并明確各計(jì)劃定位之后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均替代率水平來確定補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃的制度設(shè)計(jì)，特別是確定DB補(bǔ)充型養(yǎng)老金計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)不同層次養(yǎng)老金待遇之和與改革前退休待遇的平穩(wěn)銜接。