何文炯 王中漢 施依瑩

(浙江大學公共管理學院，浙江杭州，310058)

一、引言

兒童福利制度是保護兒童權(quán)利、尊重兒童人格、保障兒童健康成長的“防護網(wǎng)”[1]，在社會福利體系中占有重要地位。近年來，伴隨著中國社會保障事業(yè)的快速發(fā)展，兒童福利制度愈發(fā)受到社會公眾和研究者的關(guān)注。但是，人口老齡化、工業(yè)化、城市化、家庭小型化等一系列社會變遷給當前的兒童福利制度帶來嚴峻挑戰(zhàn)。首先，隨著老齡社會的到來，中青年群體將會在兒童撫育上承受更大的壓力。在我國，家庭承擔了兒童撫育的主要責任，中青年父母是兒童照顧的主體。受家國同構(gòu)的傳統(tǒng)社會觀念的影響，養(yǎng)老撫幼的責任早已內(nèi)化為中青年群體的一種傳統(tǒng)隱性契約[2]，一方面，中青年群體承擔著贍養(yǎng)老人的義務(wù)，另一方面，中青年群體也是兒童的主要照顧者。人口老齡化趨勢會進一步加劇當前代際關(guān)系不均衡的現(xiàn)狀，使中青年群體承受更大的壓力。其次，更大范圍的工業(yè)化和城市化使育兒成本增加，進一步加大中青年群體的兒童撫育壓力。近些年來，快速的工業(yè)化和市場經(jīng)濟發(fā)展使作為社會生產(chǎn)主要勞動力的中青年群體的工作壓力不斷增大[3]；與此同時，城市化帶來的人口流動和家庭規(guī)模的不斷縮小使家庭結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性不斷減弱，家庭照顧功能持續(xù)弱化[4]，不斷增加的育兒成本成為中青年群體生活中的一道“難關(guān)”。兒童撫育壓力增大的直接后果是我國生育水平的持續(xù)低迷。雖然至今中國的人口學界對于我國的總和生育率仍存在爭議，但是大部分人口學者都認為，我國的生育意愿已經(jīng)低于2.1的更替水平[5]，我國已經(jīng)進入低生育率陷阱風險期，而高育兒成本是造成生育率下行的重要原因[6]。

兒童撫育不僅是家庭的責任，同時也是國家和社會的共同責任。在傳統(tǒng)家庭照顧策略無法解決日益增加的家庭照顧負擔的當下，國家應(yīng)加大在兒童照顧上的政策干預(yù)和財政投入，承擔更多的兒童照顧責任。因此，本文建議加快構(gòu)建普惠型的兒童福利制度，尤其是建立普惠型的兒童津貼制度，以降低家庭的照顧成本，緩解中青年群體的撫育壓力。

二、政策反思與國際經(jīng)驗

(一)我國兒童福利體系：從選擇型走向普惠型

我國學界通常將兒童福利政策分為選擇型的兒童福利政策和普惠型的兒童福利政策。前者通常面向特定的兒童和家庭，其受益對象和受益方式具有明確的選擇性和指定性，例如，專門針對特殊兒童(孤兒、流浪兒童、留守兒童、患病兒童)的相關(guān)福利政策就屬于這種類型[7]；后者則面向全體兒童，如陸士楨所言，它是“一切針對全體兒童的，促進和保障兒童生理、心理以及社會潛能得到最佳發(fā)展的各種方式和設(shè)計”[8]。這兩種類型兒童福利政策的區(qū)別在于國家和家庭在兒童福利供給上的關(guān)系不同。?？怂埂す〉摹皣摇彝ァ倍帜Ｐ途透鶕?jù)國家為家庭分擔兒童撫育責任的程度，將兒童福利體系分為以家庭為本位的兒童福利體系和以國家為本位的兒童福利體系[9]。以家庭為本位的兒童福利體系強調(diào)家庭對兒童撫育責任的承擔，國家只需要對邊緣兒童提供必要的援助，更加關(guān)注兒童撫育能力較為欠缺的家庭，充當家庭“支持者”的角色[10]。以國家為本位的兒童福利體系則與之相反，強調(diào)國家在兒童撫育過程中的積極責任，國家是兒童福利的主要提供者，為所有兒童提供福利和服務(wù)[11]。

選擇何種類型的福利體系與一個國家的經(jīng)濟發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)、社會主流價值觀密切相關(guān)。北歐福利國家(如瑞典等)，基于其較高的經(jīng)濟發(fā)展水平以及“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠砟?，選擇的是普惠型的兒童福利體系。而部分拉美國家(如巴西等)，大多為發(fā)展中國家，且深受新自由主義思想的影響，因此更加偏向于選擇型的兒童福利體系[12]。長期以來，除義務(wù)教育制度外，我國實行的兒童福利政策基本上是選擇型的，這與“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展思路有關(guān)，選擇型兒童福利政策有利于減輕國家和企業(yè)的社會負擔，促進經(jīng)濟發(fā)展。中華人民共和國成立初期，我國的兒童福利政策以保障孤殘兒童為主。改革開放后，兒童福利的保障范圍逐步擴大，從孤殘兒童、流浪兒童到留守兒童、困境兒童，但覆蓋全體兒童的福利政策依然不多。隨著經(jīng)濟持續(xù)快速增長，國家整體實力和人民的生活水平顯著提高，兒童和家庭需要更為全面、更具保障性的福利體系，國家有必要也有能力提供更為全面的兒童福利，以促進兒童健康發(fā)展、緩解家庭撫育壓力、抵御社會潛在風險。因此，我國的兒童福利體系從選擇型走向普惠型已經(jīng)成為必然的趨勢。

(二)我國兒童津貼制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

兒童津貼制度，是指由政府直接向有兒童的家庭提供定期性現(xiàn)金給付的福利制度安排[13]。兒童津貼作為一種最直接、最主要的兒童福利，在兒童福利體系中占據(jù)十分重要的地位[14]。兒童津貼制度是國家對兒童撫育成本的制度性回應(yīng)，既包括家庭為育兒所付出的各種費用，也包括由照顧兒童造成的機會成本流失。

中國兒童福利津貼的雛形可以追溯到1982年，當時國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步做好計劃生育工作的指示》提到“發(fā)給獨生子女保健費”，并指出應(yīng)對獨生子女及其家庭“實行必要的獎勵”。獨生子女費給付，是以全國獨生子女及其家庭為發(fā)放對象，在一定程度上帶有廣義的、普惠性質(zhì)的兒童津貼色彩，客觀上促進了計劃生育政策的推行和實施。然而，獨生子女費是我國計劃生育政策的特殊產(chǎn)物，設(shè)置它的目標是維護計劃生育政策的推行，控制我國過高的生育率，本質(zhì)上它并非國家承擔兒童撫育責任的政策表現(xiàn)。因此，將獨生子女費稱為兒童津貼稍顯勉強。并且，伴隨著我國“單獨二孩”和“全面二孩”政策的逐步推行，獨生子女費的給付在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上已逐步失去普惠意義，其只是針對特殊兒童及其家庭的福利政策的體現(xiàn)。

我國目前關(guān)于兒童津貼的項目大多集中在對孤兒和困境兒童等群體的救助方面。2010年被部分學者稱之為“兒童福利元年”，其標志為2009年民政部發(fā)布的《關(guān)于指定孤兒最低養(yǎng)育標準的通知》及2010年民政部、財政部發(fā)布的《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》，后者提出建立針對孤兒的基本生活保障制度和津貼制度，由中央財政和地方財政對各地孤兒提供基本生活費補助。自此，兒童津貼的概念才真正在政策層面建立起來。隨后，2013年民政部發(fā)布的《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》，首次將全體兒童劃分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童和普通兒童四個層次，并據(jù)此分類標準逐漸拓寬我國兒童津貼的覆蓋范圍，將殘疾兒童、貧困兒童、艾滋病患病兒童等兒童群體納入兒童津貼供給之列。2019年，國家多個部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，進一步拓寬了兒童津貼制度的覆蓋范圍，將事實無人撫養(yǎng)兒童群體也納入保障之列。

盡管我國兒童津貼制度正在逐步完善，覆蓋范圍也在逐漸擴展，但現(xiàn)行兒童津貼主要發(fā)放給弱勢兒童，難以滿足家庭撫育兒童的實際需要。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和人口老齡化趨勢的加劇，我國兒童福利制度應(yīng)當從選擇型轉(zhuǎn)向普惠型。這就必然要求建立普惠型的兒童津貼制度，使之發(fā)揮收入再分配和減輕中青年育兒負擔的作用，進而促進社會長期持續(xù)健康發(fā)展。

(三)普惠型兒童津貼的國際經(jīng)驗

對國外普惠型兒童津貼的經(jīng)驗進行比較和學習有利于我國兒童津貼制度的設(shè)計和建立。兒童津貼制度在中國的存續(xù)不過寥寥數(shù)十載，其發(fā)展速度和發(fā)展水平較部分西方福利國家，尚存在較大的差距。即便是起步較晚的日本、韓國等亞洲國家，其偏重于普惠型的兒童津貼在制度安排上也有許多可取之處。因此，探討和研究國外先進國家的兒童津貼制度對我國兒童津貼制度的構(gòu)建具有重要的意義。

瑞典和英國的社會福利制度起步較早，兒童津貼制度一直受到政府的高度關(guān)注。20世紀中期，瑞典建立普遍性質(zhì)的兒童津貼制度，凡是年齡在16歲以下的兒童或20歲以下的在校學生，無須任何條件，均可領(lǐng)取由政府撥付的兒童津貼[15]。同樣的，英國政府規(guī)定，凡年齡未滿16歲的兒童或20歲以下的學生，每周均可獲得一定的兒童津貼。另外，有兩位及以上的未成年子女者的家屬，還可以獲得額外的政府補貼[16]。另外，德國、法國和比利時等國家的兒童津貼額度會隨著家庭孩子數(shù)量的增加而增加[17]。不同于以上兒童津貼分類標準，荷蘭的兒童津貼額度是根據(jù)兒童年齡進行調(diào)整的，發(fā)放金額分三個年齡段遞增，津貼按季度發(fā)放，直到18歲為止[18]。日本與荷蘭有相同的兒童津貼制度發(fā)放標準。在日本，家庭每生育一個孩子，便可獲得一次性生育補助，在孩子出生后，兒童津貼分兩個年齡段進行發(fā)放，一直持續(xù)到孩子中學畢業(yè)[19]。此外，根據(jù)NHK新聞網(wǎng)報道，新型冠狀病毒性肺炎疫情期間，對于領(lǐng)取兒童津貼的家庭，日本政府給每位兒童增加1萬日元的補助，以支持因疫情受到?jīng)_擊的家庭，更好地保障兒童權(quán)益[20]。上述國家的兒童津貼制度在津貼類型、領(lǐng)取年限、發(fā)放標準及金額方面各具特色(詳見表1)。涉獵各國在兒童津貼制度方面的具體實踐，對我國兒童津貼制度的設(shè)計和構(gòu)建都具有非常重要的借鑒意義。

表1 部分國家兒童家庭津貼一覽表

三、兒童津貼制度設(shè)計

(一)制度框架

當前我國現(xiàn)行的兒童津貼制度主要由兩個部分組成：針對困境兒童建立的兒童津貼和包含于諸多社會救助政策之內(nèi)的兒童現(xiàn)金救助。這兩種兒童津貼共同的特點是只針對特定兒童群體，并非全體兒童，因而屬于選擇型的福利政策。針對困境兒童建立的兒童津貼制度包括孤兒津貼制度、事實無人撫養(yǎng)兒童津貼制度等，僅僅覆蓋孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童、流浪兒童以及艾滋病患兒等少數(shù)群體。兒童現(xiàn)金救助則只覆蓋了貧困兒童和殘疾兒童，例如城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度中對貧困兒童進行的現(xiàn)金救助、殘疾人津貼制度中對殘疾兒童進行的現(xiàn)金救助等，其保障水平較低。

已有的兒童津貼制度已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實需求和政策體系的需要。一方面，現(xiàn)行的兒童津貼制度無法對普通家庭兒童撫育和照顧需求進行系統(tǒng)性的政策回應(yīng)[26]，無法緩解廣大普通家庭養(yǎng)育兒童的巨大壓力；另一方面，選擇型政策的定位也不符合當前我國兒童福利制度從選擇型到普惠型的轉(zhuǎn)型進程。因而需要建立一項普惠型的兒童津貼制度，通過政府財政預(yù)算籌集資金，對全體有兒童的家庭提供一定的現(xiàn)金補助，以緩解家庭的兒童撫育壓力，促進兒童的健康成長。這一制度框架不僅適用于全國建立統(tǒng)一的兒童津貼制度，也適合各地方進行兒童津貼制度的探索。下文中談到的兒童津貼制度的功能定位、發(fā)放對象和方案設(shè)計等制度要件均適用于各地。

(二)功能定位

本文提出的兒童津貼是一項普惠型的兒童福利制度，旨在通過財政資金安排，以現(xiàn)金給付的方式，降低家庭的兒童撫育費用，適度彌補父母為照顧兒童而損失的機會成本，進而緩解中青年群體的兒童撫育壓力，改變國家在兒童撫育中角色缺失和責任缺位的局面。

很多研究表明，造成兒童撫育和照顧壓力提升的主要原因，是兒童撫育成本的不斷提高。關(guān)于兒童撫育成本的研究，最早見于萊賓斯坦的孩子“效用—成本”理論，他在《經(jīng)濟發(fā)展與生育率的關(guān)系》一書中將兒童撫育成本劃分為直接成本和間接成本[27]。

兒童撫育的直接成本是指自母親懷孕開始至兒童成長到有能力獨立生活為止花費的所有直接經(jīng)濟支出，包括日?；旧钪С?、醫(yī)療支出、教育支出及其他支出。如果僅計算撫育兒童的直接成本，很多家庭已經(jīng)不堪重負。有媒體在2018年對某中等城市的中等收入家庭進行調(diào)查，計算了撫育孩子的成本。該調(diào)查將撫育兒童分為四個階段：嬰幼兒階段(0～3歲)、幼兒階段(3～6歲)、童年階段(6～12歲)、青少年階段(12～18歲)。在這四個階段中，養(yǎng)育孩子的直接經(jīng)濟支出包括嬰幼兒產(chǎn)品支出、早教費用、幼兒園費用、學費、課外輔導費、興趣愛好輔導費、旅行費等，各項支出總計達60萬～70萬元，如果投入更高則會超過130萬元[28]。

兒童撫育的間接成本是指父母為撫育兒童所損失的時間成本和機會成本。間接成本往往被政策制定者和大眾忽視，但實際上它給家庭尤其是給母親帶來的負擔更為沉重。兒童養(yǎng)育不僅需要直接的經(jīng)濟費用支出，還需要家庭在兒童成長過程中給予的必要的關(guān)懷和陪伴，這就要求父母付出巨大的時間和精力。但是在勞動力市場競爭空前激烈的局面下，兒童撫育的間接成本將會不可避免地會打破“家庭—工作”平衡，給以中青年群體為主的父母帶來一定的職業(yè)發(fā)展矛盾。在傳統(tǒng)由女性主導的兒童撫育模式下，這一矛盾尤其會給家庭中的職業(yè)女性帶來更大的職業(yè)發(fā)展和再就業(yè)壓力。有學者對全國13個城市進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，母親在育兒和工作上難以平衡，超過1/3的母親因撫育兒童而面臨職業(yè)中斷、再就業(yè)困難等職業(yè)困境[29]。

兒童撫育的直接成本和間接成本使中青年父母撫育兒童的壓力不斷攀升，隨之而來的生育意愿低迷，折射出國家在兒童撫養(yǎng)中的角色缺失和責任缺位。在生育率逐漸走低的當下，國家有責任承擔起緩解兒童撫育壓力、提振生育意愿的責任，因此建立專門的面向全體兒童群體的兒童津貼制度亟須提上日程。通過兒童津貼制度提供一定的收入補助，對養(yǎng)育兒童的家庭進行補貼，彌補父母由照顧兒童造成的收入損失是國家和社會的共同訴求。

(三)發(fā)放對象

現(xiàn)行的兒童津貼制度只是選擇性地補助部分困境兒童，而本文提出應(yīng)建立立足于“普惠”的兒童津貼制度，其目標是補助全體兒童，或者說是全體養(yǎng)育兒童的家庭。這種普惠型的兒童津貼制度不進行家計調(diào)查，不設(shè)置嚴格的資格審查環(huán)節(jié)，但是在制度建立的過程中，可以根據(jù)國家的財政能力和社會問題的緊迫程度對兒童的范疇進行調(diào)整。據(jù)此，本文認為，兒童津貼制度短期內(nèi)應(yīng)優(yōu)先保障0～3歲兒童或者0～3歲的“二孩”兒童，條件適宜時其覆蓋范圍可以從0～3歲兒童逐漸擴展到0～15歲兒童。

第一，在普惠型兒童津貼制度建立的初期，將兒童津貼的發(fā)放對象設(shè)定為0～3歲兒童的家庭，如果政府財政仍然無力承擔，可以優(yōu)先保障0～3歲兒童的“二孩”家庭。對這部分兒童優(yōu)先進行保障的原因是我國0～3歲兒童市場化托育服務(wù)極為匱乏[30]，家庭和青年父母的兒童照顧負擔尤為沉重。相對于其他年齡的兒童而言，0～3歲兒童的照顧與撫育責任主要由家庭承擔，他們幾乎得不到任何國家支持，這一情況對于0～3歲“二孩”兒童家庭來說更為嚴重。因此，兒童津貼制度有必要對有0～3歲兒童的“二孩”家庭或者有0～3歲兒童的普通家庭進行優(yōu)先保障，這樣做可以在政策成本限制的情況下使突出問題得到優(yōu)先解決。

很多研究表明，相較于其他年齡階段的兒童群體，0～3歲兒童具有更強的依賴性和易受傷害性，因此撫育這一階段兒童的家庭在育兒方面會承受更大的壓力[31]。由于我國的市場化托育服務(wù)供給不足，這部分兒童的撫育壓力主要由家庭和中青年父母承擔。原國家衛(wèi)計委公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年0～3歲嬰幼兒在我國各類托幼機構(gòu)的入托率僅為4%，在城市的入托率也不到10%[32]。遺憾的是，在0～3歲兒童家庭撫育壓力如此巨大的情況下，我國針對3歲及以下兒童的福利政策卻進展緩慢。有學者認為，我國對3歲及以下兒童的照顧政策“幾乎沒有任何變化”[33]?；谶@一情況，中央政府多次呼吁加強對0～3歲嬰幼兒群體的政策支持。2019年國務(wù)院政府工作報告明確提出，要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)。同一時期，國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導意見》明確指出，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導。同時，通過分析境外部分國家兒童家庭津貼的制度設(shè)計，不難發(fā)現(xiàn)，嬰幼兒階段的福利是兒童福利制度建設(shè)的重點。除了面向全體兒童的兒童津貼之外，照顧3歲以下嬰幼兒的父母能夠獲得政府給付的額外家庭津貼和生育補貼。譬如在瑞典，父母總共可以享有480天的帶薪產(chǎn)假。同樣地，德國父母在撫育年齡不超過14個月的嬰幼兒時，也能獲得政府撥付的聯(lián)邦父母津貼[34]。發(fā)達國家在設(shè)計兒童津貼制度時通常也將兒童津貼與家庭育兒數(shù)量掛鉤，即家庭撫育兒童數(shù)量發(fā)生變化，其領(lǐng)取的兒童津貼額度也會發(fā)生相應(yīng)的變化(詳見表1)。這一設(shè)計在減輕家庭照顧負擔的同時，也在一定程度上也促進了家庭的生育意愿，提升了生育水平。

因此，基于0～3歲兒童群體的特性和其家庭的現(xiàn)實照顧需要，以及國內(nèi)政策趨勢和國際先進經(jīng)驗，本文建議在構(gòu)建面向全體兒童和家庭的兒童津貼制度之際，首先應(yīng)重點關(guān)注0～3歲兒童群體，尤其在“全面二孩”政策持續(xù)推進的當下，更要關(guān)注和保障0～3歲“二孩”兒童的照顧需要。同時，綜合考慮當前我國的經(jīng)濟承受能力以及兒童福利發(fā)展現(xiàn)狀，在兒童津貼制度實施初期優(yōu)先保障0～3歲兒童福利的舉措同我國當前適度普惠型福利模式相適應(yīng)，可以為今后向覆蓋全體兒童及其家庭的普惠型兒童福利模式轉(zhuǎn)型提供一定的實踐經(jīng)驗與發(fā)展空間。

第二，在政府財政允許的情況下，普惠型兒童津貼制度在建立及運行一段時間之后，可以逐漸將其覆蓋范圍從0～3歲兒童逐漸擴展到0～15歲兒童，即實現(xiàn)全體兒童的全年齡覆蓋。由于本文提出的兒童津貼制度是一項針對兒童的普惠型福利政策，因此其最終應(yīng)覆蓋到全體兒童，即0～15歲兒童。

將全體兒童界定為0～15歲年齡段，符合國際主流認識，且有利于保障兒童的受教育權(quán)。在我國，傳統(tǒng)意義上的兒童一般指14周歲以下的自然人[35]。然而，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，兒童的定義順應(yīng)社會主流價值觀的變化也發(fā)生了相應(yīng)的改變。國際上公認的對兒童的定義來自聯(lián)合國基金會的界定?！秲和瘷?quán)利公約》明確指出，兒童系指18歲以下的任何人[36]。為更好地同國際接軌、保障兒童權(quán)益，2011年國務(wù)院頒布的《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》首次將兒童理解為18歲以下的自然人。該定義在一定程度上反映了我國從選擇型兒童福利向普惠型兒童福利轉(zhuǎn)型的理念需要。放眼全球，通過分析和歸納部分西方福利國家對兒童津貼受益主體的年齡規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)：歐洲部分國家(諸如瑞典和英國)，將領(lǐng)取兒童津貼的覆蓋群體年齡規(guī)定為16歲以下兒童或20歲以下依然在讀的學生；德國將兒童津貼的覆蓋群體年齡規(guī)定為18歲以下，若孩子繼續(xù)接受高等教育，兒童津貼的發(fā)放年齡標準可延至25歲；斯洛文尼亞將兒童津貼的覆蓋群體年齡規(guī)定為15歲以下兒童或26歲以下的全日制在讀學生。因此，將兒童的年齡范圍設(shè)定為16歲及以下兒童符合國際上定義兒童的主流趨勢。同時，將兒童津貼的發(fā)放年齡設(shè)定為0～15歲有利于保護兒童的受教育權(quán)。我國當前的義務(wù)教育制度規(guī)定，兒童應(yīng)從6歲開始入學接受九年制義務(wù)教育。因此，兒童津貼制度可以保障全體符合義務(wù)教育年齡段及以下(即16歲以下)的未成年人獲得兒童津貼，進而保障兒童的受教育權(quán)。

(四)方案設(shè)計

按照上述對兒童津貼發(fā)放對象的提議，在短期內(nèi)，兒童津貼制度的覆蓋范圍是0～3歲兒童的“二孩”家庭和0～3歲兒童的普通家庭?？紤]到政策的可實施性，本文基于這一設(shè)想初步提出了兒童津貼制度的兩套方案(見表2)。

表2 兒童津貼制度方案

在這兩套方案中，只要申請兒童津貼的家庭在事實上符合發(fā)放對象的要求，即可無差別地獲得兒童津貼待遇給付。生育津貼制度的資金來源于中央政府和地方政府財政，發(fā)放周期均在兒童0～3歲的成長期間，發(fā)放方式和其他收入保障制度類似，都為按月發(fā)放。

本文提出的兒童津貼發(fā)放標準，主要依據(jù)國外已經(jīng)實行兒童津貼制度的發(fā)達國家的經(jīng)驗和國內(nèi)的最低工資標準制定。通過對部分發(fā)達國家經(jīng)驗進行比較可以發(fā)現(xiàn)，這些國家的兒童津貼支付標準通常在600～1500元/月(按人民幣折算)。由于目前我國仍然是一個發(fā)展中國家，與世界主要發(fā)達國家仍有不小的發(fā)展差距，因此兒童津貼支付標準必須根據(jù)我國當前的國民財富和經(jīng)濟發(fā)展狀況制定。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)官方網(wǎng)站公布的2020年世界各國人均GDP數(shù)據(jù)，我國的人均GDP為10582.1美元，落后于世界平均水平(10953.63美元)。相比之下，瑞典的人均GDP(50339.2美元)是我國4.75倍，德國的人均GDP(45466.12美元)是我國的4.3倍，英國的人均GDP(39228.52美元)是我國的3.7倍，法國的人均GDP(39257.43美元)是我國的3.71倍。因此，很有必要將這些發(fā)達國家設(shè)定的兒童津貼標準按照人均GDP水平的差距進行折算。筆者重新計算后發(fā)現(xiàn)，在對人均GDP水平進行折算后，這些發(fā)達國家的兒童津貼標準大致在150～200元之間，因此，我國設(shè)定的兒童津貼標準也應(yīng)以200元以下為宜。另外，根據(jù)國家人力資源和社會保障部公布的2020年全國各地區(qū)最低工資標準情況，全國各省份的每月最低工資在1180～2200元之間，由于成人和兒童所需生活資料的成本有很大差距，因此本文認為，將兒童津貼標準設(shè)定為最低工資標準的1/10較為合適。基于以上兩方面的依據(jù)，本文建議根據(jù)低、中、高三個檔次分別設(shè)置100元、150元和200元的兒童津貼支付標準。誠然，在這一支付標準中，即使是“高標準”也并非很高，無法完全替代0～3歲兒童每月的撫育成本，但是這種標準設(shè)置在制度討論階段和制度運行初期是較為合適的，原因有三點。第一，較低的支付標準即意味著較低的財務(wù)成本，可以降低制度的啟動門檻，更容易獲得政策決策者的支持。第二，支付標準也并非一成不變，可以根據(jù)制度運行的狀態(tài)和階段對其進行適時的調(diào)整，逐漸提高兒童津貼對撫育成本的替代水平。第三，這種初期標準較低，中后期逐漸升高的津貼標準設(shè)置做法也符合我國福利政策“低水平起步”和“摸著石頭過河”的一貫策略。在下文中，本文將會根據(jù)兩套方案的不同支付標準進行財務(wù)成本的精算和預(yù)測，并對兒童津貼的財務(wù)可行性進行分析。

四、成本分析

任何一項社會福利制度和政策的建立，不但需要學理基礎(chǔ)和法律依據(jù)，還需要具備財務(wù)可行性[37]。對于普惠型兒童津貼這樣一項從未在我國實行過的新制度而言，制度運行成本是政策制定者考慮的一個重要議題，因而很有必要在制度設(shè)計的基礎(chǔ)上對該津貼運行成本進行測算和比較分析。本文在人口預(yù)測的基礎(chǔ)上建立成本測算模型，從定量角度重點研究該普惠型兒童津貼制度所需要的財政資金規(guī)模，以分析其財務(wù)可行性。本文對兒童津貼進行成本分析的思路參考了何文炯針對老年照護服務(wù)補貼制度提出的成本測算策略[38]，基本思路如下：第一步，分析補助對象(即規(guī)定年齡內(nèi)的兒童)的人數(shù)和變化趨勢，對領(lǐng)取人數(shù)進行估計和預(yù)測；第二步，根據(jù)制度框架設(shè)計津貼方案、支付標準和調(diào)整機制，并對所需的資金總額進行測算；第三步，將津貼發(fā)放所需的資金總額和財政相關(guān)支出進行對比，估計政策成本和可行性。

(一)兒童津貼領(lǐng)取人數(shù)測算

首先，需要確定兒童津貼的發(fā)放范圍。根據(jù)上文對兒童津貼發(fā)放對象的界定，該制度在短期內(nèi)將優(yōu)先保障0～3歲的兒童或0～3歲的“二孩”兒童，因此本文將分別計算年齡在0～3歲的人口數(shù)，以及0～3歲的“二孩”人口數(shù)。其次，基于2010年分年齡性別的人口普查數(shù)據(jù)，通過人口隊列要素預(yù)測法對2021—2040年的0～3歲人口數(shù)和0～3歲“二孩”人口數(shù)進行預(yù)測。人口隊列要素預(yù)測法以年齡移算法為核心，綜合考慮人口的出生、死亡和遷移變化，是現(xiàn)代人口學最廣泛使用的預(yù)測方法，形式詳見公式(1)。

(1)

通過人口隊列要素預(yù)測法，本文可以得到0～3歲人口中每一單歲組的預(yù)測人口數(shù)。在此基礎(chǔ)上，通過對其中“二孩”所占比重進行假設(shè)，即可獲得0～3歲人口中“二孩”人口的數(shù)量。根據(jù)宋健和唐詩萌的研究結(jié)論，在2010年之后我國的“二孩”比例不斷升高，到目前為止仍有繼續(xù)上升的趨勢[39]。2017年原國家衛(wèi)計委組織實施的全國生育狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國出生人口中的“二孩”占比從2010年的35.0%快速上升至2016年的53.9%[40]。由于本文所做的人口預(yù)測年份起點為2021年，因此分析中的0～3歲人口的“二孩”比例將至少高于50%?？紤]到2016年“全面二孩”政策實施之后，出生人口的“二孩”占比仍在上升，而且生育政策通常對人口變動有著長期持續(xù)的影響，因此，本文將2021年0～3歲人口的“二孩”比率設(shè)定為55%，且在預(yù)測期間內(nèi)以每年0.2%的速度增長。在此基礎(chǔ)上，對2021—2040年0～3歲人口數(shù)和0～3歲“二孩”人口數(shù)進行了預(yù)測，預(yù)測結(jié)果見圖1。可以看出，在未來20年里，0～3歲的兒童數(shù)量和0～3歲的“二孩”兒童數(shù)量均呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢，但是總量依然很大。其中，前者的下降速度略快于后者。0～3歲的兒童數(shù)量將從2021年的6300萬人左右逐漸下降至2040年的5200萬人左右；而0～3歲的“二孩”兒童數(shù)量將從2021年的3500萬人左右，下降至2030年的3000萬人左右，并在之后的10年中圍繞后一水平緩慢波動。

圖1 我國2021—2040年0～3歲人口和0～3歲“二孩”人口變動趨勢

(二)兒童津貼財務(wù)成本測算

1.測算模型

為了更精確地測算兒童津貼制度的財務(wù)運行成本，本文構(gòu)建了測算模型，詳見公式(2)：

(2)

2.數(shù)據(jù)來源與參數(shù)假設(shè)

津貼待遇的調(diào)整系數(shù)主要參考了中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)(2010—2019年)，根據(jù)過去10年的居民消費價格指數(shù)(CPI)年均增長率，本文將兒童津貼的年增長率參數(shù)設(shè)定為2.59%。根據(jù)上文方案設(shè)計部分對津貼標準的設(shè)定，對0～3歲兒童(方案一)和0～3歲“二孩”兒童(方案二)按照低、中、高三個檔次分別設(shè)置100元/人·月、150元/人·月和200元/人·月的支付標準。

3.預(yù)測結(jié)果

根據(jù)測算模型和假設(shè)參數(shù)，本文得到2021—2040年我國實施普惠型兒童津貼制度所需要的資金總量。圖2展示了方案一所需的資金量，如果對所有0～3歲兒童發(fā)放兒童津貼，2021年低、中、高標準生育津貼所需的資金量分別為763.50億元、1145.25億元和1527億元。2021—2040年，方案一所需的財政支出呈增長趨勢，但即使按照高標準最高也不會超過2100億元。圖3展示了方案二所需的資金量，如果對0～3歲的“二孩”兒童發(fā)放兒童津貼，2021年低、中、高標準兒童津貼所需的資金量分別為419.92億元、629.89億元和839.85億元。方案二所需要的資金量將大幅低于方案一。2021—2040年，方案二所需的財政支出也呈增長趨勢，但即使按照高標準，到2040年也不會超過1300億元。

圖2 2021—2040年方案一(針對0～3歲兒童)的成本測算結(jié)果

圖3 2021—2040年方案二(針對0～3歲“二孩”兒童)的成本測算結(jié)果

(三)兒童津貼財務(wù)可行性分析

為方便政府部門決策，本文將兒童津貼制度實施所需要的資金規(guī)模，分別與國家財政支出規(guī)模、國家財政在兒童教育上的支出規(guī)模、財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的補助資金規(guī)模進行了比較，發(fā)現(xiàn)兒童津貼支出的資金規(guī)模在可以接受的范圍之內(nèi)。

1.與國家財政支出規(guī)模之比較

國家財政支出是國家在一定時期內(nèi)為了履行自身職能所支配的公共資源，其往往由貨幣形式體現(xiàn)。根據(jù)財政部發(fā)布的2019年全國一般公共預(yù)算支出決算表， 2019年全國財政支出總額為238858.37億元。將2021年兒童津貼資金需求量與2019年全國財政支出規(guī)模進行比較可以清晰地知道兒童津貼占財政支出的份額大小。由表3可知：如果按照低標準發(fā)放兒童津貼，方案一和方案二所需要的資金量僅占財政支出的0.32%和0.18%；即使是按照高標準發(fā)放兒童津貼，方案一和方案二所需的資金量占比也僅為0.64%和0.35%。各個標準所需的資金量均不會超過財政支出的0.7%。

表3 2021年兒童津貼所需資金量與2019年全國財政支出之比較

2.與國家財政在兒童教育上的支出規(guī)模之比較

兒童教育是當前我國在兒童福利上重點投入的領(lǐng)域。根據(jù)2019年全國一般公共預(yù)算支出決算表，2019年國家針對0～15歲兒童教育的支出共有3項，分別為學前教育(0～5歲)支出、小學教育(6～12歲)支出和初中教育(13～15歲)支出，資金支出規(guī)模分別為1522.37億元、9256.77億元和5904.54億元，合計為16683.68億元。將2021年兒童津貼資金需求量與2019年國家財政在兒童教育上的支出規(guī)模相比較，可以清晰地知道兒童津貼投入與兒童教育投入的相對情況。由表4可知：按照低、中、高標準實施方案一所需的資金量分別占兒童教育支出規(guī)模的4.58%、6.86%和9.15%，均不會超過10%；而方案二所需的資金量更少，分別占兒童教育支出規(guī)模的2.52%、3.78%和5.03%，占比均在6%以內(nèi)。

表4 2021年兒童津貼所需資金量與2019年全國財政兒童教育支出之比較

3.與財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的補助資金規(guī)模之比較

國家財政每年都會對職工養(yǎng)老保險進行補助，這部分支出體現(xiàn)了國家對老年群體的收入補助，而兒童津貼是國家對兒童群體的收入補助，將這兩部分資金規(guī)模進行比較，可以看出國家對這兩個被撫養(yǎng)群體的支持力度。另外，我國近年來存在“逆反哺”現(xiàn)象，老年父母會對成年子女提供經(jīng)濟和孫子女照料上的幫助[41]，國家對老年人的補助其實部分又轉(zhuǎn)移給了成年子女和兒童。從這一層面看，國家在兩種政策中的資金投入其實發(fā)揮了相同的作用，因此也有必要對這兩種資金的規(guī)模進行比較。表5的結(jié)果顯示，按照高標準實施的方案一所需要的資金規(guī)模最高不會超過養(yǎng)老保險補助資金的30%，而方案二的最高資金規(guī)模也在養(yǎng)老保險補助資金的15%左右。

表5 2021年兒童津貼所需資金量與2019年財政對職工養(yǎng)老保險補助之比較

五、結(jié)語

當前我國社會發(fā)生的一系列急劇變遷給兒童福利制度帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，國家應(yīng)加大在兒童照顧上的政策干預(yù)和財政投入，承擔更多的兒童照顧責任。我國當前的兒童津貼制度只針對特定兒童群體，是一項選擇型的福利政策，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實需求和政策體系需要。本文提出單獨建立一項普惠型的兒童津貼制度，通過政府財政預(yù)算籌集資金，對全體有兒童的家庭提供一定的現(xiàn)金補助，其政策目標在于通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的方式降低家庭的兒童撫育費用，彌補父母因照顧兒童損失的機會成本。在發(fā)放對象上，該制度立足于補助全體兒童，不進行家計調(diào)查和資格審查，但是根據(jù)當下的國家財政能力和社會問題緊迫程度，這項兒童津貼制度短期內(nèi)應(yīng)優(yōu)先保障0～3歲兒童，中長期內(nèi)將覆蓋范圍逐步擴展到0～15歲兒童。在方案設(shè)計上，本文提出了針對0～3歲兒童和0～3歲“二孩”兒童的兩套方案，按照低、中、高三個檔次將津貼標準設(shè)置為100元/月、150元/月和200元/月。財務(wù)成本測算結(jié)果顯示，兒童津貼的成本并不算高，即使按照高標準對所有0～3歲的兒童發(fā)放津貼，制度所需的資金量也不會超過財政支出的0.7%、兒童教育支出的10%和財政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險補助資金的30%。如果只針對0～3歲的“二孩”兒童發(fā)放津貼，所需的資金量還會更低。

鑒于建立普惠型兒童津貼制度的現(xiàn)實意義和政策作用，以及政策運行成本在可承受范圍之內(nèi)的測算結(jié)果，本文建議中央和地方政府應(yīng)加快推出針對0～3歲兒童的普惠型兒童津貼制度。如果短期內(nèi)受限于財務(wù)成本，可以優(yōu)先保障0～3歲的“二孩”兒童。在制度實行后的中長期內(nèi)，可以考慮逐步將發(fā)放對象擴展到0～15歲全體兒童，并且逐步提高兒童津貼的發(fā)放標準。