李道陽

摘 要：拉美國家是對華發(fā)起反傾銷調(diào)查最多的區(qū)域之一，拉美國家對華反傾銷不僅覆蓋商品范圍廣，而且對中國國家的應(yīng)訴地位及中國企業(yè)的應(yīng)訴能力設(shè)置了歧視性障礙，加大了中國企業(yè)的應(yīng)訴成本。隨著全球經(jīng)濟的下行及拉美國家外貿(mào)出口環(huán)境的惡化，近幾年來拉美國家對華反傾銷的示范效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)連鎖效應(yīng)日漸凸顯，對華反傾銷的擴大化趨勢明顯。基于此，我國政府部門應(yīng)該發(fā)揮主導作用;構(gòu)建多層次、多主體參與的貿(mào)易救濟調(diào)查應(yīng)對機制;建立應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查基金，提升涉案企業(yè)應(yīng)訴的意愿與能力;強化對反傾銷調(diào)查的人才支持力度。

關(guān)鍵詞：拉美;對華反傾銷;調(diào)查;貿(mào)易救濟

反傾銷作為貿(mào)易救濟的主要手段，在當前多邊貿(mào)易體系談判受阻的情況下，國際反傾銷規(guī)則并無太大的變化。拉美地區(qū)作為全球最大的發(fā)展中地區(qū)之一，長期以來是中國拓展南南合作的重要伙伴，也是中國對外貿(mào)易的重要伙伴。然而，近些年來，拉美各國對華反傾銷立案數(shù)在不斷增加，反傾銷調(diào)查的商品范圍日漸廣泛，這是值得重視的問題。近些年來隨著拉美對華反傾銷范圍的擴大，反傾銷的發(fā)展態(tài)勢有了一定的變化?；诖?，本文結(jié)合商務(wù)部最新公布的反傾銷數(shù)據(jù)，分析拉美地區(qū)對華反傾銷的特點，并在此基礎(chǔ)上判定其發(fā)展趨勢，進而提出針對性的應(yīng)對策略。

一、拉美對華反傾銷的現(xiàn)狀及特點

（一）現(xiàn)狀

拉美國家自從20世紀90年代實施自由主義經(jīng)濟改革以來，來自于歐美日發(fā)達國家的廉價商品大量進入各國市場，對拉美各國產(chǎn)業(yè)體系造成了巨大的沖擊。面對外來商品的大量涌入，為了保護本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)及市場，拉美各國紛紛祭起了反傾銷的大旗，以反傾銷作為貿(mào)易救濟的主要手段，頻頻對外發(fā)起反傾銷調(diào)查。從1995-2019年，拉美8個主要國家（巴西、阿根廷、智利、墨西哥、烏拉圭、秘魯、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉）對外發(fā)起反傾銷調(diào)查541起，占這一時期全球?qū)ν夥磧A銷調(diào)查立案總數(shù)的21.4%。可見，拉美主要國家對外反傾銷力度較大。

從20世紀90年代中期開始，中拉雙邊貿(mào)易額增長速度較快，特別是進入21世紀以來，雙邊貿(mào)易規(guī)模進一步擴大，2000年中拉貿(mào)易額首次突破100億美元大關(guān)，占到了當年中國對外貿(mào)易總額的2.4%;到2013年，中拉雙邊貿(mào)易額達到了2100億美元，占當年中國對外貿(mào)易總額的6.2%;到2019年，中拉雙邊貿(mào)易額3021億美元，占6.7%。從2006年至今，除了2008、2009年，中國對拉美地區(qū)貿(mào)易長期處于順差地位，且順差額在不斷擴大，這引起了拉美各國的普遍關(guān)注。貿(mào)易摩擦逐漸成為中拉雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系中不得不面對的問題。在對華反傾銷問題上，拉美國家扮演了重要角色。按照商務(wù)部、WTO的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1995-2019年，全球?qū)θA發(fā)起反傾銷調(diào)查的國家有38個，拉美除了烏拉圭尚未對華發(fā)起反傾銷之外，其他的主要7個國家均有對華反傾銷的記錄。對華發(fā)起反傾銷調(diào)查立案數(shù)量最多的10國當中，拉美國家占據(jù)了4個，分別是巴西、阿根廷、墨西哥和哥倫比亞。在全球?qū)θA發(fā)起978起反傾銷調(diào)查案件當中，拉美7國立案數(shù)為246起，占比為25.15%。雖然截至到2019年底，全球共有99個國家承認了中國的市場經(jīng)濟地位，但不少拉美國家在對華反傾銷調(diào)查中依然還采用替代國方法，特別是在2016年《中國加入WTO議定書》第15條到期后，還有部分拉美國家繼續(xù)以“特殊市場扭曲”為名，在對華反傾銷中采用新的替代國方法。其中，哥倫比亞、秘魯是拉美地區(qū)對華發(fā)起反傾銷調(diào)查最多的國家，這兩國對華發(fā)起的反傾銷調(diào)查案件數(shù)分別占其對外發(fā)起反傾銷調(diào)查立案總數(shù)的50%和34%，而巴西、阿根廷、墨西哥三國對華發(fā)起的反傾銷調(diào)查案件數(shù)占其對外發(fā)起反傾銷調(diào)查立案總數(shù)的20%左右。

（二）特點

1.反傾銷調(diào)查的商品種類多、范圍廣，集中于中拉具有競爭性的領(lǐng)域。如秘魯對華反傾銷調(diào)查中，涉及到的中國商品范圍主要集中于服裝紡織品及其配件，2014-2019年秘魯?shù)姆磧A銷部門針對中國出口到該國市場的運動服、襯衣、鞋襪、嬰幼兒服裝、領(lǐng)帶、皮帶、夾克衫等13大門類276種稅號的服裝紡織品發(fā)起了反傾銷調(diào)查。秘魯政府自從20世紀90年代以來，就一直將其國內(nèi)的服裝紡織業(yè)視為是解決人口就業(yè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。在烏馬拉執(zhí)政時期，秘魯政府無視WTO《反傾銷協(xié)定》中對調(diào)查對象一般是“一個產(chǎn)品”的規(guī)定，對276個稅號的服裝紡織品及其配飾發(fā)起調(diào)查。該國反傾銷部門的理由是，這些來自于中國的商品均具有覆蓋人體的功能而不能看成是“一個產(chǎn)品”。不難看出，秘魯反傾銷部門的這一認定“技術(shù)”的目的是為了擴大反傾銷調(diào)查覆蓋的商品范圍，以此來保護期國內(nèi)的相關(guān)行業(yè)及市場。顯然，服裝紡織業(yè)是中國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品也是中國具有比較優(yōu)勢的出口產(chǎn)品，在秘魯市場上自然與該國相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成了激烈競爭。

2.中國國家反傾銷應(yīng)訴地位受到拉美各國的歧視。雖然秘魯在2004年就承認了中國的市場經(jīng)濟地位，但在該國發(fā)起反傾銷的“立案報告”和“關(guān)鍵事實判定報告”中堅決認為中國服裝紡織業(yè)存在特殊的市場情形，該行業(yè)不能獨立獲得市場經(jīng)濟地位。2018年該國反傾銷部門對中國出口的運動鞋發(fā)起反傾銷調(diào)查，在“立案報告”中就認為，鞋類生產(chǎn)行業(yè)存在特殊市場狀況，不具備獨立的市場經(jīng)濟地位，最后采用韓國作為反傾銷的替代國，裁決結(jié)果是對中國相關(guān)企業(yè)征收25.9%的反傾銷稅。墨西哥一直不承認中國的市場經(jīng)濟地位，特別是在《美墨加協(xié)定》簽署后，在美國的壓力下更是堅定了其不承認中國市場經(jīng)濟地位的決心。對于來自于中國的商品，墨西哥一直采用替代國方法來計算傾銷幅度，替代國通常會選擇韓國、印度、新加坡等國家，最后結(jié)果往往不利于中國企業(yè)。拉美國家不承認中國的市場經(jīng)濟地位，一方面是因為在2016年《中國加入WTO議定書》第15條到期后缺乏承認中國市場經(jīng)濟地位的承諾;另一方面在發(fā)起反傾銷調(diào)查時，拉美國家反傾銷部門沒有足夠的資源來中國實地考察相關(guān)行業(yè)。

3.中國企業(yè)應(yīng)訴容易遭遇反傾銷調(diào)查的技術(shù)歧視。反傾銷調(diào)查在裁定傾銷幅度的時候，往往會通過問卷調(diào)查的形式來完成。如秘魯反傾銷部門要求中國涉案企業(yè)在受到調(diào)查問卷后30個工作日必須完成，且必須要用西班牙語填寫，不能用英文填寫。這種技術(shù)歧視，對于中小企業(yè)而言負擔太重且時間過緊，挫傷了中國企業(yè)應(yīng)訴的積極性。哥倫比亞反傾銷部門規(guī)定中國涉案企業(yè)必須在20個工作日內(nèi)完成問卷，也必須用西班牙語填寫，且相關(guān)材料必須要經(jīng)過公證部門和哥倫比亞駐華大使館的認證，如此繁瑣的程序大大降低了中國涉案企業(yè)的應(yīng)訴熱情。如果中國企業(yè)不積極應(yīng)訴，裁決結(jié)果自然是對中國涉案企業(yè)不利的。可見，拉美國家用技術(shù)歧視來變相地阻止中國企業(yè)應(yīng)訴。

二、拉美對華反傾銷調(diào)查的發(fā)展趨勢

（一）對華反傾銷示范效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈連鎖反應(yīng)趨勢明顯

因拉美國家針對中國應(yīng)訴企業(yè)加大技術(shù)歧視壁壘，導致中國企業(yè)的應(yīng)訴率不高。墨西哥反傾銷部門統(tǒng)計顯示，從2015-2019年針對中國商品的反傾銷，中國涉案企業(yè)應(yīng)訴率還不到30%。拉美地區(qū)工業(yè)化起步較早，在20世紀30-60年代各國就開始通過進口替代戰(zhàn)略大力推進工業(yè)化進程，不僅使得拉美各國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性，而且在國際市場上與中國產(chǎn)品也存在較大的競爭性。較低的應(yīng)訴率以及中拉在國際市場上產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的相似，導致拉美國家對華反傾銷的示范效應(yīng)日漸明顯。如此一國對華發(fā)起反傾銷調(diào)查，其他國家會紛紛效仿。2016年7月，秘魯反傾銷部門對來自于中國的墻面瓷磚發(fā)起反傾銷調(diào)查;2017年1月，哥倫比亞反傾銷部門也正式啟動對中國墻面瓷磚發(fā)起反傾銷調(diào)查。緊接著到2018年8月，墨西哥反傾銷部門發(fā)布公告也決定對中國墻面瓷磚和地面瓷磚發(fā)起反傾銷調(diào)查。近幾年來，拉美一國對來自于中國的服裝及其配飾、鞋帽、鋼材等產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查，其他拉美國家會不斷跟進，而且反傾銷調(diào)查案件絕大部分最后均裁決實施反傾銷措施，對來自于中國的商品征收不同程度的反傾銷稅，最高稅率達到了98.6%，給中國企業(yè)帶來了巨大的經(jīng)濟損失。

近幾年來，隨著國際大宗商品價格的不斷走低以及歐美發(fā)達國家市場需求的減少，拉美那些高度依賴于資源、能源出口的國家經(jīng)濟下滑趨勢明顯。海外訂單的減少進一步放大了拉美企業(yè)本就不擅長的風險管理，導致企業(yè)生存環(huán)境惡化。而此時，拉美大多數(shù)國家是左翼政黨執(zhí)政，政府較為關(guān)注中下層民眾就業(yè)及利益訴求，在這種情況下，產(chǎn)業(yè)鏈連鎖反應(yīng)開始出現(xiàn)。與示范效應(yīng)的不同的是，產(chǎn)業(yè)鏈連鎖反應(yīng)針對的是整個產(chǎn)業(yè)鏈，拉美國家保護的是處于同一產(chǎn)業(yè)鏈的原材料、中間品和終端品，是拉美國家貿(mào)易保護主義的基本體現(xiàn)。如秘魯政府宣布棉花-紡織-化纖-服裝等全過程產(chǎn)業(yè)鏈是國家核心利益，在這種思維的影響下，秘魯反傾銷部門對來自于中國服裝紡織業(yè)全過程產(chǎn)業(yè)鏈所有產(chǎn)品發(fā)起過反傾銷調(diào)查。秘魯政府的這一做法，也影響到墨西哥，墨西哥反傾銷部門在《美墨加協(xié)定》簽訂后，對來自于中國的紡織原材料、中間品及成品服裝等多個產(chǎn)品發(fā)起了反傾銷調(diào)查。

（二）對華反傾銷擴大化趨勢明顯

如今全球經(jīng)濟進入了下滑期，大量依靠初級品和原材料出口的拉美各國面臨的貿(mào)易環(huán)境惡化。隨著國際市場需求的減少，其出口導向型經(jīng)濟模式脆弱性凸顯。在國際貿(mào)易環(huán)境惡化的情況下，拉美各國更加重視其國內(nèi)市場，由此加劇了這些國家的貿(mào)易保護主義傾向，作為貿(mào)易救濟的基本手段，反傾銷調(diào)查就成為各國實施貿(mào)易保護主義的基本手段。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2008- 2012年間，拉美國家對華反傾銷立案數(shù)年均約為15.1起，而2013-2019年，年均立案數(shù)開始急劇上升，達到了24.3起。從最終實施反傾銷措施的案件數(shù)量看，在2008-2012年間，平均每年約為10.5起，而2013-2019年，這一數(shù)據(jù)上升到年均18.7起，其中2018年達到了歷史高峰，為27起。

由此可見，未來隨著全球經(jīng)濟增速的進一步放緩，反傾銷擴大化趨勢會愈發(fā)明顯。首先，受新冠肺炎疫情的影響，拉美國家所依賴的全球貿(mào)易開放格局和政策開始發(fā)生變化。在未來的幾年內(nèi)，逆全球化趨勢可能會更加明顯，拉美各國會更加重視其國內(nèi)市場。其次，在WTO多邊談判受阻的情況下，全球多邊貿(mào)易治理體系受到一定挑戰(zhàn)，區(qū)域及雙邊貿(mào)易規(guī)則逐漸成為主流，貿(mào)易救濟措施是其應(yīng)對外來商品沖擊的強有力工具。再次，中拉經(jīng)貿(mào)關(guān)系互動是一把“雙刃劍”。一方面，中國經(jīng)濟的增長及貿(mào)易規(guī)模的不斷擴大，可以拉動拉美國家產(chǎn)品對華出口，提升其貿(mào)易福利效應(yīng)。然而這一拉動也造成了拉美國家形成了初級產(chǎn)品出口的路徑依賴，降低了其推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型的積極性。另一方面，我國已經(jīng)進入了經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)時期，經(jīng)濟增速的放緩會減少中國從拉美國家進口產(chǎn)品的需求。2019年中拉雙邊貿(mào)易額比2018年下降了約1.01%就是例證。同時在全球經(jīng)濟不景氣的背景下，拉美國家的國內(nèi)市場消費需求必然會下降，國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著外部的巨大挑戰(zhàn)，從而激發(fā)其國內(nèi)企業(yè)向政府尋求貿(mào)易救濟的動力。

三、拉美對華反傾銷調(diào)查的應(yīng)對策略

（一）發(fā)揮中國政府主管部門在應(yīng)對反傾銷中的主導作用

反傾銷調(diào)查雖然針對的企業(yè)，但政府部門的溝通和協(xié)調(diào)作用不可忽視。因此中國商務(wù)部作為主管部門，應(yīng)該在拉美對華反傾銷調(diào)查中積極“發(fā)聲”，強化與拉美各國反傾銷部門的談判和溝通。在2018年秘魯對華男士夾克衫、領(lǐng)帶等產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中，中方在最后裁決復議階段取勝，秘魯反傾銷主管部門撤回了征收反傾銷稅的裁定。取得這樣的結(jié)果一個關(guān)鍵原因就是中國商務(wù)部發(fā)揮了重要的溝通協(xié)調(diào)作用。該起案件是中國商務(wù)部首次雇傭秘魯當?shù)芈蓭焻⑴c訴訟的案件，并積極與秘魯紡織行業(yè)、企業(yè)進行溝通，得到了秘魯部分紡織服裝企業(yè)的支持。而且，在該起案件中，中國商務(wù)部四次派出政府代表團赴秘魯進行溝通，與其國內(nèi)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會多次磋商，僅聽證會就舉行了6次;中國駐秘大使館也多次斡旋，積極與秘相關(guān)部門進行商討，并表達了中國政府的抗議。中國政府部門所做的這些努力，為最后的勝訴打下了堅實的基礎(chǔ)。因此，在面對反傾銷調(diào)查時，政府需要發(fā)揮主導作用，加強雙邊溝通，并建立磋商機制。同時，我國還可以借鑒日本的經(jīng)驗，強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀政策的靈活性，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型以及采取符合WTO規(guī)則的扶持措施來從根源上杜絕其他國家發(fā)起的反傾銷調(diào)查。

（二）構(gòu)建多主體、多層次的貿(mào)易救濟預警及應(yīng)對機制

應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查是一個涉及到眾多參與主體、程序復雜且耗時費力的問題，單憑政府部門或行業(yè)、企業(yè)的溝通和協(xié)調(diào)是無法達成理想效果的。因此我國有必要建立貿(mào)易救濟預警及常規(guī)性的應(yīng)對機制，選擇合適的應(yīng)對模式。日本當前采用的是防御性的應(yīng)對機制，在面對外方發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查的時候，日本政府通過國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整來減少以后被調(diào)查的可能性，并積極拓展國內(nèi)市場，減少日本商品對海外市場的依賴度。而美國則相反，美國采取的是進攻性的貿(mào)易救濟應(yīng)對機制，通過擴大貿(mào)易救濟調(diào)查的范圍以及細化貿(mào)易救濟調(diào)查的標準來保護其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及市場。對于我國而言，從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需求看，短期之內(nèi)可以學習日本的防御性貿(mào)易救濟應(yīng)對機制;從長期看，應(yīng)當學習美國的進攻性貿(mào)易救濟應(yīng)對機制，逐步推進防御性應(yīng)對機制向進攻性應(yīng)對機制的過渡。從貿(mào)易救濟應(yīng)對機制的結(jié)構(gòu)而言，必須要強化政府、行業(yè)組織、企業(yè)三者在宏觀、中觀、微觀層次上的配合，明確三者的職責分工，強化合作，共同構(gòu)建應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查的動態(tài)監(jiān)測體系。

為提升貿(mào)易救濟調(diào)查應(yīng)對機制的能力，還需要從以下幾個方面強化制度建設(shè)：第一，強化立法。一方面我國要進一步修訂《對外貿(mào)易法》，完善商務(wù)部在應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查中的具體職責;明確行業(yè)協(xié)會在應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查中的具體權(quán)限;另一方面，我國應(yīng)該在現(xiàn)有的《反傾銷條例》基礎(chǔ)上，加快《反傾銷法》的制定，并保持該法與《對外貿(mào)易法》《反壟斷法》等法律條款的銜接。第二，強化貿(mào)易救濟應(yīng)對體系的外部機制建設(shè)。一方面，《中國加入WTO議定書》第15條到期后，還有很多國家拒不承認中國的市場經(jīng)濟地位，特別是針對拉美國家，我國政府要加強談判，力爭讓更多的拉美國家承認中國的市場經(jīng)濟地位;另一方面，要推進與秘魯、智利等國自貿(mào)協(xié)定的升級版談判，以及與哥倫比亞、巴西等國家自貿(mào)協(xié)定簽訂的談判進程，為中國商品出口拉美創(chuàng)造一個穩(wěn)定的外部環(huán)境。

（三）建立貿(mào)易救濟調(diào)查應(yīng)訴基金，提升企業(yè)應(yīng)訴的積極性及能力

拉美各國對華反傾銷之所以能夠呈現(xiàn)示范效應(yīng)和擴大化趨勢，在很大程度上是因為中國企業(yè)應(yīng)訴率比較低。中國涉案企業(yè)應(yīng)訴率，根源在于企業(yè)缺乏應(yīng)訴的動力及能力。中國企業(yè)在面對拉美各國發(fā)起的反傾銷調(diào)查時，存在問卷等技術(shù)歧視，也存在公正及大使館認證的程序刁難，加上部分企業(yè)有搭便車的思想，降低了企業(yè)應(yīng)訴的意愿。而應(yīng)對反傾銷調(diào)查的程序繁瑣，耗時較長，一般案件至少需要8個月時間，有的案件甚至是幾年時間，而中拉路途遙遠，在當?shù)仄刚埪蓭熧M用又很高昂，中小企業(yè)無力承擔繁重的成本。因此，國家應(yīng)該建立應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查基金，基金本金的來源一方面是公共財政，另一方面可以從企業(yè)出口退稅中按比例征收。凡是應(yīng)訴的涉案企業(yè)，其應(yīng)訴費用均可以從基金中獲得，由此就能夠降低企業(yè)參與應(yīng)訴的成本，強化企業(yè)應(yīng)訴的意愿及能力。

（四）強化應(yīng)對反傾銷調(diào)查的人才支撐

當前我國企業(yè)應(yīng)對國外反傾銷調(diào)查時，多缺乏相關(guān)專業(yè)的法律人才。特別是應(yīng)對拉美國家的反傾銷調(diào)查，很難在國內(nèi)找到適合的律所及律師。中國法律服務(wù)業(yè)“走出去”的進程大大滯后于中國企業(yè)“走出去”的進程，中國企業(yè)在海外遇到糾紛，通常會尋求當?shù)氐姆煞?wù)支持。如此不僅增加了成本，也可能會降低服務(wù)效果。因此，面對拉美國家的反傾銷調(diào)查，一方面我國律師事務(wù)所應(yīng)該積極了解拉美各國的法律體系，強化相關(guān)人才培養(yǎng)，加大“走出去”的力度。拉美大部分國家的法律服務(wù)市場是開放的，對于外國律所及律師執(zhí)業(yè)在民商事領(lǐng)域限制較少，如果中國法律服務(wù)業(yè)能夠成功在拉美國家開拓市場，必然會有助于中國企業(yè)應(yīng)對拉美國家的反傾銷調(diào)查。另一方面，我國還需要從根本上加大復合型人才培養(yǎng)力度，為中國企業(yè)應(yīng)對反傾銷提供人才供給。國內(nèi)的高校和科研機構(gòu)要加大對拉美市場的企業(yè)人員加大培訓力度，特別是貿(mào)易救濟法律及語言方面的培訓;同時在全日制教育中，設(shè)立“西班牙語+法律”的學位培養(yǎng)體系，以培養(yǎng)更多的復合型人才。

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