鄧全 張怡晨 郭偉倩 霍艷芳

摘?要：國企改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，近些年得到廣泛關(guān)注和深入推進(jìn)。以國企改革發(fā)展歷程為研究主題，聚焦改革開放以來的全周期，將其劃分為四個階段并詳細(xì)介紹各階段黨和國家文件政策、實施舉措以及相關(guān)研究觀點，總結(jié)歸納出建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國資監(jiān)管體制、調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局等三條前后承繼、逐步演進(jìn)的國企改革主線，可以為國企改革相關(guān)研究與實踐提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：國企改革歷程?改革開放?現(xiàn)代企業(yè)制度?混合所有制改革

一、研究背景

世界各國的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)中廣泛存在國有性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)成分。Max?Büge，et?al[1]（2013）研究指出，在全球最大的204家企業(yè)和德、法、挪威等西方國家前十大企業(yè)中，國有經(jīng)濟(jì)成分占比均超過10%。許多國家都在20世紀(jì)開展了國企改革實踐。劉建軍[2]（2003）對英法德等資本主義國家在二戰(zhàn)后采取的國企改革舉措進(jìn)行了研究，冒天啟[3]（1988）分析了蘇聯(lián)、前南斯拉夫等社會主義國家國企改革的重點實施領(lǐng)域，可見無論在何種政治體制下，都不同程度地存在國企改革。

作為社會主義國家，國企在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)了重要角色，尤其在實體經(jīng)濟(jì)等部門中發(fā)揮了中堅力量。劇錦文[4]（2019）研究認(rèn)為，1949年通過的《中國人民政治協(xié)商會共同綱領(lǐng)》提出“國營經(jīng)濟(jì)為社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)”，奠定了我國國企建立和發(fā)展的開端。曾憲奎[5]（2019）進(jìn)一步以改革開放為標(biāo)志，將國企發(fā)展歷程分為兩個階段，認(rèn)為前30年（1949-1978年）主要是“從無到有”，完成國企體系建立，后40年（1978年以后）則是“以改革促發(fā)展”，集中了國企改革的主要實踐。學(xué)術(shù)界關(guān)于國企改革的研究也多集中于改革開放后40余年的階段，在產(chǎn)權(quán)改革、公司治理、國資監(jiān)管等方面形成了廣泛的研究成果，但也存在一定局限，例如研究多集中于某一階段或者某一具體問題，對于發(fā)展歷程全周期性質(zhì)的系統(tǒng)分析梳理較少，不利于理清和把握改革開放以來國企改革的發(fā)展脈絡(luò)，且在研究中對于各階段黨和國家政策文件與實施舉措的體系化梳理不夠充分。事實上，由于政府對于經(jīng)濟(jì)具有宏觀調(diào)控職能、國企具有較強(qiáng)政治屬性等原因，黨和國家政策往往會對國企改革產(chǎn)生重大導(dǎo)向效果和指導(dǎo)意義，因而具有較為重要研究價值和學(xué)術(shù)意義。

有鑒于此，基于全周期視角對改革開放以來的國企改革發(fā)展歷程進(jìn)行研究，借鑒前人研究成果對發(fā)展歷程進(jìn)行階段劃分，系統(tǒng)梳理黨和國家在各階段的政策文件和具體舉措，介紹學(xué)術(shù)界相關(guān)研究觀點，嘗試從全局和全周期角度去揭示改革開放以來國家推進(jìn)國企改革的主線思路，展示不同階段國企改革的側(cè)重點及其演變過程，以提供參考借鑒。

二、改革開放以來國企改革發(fā)展歷程

張林山等[6]（2015）研究了改革開放至2015年的國企改革歷程，認(rèn)為可以分為初步探索（1978-1993年）、戰(zhàn)略攻堅（1993-2003年）、深入推動（2003-2015年）等三個階段，楊衛(wèi)東[7]（2014）整理了原國資委主任李榮融等重要官員學(xué)者回顧國企改革歷程的相關(guān)觀點。參考上述研究，將改革開放以來國企改革發(fā)展歷程劃分為四個階段，考慮到改革開放以來歷屆領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)的政策具有較好的連續(xù)性，因此在階段劃分時考慮了與歷屆領(lǐng)導(dǎo)人的施政周期相貼合。

（一）國企改革的初步探索（1978-1991年）

本階段從改革開放初期到黨的十四大之前，集中體現(xiàn)了黨和國家的第二代領(lǐng)導(dǎo)人對于國企改革的探索與實踐，是我國國企改革的初步探索期，開啟了國企改革的歷史進(jìn)程，具有開創(chuàng)性的意義。

1978年黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的偉大進(jìn)程，其所提出的“要讓地方和企業(yè)有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)”，也開啟了本階段國企改革的歷史進(jìn)程。國務(wù)院在1979年先后頒布了《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的若干規(guī)定》等五個配套文件，啟動開展擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的改革試點，隨后在1982年開始推廣實行工業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，在1983-1984年又先后兩次推出利改稅，以進(jìn)一步深化放權(quán)讓利改革，但結(jié)果都不太理想。蕭冬連[8]（2014）研究認(rèn)為放權(quán)讓利改革在初期成效顯著，試點企業(yè)數(shù)量雖然只有全國預(yù)算內(nèi)工業(yè)企業(yè)的16%，創(chuàng)造的產(chǎn)值卻達(dá)到了60%，利潤占比更是高達(dá)70%，但在后期深入實施過程中，由于沒有妥善解決分配關(guān)系、計劃經(jīng)濟(jì)價格體系不合理等原因，容易產(chǎn)生鞭打快牛、不平等競爭等問題。

1984年黨的十二屆三中全會提出了新的國企改革目標(biāo)，要求“使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟(jì)實體”，國企改革開始向著實行政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的方向發(fā)展，由此形成了“兩權(quán)分離”的改革思路。承包經(jīng)營責(zé)任制成為這一時期最主要的改革舉措，在許多國企得到了廣泛應(yīng)用。1988年國務(wù)院規(guī)定了“包死基數(shù)，確保上交，超收多留，歉收自補”的承包原則，進(jìn)一步明確了企業(yè)承包制在國有企業(yè)改革中的地位，但其弊端在隨后開始逐漸暴露。賀長元[9]（2000）研究認(rèn)為，承包制在實踐中存在以承諾利潤額高低來確定承包人的誤區(qū)，使承包經(jīng)營變成了承包利潤，而且造成一對一談判，容易導(dǎo)致企業(yè)行為短期化、權(quán)力尋租等問題。1991年中央工作會議轉(zhuǎn)變了風(fēng)向，不再把企業(yè)承包制作為鼓勵方向，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，并在次年出臺公布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》，試圖進(jìn)一步深化“兩權(quán)分離”改革思路，但仍未取得預(yù)期效果。林金忠[10]（2000）認(rèn)為“兩權(quán)分離”并沒有解決國企問題，還產(chǎn)生了新的矛盾，即一方面出于效率導(dǎo)向，需要給予經(jīng)營者以經(jīng)營自主權(quán)，但這容易導(dǎo)致內(nèi)部人控制失控問題，另一方面國家作為出資人有必要加強(qiáng)對國企的監(jiān)管，但又容易導(dǎo)致行政干預(yù)、重回計劃經(jīng)濟(jì)時代的老路。

（二）國企改革的制度創(chuàng)新（1992-2002年）

1992年鄧小平發(fā)表南方談話，極大地推動了當(dāng)時有些陷于停頓的改革開放進(jìn)程，也促進(jìn)了國企改革領(lǐng)域的思想解放。本階段主要從黨的十四大至黨的十六大之前，體現(xiàn)了南方談話以來第三代領(lǐng)導(dǎo)人對于國企改革的基本思路，開始觸及計劃經(jīng)濟(jì)體制本身，實施了“抓大放小”戰(zhàn)略，是我國國企改革制度創(chuàng)新和戰(zhàn)略攻堅的時期。

1992年黨的十四大明確把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，不僅實現(xiàn)了對計劃經(jīng)濟(jì)體制的重大突破，也推動國企改革由第一階段的“放權(quán)讓利”向“制度創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變。1993年黨的十四屆三中全會提出“建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會化大生產(chǎn)要求的、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開和管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”，以此作為本階段國企改革方向，并將公司制作為現(xiàn)代企業(yè)制度的有益探索。隨后人大通過了《公司法》，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供法律依據(jù)。借鑒西方國家做法和學(xué)者觀點，國家將股份制作為推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的重要舉措。1992年國務(wù)院頒布了《股份制企業(yè)試點辦法》等11個法規(guī)，為近3000家試點企業(yè)實施股份制改造提供了規(guī)范化體系，到1998年共有848%的試點企業(yè)實行了不同形式的公司制數(shù)據(jù)來源：中廣網(wǎng)我國國有企業(yè)改革30年歷程[EB/OL].?http：//wwwcnrcn/yctj2/200811/t20081105_505143131html，2008-12-1。1997年黨的十五大首次提出了“以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟(jì)制度，不僅肯定了非公有制經(jīng)濟(jì)成分的重要地位，也認(rèn)可了公有制實現(xiàn)形式的多樣化，并特別指出“股份制是現(xiàn)代企業(yè)的一種資本組織形式……資本主義可以用，社會主義也可以用”，進(jìn)一步肯定了股份制的地位。1999年黨的十五屆四中全會進(jìn)一步明確提出，具備條件的國有大中型企業(yè)尤其是優(yōu)勢企業(yè)要通過多種方式改為股份制企業(yè)。陳越[12]（2008）研究指出，股份制已成為本階段國企改革戰(zhàn)略的重要組成部分，到2002年底有接近80%的重點企業(yè)實施了公司制改造，數(shù)量超過3000家。郭克莎[13]（2004）研究認(rèn)為股份制改造大大推動了國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以國有及國有控股工業(yè)企業(yè)為例，2002年實現(xiàn)利潤2636億元，相比股份制改造之前的1997年增長了23倍，資產(chǎn)達(dá)到1546萬億元，相比1997年增長了237%。

在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，許多國企囿于計劃經(jīng)濟(jì)體制，在本階段陷入了生存困境，國家開始著力推動國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組與國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整。1995年黨的十四屆五中全會要求著眼于搞好整個國有經(jīng)濟(jì)，對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組，首次提出了“抓大放小”戰(zhàn)略，開始逐步破除在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的、“大而全”“小而全”的國企體系。1997年黨的十五大進(jìn)一步明確了“抓大放小”戰(zhàn)略，指出國有經(jīng)濟(jì)成分主要在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)和領(lǐng)域起主導(dǎo)作用，在其他領(lǐng)域可以充分開展資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整。1999年黨的十五屆四中全會又進(jìn)一步提出國有經(jīng)濟(jì)必須“有進(jìn)有退、有所為有所不為”。為了放開搞活中小企業(yè)，國家實行了鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效等一系列舉措，堅決從部分競爭領(lǐng)域撤出，收縮戰(zhàn)線，減少包袱，并進(jìn)一步在1998—2000年采取包括政策性關(guān)閉破產(chǎn)在內(nèi)的鐵腕舉措，實施了國有企業(yè)改革脫困三年攻堅。這些政策和舉措盡管在20世紀(jì)末引發(fā)了大批的國企職工下崗潮，但也減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)國有企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。陳秋珍與孫向東[14]（2000）對國企效率低下的原因進(jìn)行分析，指出抓大放小是國企改革的根本思路，將國企劃分為競爭性部門、戰(zhàn)略性部門、外部效應(yīng)顯著部門、自然壟斷部門，從“抓大”和“放小”兩個方面提出了相應(yīng)的具體舉措。

（三）國企改革的縱深推進(jìn)（2002-2012年）

本階段以黨的十六大為開端，到黨的十八大之前，著重體現(xiàn)的是第四代領(lǐng)導(dǎo)集體對于國企改革的基本思路，產(chǎn)權(quán)制度改革得到進(jìn)一步深化，國有資產(chǎn)管理體制開啟了重大變革，有效推動了國有企業(yè)改革向縱深發(fā)展。

上一階段的國企改革開始觸碰產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域相關(guān)問題，本階段國企改革在此領(lǐng)域又向前推進(jìn)了一大步。2002年黨的十六大深刻指出產(chǎn)權(quán)制度改革是國企改革的核心內(nèi)容，將國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)問題提升到了一個新的高度，并明確提出了十六字產(chǎn)權(quán)改革目標(biāo)：即“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)有力、扭轉(zhuǎn)順暢”。2003年黨的十六屆三中全會將產(chǎn)權(quán)置于前所未有的高度，認(rèn)為是“所有制的核心和主要內(nèi)容”，并首次提出建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。黨的十七大繼續(xù)堅持產(chǎn)權(quán)制度改革導(dǎo)向，提出在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以進(jìn)一步完善國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。本階段國家推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的一個重要領(lǐng)域，就是在上一階段基礎(chǔ)上繼續(xù)深化股份制改革。黨的十六屆三中全會明確指出股份制是公有制的“主要實現(xiàn)形式”，充分肯定了股份制的重要地位。2007年黨的十七大進(jìn)一步提出了更加鮮明的股份制導(dǎo)向，要求除極少數(shù)必須由國家獨資經(jīng)營的企業(yè)以外，都要積極推行股份制。在上述精神鼓勵和引導(dǎo)下，國企股權(quán)多元化進(jìn)程顯著提速，例如從2005年到2006年，建行、中行、工行相繼在香港完成上市，海爾、格林柯爾等企業(yè)實施了員工持股、管理層收購等改革，但這一階段以民營化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革，具有鮮明的“國退民進(jìn)”色彩，也引起了諸如“郎顧公案”“郎顧公案”是指香港學(xué)者郎咸平2004年公開演講中認(rèn)為格林柯爾公司負(fù)責(zé)人顧雛軍在管理層收購過程中存在侵吞國有資產(chǎn)等現(xiàn)象，引發(fā)顧雛軍反擊，并由此導(dǎo)致學(xué)術(shù)界在支持郎、顧哪一方觀點上發(fā)生論戰(zhàn)。等巨大爭議。胡正梁與王均文[15]（2004）、邢淼[16]（2005）研究了當(dāng)時學(xué)術(shù)界關(guān)于該爭論的相關(guān)觀點，認(rèn)為主要集中在關(guān)于國企改革的方向、關(guān)于“國進(jìn)民退”問題、關(guān)于國有資產(chǎn)流失問題、關(guān)于管理者收購規(guī)范等方面。

隨著產(chǎn)權(quán)制度改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有國資管理體制弊端日益顯現(xiàn)，為了適應(yīng)形勢發(fā)展變化，國家對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了重大變革。黨的十六大報告首次提出建立“代表國家履行出資人職責(zé)”的機(jī)構(gòu)，隨后在2003年中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會分別成立，《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》也開始頒布實施，由此奠定了本階段國資監(jiān)管改革形成的總體格局。黨的十六屆三中全會和黨的十七大繼續(xù)保持了對國資監(jiān)管領(lǐng)域改革的高度關(guān)注，要求建立健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度。到2008年，中央、省、市三級的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均已建立完善并行使職權(quán)，出臺了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等重要法規(guī)，建立起了國資監(jiān)管框架體系。此后國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始進(jìn)一步積極探索經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管，在2009年出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》，2011年又提出將“指導(dǎo)推動經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管”，作為“十二五”時期國資工作的主要任務(wù)之一，逐步形成了管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的“三位一體”國資監(jiān)管體系。

產(chǎn)權(quán)制度、國資監(jiān)管體制等制度層面的變革，為優(yōu)化調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化提供了有力保障。黨的十六大強(qiáng)調(diào)繼續(xù)堅持調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)的重要方針，黨的十六屆三中全會不僅要求加快調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，還提出要大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)。黨的十七大提出優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。國家繼續(xù)深入實施“抓大放小”戰(zhàn)略，進(jìn)一步推動國有企業(yè)重組，實行大企業(yè)集團(tuán)戰(zhàn)略重組，國有資本繼續(xù)向石油、石化、電力、電信、冶金、有色、鐵路、軍工等重點行業(yè)、大型重點企業(yè)集聚，而在機(jī)械、電子等競爭性行業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)比重明顯下降。曾憲奎[4]（2019）在研究中對比了國有及國有控股工業(yè)企業(yè)1997年和2003年的企業(yè)數(shù)量、資產(chǎn)、營收、利潤總額等指標(biāo)，認(rèn)為這一時期的國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整成效較為明顯，在數(shù)量繼續(xù)下降的同時實現(xiàn)了發(fā)展質(zhì)量的大幅提升。

（四）國企改革的全面深化（2013-至今）

黨的十八大做出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，并將全面深化改革納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，提升到了國家戰(zhàn)略的高度。作為全面深化改革的重要組成部分，國企改革由此在第五代領(lǐng)導(dǎo)人的帶領(lǐng)下進(jìn)入了第四階段，開始全面向“深水區(qū)”縱深推進(jìn)。

為了進(jìn)一步深化和鞏固產(chǎn)權(quán)制度改革成果，本階段將混合所有制改革作為重要突破口。黨的十八屆三中全會將混合所有制經(jīng)濟(jì)確定為“中國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式”，大大提升了混合所有制經(jīng)濟(jì)的地位?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》設(shè)置了“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”的專門章節(jié)，體現(xiàn)國家對于混合所有制經(jīng)濟(jì)的高度重視。黨的十九大繼續(xù)要求“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，十九屆四中全會又再次強(qiáng)調(diào)“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力”。在上述精神指導(dǎo)下，國家先后出臺了《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》等系列文件，并從2015年起推出了“十項改革試點”、“員工持股試點”、“雙百行動”、“區(qū)域性國資綜合改革試驗”等行動，2020年又實施“科改示范行動”、“深化國企改革三年行動”，均將混合所有制改革作為重要內(nèi)容。目前商業(yè)一類中央企業(yè)的混改比例已超過70%，商業(yè)一類省屬國有企業(yè)混改占比達(dá)到了88%，并且上市公司已成為國企混改的重要載體數(shù)據(jù)來源：第一財經(jīng)國資委：商業(yè)一類中央企業(yè)的混改比例已超過70%[EB/OL].https：//wwwsohucom/a/275329531_114986，2018-11-04。學(xué)術(shù)界研究肯定了混改對于國企發(fā)展的積極意義。施瑩瑩[18]（2020）以中國聯(lián)通混改案例為研究對象開展實證研究，認(rèn)為混改顯著提高了中國聯(lián)通凈資產(chǎn)收益率和企業(yè)價值，產(chǎn)生了財富創(chuàng)造效應(yīng)。王萌[19]（2020）以2014—2018年國家發(fā)改委公布的四批混改試點名單企業(yè)作為研究對象，認(rèn)為在高市場化地區(qū)，混改程度提升有利于增強(qiáng)盈余質(zhì)量。

混合所有制改革有效促進(jìn)了國有資產(chǎn)資本化和國有股權(quán)多元化，這就對國有資產(chǎn)監(jiān)管提出了新要求，推動國資監(jiān)管職能由“管資產(chǎn)”、“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”，這是國家首次提出建立“管資本”的國資監(jiān)管體系。2015年《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》深化了對于以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的具體要求。2016年國家在十項改革試點中選擇國新公司等企業(yè)進(jìn)行了國有資本投資、運營公司試點，2017年出臺了《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》。學(xué)術(shù)界對這一監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行了研究，廖紅偉與楊良平[20]（2018）提出構(gòu)建“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國有資本投資、運營公司—國有企業(yè)”三層次國資監(jiān)管體制，在宏觀、中觀與微觀三個層面采取措施，建立起以管資本為主的新型國資監(jiān)管體制框架。黨的十九大繼續(xù)提出要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以管資本為主的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步提速。2018—2019年先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》等文件，在中央和各省市均已完成國有資本投資和運營公司的設(shè)立，并正在深化擴(kuò)容。

國資監(jiān)管和國企治理水平的提升，為更高水平的國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化創(chuàng)造了條件。黨的十八屆三中全會要求準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》要求分類推進(jìn)國有企業(yè)改革，2015年印發(fā)了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類兩大類型，并強(qiáng)調(diào)要“聚焦實業(yè)做強(qiáng)主業(yè)”，嚴(yán)控非主業(yè)投資，這實際是對“抓大放小”戰(zhàn)略一種要求更加嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)更加精細(xì)的承繼與深化。黨的十九大要求加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，并提出了在中國特色社會主義新時代背景下國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的發(fā)展目標(biāo)，即推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。十九屆四中全會再一次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本。相關(guān)實踐體現(xiàn)了鮮明的“聚焦實業(yè)做強(qiáng)主業(yè)”導(dǎo)向，中央企業(yè)超過80%資產(chǎn)已集中在石油石化、電力、軍工、通信、運輸、礦業(yè)、冶金等重要行業(yè)數(shù)據(jù)來源：第一財經(jīng)國資委：商業(yè)一類中央企業(yè)的混改比例已超過70%[EB/OL].https：//wwwsohucom/a/275329531_114986，2018-11-04，通過開展三年壓減工作等舉措，累計減少法人超14000戶，管理層級全部控制在5級，在2020年又實施了“對標(biāo)世界一流管理提升行動”，已有48家央企進(jìn)入世界500強(qiáng)，占央企總數(shù)50%數(shù)據(jù)來源：人民日報海外版“壓縮管理層級、減少法人戶數(shù)”中央企業(yè)三年壓減任務(wù)收官[EB/OL].https：//china?huanqiu?com/article/9CaKrnKlr33，2019-07-10。

三、改革開放以來國企改革發(fā)展主線

改革開放以來，我國國企改革經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。通過對這一歷程的回顧和整理，總結(jié)歸納出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國資監(jiān)管體制、優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局等三條前后承繼、逐步完善的主線。

（一）建立現(xiàn)代企業(yè)制度

本屆領(lǐng)導(dǎo)人明確指出，“建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國企發(fā)展方向，必須一以貫之”，這是對“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”這一國企改革主線的深刻總結(jié)。第一階段的國企改革嘗試只從經(jīng)營管理層面改革來緩解國企困境，但并未達(dá)到預(yù)期結(jié)果，例如初期試圖通過放權(quán)讓利改革來調(diào)動經(jīng)營積極性，但隨即就出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制”等問題，于是又以承包經(jīng)營責(zé)任制替代，卻又出現(xiàn)了“短期化行為”“權(quán)力尋租”等問題，后來雖然又轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，但問題仍未得到充分解決，，這就說明僅靠企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)換機(jī)制，難以達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)。因此在第二階段提出了在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架下建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革要求，觸碰到了產(chǎn)權(quán)問題這個先前一直回避的核心問題，是一個重大的制度創(chuàng)新，并通過股份制試點，首次在實踐中實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)層面的突破。到了第三階段，作為現(xiàn)代企業(yè)制度核心的產(chǎn)權(quán)制度受到了前所未有地重視，被認(rèn)為是所有制的“核心和主要內(nèi)容”，股份制也被視為公有制的“主要實現(xiàn)形式”，投資主體多元化程度和公司治理規(guī)范程度大幅提升，因此第四階段才能具備條件，進(jìn)一步將混合所有制經(jīng)濟(jì)作為“中國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式”，并旗幟鮮明地提出建設(shè)具有中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度。

（二）完善國資監(jiān)管體制

在相當(dāng)長一段時間內(nèi)國有資產(chǎn)出資人的權(quán)利分散由不同部門行使，這種多頭監(jiān)管雖然有利于制衡，但也降低了效率，尤其是導(dǎo)致了國有出資人缺位、政企不分、政資不分等問題，這與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求相違背，不符合現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)管要求。因此第三階段對原監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，在中央和地方成立國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表國家履行出資人職責(zé)，改變了以往多部委分割行使國有資產(chǎn)所有者職能、國有資產(chǎn)出資人在企業(yè)內(nèi)部不到位等現(xiàn)象，對于提高監(jiān)管效率、規(guī)范監(jiān)管行為具有重大意義，但隨后又逐步形成了管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的“三位一體”國資監(jiān)管體系，這種類行政管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)國有資產(chǎn)資本化和國有股權(quán)多元化的國企發(fā)展新形勢，因此在第四階段提出以管資本為主加快監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，實際是在前述基礎(chǔ)上提出了更高水平的監(jiān)管要求，即由上一階段管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的“三位一體”模式，演變?yōu)橥ㄟ^法人治理結(jié)構(gòu)對國有資本進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以資本為紐帶，有利于進(jìn)一步理清國有資產(chǎn)所有者的出資權(quán)益和管理邊界，推進(jìn)政企分離、政資分離，減少對于生產(chǎn)經(jīng)營的干預(yù)，保障和強(qiáng)化國有企業(yè)的獨立市場主體地位，更好發(fā)揮國有企業(yè)功能作用，使之在市場競爭中成為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家的中堅力量[22]。

（三）優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局

抓大放小戰(zhàn)略從提出到后續(xù)的相當(dāng)長一段時間都是指導(dǎo)國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的主導(dǎo)方針，這是因為改革開放后，計劃經(jīng)濟(jì)體制下“大而全”“小而全”的國企布局已不再適應(yīng)發(fā)展要求，許多國企都面臨著經(jīng)營困難、效率低下等問題，有必要通過實施“抓大放小”戰(zhàn)略，來解決國企面臨的生存困境，尤其黨的十五大提出“以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟(jì)制度后，“抓大放小”戰(zhàn)略還有利于鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)融入國有經(jīng)濟(jì)運行，在新世紀(jì)繼續(xù)煥發(fā)出力量，盤活了中小國有企業(yè)，也集中力量建設(shè)了一批有實力的大型國企，這就為第四階段在更高水平優(yōu)化調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局奠定了基礎(chǔ)。第四階段從頂層設(shè)計層面提出國有企業(yè)功能界定和分類，并強(qiáng)調(diào)“聚焦實業(yè)做強(qiáng)主業(yè)”，嚴(yán)控非主業(yè)投資，與“抓大放小”戰(zhàn)略一脈相承，但進(jìn)一步強(qiáng)化了聚焦實業(yè)和主業(yè)的導(dǎo)向，突出了“分類改革”的精細(xì)化實施要求，并且在這一階段立足于我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代的發(fā)展背景，對國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整設(shè)定了新目標(biāo)，進(jìn)一步提出“做強(qiáng)做優(yōu)做大國企”，并要求“培育一批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，充分體現(xiàn)了新時代發(fā)展要求。

當(dāng)前正在廣泛開展“四史教育”，在新中國史上，國有企業(yè)已走過了七十余年的歷程，在改革開放史上，國企改革也經(jīng)歷了四十余年的發(fā)展，充分說明國企是“四史”中的一個重要主體。以史為鑒，繼往開來，通過對國企改革歷程的回顧，有利于梳理和把握國家推進(jìn)國企改革的發(fā)展脈絡(luò)和主線思路，為下一步研究提供借鑒參考。事實上，當(dāng)前正處于國企全面深化改革階段，改革的深度與廣度均是空前未有，上述三條主線在實踐中將進(jìn)一步深化和拓展，衍生出國企法人治理、市場化激勵約束、國有資本管理、國企兼并重組等一系列課題，可供作為進(jìn)一步研究方向。

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〔鄧全，中國天辰工程有限公司。張怡晨（通訊作者），河北工業(yè)大學(xué)外國語學(xué)院。郭偉倩，天津星城投資發(fā)展有限公司。霍艷芳（通訊作者），天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部〕