李歷一

近年來，廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳采用聘請第三方中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目盡調(diào)、評審、發(fā)行和后續(xù)跟蹤相關(guān)工作的方式組織全區(qū)的地方政府專項(xiàng)債券“借、用、管、還”工作，2018年全區(qū)共計(jì)發(fā)行553.2億元，2019年526億元，2020年953億元，債券募投項(xiàng)目在土地儲備、棚戶區(qū)改造和收費(fèi)公路以外的領(lǐng)域也進(jìn)行著積極探索，類似停車場、產(chǎn)業(yè)園和老舊小區(qū)等各類創(chuàng)新品種也不斷豐富，對地方經(jīng)濟(jì)增長和投資拉動(dòng)起著極其關(guān)鍵的作用。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

（一）國內(nèi)研究情況

2020年，突如其來的新冠疫情黑天鵝使得中央政府逆周期調(diào)節(jié)的緊迫性和力度大幅提升，地方政府專項(xiàng)債券穩(wěn)增長的重要性更上一層樓。同時(shí)，針對地方政府專項(xiàng)債券的研究分析層出不窮，也將地方政府專項(xiàng)債券這個(gè)全新的課題提高到了十分重要的研究地位。婁洪、楊光、謝斐（2019）指出，大規(guī)模發(fā)行專項(xiàng)債投資公益類項(xiàng)目，已成為當(dāng)前應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行，保增長和保就業(yè)的重大宏觀調(diào)控措施①婁洪，楊光，謝斐.更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券的作用[J].債券，2019（08）:7-11.。劉金玲，蘇錦河，李明依（2019）分析指出，專項(xiàng)債內(nèi)部結(jié)構(gòu)亦發(fā)生重大調(diào)整，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債占比進(jìn)一步提升②劉金玲，蘇錦河，李明依.2019年地方政府債券發(fā)行情況分析[J].中國財(cái)政，2020，15:69-73.。劉嘉和張博（2018）表示，由于項(xiàng)目收益專項(xiàng)債占比的提升，更加有利于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，專項(xiàng)債只能由政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，不能通過其他項(xiàng)目收益償還，封閉運(yùn)行管理，更加注重項(xiàng)目質(zhì)量，切斷了不同項(xiàng)目之間的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)③劉嘉，張搏.我國地方政府項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的創(chuàng)新發(fā)行與展望[J].農(nóng)銀學(xué)刊，2018（02）:45-48.。馬輝（2021）認(rèn)為專項(xiàng)債目前存在項(xiàng)目間本息覆蓋能力測算差異大、后期收益不確定增加兌付風(fēng)險(xiǎn)、信息披露不夠、投資主體單一、二級市場流動(dòng)性差等問題④馬輝.我國地方政府專項(xiàng)債券存在問題及對策探析[J].交通財(cái)會(huì)，2021（02）:68-72.。

（二）關(guān)于廣西地區(qū)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行情況的相關(guān)研究

針對廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行情況的相關(guān)研究較少，鄧昀松、晏陽、李曉東（2019）總結(jié)過2019年廣西自治區(qū)本級土地儲備專項(xiàng)債券使用管理中存在的問題⑤鄧昀松，晏陽，李曉東.對廣西土地儲備專項(xiàng)債券使用管理工作的思考——以2019年廣西壯族自治區(qū)本級為例[J].南方國土資源，2020（07）:70-72.，例如債券額度下達(dá)時(shí)間晚、資金使用時(shí)效不匹配、項(xiàng)目額度分配不均衡、資金使用時(shí)效要求高等，這些問題具有一定的普遍性。黃睿琦（2020）對廣西近兩年專項(xiàng)債券發(fā)行材料進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)存在部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益不實(shí)、項(xiàng)目收益來源不實(shí)、收益虛高等問題⑥黃睿琦.廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展研究[J].企業(yè)科技與發(fā)展，2020，08:121-123.。粟飛宇（2020）針對桂林市地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備存在的問題做了分析，指出存在項(xiàng)目前期深度不夠、申報(bào)領(lǐng)域把握不準(zhǔn)確、儲備項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益差等問題⑦粟飛宇.桂林市地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備及申報(bào)的思考[J].商訊，2020（31）：11-12.。廣西地方政府債券發(fā)行市場化研究課題組（2019）研究指出廣西地方政府債券近年來發(fā)行市場化水平有明顯提升，但與全國其他省份相比，仍存在債券碎片化和投資主體單一等問題⑧廣西地方政府債券發(fā)行市場化研究課題組，李青.廣西地方政府債券發(fā)行市場化研究[J].改革與戰(zhàn)略，2019，35（03）:91-106.。

二、廣西新增地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行概況

（一）廣西地區(qū)2020年新增地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模

受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的影響，為了更好地發(fā)揮有效投資的拉動(dòng)作用，2020年地方政府專項(xiàng)債券全年供給明顯增加。2020年，全國累計(jì)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券1521 只，發(fā)行規(guī)模4.14 萬億元，其中新增專項(xiàng)債券3.6 萬億元。截至2020年12月31日，廣西壯族自治區(qū)本年度共發(fā)行了953億地方政府專項(xiàng)債，其中提前批次專項(xiàng)債于2020年1月發(fā)行，第一批至第四批次專項(xiàng)債于2月至8月間有序發(fā)行，最后118億支持中小銀行發(fā)展專項(xiàng)債券于12月底完成發(fā)行。2020年，全區(qū)共下達(dá)專項(xiàng)債額度953億元，相較去年的526億元，整體規(guī)模提高了81.18%。從項(xiàng)目領(lǐng)域上看，支持中小銀行發(fā)展118億元，交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域26.34億元，收費(fèi)公路領(lǐng)域占153.3億元，鐵路領(lǐng)域65.7億元，軌道交通領(lǐng)域27.3億元，高等學(xué)校領(lǐng)域34.4億元，公立醫(yī)院領(lǐng)域75.07億元，產(chǎn)業(yè)園領(lǐng)域179.35億元，社會(huì)領(lǐng)域209.58億元，棚戶區(qū)改造領(lǐng)域63.96億元。各領(lǐng)域發(fā)行占比如圖1所示。

圖1 2020年廣西地方政府專項(xiàng)債券支持領(lǐng)域

（二）發(fā)行期限和利率

近年來全國地方債整體期限結(jié)構(gòu)明顯拉長，多以10年期為主。廣西各個(gè)領(lǐng)域地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行期限以10、15、20 和30年期為主，與全國趨勢趨同，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行拉長久期的趨勢非常明顯。結(jié)合2020年發(fā)行情況來看，部分公立醫(yī)院和產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目出現(xiàn)10年期；高等學(xué)校和棚戶區(qū)改造以15年期為主；社會(huì)領(lǐng)域發(fā)行期限設(shè)計(jì)較為靈活，15、20 和30年期的分別均有發(fā)行。整體30年超長期限的債券規(guī)?？刂埔餐瑯用黠@，發(fā)行期限與項(xiàng)目結(jié)合更加合理，隨著地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行久期拉長，商業(yè)銀行以外的投資主體例如保險(xiǎn)公司，也明顯增配長期限債券，托管數(shù)據(jù)顯示保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已連續(xù)多月增持地方政府債。

2020年，廣西地方政府一般債券發(fā)行平均利率為3.29%，專項(xiàng)債券發(fā)行平均利率為3.63%，略高于一般債券的利率水平。2020年4月至5月期間，市場資金面寬裕，期間發(fā)行利率下行明顯，下半年疫情逐漸控制后，利率逐步恢復(fù)正常區(qū)間。2015-2018年，廣西地方政府債券平均發(fā)行利率高于全國平均水平，利率市場化程度高，2020年延續(xù)了較高的利率市場化水平，沒有行政干預(yù)，利率定價(jià)隨行就市。

（三）分地區(qū)發(fā)行情況分析

從發(fā)行情況來看，地方經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)發(fā)行規(guī)模較大，南寧市、桂林市、玉林市居全區(qū)前列?？紤]到全年額度的分配，地方財(cái)力較強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低、項(xiàng)目儲備充足且質(zhì)量更優(yōu)的地區(qū)仍然會(huì)獲得更多的額度傾斜，廣西整體情況與全國各省市發(fā)行情況相吻合。

三、地方政府專項(xiàng)債券資金運(yùn)用情況

（一）地方政府專項(xiàng)債券總體資金投向

2020年專項(xiàng)債券總體資金投向與以往有很大變化，土地儲備并沒有獲得債券資金的支持，與年初中央制定政策相符合。全國范圍來看，棚戶區(qū)改造領(lǐng)域沒有延續(xù)2019年的發(fā)行規(guī)模，降幅明顯，重點(diǎn)支持的領(lǐng)域依然圍繞重大項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。2020年首次發(fā)行支持中小銀行發(fā)展專項(xiàng)債券，新增加新基建領(lǐng)域、應(yīng)急醫(yī)療、公共衛(wèi)生、老舊小區(qū)改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

整體政策導(dǎo)向依然重點(diǎn)支持在建項(xiàng)目為主，資金使用效率的要求進(jìn)一步提高。目前用于新建項(xiàng)目資金約占全部項(xiàng)目不足4 成。從全國各區(qū)域來看，2020年東部省份發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券更聚焦投向市政基礎(chǔ)設(shè)施，而西部則更多向鐵路、公路等交通建設(shè)傾斜。2020年的創(chuàng)新品種如新基建、老舊小區(qū)、支持中小銀行發(fā)展專項(xiàng)債等多數(shù)由東部省份發(fā)行，整體來看東部省份發(fā)行人創(chuàng)新步伐更快。

（二）廣西地區(qū)地方政府專項(xiàng)債券總體資金投向

相較2019年以棚改和土儲項(xiàng)目為主要領(lǐng)域發(fā)行，2020年廣西地方政府專項(xiàng)債券投向產(chǎn)業(yè)園區(qū)和社會(huì)領(lǐng)域占比明顯提升。同時(shí)，由于突發(fā)的疫情原因，更是加大對醫(yī)療等公共衛(wèi)生等醫(yī)療領(lǐng)域項(xiàng)目的支持。今年廣西新增地方政府專項(xiàng)債券募集資金投向占比最大的是社會(huì)領(lǐng)域，一共發(fā)行了8期，發(fā)行總規(guī)模209.58億元，相較去年提升了1309.4%；其次是產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)行5期，發(fā)行總規(guī)模179.35億元，相較去年提升了836.55%；收費(fèi)公路2期共計(jì)153.3億元，對比2019年同期65億元，提高135.8%；支持中小銀行發(fā)展專項(xiàng)債券1期118億元，系2020年度首次創(chuàng)新發(fā)行品種；公立醫(yī)院2期75.07億元，相比2019年的16.21億元也有了大幅提高。而土儲債由于政策原因，2020年沒有新發(fā)行，棚戶區(qū)改造63.96億元，相比去年同期的200億元，規(guī)模也大幅下降。

（三）廣西地區(qū)資金使用的區(qū)域特點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)如南寧市、玉林市、貴港市等地市重點(diǎn)支持了產(chǎn)業(yè)園區(qū)和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其次是交通基礎(chǔ)設(shè)施，可以看出整體財(cái)政政策更加傾向于支持招商引資力度大、資金使用帶動(dòng)效果好的地區(qū)發(fā)行產(chǎn)業(yè)配套類債券。百色市、河池市和崇左市等西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多是農(nóng)林水利、公益性強(qiáng)的民生類項(xiàng)目為主，比如債券資金更多適用于公立醫(yī)院、高等教育、職業(yè)教育、學(xué)前教育、環(huán)保類項(xiàng)目等，由此看出對于整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地區(qū)，財(cái)政更加鼓勵(lì)債券資金使用在保障基礎(chǔ)民生等領(lǐng)域。

表1 2018-2020年重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券發(fā)行規(guī)模統(tǒng)計(jì)（億元）

四、廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行存在問題

（一）對于地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行的重視和理解不夠

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地市尚未形成有效的工作機(jī)制，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和基本的人員配置，不同業(yè)務(wù)部門之間缺少溝通，很多申請地方政府債券的項(xiàng)目業(yè)主首次參與地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行工作，對于業(yè)務(wù)不夠熟悉和理解，例如，將債券資金當(dāng)做財(cái)政資金（補(bǔ)貼資金）的情況時(shí)有發(fā)生，對于一般債和專項(xiàng)債的區(qū)別也沒能分清，項(xiàng)目申報(bào)表數(shù)據(jù)填寫不可靠，原始材料不齊全、不一致、不嚴(yán)謹(jǐn)，很多項(xiàng)目在申報(bào)階段仍然缺少相關(guān)審批文件。申請發(fā)債項(xiàng)目隨意性強(qiáng)，項(xiàng)目基本情況如投資規(guī)模、資金用途等經(jīng)常需要調(diào)整，對于相關(guān)政策文件解讀不到位，導(dǎo)致相關(guān)工作開展困難重重。

（二）申報(bào)領(lǐng)域過于集中

由于2020年的政策變化，前兩年發(fā)行主力土地儲備和棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債規(guī)模大幅下降，使得各地項(xiàng)目申報(bào)出現(xiàn)了向個(gè)別領(lǐng)域高度集中的情況。例如，2020年廣西發(fā)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項(xiàng)債券共5期，發(fā)行總規(guī)模179.35億元，相比2019年2期共計(jì)發(fā)行19.15億元呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，增幅高達(dá)836.55%。產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項(xiàng)債券一度成為了各個(gè)地區(qū)申報(bào)的集中賽道，導(dǎo)致有些地區(qū)無視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、招商引資能力和地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)，盲目申報(bào)，出現(xiàn)了一些申報(bào)項(xiàng)目脫離實(shí)際的情況，存在過渡美化和虛增收入等一系列問題。相反，國家鼓勵(lì)的新基建、老舊小區(qū)改造和新型城鎮(zhèn)化等創(chuàng)新領(lǐng)域申報(bào)項(xiàng)目嚴(yán)重不足，反映出各地項(xiàng)目的均衡性出現(xiàn)問題。

（三）過于依賴財(cái)政支持進(jìn)行收益補(bǔ)償

受疫情影響，今年財(cái)政收入和支出均出現(xiàn)明顯下滑，支出進(jìn)度偏緩。一方面是財(cái)政收入下滑，另一方面大量項(xiàng)目的公益屬性過強(qiáng)，導(dǎo)致沒有足夠的收入體現(xiàn)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)財(cái)政的力量進(jìn)行缺口補(bǔ)貼，導(dǎo)致財(cái)政支出還款壓力巨大，容易帶來隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，例如縣級產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)廠房租金過低，廠區(qū)招商艱難，運(yùn)營收入可能不達(dá)預(yù)期，財(cái)政補(bǔ)貼往往會(huì)達(dá)到接近50%的收入來源占比，在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，當(dāng)?shù)剌^弱的財(cái)政實(shí)力是無法按期兌付債券利息和本金的，如此大比例的財(cái)政補(bǔ)貼也會(huì)導(dǎo)致未來的償債風(fēng)險(xiǎn)。

（四）存在重申報(bào)輕使用問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目業(yè)主單位和各級財(cái)政在爭取項(xiàng)目方面表現(xiàn)積極，對于申報(bào)債券的重視程度遠(yuǎn)高于對于資金使用階段的重視，債券資金的使用隨意性強(qiáng)，支付不合規(guī)、不合理、支出進(jìn)度慢的情況時(shí)有發(fā)生。一方面原因在于債券項(xiàng)目資金使用環(huán)節(jié)缺少嚴(yán)格的管控，項(xiàng)目和資金沒有嚴(yán)格執(zhí)行一一對應(yīng)，未來可能面臨償債風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查顯示，截止2020年12月，部分地區(qū)仍然存在2019年債券資金支付不到位的情況，2020年新發(fā)行債券的資金使用進(jìn)度普遍偏慢等情況。另一方面，使用效率較低和項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，前期工作推進(jìn)緩慢，前期費(fèi)用支付不到位、土地征拆問題尚未解決、形象開工而非實(shí)際開工和疫情導(dǎo)致施工進(jìn)展緩慢有很大關(guān)系。

（五）項(xiàng)目儲備不足

首先，由于地方政府專項(xiàng)債券連續(xù)兩年的密集發(fā)行，導(dǎo)致部分地區(qū)已將符合條件的項(xiàng)目發(fā)行完畢，儲備和推進(jìn)中符合條件的待發(fā)行項(xiàng)目嚴(yán)重不足。調(diào)查結(jié)果顯示，目前各地儲備的擬發(fā)行項(xiàng)目符合條件的數(shù)量過少，儲備項(xiàng)目存在“虛胖”情況，湊數(shù)項(xiàng)目和規(guī)劃中的項(xiàng)目占比高。其次，部分項(xiàng)目策劃沒有延續(xù)性，缺乏統(tǒng)籌，往往是針對某個(gè)專項(xiàng)資金的申報(bào)進(jìn)行策劃，整體規(guī)劃不清晰也不夠完整，為了申報(bào)而申報(bào)或者項(xiàng)目多次重復(fù)申報(bào)、頻繁調(diào)整等情況普遍。

（六）杠桿效應(yīng)不明顯市場化融資跟進(jìn)緩慢

2020年6月國家首次提出允許將地方政府專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，后進(jìn)一步將資本金比例提高至該地區(qū)發(fā)行總規(guī)模的25%，資本金首次打破債務(wù)性資金的限制，加杠桿撬動(dòng)社會(huì)資本的意圖明顯，進(jìn)一步鼓勵(lì)地方政府專項(xiàng)債與市場化融資相結(jié)合，起到擴(kuò)大投資的目的。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣西在2020年提前批次申報(bào)的過程中并沒有很好地利用這一政策，第一批次項(xiàng)目申報(bào)時(shí)填報(bào)資本金需求項(xiàng)目僅67個(gè)，占比3.8%；其中用作資本金需求僅68億元，占比4.5%，遠(yuǎn)低于政策的比例限制。廣西財(cái)政廳全年針對市場化配套融資一共通過審批了四個(gè)地市以及北部灣投資集團(tuán)和交通投資集團(tuán)的項(xiàng)目，其他地區(qū)和發(fā)行主體尚未有所突破。隨著棚改政策收官和棚改專項(xiàng)債規(guī)模的銳減，各地的棚改項(xiàng)目融資需求無法得到滿足，棚改市場化融資顯得愈發(fā)重要，大部分區(qū)內(nèi)地市并沒有很好地利用“債+債”或者“債+貸款”的組合解決棚改后續(xù)融資問題，導(dǎo)致棚改半拉子工程仍然存在，棚改收官難度凸顯。

五、廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行的對策建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高部門溝通協(xié)作能力

建議自治區(qū)層面組建地方政府專項(xiàng)債券工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)項(xiàng)目儲備和債券申報(bào)工作。各地市參照自治區(qū)組建專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立完善的工作機(jī)制，保障基本的人員配置。發(fā)展改革部門和財(cái)政部門進(jìn)一步加強(qiáng)溝通銜接，密切合作，統(tǒng)一思想，并指定專人做好跨部門協(xié)調(diào)和溝通。發(fā)展改革部門應(yīng)該主要側(cè)重項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目前期工作推進(jìn)等，把控好專項(xiàng)債的“源”；財(cái)政部門主要側(cè)重項(xiàng)目收益情況、還款來源和資金支出進(jìn)度等，管理好專項(xiàng)債的“流”。建議借助第三方中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力和人員輔助做好項(xiàng)目儲備和債券申報(bào)，項(xiàng)目主管部門和中介機(jī)構(gòu)組成項(xiàng)目聯(lián)審小組，加強(qiáng)對于項(xiàng)目質(zhì)量的把控，加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高相關(guān)人員業(yè)務(wù)水平。

（二）扎實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，做好項(xiàng)目儲備

2019年以來，發(fā)展改革部門在地方政府專項(xiàng)債申報(bào)過程中的作用越來越重要，是輸送項(xiàng)目的核心部門，也是兼顧項(xiàng)目質(zhì)量和數(shù)量的重要環(huán)節(jié)，如果無法從源頭提高發(fā)改重大項(xiàng)目庫質(zhì)量，將導(dǎo)致后續(xù)審核階段競爭力不足，因此建議進(jìn)一步加強(qiáng)發(fā)展改革部門的前期工作推進(jìn)力度。一是要抓重點(diǎn)項(xiàng)目，圍繞中央和自治區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略，粵港澳大灣區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和面向東盟的金融開放門戶等重大戰(zhàn)略部署，提前做好相關(guān)項(xiàng)目的發(fā)債準(zhǔn)備。二是要抓重點(diǎn)領(lǐng)域，圍繞國常會(huì)確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生醫(yī)療、新型城鎮(zhèn)化等重點(diǎn)領(lǐng)域。三是要切實(shí)提高項(xiàng)目質(zhì)量，充分挖掘項(xiàng)目自身產(chǎn)生的專項(xiàng)收入來源，按照項(xiàng)目的成熟情況建立儲備庫和發(fā)行庫的滾動(dòng)管理，切實(shí)提高在庫項(xiàng)目質(zhì)量和前期工作的開展。四是要加快債券發(fā)行前置條件的落實(shí)，例如立項(xiàng)、可研批復(fù)、土地證明文件、環(huán)評等發(fā)行需要的相關(guān)材料，爭取讓項(xiàng)目在第一時(shí)間進(jìn)入盡調(diào)環(huán)節(jié)，提高盡調(diào)環(huán)節(jié)評分，同時(shí)做好債券資金使用計(jì)劃的安排，做好項(xiàng)目施工進(jìn)度的跟蹤。

（三）建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，做好債券資金監(jiān)管

一是建議逐步提高對地方政府申報(bào)政府專項(xiàng)債券材料一致性的要求，發(fā)布債券發(fā)行全流程業(yè)務(wù)指引等相關(guān)政策配套文件，以提升政府專項(xiàng)債券申報(bào)、審核的嚴(yán)肅性，對于提供申報(bào)材料數(shù)據(jù)不一致、不真實(shí)和不及時(shí)等情況的地方政府予以核減或取消后續(xù)債券發(fā)行額度等措施。二是建議明確后續(xù)監(jiān)督監(jiān)管權(quán)責(zé)，可以參考發(fā)行階段利用第三方中介機(jī)構(gòu)配合的方式，定期組織督查組前往各地進(jìn)行資金使用核查、項(xiàng)目支出督查等相關(guān)監(jiān)督工作，并將資金使用情況作為該區(qū)域后續(xù)債券發(fā)行評判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量。三是建議設(shè)立債券資金監(jiān)管賬戶，對債券資金的使用進(jìn)行全過程等管理，對于獲批債券的項(xiàng)目嚴(yán)格監(jiān)督支出進(jìn)度、支出范圍和依法合規(guī)使用等，降低債券資金挪用等風(fēng)險(xiǎn)。

（四）項(xiàng)目全周期管理

建議進(jìn)一步夯實(shí)對于債券支持項(xiàng)目的全過程管理，確保項(xiàng)目運(yùn)營收入實(shí)現(xiàn)資金的有效歸集。確保項(xiàng)目按計(jì)劃建設(shè)和經(jīng)營，實(shí)時(shí)評估項(xiàng)目現(xiàn)金流的產(chǎn)生是否達(dá)到計(jì)劃和預(yù)期，對于序時(shí)進(jìn)度不達(dá)預(yù)期的項(xiàng)目進(jìn)行第一時(shí)間預(yù)警以及后續(xù)整改跟蹤，全力跟蹤和推動(dòng)項(xiàng)目的專項(xiàng)收入實(shí)現(xiàn)，確保債券到期按時(shí)兌付，降低當(dāng)?shù)刎?cái)政部門形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債券違約風(fēng)險(xiǎn)。

六、總結(jié)與展望

整體上看，由于采用了“財(cái)政廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聘請第三方中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目盡調(diào)和項(xiàng)目審核”等方式推進(jìn)發(fā)行工作，廣西地區(qū)地方政府專項(xiàng)債的組織發(fā)行取得了較好的成績，發(fā)行效率處于全國前列，公開披露信息的質(zhì)量和準(zhǔn)確性由于有了第三方機(jī)構(gòu)的參與而大幅提高，項(xiàng)目進(jìn)度更加有保障，給投資人帶來了較為積極的影響。

同時(shí)，工作中仍存在需解決的問題。例如對于債券發(fā)行的重視和理解不夠、申報(bào)領(lǐng)域過于集中、過于依賴財(cái)政支持進(jìn)行收益補(bǔ)償、重申報(bào)輕使用、項(xiàng)目儲備不足、杠桿效應(yīng)不明顯和市場化融資跟進(jìn)緩慢等問題。疫情的持續(xù)也將會(huì)帶來復(fù)產(chǎn)復(fù)工不及時(shí)，項(xiàng)目施工進(jìn)度放緩，財(cái)政支出不達(dá)預(yù)期等影響，導(dǎo)致地方政府專項(xiàng)債在實(shí)際使用的過程中充滿著不確定性。因此，2021年債券資金的使用更加需要密切跟蹤，同時(shí)更要關(guān)注資金沉淀帶來的資金使用效率下降的影響。◆