梁曉藝

(青島大學(xué) 歷史學(xué)院，山東 青島 266071)

城市治理是將治理運(yùn)用于城市公共事務(wù)管理的過程。參與城市治理的主體，除了政府機(jī)關(guān)外，還需要社會公眾和各種利益集團(tuán)及組織的參與，共同協(xié)商以促進(jìn)政府與社會的互動。[1]學(xué)者李文釗基于人工科學(xué)思想，提出界面治理理論，強(qiáng)調(diào)治理的核心四要素是內(nèi)部結(jié)構(gòu)、界面、功能與環(huán)境，并認(rèn)為環(huán)境是城市治理的約束條件。[2]而植樹造林活動就是改善城市環(huán)境的一種方式，可以進(jìn)一步提高城市治理效能。民國時期，多地興起了植樹造林活動。由于自然地理環(huán)境與社會環(huán)境的不同，不同地區(qū)的植樹造林活動也各有特點(diǎn)。目前，已有學(xué)者對民國時期甘肅、山西、昆明、綏遠(yuǎn)、新疆、關(guān)中等地的植樹造林活動進(jìn)行了相關(guān)研究。對近代以來青島植樹造林活動的研究，或者限于德占時期[3-4]，或者側(cè)重林業(yè)法規(guī)[5]，對二十世紀(jì)二十年代青島植樹造林活動的關(guān)注較少?；诖?，本文在整理利用檔案資料以及相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，對北洋政府時期青島植樹造林活動的開展背景、具體措施以及實(shí)際成果進(jìn)行了分析，以期為當(dāng)下青島的生態(tài)城市建設(shè)提供借鑒。

一、青島開展植樹造林活動的背景

1897—1922年，青島先后被德日兩國占領(lǐng)。兩國對青島林業(yè)進(jìn)行了殖民管理與經(jīng)營?！巴馊酥匾暳终撸灰蚱溆幸嫘l(wèi)生，一因其能防水患，一因其能蔽風(fēng)沙，一因其能致雨澤”。[6]官林方面，德國占領(lǐng)青島后，“設(shè)青島林務(wù)署，查勘官荒，收買民地，計(jì)至光緒二十三年間，編定官有林地面積三九九〇四畝”[7]。日本占領(lǐng)青島后，“先后經(jīng)營七年”[8]，官林面積進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所所編《農(nóng)林特刊》記載，1922年12月青島官林、林區(qū)面積如表1所示。民有林方面，德國強(qiáng)制要求在與水源及風(fēng)景有關(guān)處造林，如有不遵行者，即以違法處置。日本沿襲德國的制度，繼續(xù)經(jīng)營。青島民有林面積約有202137.5畝。[7]

表1 1922年12月青島官林林區(qū)名稱及面積表 單位：畝

在中國政府接收青島之前，“國人未嘗不植樹”，然而當(dāng)時青島“土地制度不完善”，“官既放任”，百姓也“乏公共永久之觀念”，導(dǎo)致“宜林之地而濫行開墾，濫墾日增，林木日減，而山崩水患之事亦逐年而愈甚”[8]，自然災(zāi)害頻發(fā)。青島春季少雨、夏季多雨的氣候特點(diǎn)，也使得植樹難以成林。“茍非利用荒山積極造林，積極補(bǔ)救，則人口日增，消費(fèi)益繁，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)未來之窘困將見更甚于現(xiàn)時”。[9]因此，為減少自然災(zāi)害的發(fā)生，改善百姓的生活狀況，中國政府接收青島后開展了植樹造林活動。

二、青島開展植樹造林活動的具體措施

(一)設(shè)置林業(yè)機(jī)構(gòu)，編練森林警察

中國政府接收青島后，“辦理接收事宜將次完竣，所有各機(jī)關(guān)均經(jīng)先后報告成立”[10]，林務(wù)局正式成立。1923年3月4日，農(nóng)事試驗(yàn)場所屬機(jī)關(guān)改組，農(nóng)事試驗(yàn)場與林務(wù)局合并，改為農(nóng)林事務(wù)所，林學(xué)家凌道揚(yáng)任所長。[11]凌道揚(yáng)在其代表作《森林學(xué)大意》中指出，“欲使國人注重森林，必先使之知森林之利益，與夫造林之通識”，林業(yè)教育應(yīng)當(dāng)受到高度重視。此外，凌道揚(yáng)還主張“林學(xué)者，專門之科學(xué)也”，將林學(xué)視為一門單獨(dú)的學(xué)科。凌道揚(yáng)任農(nóng)林事務(wù)所所長后，不僅關(guān)注官有林和民有林的發(fā)展，更將目光投到林業(yè)教育、樹苗培育、樹種改良以及城市公園和行道樹的管理等方面。[12]膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所全面負(fù)責(zé)青島的農(nóng)林事務(wù)，管理造林、農(nóng)事、樹藝等事項(xiàng)。

二十世紀(jì)二十年代初，青島社會動蕩，“土匪乘機(jī)竊發(fā)出沒于嶗山中，日莠民峰起，盜伐迭經(jīng)”，“農(nóng)林事務(wù)所嚴(yán)為防范捕獲”，“編練林警四十名，專司防護(hù)林務(wù)，狀況漸見安全”。[8]1923年，膠澳商埠林務(wù)局報送了關(guān)于森林警察規(guī)則的呈文：“竊職局共有官有林、民有林二十余萬畝之大，管理非常困難。曾編練森林警察，以資巡視，業(yè)經(jīng)呈報在案。所有森林警察規(guī)則，以應(yīng)早日擬定，以便遵守。茲職局為地方鄉(xiāng)民習(xí)慣便利起見，參照德、日人時代森林警察條例，稍加增減，共擬定森林警察規(guī)則十一條”[13]。膠澳商埠督辦熊炳琦發(fā)布訓(xùn)令，要求森林警察規(guī)則“尅日公布實(shí)施”[14]?！赌z澳商埠農(nóng)林事務(wù)所森林警察規(guī)則》規(guī)定，森林警察職責(zé)范圍包括“森林之火災(zāi)，盜伐樹木及采樵等事，侵害境界、掘壞林地及破壞揭示禁令之木牌等事，獵捕野生鳥獸及采取野生鳥獸之卵巢等事，民有林之砍伐，其他違犯禁令之事項(xiàng)，天災(zāi)及動植物之被害”[15]，承擔(dān)保護(hù)森林的義務(wù)。

(二)制定造林計(jì)劃和獎懲規(guī)則

造林計(jì)劃是針對造林地區(qū)的自然條件和社會經(jīng)濟(jì)條件形成的對植樹造林工作的初步安排。中國政府收回青島以后，“農(nóng)林事務(wù)所亦嘗訂十年造林計(jì)劃書”，“以北九水嶗山為第一區(qū)，烏衣巷為第二區(qū)，東流水山陰為第三區(qū)，東流水山陽為第四區(qū)，龍口南山為第五區(qū)”，“擬每二年經(jīng)營一區(qū)，由第一區(qū)至第五區(qū)預(yù)期十年，依次造完”[8]。1929年，技術(shù)員韋殿俊在給膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所所長的呈中稱，“查官山、小八島等處空地，易于目睹，應(yīng)行遍山皆林，點(diǎn)綴風(fēng)景而維林業(yè)。擬就小面積施工造林，是否可行，理合將計(jì)劃備文，呈請鑒核”[16]，并附一冊計(jì)劃書。計(jì)劃書中不僅對造林地點(diǎn)、造林面積、應(yīng)用苗木種類及苗齡有所規(guī)定，還涉及到了植樹坑規(guī)模、每畝植樹株數(shù)、挖掘運(yùn)輸樹苗的方法以及栽植后灌溉次數(shù)等內(nèi)容。

為鼓勵民眾參與造林，1923年膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所頒布了《膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所造林獎勵規(guī)則》，全文內(nèi)容如下：

第一條 凡在膠澳商埠區(qū)域以內(nèi)，無論個人或團(tuán)體請求造林者，經(jīng)本所許可后得依本規(guī)則辦理。

第二條 造林地域，以經(jīng)本所勘定之造林區(qū)域及其他認(rèn)為有造林必要之地方為限。

第三條 請求造林者得享下列之利益：

一、得請求無價給予苗栽種子；

二、得請求派遣技術(shù)員為計(jì)劃造林或指導(dǎo)作業(yè)；

三、得請求配置森林警察或令鄉(xiāng)董、地保擔(dān)任保護(hù)。

第四條 請求造林者須遵下列各事項(xiàng)：

一、無價給予之苗栽種子不得分讓他人及充用于其他用途；

二、森林樹木非經(jīng)許可不得開墾砍伐；

三、造林地之轉(zhuǎn)讓及變更時須經(jīng)本所許可。

第五條 請求造林者應(yīng)具下列之資格：

一、有田野者；

二、無惡行者。

第六條 請求造林者應(yīng)開具下列各款呈交本所：

一、姓名，籍貫，住址，職業(yè)；

二、植樹之地點(diǎn)及面積；

三、種苗之種類及數(shù)量。

第七條 關(guān)于請求造林事項(xiàng)，均于陽歷十二月內(nèi)行之。

第八條 凡造林確有成績者，得由本所呈請督辦轉(zhuǎn)咨農(nóng)商部獎勵之。

第九條 違背本規(guī)則第四條第一項(xiàng)之規(guī)定者，按照給予苗栽種子價格加倍處罰。

第十條 本規(guī)則自呈奉督辦核準(zhǔn)日施行。如有未盡事宜，得呈請修正之。

膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所鼓勵個人或團(tuán)體造林，造林者可享受一定的權(quán)益，造林確有成果還可獲得獎勵，但是對于造林區(qū)域以及請求造林者有一定的要求和規(guī)定?！赌z澳商埠農(nóng)林事務(wù)所造林獎勵規(guī)則》的頒布和實(shí)施對民眾積極參與植樹造林活動起到了一定的推動作用。

除倡導(dǎo)民眾植樹造林之外，農(nóng)林事務(wù)所還頒布了一系列保護(hù)植樹造林成果的制度。區(qū)劃相當(dāng)森林地域特別經(jīng)營水源涵養(yǎng)林，依《膠澳商埠水源涵養(yǎng)林規(guī)則》管理保護(hù)，以期涵養(yǎng)飲水來源。“凡在膠澳商埠區(qū)域內(nèi)之官民有林公園及行道樹，均由本所指揮森林警察巡查保護(hù)”，“森林警察不敷分派之處，得由各該地鄉(xiāng)董、地保擔(dān)任保護(hù)”。《膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所森林罰則》中規(guī)定了處罰的情形，《膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所森林禁令》中指明了森林地內(nèi)嚴(yán)禁的事項(xiàng)，《行道樹保護(hù)條例》規(guī)定了對行道樹的保護(hù)措施。[15]各種造林獎懲規(guī)則的制定為植樹造林活動的開展提供了制度上的保障，并且內(nèi)容較為全面。

(三)發(fā)展林業(yè)教育

為推動植樹造林活動，青島開展了林業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)。膠澳商埠先后設(shè)置了農(nóng)林事務(wù)所附設(shè)林內(nèi)義務(wù)小學(xué)校、市立李村農(nóng)事試驗(yàn)中學(xué)兩所學(xué)校，在學(xué)校內(nèi)宣傳林業(yè)知識。1923年，膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所出于發(fā)展林業(yè)和培養(yǎng)林業(yè)人才的考慮，在嶗山林區(qū)內(nèi)創(chuàng)辦農(nóng)林事務(wù)所附設(shè)林內(nèi)義務(wù)小學(xué)校，“校舍占地3.15畝，房屋19間。其中，教室7間，辦公室4間，教員住室3間，學(xué)生宿舍3間，廚房1間，夫役室1間，運(yùn)動場0.5畝。學(xué)校的正式教職員工共8人，其中校董4人，主任教員l人，專業(yè)教員2人，管理員1人”[17]107，學(xué)生最多時高達(dá)62名[18]。在普通教育之外，林內(nèi)義務(wù)小學(xué)專門開設(shè)林業(yè)課程，“為附近鄉(xiāng)村子弟灌輸普通教育及增進(jìn)林業(yè)知識起見，其性質(zhì)系完全義務(wù)”[19]。為快速培養(yǎng)農(nóng)林技術(shù)人才，膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所創(chuàng)辦了李村農(nóng)事試驗(yàn)中學(xué)，簡稱“李村農(nóng)中”，學(xué)校學(xué)生邊學(xué)習(xí)邊實(shí)習(xí)。學(xué)校開設(shè)農(nóng)藝、園藝、畜牧三項(xiàng)課程。[17]216-2171929年，農(nóng)林事務(wù)所所長凌道揚(yáng)建議國民政府教育部在青島設(shè)立林業(yè)專門學(xué)校，并在農(nóng)礦部林政會議上提出“擬劃青島林區(qū)為國有模范林區(qū)，并在該區(qū)內(nèi)設(shè)立森林專門學(xué)?！钡奶岚浮20]除開辦學(xué)校外，為推進(jìn)林業(yè)教育的發(fā)展，膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所自1925年起，開始刊行《農(nóng)林淺說》，以宣傳農(nóng)林科學(xué)技術(shù)，并廣泛分發(fā)，向民眾宣傳推廣植樹造林的好處，傳播植樹造林技術(shù)知識，起到了重要的科普作用。[21]176林業(yè)教育的發(fā)展，不僅為林業(yè)知識的傳播提供了條件，也為植樹造林活動的發(fā)展培養(yǎng)了一批技術(shù)人才。

(四)宣傳植樹節(jié)

在植樹造林活動開展的過程中，膠澳商埠總督府為“一邊擴(kuò)大官有林,一邊響應(yīng)中央政府開展植樹節(jié)活動的號召，鼓勵民眾植樹造林”[21]151。1923年，膠澳商埠督辦公署發(fā)函稱：“農(nóng)商部呈準(zhǔn)通行辦法定以每載清明為植樹節(jié)，自中央以迄省縣均于節(jié)日擇定地點(diǎn)，特植嘉樹以重林政而資觀感”[22]，“膠澳收回，百政更新，林務(wù)一端亟待提倡，本埠各機(jī)關(guān)、學(xué)校及地方團(tuán)體等亦應(yīng)遵照植樹，成案辦理，以樹風(fēng)聲而資觀感”[23]。1923—1929年，膠澳商埠總督府均于植樹節(jié)前發(fā)函邀請各機(jī)關(guān)、學(xué)校、地方團(tuán)體等參加植樹式，并舉行植樹典禮。[24]植樹典禮有一定的流程：九點(diǎn)半鐘齊集農(nóng)林事務(wù)所，十一時蒞場舉行典禮，植樹，督辦致訓(xùn)詞，攝影，茶點(diǎn)。[25]在“官林固宜逐漸擴(kuò)充，民林亦應(yīng)廣為栽植，使地?zé)o遺”“數(shù)年后本埠森林滿目，材不勝用”[26]愿景的驅(qū)動下，青島植樹宣傳逐漸深入，“手自種植”成為共識，“林業(yè)益見發(fā)達(dá)，調(diào)節(jié)氣候，培養(yǎng)水源，為效甚宏?！?/p>

三、植樹造林活動的成果及分析

1923年，青島造林314366株，面積達(dá)503.72畝。[27]1924年，造林總計(jì)941837株，共1941.8畝。[28]1925年，青島植樹123596株，共計(jì)239.5畝。[29]1926年，“趙總辦蒞青后，以青島林業(yè)為全國模范，訓(xùn)令積極補(bǔ)植以壯觀瞻”，“因以土壤性質(zhì)及所在位置分別栽植黑松、刺槐及黃金樹共十六萬二千五百九十二株?！盵30]1927年，“青島區(qū)補(bǔ)植……共六萬四千六百六十株，嶗山區(qū)補(bǔ)植……共兩萬四千九百株。”[31]1928年，“青島區(qū)補(bǔ)植……七萬〇七百四十株，李村區(qū)補(bǔ)植……三千三百株，嶗山區(qū)補(bǔ)植……一萬九千九百株?！盵32]1929年，青島區(qū)新植47648株樹木，共計(jì)142.7畝。[33]上述數(shù)據(jù)顯示，青島每年都進(jìn)行植樹造林活動，林業(yè)面積明顯增加，植樹造林活動取得了一定的成績。

除了林業(yè)面積，新植樹木的成活率也是衡量植樹造林活動成果的一大標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為民國時期全國各地的植樹造林活動整體上存在成活率太低的問題，成果沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。[34]青島的植樹造林成果相對不同。資料顯示，1926年青島新植樹木成活率在70%以上，1927年成活率約占80%，1928年由于旱災(zāi)無水灌溉，導(dǎo)致成活樹株不多[32]，1929年成活率約為83%[7]。由此可知，不考慮自然災(zāi)害的影響，二十世紀(jì)二十年代，青島新植樹木成活率較高?？紤]到地理位置以及土壤性質(zhì)，青島所植樹木大部分都是黑松、刺槐、側(cè)柏、白楊以及黃金樹，這些樹種與青島的生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)。所植樹木除用作風(fēng)景造林之外，還有防沙造林、水源造林等作用[28]，在一定程度上改善了青島的生態(tài)環(huán)境。

此外，青島植樹造林活動群眾參與度較高，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)生和民眾共同參加。1923年，膠澳商埠總督府將植樹造林活動交由膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所，且“由該所妥為籌備，并通知各機(jī)關(guān)、學(xué)校、地方團(tuán)體屆時參與”。[24]1929年，膠海關(guān)監(jiān)督總署、膠海關(guān)稅務(wù)司、公立中學(xué)校、私立膠東中學(xué)校、公立青島鐵路學(xué)校、私立女子兩級小學(xué)校、郵政局、中華商報、膠東新報、電話局、傳染病院、通俗圖書館、電汽公司、臺東商會等諸多機(jī)關(guān)、學(xué)校及團(tuán)體都參與了植樹造林活動。[36]

同時也要看到，青島植樹造林活動的開展也有一定的局限性。林業(yè)經(jīng)費(fèi)不足，屢經(jīng)削減。1923年，農(nóng)林經(jīng)費(fèi)八萬四千余元，而造林樹藝僅得兩萬三千余元，其余均為俸給督辦雜支，俸給所需高于林業(yè)所需；1924—1925年，林業(yè)經(jīng)費(fèi)不足一萬元；1927年，林業(yè)經(jīng)費(fèi)稍增，但是遠(yuǎn)低于俸給。[8]對于官有林，“造林僅限于補(bǔ)植，絕鮮進(jìn)展育苗事業(yè)”，當(dāng)時膠澳商埠農(nóng)林事務(wù)所將維護(hù)林業(yè)秩序以及毀損林業(yè)的修復(fù)作為工作重心；對于民有林，接收以后仍采取嚴(yán)格的管理方針，“然以言成效”，“實(shí)多遜色”。[7]