蔣帛序 廖琴莉 李雨辰 禹嘉欣 李悅

摘要：集村變鎮(zhèn)是解決農(nóng)村發(fā)展問題，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。政府、集體與農(nóng)民之間的利益分配機制上存在不完善，使得部分家庭或人群的生計受到?jīng)_擊，村莊原有運行模式難以融合等諸多問題的出現(xiàn)可能會導(dǎo)致集村變鎮(zhèn)走形失范、工作受阻。尊重規(guī)律、統(tǒng)籌推進、把握平衡，充分認清現(xiàn)實，以人民為中心，成為推進集村變鎮(zhèn)工作的可行之道。

關(guān)鍵詞：集村變鎮(zhèn) 農(nóng)村社區(qū) 新型城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村治理

一、集村變鎮(zhèn)的動因及研究背景

在2021年政府工作報告中明確提出：推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展格局不斷優(yōu)化[1]。農(nóng)村人口逐漸減少，房屋空置，老齡化問題嚴重，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展沒有生機與活力，制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，需要尋找新的出路[2]。近年來，中國東部相對發(fā)達地區(qū)如江蘇、浙江等地，不斷響應(yīng)國家號召，發(fā)展鄉(xiāng)村，其中“村莊合并”是農(nóng)村發(fā)展的主流方向，而集村變鎮(zhèn)又是合并的主要方式。

改革開放后江蘇省城鎮(zhèn)化速度急劇加快，本就星散于各自村莊的農(nóng)村人口又快速減少，這不僅無法整合農(nóng)村資源，也對地方財政造成了額外負擔(dān)。進入21世紀以來，江蘇省加強了集村變鎮(zhèn)的力度，江蘇省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量開始呈現(xiàn)大規(guī)模的減少。農(nóng)村常住人口數(shù)量的減少速度明顯加快，大規(guī)模成區(qū)域、成片狀的“集村變鎮(zhèn)”現(xiàn)象變得普遍（見表1）。

集村變鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的一大方向，已經(jīng)且將長期成為農(nóng)村發(fā)展方向，如何發(fā)展集村變鎮(zhèn)，并解決好集村變鎮(zhèn)帶來的一系列問題，仍然是一個值得我們思索的問題。

2020年8月以來，本課題組分期分批對江蘇省蘇北地區(qū)十多個不同發(fā)展水平背景的典型村莊進行了實地調(diào)查。調(diào)查地點包括徐州市、連云港、鹽城等市縣。在展開實地研究的同時，采用了采訪和問卷調(diào)查等方法。

二、集村變鎮(zhèn)類型及其效果

集村變鎮(zhèn)這一特殊形式，從根本上改變了以熟人關(guān)系、自然分散為基本框架的村落共同體，帶有陌生性的、非農(nóng)生活為主的集中化鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式成為主流。但因其具體推動機制的不同，其發(fā)展方向也呈現(xiàn)復(fù)雜多樣，在這里，僅僅闡述幾種具有代表性的村莊合并類型。

（一）集聚提升型集村變鎮(zhèn)

集聚提升型村莊是指現(xiàn)有規(guī)模較大的且仍將延續(xù)下去的村莊，這類村莊占村莊類型中的大多數(shù)，因此也成為了集村變鎮(zhèn)的重點。它主要采取以原有優(yōu)勢規(guī)模為主，發(fā)揮原有自身優(yōu)勢，有序推進改造的方式，進行村莊發(fā)展。其中桃園村最為典型。

桃園村屬于淮安市漣水縣，位于南集鎮(zhèn)鎮(zhèn)街道周邊，后將所在地的附近幾個村莊合并，現(xiàn)共有居民1895戶，常住人口1600人，外來流動人口300多人，形成了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。不斷有外來本地產(chǎn)業(yè)入駐，包括無錫新日電動車車架場、潔雅毛巾場等。桃園村一、二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)占比為1：37：45。該村通過集村變鎮(zhèn)政策，在經(jīng)濟、交通、就業(yè)等方面已經(jīng)形成了一定的規(guī)模優(yōu)勢。

其特征為：大多以臨近大村莊進行合并，集中建設(shè)一個綠色生態(tài)小鎮(zhèn)，集教育、就業(yè)、醫(yī)療、商業(yè)、文化和交通設(shè)施為一體。為解決集村變鎮(zhèn)后人們的就業(yè)問題，設(shè)立和引進農(nóng)產(chǎn)品深加工的工廠和其他無污染的工廠。實質(zhì)上是農(nóng)村人口聚集后的就地城鎮(zhèn)化。

（二）城郊融合型集村變鎮(zhèn)

城郊融合型集村變鎮(zhèn)是指將臨近城市或城中村此類靠近城市、有著轉(zhuǎn)型發(fā)展條件的村莊，改造合并起來，承擔(dān)著城市“衛(wèi)星村”作用的村莊。結(jié)合走訪調(diào)查馬莊村的變化來分析其類型特征。

馬莊村處于徐州市的外環(huán)，周圍擁有16家核心企業(yè)，現(xiàn)共有居民2343人，常住人口2200人，外來流動人口200多人。因為其獨特的地理優(yōu)勢，當(dāng)?shù)匾徊糠执迕駮x擇進入附近工廠上班。也有一部分村民會將多余的房子進行出租出去，為流動人口提供住房。因為城市行政區(qū)域范圍的擴大，原先的村莊雖然名義上已是城鎮(zhèn)居民，但實質(zhì)上跟原先的城鎮(zhèn)居民之間還存在明顯的差異?；A(chǔ)設(shè)施、交通道路、醫(yī)療福利方面仍與原先并無太大差別。于是5年前，當(dāng)?shù)剡M行了集村變鎮(zhèn)的改造，采取兩層樓房與小高層結(jié)合的方式，將其打造成了城市的衛(wèi)星村，既改善了環(huán)境，還為當(dāng)?shù)鼐用駧韺嵲诘谋憷Ｎ思徔?、制衣、食品、建材等工廠在附近設(shè)廠，也有當(dāng)?shù)鼐用裰苯娱_了農(nóng)家樂和草莓采摘園一條龍服務(wù)，處于盈利狀態(tài)。實際上，現(xiàn)在不少城郊融合類的村莊已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)村戶口比城市戶口更值錢的現(xiàn)象，土地越來越值錢，很大一部分近郊村民反而不愿意落戶城市。

這類村莊，最顯著的特點是臨近城市，或直接就是城中村，占據(jù)著優(yōu)越的地理位置;因而可以承擔(dān)著城市的衛(wèi)星村作用，分擔(dān)城市壓力。綜合考慮了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊自身發(fā)展的需要，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與城市互聯(lián)互通、公共服務(wù)與城市共建共享。為城市發(fā)展提供建設(shè)用地。

（三）搬遷撤并型集村變鎮(zhèn)

搬遷撤并型集村變鎮(zhèn)是指由于自身生存環(huán)境或因為重大項目需搬遷以及人口流失異常嚴重的村莊，進行搬遷撤村集中居住的村莊。前者多見于中西部地區(qū)，為發(fā)展搬離原來的大山;后者常見于東部地區(qū)，因為經(jīng)濟發(fā)展、村落空心化等問題，需要進行搬遷撤并。徐州市毛莊村、王橋村、吳集村、岳莊村、周莊村等村莊就是因為原有村空心化嚴重，進行了搬遷集中合并。

以岳莊村為例，岳莊村共612戶人家，3200口人，住宅用地區(qū)域大，可在合并之前實際常住人口不到六成，又因為居住分散等問題，平常的基礎(chǔ)設(shè)施很少得到使用。在發(fā)出的調(diào)查問卷當(dāng)中，當(dāng)?shù)卮迕窬捅砻髟瓉淼墓娫O(shè)施很難進行使用，而這些情況在合并后得到了很大的改善。同時也促進土地資源的集約利用，調(diào)研中的大部分村莊在合并前村莊宅基地的閑置率超過20%，部分村莊甚至達到了35%的閑置率。在實行集村變鎮(zhèn)后，舊宅基地可以復(fù)墾為耕地，也可用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而提高了農(nóng)村土地資源的利用率。

搬遷撤并型集村變鎮(zhèn)，主要特征為：目的是統(tǒng)籌解決村民生計、土地利用率等問題，采取的方式是撤離搬遷，依托于適宜區(qū)域進行安置，避免或減少了孤立的村落式移民社區(qū)。搬遷撤并后的村莊原址，多因地制宜進行復(fù)墾或還綠，增加鄉(xiāng)村生產(chǎn)生態(tài)空間。

三、集村變鎮(zhèn)中遇到的困境

（一）政府、集體與農(nóng)民之間的利益分配機制不完善

村民的抵觸，究其根本是利益分配不均。其一，村民在集村變鎮(zhèn)的過程中，無法從中獲利，反而一部分利益會受到損害。原有的耕地被回收，原住宅地被收回，需要很大一部分積蓄重新購置新房，這是村民抵觸的根本原因。其二，政府、集體、農(nóng)民在新增土地之間的利益分配不完善。在通過土地增減掛鉤的村莊整治中，騰出的建設(shè)用地往往被用來復(fù)耕，有的被劃為永久性的基本農(nóng)田，集體和農(nóng)民失去了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。在不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，村莊整治所騰出的建設(shè)用地大都被政府給予企業(yè)用于開發(fā)，沒有為集體和農(nóng)民預(yù)留非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。在政府、集體與農(nóng)民之間的利益分配機制上存在的不完善，極端化分配，剝離人民群眾利益，是政策實施中存在的根本問題。

（二）部分家庭或人群的生計狀況受到?jīng)_擊

主要體現(xiàn)在兩點上，一、拆遷資金補償?shù)?。村莊的合并意味著房屋的拆除與重造，當(dāng)?shù)卣畷峁┮徊糠值姆课菅a償金，但分配到村民手中的資金達不到村民預(yù)想，在所有調(diào)研對象村中即使普遍賠償最高的拆遷村，資金補償也只有原來老房造價的60%，但新房的價格卻大多在每平方米1000元左右，對村民的原有財產(chǎn)積蓄能力是一個巨大的考驗。第二，原有生存方式的改變。合并前的村民基本上每戶家庭都擁有著土地，部分村民以此為生，集村變鎮(zhèn)意味著土地資源的整合。一定程度上促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但給以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生的村民帶來致命打擊，必然進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必然經(jīng)歷一個過程，短時間內(nèi)無法得到穩(wěn)定，對于靠農(nóng)為生的家庭而言，生計變成是否集村的一大難題。

（三）村莊原有運行模式難以融合

大多數(shù)村莊表面上已經(jīng)合并為一個村鎮(zhèn)，但由于文化習(xí)俗、部分村與村人心方面、原有的制度等方面的差異難以真正融合，各自以適應(yīng)自身的模式在運轉(zhuǎn)。主要體現(xiàn)有三點：一、村民在原有的村莊當(dāng)中生活多年，與周圍的鄰居、附近的親戚建立起了親密聯(lián)系的關(guān)系，打破原有的家族、鄰里、親戚紐帶關(guān)系，重新建立起新關(guān)系需要時間慢慢積累。二、在關(guān)系的重組中，部分村與村之間隔閡比較深，習(xí)俗有差異，在合并之后，出現(xiàn)了問題。原有村之間扎堆抱團現(xiàn)象仍然突出，對現(xiàn)有村的歸屬感和認可度不高。三、85%以上的村民對在新組建的村委會中沒有“代言人”而擔(dān)憂，因此在選舉時大多將票投給原村村民。加之，合并后的村支“兩委”的成員一般在7人左右，最多不超過9人，一定程度上造成村干部與全體村民的熟悉程度的減弱。逐漸導(dǎo)致村干部做事的偏向化，加之原有的領(lǐng)導(dǎo)班子組合致使合并后新的社區(qū)，某些工作陷入?yún)f(xié)調(diào)困難，互相推諉的境地。

四、對于穩(wěn)步推進集村變鎮(zhèn)的對策建議

（一）因地制宜，完善利益分配機制

首先解決農(nóng)民切身利益問題。對于原有耕地、住宅，可根據(jù)面積大小，提供一定的租金，集村變鎮(zhèn)后的物業(yè)費與管理費等費用可從租金中進行抵扣。其次，對所在地的新增土地的用途劃分，因地制宜進行制定分配，在實地調(diào)查考證后，結(jié)合村莊中村民和集體發(fā)展規(guī)劃，留夠發(fā)展空間，提前進行科學(xué)規(guī)劃。在合并前提高規(guī)劃質(zhì)量，遵循先規(guī)劃后建設(shè)的原則，全面考慮土地利用率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、村民住宅建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理及歷史文化傳承等問題。

（二）提供基本生活保障

首先，集村變鎮(zhèn)作為一個惠民工程，政府為為低收入家庭提供一筆低息貸款，甚至是無息貸款，會調(diào)動一大批村民的積極性。盡管有一部分當(dāng)?shù)卣呀?jīng)在組織銀行提供貸款，但提供的貸款仍是一筆相對高利率的費用。將貸款的利息放低，將可貸款的對象范圍擴大，是一個可試行的方法。一部分家庭即使暫時性地支付購房資金，但原有積蓄的消耗一空，無疑會大大降低村民抗風(fēng)險能力，引發(fā)村民內(nèi)心的恐慌。將周期放長，提供低息貸款，減輕民眾負擔(dān)。其次，加大財政投入。發(fā)展中遇到的問題要靠發(fā)展來解決，因而，需要進一步深化行政管理體制改革，進一步理順省市縣鄉(xiāng)的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，加大上級尤其是省級財政對地方的支持力度[3]。參照“貧困生”“低保戶”兩種人群的政策優(yōu)惠待遇，對困難家庭實行優(yōu)惠補助。為一部分就業(yè)難人員提供工作崗位，同時為暫未找到工作的村民，提供最基本的生活保障，起到過渡作用。

（三）積極推動村莊融合

首先，要加強村級班子和黨員隊伍建設(shè)，強化村干部的大局意識，增進村級領(lǐng)導(dǎo)班子團結(jié)。村莊合并難，一部分表現(xiàn)在村干部思想認識存在偏差，原有職位被取代或離任，易造成部分村干部思想的轉(zhuǎn)變，這就要求加強干部思想教育，統(tǒng)一思想。其次，提高村干部的工作能力，集村變鎮(zhèn)后，部分村干部原有的治理能力已經(jīng)不足以處理合村后復(fù)雜多變的形式，就要加強村干部工作能力考核，增強治理能力或進行停職撤職處理。最后，以村委會來帶動村莊發(fā)展，以豐富的文化活動開展推動村內(nèi)融合。村民對于合并后的新村在認同感和歸屬感需要一定時間的積淀，可以通過開展文化活動，加深村民間的聯(lián)系，縮短認同的時間，可以加速認同融合的進程。

五 結(jié)論

習(xí)近平總書記指出：“沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮富強，沒有農(nóng)民安居樂業(yè)，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本問題，只有經(jīng)營好農(nóng)村，發(fā)展好農(nóng)業(yè)，服務(wù)好農(nóng)民，農(nóng)村經(jīng)濟才能快速發(fā)展，中華民族才能實現(xiàn)偉大復(fù)興[4]?！奔遄冩?zhèn)是歷史的必然選擇。我們必須尊重社會發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)時代潮流，把人們對美好生活的向往作為奮斗目標，團結(jié)人民、依靠人民，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興共同努力。在這個過程中，應(yīng)當(dāng)合理推進集村變鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)有序轉(zhuǎn)型，完善好政府、集體、村民之間利益分配機制，保障好村民利益，以人為本。

參考文獻

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江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目支持“項目編號202013579001Y”

中國礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院 江蘇徐州 221000