王瑩瑩

黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，壯大集體經(jīng)濟，2019 年中央一號文件明確指出要全面推開農(nóng)村集體用地入市。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟已經(jīng)成為補齊農(nóng)村發(fā)展短板，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

目前國內(nèi)關(guān)于村級集體經(jīng)濟的研究宏觀層面主要集中在概念界定、影響因素、對策建議等方面，多數(shù)以鎮(zhèn)或村為研究區(qū)，討論村級集體經(jīng)濟發(fā)展的問題；微觀層面主要從股份制改造、財務管理、發(fā)展模式等角度出發(fā)，從某一方面較具體地提出村級集體經(jīng)濟應采取的辦法措施?？傮w來看，現(xiàn)有的關(guān)于村級集體經(jīng)濟的研究大多以村鎮(zhèn)為案例開展具體定性分析，缺乏廣度和定量支撐。

本研究從市域角度基于2016～2019 年村級集體經(jīng)濟收入的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，分析村級集體經(jīng)濟發(fā)展變化情況和區(qū)域差異，宏觀上揭示村級集體經(jīng)濟整體特征。從全市抽樣調(diào)研25 個行政村并集中普查一個鎮(zhèn)的全部行政村，廣泛且深入地了解村級集體經(jīng)濟發(fā)展情況。以地市級為研究范圍，從宏觀和微觀角度分析村級集體經(jīng)濟發(fā)展狀況，具有一定的創(chuàng)新性，研究結(jié)果可初步為村級集體經(jīng)濟發(fā)展提供參考。

一、研究區(qū)概況

洛陽市位于河南省西部，東西長約179 公里，南北寬約168 公里，總面積1.52 萬平方公里。下轄1 個縣級市、8 個縣、6 個區(qū)，2710 個行政村。2019 年年末總?cè)丝?17.02 萬人，2018 年常住人口城鎮(zhèn)化率57.57%，低于同期全國常住人口城鎮(zhèn)化率（59.58%）2 個百分點。地勢西高東低，境內(nèi)山川丘陵交錯，地形復雜，其中山區(qū)占45.51%，丘陵占40.73%，平原占13.8%。橫跨黃河中下游南北兩岸，境內(nèi)河渠密布，有10 余條河流蜿蜒其間。

近年來，洛陽市委把發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟作為加強基層組織建設的一項重要任務并反復強調(diào)要“大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟”。2016 年下半年出臺了《關(guān)于扶持發(fā)展村級集體經(jīng)濟試點工作的實施方案》，2019 年出臺了《關(guān)于深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的行動方案》并明確對發(fā)展村級集體經(jīng)濟提出更高要求。在壯大村級集體經(jīng)濟上洛陽市已取得明顯成效，大致打造出5 種村級集體經(jīng)濟發(fā)展類型。包括：利用資源開發(fā)型，因地制宜，利用水面、林地、荒山、荒溝發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)或利用人文景觀、生態(tài)資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；利用資產(chǎn)資本經(jīng)營型，利用村集體非農(nóng)建設用地或土地整治等方式整理出的土地建設廠房或倉庫等，采取使用權(quán)入股或租賃方式；混合經(jīng)營型，以集體資產(chǎn)資源參股農(nóng)民合作社或工商企業(yè)，采取村村聯(lián)合或村企聯(lián)合等多種形式實現(xiàn)多元化經(jīng)營；組織、引導、服務型，創(chuàng)辦村級經(jīng)營性服務實體，為農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶等提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后有償服務；產(chǎn)業(yè)帶動型，利用臨近工業(yè)園區(qū)、礦區(qū)、城市周邊等優(yōu)勢，創(chuàng)建與之配套的產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，將區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

二、洛陽市村級集體經(jīng)濟發(fā)展狀況

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

近年來洛陽市村級集體經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步推進，截至2019 年年底，9 縣（市）中村集體經(jīng)濟年收入5 萬元以上的村有2295 個，占總數(shù)的87.5%；年收入5 萬元以下的村有325 個，占總數(shù)的12.4%；集體經(jīng)濟收入空白村只有3 個，占總數(shù)的0.1%。

表1 2019 年洛陽9 縣（市）集體經(jīng)濟收入情況表

由表1 可知，9 縣（市）中多數(shù)村的村集體經(jīng)濟收入達5 萬元，除宜陽縣年收入5 萬元以上的村占比為72.5%外，其他各縣（市）都在80%以上，欒川縣更達100%，即所有村的村集體經(jīng)濟收入都在5 萬元以上。年收入5 萬元以下的村在汝陽縣、孟津縣和新安縣占比都在10%以下，分別為5.6%、7%和8.8%。宜陽縣和嵩縣年收入5萬元以下的村相對較多，分別有97 個和61 個。3個集體經(jīng)濟收入空白村在嵩縣，其余縣市集體經(jīng)濟收入空白村全部清零。

（二）近年來的發(fā)展變化

2016～2019 年，洛陽9 縣（市）村級集體經(jīng)濟年平均收入不斷提高。2016 年年收入5 萬元以上的村僅有386 個，占總數(shù)的14.7%，2019 年增長到87.5%，4 年間尤以2017 年到2018 年增長最快，從657 個增長到1552 個，增長速率達136.2%（表2 和圖1）。

表2 2016-2019 年村集體經(jīng)濟年收入5 萬元以上村個數(shù)

圖1 2016-2019 年洛陽市村集體經(jīng)濟收入5萬元以上村個數(shù)變化圖

（三）整體特點

1.基本實現(xiàn)村村有收入。2019 年，洛陽9 縣（市）共有行政村2623 個，其中有集體經(jīng)濟收入的村有2620 個，占99.9%，基本實現(xiàn)村村有收入。在抽樣調(diào)查的25 個行政村中，96%的村有集體經(jīng)濟收入，其中收入最高的是欒川縣陶灣鎮(zhèn)魚庫村（81.25 萬元）。在普查的孟津縣麻屯鎮(zhèn)，25 個行政村均有集體經(jīng)濟收入，其中21 個村集體經(jīng)濟收入在5 萬元以上，最高的為李營村（58 萬元），最低的為宋嶺村（0.8 萬元）。

2.形成以土地出租為主、其他形式為輔的集體經(jīng)濟模式。從形式上看，各村集體經(jīng)濟收入來源不盡相同，土地出租是最主要的方式。在抽樣調(diào)研的25 個行政村中有土地出租村占比最高，其次是廠房出租和光伏發(fā)電，有經(jīng)營性收入的村占比較低。麻屯鎮(zhèn)25 個村中21 個村有土地出租，6 個村有廠房出租，1 個村有光伏發(fā)電扶貧產(chǎn)業(yè)，僅有3 個村有集體種植 ，1 個村有集體養(yǎng)殖。土地、廠房出租是村集體經(jīng)濟的主要形式。從比重上看，經(jīng)營性質(zhì)的村級集體經(jīng)濟發(fā)展普遍較弱，多數(shù)村剛起步，尚處于摸索試驗階段，開始有收入的村較少，且一般收入都比較低。

3.地區(qū)發(fā)展不平衡，貧困村強于非貧困村。洛陽9 縣（市）之間的村級集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看（圖2），年收入5 萬元以上村占比較高的前4 個縣和年收入5 萬元以下村占比較低的前4 個縣都是欒川縣、汝陽縣、孟津縣和新安縣，這4 個縣發(fā)展相對較好。宜陽縣和嵩縣年收入5 萬元以上的村占比最低而年收入5 萬元以下的村占比最高，總體來看發(fā)展較弱。洛寧縣、伊川縣和偃師市處于中游。從抽樣調(diào)研的25 個樣本村來看，村級集體經(jīng)濟收入最高的是欒川縣，平均為31.68 萬元，收入最低的為嵩縣，平均8.2萬元，與統(tǒng)計數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的各縣發(fā)展水平高低基本一致。

各村之間村級集體經(jīng)濟發(fā)展的強弱總體呈現(xiàn)出貧困村強于一般村的特點。近年來，隨著精準扶貧工作的實施，洛陽市各貧困村較一般村享受到了更多政策優(yōu)惠，不管是在人力還是資金上都得到了較大幫扶。村級集體經(jīng)濟的發(fā)展離不開資金和人才，貧困村在發(fā)展中能得到更多的上級資金支持和對口幫扶單位的資金與人才輸入，在強大的外力推動作用下村級集體經(jīng)濟發(fā)展往往較好。而非貧困村多數(shù)只能依托村級現(xiàn)有的資金和村干部隊伍發(fā)展村級集體經(jīng)濟，發(fā)展要素相對缺乏，發(fā)展水平也低于貧困村。

圖2 2019 年洛陽各縣（市）村集體經(jīng)濟收入情況對比圖

三、制約村級集體經(jīng)濟發(fā)展的因素

（一）缺乏發(fā)展村級集體經(jīng)濟的啟動和運作資金

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的村集體運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要來源于上級財政轉(zhuǎn)移支付補助，收入渠道相對單一。近幾年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入雖然呈上升趨勢，但規(guī)模依然較小，這也就直接決定了村集體能拿到的來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付的資金數(shù)額相對不足。而近些年隨著農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展，村集體的事務性支出越來越多，村部整修、道路修復、文化體育設施建設等剛性支出大，壓縮困難。因此，除去剛性支出能用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟的資金就少之又少。而資金是發(fā)展村級集體經(jīng)濟的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，缺少資金再好的項目也很難落地實施。

非貧困村的村級集體經(jīng)濟發(fā)展普遍弱于貧困村，也是因為在很大程度上缺乏來自外界的資金注入。在抽樣調(diào)研和普查中發(fā)現(xiàn)的絕大多數(shù)村級集體經(jīng)濟收入只能依靠土地和廠房出租，也與缺乏項目啟動和運作資金有關(guān)。由此可見，資金很大程度上決定了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展程度，資金缺乏成為制約村級集體經(jīng)濟發(fā)展的最主要因素。

（二）缺少可用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟的土地

土地是發(fā)展村級集體經(jīng)濟不可或缺的元素。在廣大農(nóng)村地區(qū)，土地本應是最容易獲得、最充足的資源，然而調(diào)研中68%的村反映發(fā)展村級集體經(jīng)濟缺乏土地，土地成為限制村級集體經(jīng)濟發(fā)展的一大因素。一是隨著十幾年的快速發(fā)展，農(nóng)村可供開發(fā)利用的存量土地基本被挖盡。二是國家為保護耕地，近些年對建設用地采取了嚴格控制，農(nóng)村也面臨建設用地指標緊張的困難。三是土地流轉(zhuǎn)難度大、成本高。農(nóng)民一方面對土地流轉(zhuǎn)態(tài)度謹慎，害怕失去土地不愿意流轉(zhuǎn)；另一方面，地價水漲船高，村集體本就經(jīng)濟實力弱也就無力支付高額租金。

（三）缺乏必要的人力支撐

由于自然環(huán)境和生活條件影響以及發(fā)展機會和持續(xù)發(fā)展空間不足等原因，我國廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)普遍存在人才缺乏問題；大量青壯年常年在外務工，村中常住勞動力較少。在抽樣的25 個村中，有的村中勞動力甚至不足100 人，留在農(nóng)村的多是老弱病殘。

村干部在村中扮演的多是領(lǐng)頭羊角色，村干部能力的高低對農(nóng)村發(fā)展水平有著直接影響。然而，當前多數(shù)村干部素質(zhì)難以適應農(nóng)村迫切發(fā)展的需求，一方面村領(lǐng)導班子成員年齡普遍偏大，50 歲以上的村干部占比高達70%，思想觀念陳舊，缺少干事創(chuàng)業(yè)的闖勁；另一方面，多數(shù)村干部難以熟練運用現(xiàn)代化辦公設備，且管理運營能力普遍不足，難以達到村級集體經(jīng)濟發(fā)展的要求。

在發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的企業(yè)或者是村級合作社中,參與市場經(jīng)營項目的人才和專業(yè)技術(shù)人員至關(guān)重要。然而廣大農(nóng)村不僅難以吸引真正有能力有經(jīng)驗的項目管理人才，而且無法留住與項目相關(guān)的本地專業(yè)技術(shù)人員。大量人才外流是當下農(nóng)村面臨的嚴峻問題。村中常住勞動力受教育程度普遍偏低，缺乏專業(yè)技術(shù)人才，尤其缺乏可用于集體經(jīng)濟發(fā)展的人才。雖然各縣區(qū)也出臺了一系列政策措施吸引人才，但引進機制不規(guī)范、激勵政策難到位等問題，導致所需人才還相對不足。

（四）管理不規(guī)范，財務制度不健全，債務負擔重

村務管理是農(nóng)村工作的重要組成部分，農(nóng)村面臨的很多問題和矛盾都是由村務管理不規(guī)范造成的。村級集體經(jīng)濟管理是村務管理的一部分，村干部普遍反映，村級集體經(jīng)濟管理不規(guī)范是目前制約村級集體經(jīng)濟發(fā)展的一大難題，亟待解決。一方面，責任主體不明確，相關(guān)負責人不能以集體為中心，更多先考慮個人得失和利益，抱著“我不干有人干”的思想遇事推推拖拖；另一方面，缺乏考核標準，相關(guān)責任人進取精神和意識不強，思想懈怠，工作沒有精益求精爭第一的韌勁，得過且過。此外，村級集體經(jīng)濟還缺乏經(jīng)常性監(jiān)督，也直接造成管理上的不規(guī)范。

管理亂首先是財務管理亂，直接原因是村內(nèi)財務制度不健全。抽樣村中多數(shù)村缺乏健全的財務管理制度，很難對村財務進行有效監(jiān)督和規(guī)范，導致在班子換屆時仍存在大量糊涂賬。村領(lǐng)導班子成員對財務現(xiàn)狀了解也不夠，甚至專職會計都無法準確弄清村內(nèi)財務狀況。村債務負擔重，超過半數(shù)的抽樣村欠債達幾十萬元，嚴重負債也讓村無力無暇發(fā)展集體經(jīng)濟。

（五）村干部和群眾對發(fā)展村級集體經(jīng)濟的熱情不高

一是村干部對發(fā)展村級集體經(jīng)濟還有很多疑惑和顧忌，認為是回頭走以前的老路，不合時宜。二是村干部普遍年齡大、文化程度低、力量薄弱，缺乏拼搏進取精神，在發(fā)展村級集體經(jīng)濟上無能力、無精力。三是農(nóng)村適齡勞動力多在外務工，少數(shù)留在村里的也在附近打工，農(nóng)忙時可回家種地，對當下靠打工種地創(chuàng)收、多勞多得的生活方式比較滿意，對發(fā)展村級集體經(jīng)濟沒信心、不放心。甚至只愿享受權(quán)益、不愿履行義務，只有看到收益才愿參與，且只能接受盈利不能接受損失。有信心的少，沒信心的多；愿意參加的少，不愿參加的多；主動積極的少，不聞不問的多。

四、促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展的建議

（一）因地制宜，做好規(guī)劃布局

不同地區(qū)由于自然地理條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，具有的比較優(yōu)勢和發(fā)展機會也不盡相同。因此，發(fā)展村級集體經(jīng)濟要因地制宜，根據(jù)自身的區(qū)位條件、資源優(yōu)勢、人才狀況等確定合適的集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，合適的發(fā)展，不合適的不發(fā)展，實現(xiàn)差異化發(fā)展。如城中村持有地產(chǎn)，可依靠門面房出租；偏遠地區(qū)如欒川縣冷水鎮(zhèn)南溝村地處鉬礦區(qū)，可發(fā)展與工礦企業(yè)相關(guān)的服務業(yè)。發(fā)展村級集體經(jīng)濟更重要的是人才。不僅要有懂經(jīng)營、會管理、有技術(shù)的人才，這些人還要有一腔建設農(nóng)村、干事創(chuàng)業(yè)的激情和斗志，奉獻先于索取，效益先于利益，集體先于個人。此外，發(fā)展村級集體經(jīng)濟還要充分考慮和尊重群眾意愿，聽取群眾的想法和建議，想發(fā)展的發(fā)展，不想發(fā)展的不發(fā)展?？傊l(fā)展村級集體經(jīng)濟還要結(jié)合地區(qū)的勞動力結(jié)構(gòu)和群眾意愿，做到因地制宜。做好規(guī)劃布局，即要對項目預先進行全方位謀劃，從資金和人員配置、組織實施、監(jiān)督管理等多方面考慮。避免腦門一熱，先干后想，倉促上馬，減少因項目夭折導致的資源和資金浪費，切忌挫傷群眾熱情。

（二）凝心聚力堅持聯(lián)合發(fā)展

多數(shù)村集體不管在人力、物力還是財力上實力都比較弱，僅依靠自身條件很難發(fā)展好村集體經(jīng)濟。各村之間應打破各自為戰(zhàn)的困局，走聯(lián)合發(fā)展道路，采取村村聯(lián)合、村企聯(lián)合等多種方法抱團發(fā)展，集聚發(fā)展要素，壯大村級集體經(jīng)濟實力。對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)有一定資金的若干村集體，如征地和拆遷補償資金，或上級統(tǒng)一撥付專項資金，若單獨發(fā)展集體經(jīng)濟，由于資金限制往往是小打小鬧、捉襟見肘、不成氣候，很難形成一定規(guī)模，可將各村資金整合起來聯(lián)合投資共建項目。對產(chǎn)業(yè)類型相同的若干村集體，可融合項目，聯(lián)合成立公司，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。如洛寧縣上戈鎮(zhèn)的蘋果種植遠近聞名，各村之間可聯(lián)合起來形成合力，擴大規(guī)模，創(chuàng)新經(jīng)營方式，延長產(chǎn)業(yè)鏈。

聯(lián)合發(fā)展可積少成多、凝心聚力，解決村集體在單打獨斗中面臨的發(fā)展資金少、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展成本高等現(xiàn)實問題，實現(xiàn)資源的有效整合，發(fā)揮集聚效應，促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展，增加村集體收入。

（三）加強教育培訓和人才輸入

發(fā)展村級集體經(jīng)濟離不開人才建設。提高農(nóng)村人員素質(zhì)，首先要加強對本土現(xiàn)有人員的教育培訓，其次應開拓思路增加人才輸入。

在加強本土現(xiàn)有人員培訓上，一是要重視村干部素質(zhì)的提升?？赏ㄟ^與發(fā)達地區(qū)建立對口幫扶或?qū)ｍ椇献鞯刃问阶尨甯刹磕軌蜃叱鋈?，增長見識，拓寬思路，不局限于固有方式方法，讓村級集體經(jīng)濟的發(fā)展多姿多彩。二是要加強對村中青壯年勞動力的專業(yè)技能培訓?？膳c高等職業(yè)院校和公司企業(yè)建立合作機制，通過專家授課、專題講座、參觀學習、分享交流等方式提高現(xiàn)有勞動力的技術(shù)水平和理論認識水平。

在增加人才輸入上，干部層面可參考對貧困村派駐第一書記和駐村工作隊的方法。實踐證明，第一書記和駐村工作隊在農(nóng)村發(fā)展中起到了巨大作用。發(fā)展村級集體經(jīng)濟，領(lǐng)導人的素質(zhì)和能力同樣至關(guān)重要?？蓪τ行枰?、有必要的村派駐肯想肯干的指導人員，并建立相應的人才晉升激勵機制。專業(yè)技術(shù)人才層面，對與地區(qū)發(fā)展需要匹配的大學生，可降低招錄條件，簡化招錄手續(xù)，吸納到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工作崗位。對能用于村級集體經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)秀項目管理人才要給予重用，為他們發(fā)揮作用提供廣闊的發(fā)展空間。對具備一定技能的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才，要以服務為導向，積極進行引導和幫助。

（四）政府層面加大政策支持力度

農(nóng)村作為資源要素流出地，發(fā)展村級集體經(jīng)濟在多方面都處于劣勢地位，需要政府層面給予一定的傾斜，加大政策支持力度，才有可能更好發(fā)展。一是在土地方面要大力推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平，并逐步探索解決發(fā)展村級集體經(jīng)濟必要的建設用地整理問題。二是在資金方面加大扶持力度，安排村級集體經(jīng)濟發(fā)展專項資金，并對村級集體經(jīng)濟項目實施項目化管理，嚴格申報審批、資金撥付并提高效率、簡化程序。三是在人才方面建立村級集體經(jīng)濟發(fā)展人才庫，通過個人自薦等方式匯總有意愿有能力投身村級集體經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)人員，并接受村級對項目和人才需求的申請，充分發(fā)揮政府的橋梁紐帶作用，將合適的人放到合適的地方。四是建立相應的激勵和獎勵制度，鼓勵支持應屆大學生、青年干部等到農(nóng)村歷練。并對在村集體經(jīng)濟發(fā)展中作出突出貢獻的人員優(yōu)先提拔重用。

（五）完善村級財務管理

村級財務管理是管好用好村集體資金、資產(chǎn)、資源，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)和保障。完善村級財務管理一是要制定完善的村級財務管理制度，包括資金審批制度、資金管理制度、票證管理制度、集中采購制度等，必要時可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管村財務，村賬簿、憑證檔案由鄉(xiāng)村會計核算中心統(tǒng)一管理。二是要提高村級財務管理人員的素質(zhì)，加大財務人才的培養(yǎng)。將文化知識水平高或者有財務工作經(jīng)驗的人選拔出來，通過邀請專家授課等方式對其進行業(yè)務訓練和法律法規(guī)培訓，并組織其到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或企業(yè)進行實習，提高其實踐能力。三是要強化村級財務監(jiān)管，落實財務公開制度，對資金量大、財務復雜的村可聘請有資質(zhì)的專業(yè)公司對村級財務進行管理。還應創(chuàng)建以村民為基礎(chǔ)的財務民主監(jiān)督機制，確保村級財務得到群眾的有效監(jiān)督。四是要強化村級財務審計監(jiān)督。引入第三方審計機構(gòu)，定期組織開展村級財務審計。由財政局、審計局牽頭，對村級財務進行抽查審計，對違法違紀的村級財務問題零容忍，嚴肅追究問責。