曹毅 張貴祥

摘 ?要：《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》發(fā)布以來，京津冀一體化進入實施階段，區(qū)域資源配置問題成為重要議題，而養(yǎng)老資源由于歷史欠賬和人口老齡化的快速發(fā)展矛盾尤為突出。京津冀養(yǎng)老資源數(shù)量和結構問題并存，文章從數(shù)量、質量、結構和模式上梳理了京津冀主要養(yǎng)老資源的基本情況，以期在供求分析的基礎上，通過制度、人才、技術、金融和載體等方面的創(chuàng)新促進京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞：京津冀;養(yǎng)老資源;創(chuàng)新

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.03.04

Research on the Contradiction between Supply and Demand and Collaborative Innovation Countermeasures of Elderly Care Resources in Beijing，Tianjin and Hebei

Cao Yi1，2 ?Zhang Guixiang1

（1.Capital University of Economics and Business，Beijing，100102;2.China Academy of Geological Environment Monitoring Institute，Beijing，100081）

Abstract：Since the release of the outline of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Region，the allocation of regional resources has become an important issue，among which the contradiction of elderly care resources is more prominent due to the historical debt and the rapid development of population aging. From the aspects of quantity，quality，structure and mode，the paper provides some suggestion through the innovation of system，talent，technology，finance and platform，especially on the basis of supply and demand analysis.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei region;Elderly care resources;Innovation

一、引言

2015年11月6日，京津冀三地民政部門共同簽署了《民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》，希望形成三地規(guī)則對接、政策互惠、資質互認、資源互助的融合發(fā)展新局面，但該協(xié)議在實際推進過程中存在諸多問題：政府熱、市場冷的局面并未扭轉，養(yǎng)老資源的供給和需求存在錯配、缺配問題，跨地區(qū)的資源共享和利益協(xié)調機制尚不完善。如果政府能夠對養(yǎng)老資源進行全面管理，區(qū)域間能夠銜接、互補，資源配置有相應的政策支持，京津冀三地就能開創(chuàng)符合國情的養(yǎng)老服務新模式，在京津冀城市群內搭建一個巨大的養(yǎng)老平臺[1-2]。

二、京津冀老齡化情況

（一）北京市老齡化特點

1.北京市老齡化程度仍在持續(xù)加深

北京市于1990年進入人口老齡化社會，老齡化程度持續(xù)加深，2000年、2010年、2015年和2017年北京市60歲以上的戶籍老年人口數(shù)量分別為188萬、235萬、315萬和333.3萬，占全市戶籍人口比例由6%上升到23.4%。2018年，北京市60歲以上的戶籍老年人口有349.1萬，占全市戶籍總人口的24.5%，其中，65歲以上戶籍老年人口219.9萬，占總戶籍人口數(shù)量的16.2%;80歲及以上高齡老年人口占老年人口的16.72%，失能老年人口占比4.78%[3]。

2.老人撫養(yǎng)系數(shù)逐年遞增

近些年，北京市老年人口平均每天增加500多人，其中80歲以上的120多人。2019年，北京市戶籍居民平均期望壽命為82.31歲。2012年，北京市每百名勞動人口撫養(yǎng)的老年人口為29.4人，2017年為39.7人，遠超同年全國平均水平的15.8人。2019年，北京市老年撫養(yǎng)系數(shù)為44.3%，這意味著北京市每2.3名勞動力就要撫養(yǎng)1名老年人。

3.超老齡社會正在形成

據(jù)預計，到2030年，北京的老齡化程度將達到重度，邁入超老齡化社會，戶籍老年人口將超過630萬，占總戶籍人口比超過30%。屆時，北京市戶籍人口每3個人中就有1名老年人，并且將有2/3的老年人口集中在城六區(qū)，這種人口結構和社會形態(tài)可能會持續(xù)50年以上。超老齡社會帶來的將是巨大的政府財政支出，2020年北京市養(yǎng)老金支出為2000億元，到2030年或將達到6700億元。

（二）天津市老齡化特點

天津是我國繼北京、上海之后第三個進入老齡化的大城市，且老年人口數(shù)量始終保持快速增長的態(tài)勢，增速也在不斷加快。2010年、2015年、2018年天津市60歲以上的戶籍老年人口數(shù)量分別為176.4萬、230.37萬和246萬，2018年戶籍老年人口數(shù)量占全市總人口比例達23.4%，平均每4個人中有一個老年人，人口老齡化程度居全國第三。天津市老齡化程度城鄉(xiāng)差別較大，市內六區(qū)的老齡化程度明顯高于周邊郊縣，市內六區(qū)老年人口占總人口比例在20%以上[4]。

（三）河北省老齡化特點

1.老年人口規(guī)模龐大

2015年，河北省人口老齡化程度已超過全國平均水平;2017年，河北省內60歲以上戶籍老年人口數(shù)為1332萬，占總戶籍人口的比例達到17%，其中，80歲以上的高齡老人數(shù)量達150多萬，失能、半失能老人數(shù)量達140多萬。2018年，河北省60歲以上戶籍老年人口數(shù)量達到1496.15萬，占全省總戶籍人口比例的19.8%。若按照往年平均3%的增速計算，2021和2049年河北省戶籍老年人口總數(shù)預計可以達到1630萬和2860萬[5]。

2.“未富先老”形勢嚴峻

發(fā)達國家進入老齡化社會時的人均GDP在1萬美元以上，這些國家在面臨人口老齡化問題時已具備了一定的經濟基礎。2018年，中國大陸的人均GDP為64540元，而河北省人均GDP僅為47380元，省內居民人均可支配收入約為23446元，并且還存在相當比例的貧困人口，“未富先老”的社會現(xiàn)象加大了社會養(yǎng)老工作的難度。目前，河北省平均需要約3.95名勞動力撫養(yǎng)1名老年人，且省內大量勞動力赴外地務工，導致處于空巢或留守狀態(tài)的老年人口數(shù)量達到總體老年人口比例的50%左右，這進一步加大了社會的養(yǎng)老負擔。

3.農村老年人口比重偏高，農民養(yǎng)老面臨困境

2018年，河北省常住人口城鎮(zhèn)化率為56.43%，農村老年人口數(shù)量560多萬，約占全省老年人口總數(shù)的60%。農村居民人均可支配收入為14031元，60%以上的農村老年人仍然在勞作。農村老年人人口規(guī)模大、收入少、社會保障水平低，大都面臨養(yǎng)老困境。

三、京津冀養(yǎng)老資源

（一）京津冀養(yǎng)老資源數(shù)量

2017年，北京市注冊養(yǎng)老服務企業(yè)1329家，眾多央企、國企、市屬企業(yè)以及境外企業(yè)開始涉足北京的養(yǎng)老產業(yè)，北京市總體養(yǎng)老資源不斷增加，為老年人提供生活照料、文化娛樂、精神關懷等服務的產品層出不窮。截至2017年，北京市投入運營養(yǎng)老機構506家，投入運營養(yǎng)老床位10.3萬張;建成運營區(qū)級養(yǎng)老服務指導中心6個，建成并運營街鄉(xiāng)養(yǎng)老照料中心172個、社區(qū)養(yǎng)老服務驛站380家，養(yǎng)老機構醫(yī)療服務覆蓋率達90%以上。截至2021年1月，北京市建立街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老照料中心236家、社區(qū)養(yǎng)老服務驛站1005家，全市運營養(yǎng)老機構544家;累計建成“一刻鐘社區(qū)服務圈”1772個，覆蓋98%的城市社區(qū)，養(yǎng)老助殘卡惠及全市470萬常住老年人。2015年，北京市政府提出“9064”養(yǎng)老服務發(fā)展目標：到2020年，90%的老年人在社會化服務協(xié)助下通過家庭照顧養(yǎng)老，6%的老年人通過政府購買社區(qū)照顧服務養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老服務機構集中養(yǎng)老。2021年1月，北京市委社會工委書記、市民政局局長李萬鈞披露北京養(yǎng)老事業(yè)“十三五”成績單時表示，該目標已基本實現(xiàn)。

天津市進入老齡化社會以來，市政府持續(xù)加大養(yǎng)老資源的建設和開發(fā)，于“十二五”期間建設養(yǎng)老機構428家，全市設養(yǎng)老床位68616張，平均千名老人擁有床位32張，建設老年人日間照料服務中心（站）1100個，實現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老服務全覆蓋。2018年，登記在冊的專門養(yǎng)老機構共有453家，其中河北區(qū)、薊州區(qū)、武清區(qū)養(yǎng)老機構數(shù)量最多，津南區(qū)、寧河區(qū)、和平區(qū)的養(yǎng)老機構數(shù)量相對較少。

河北省的養(yǎng)老資源比較分散，城鄉(xiāng)差距明顯。2018年，河北省有城市社區(qū)老年人日間照料中心2263個，居家養(yǎng)老服務中心95家，農村地區(qū)互助幸福院超過3.1萬個;省內共有1115家養(yǎng)老機構，主要分布在唐山市、石家莊市、秦皇島市和環(huán)首都的各個區(qū)縣，其中環(huán)首都14區(qū)縣有71家養(yǎng)老機構、1.2萬張床位。例如，懷來縣有養(yǎng)老機構16家，三河市養(yǎng)老機構的床位共3217張，而承德市、廊坊市、邢臺市相關的養(yǎng)老服務資源較少。

（二）京津冀養(yǎng)老資源質量

北京市老年人社會福利正在由補缺型向普惠型轉變，養(yǎng)老服務指導中心（區(qū)級）、養(yǎng)老照料中心（街、鄉(xiāng)）和養(yǎng)老服務驛站（社區(qū)）的養(yǎng)老體系基本形成，市政府通過統(tǒng)籌區(qū)域內的社會組織等提供各類專業(yè)服務和志愿公益服務，使老年人能就近享受、居家享受養(yǎng)老服務。2017年，北京市共有278家星級養(yǎng)老機構，占養(yǎng)老機構總量的58.8%，全市214家公辦養(yǎng)老機構中有52.2%實現(xiàn)了公辦民營，公辦養(yǎng)老機構床位使用率達到1/3。北京市民政局印發(fā)的《社區(qū)養(yǎng)老服務驛站設施設計和服務標準（試行）》要求，相關單位加大養(yǎng)老驛站的推廣，并注重提升其質量，在主要城區(qū)基本實現(xiàn)養(yǎng)老服務多元化，區(qū)域全覆蓋。

針對養(yǎng)老問題，天津市開展了養(yǎng)老院服務質量建設專項行動，啟動了養(yǎng)老服務規(guī)范制定工作，通過制定統(tǒng)一標準，促進養(yǎng)老行業(yè)服務水平的提升，并圍繞社區(qū)和居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合、公建民營和信息惠民等具體工作，組織開展了全國養(yǎng)老服務綜合改革試點的建設。到2018年，天津市養(yǎng)老機構基礎性指標合格率超過70%，管理服務質量類指標合格率超過90%，養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構或與醫(yī)療機構簽約率達95.6%。天津市養(yǎng)老市場還有部分高端養(yǎng)老資源，包括大型養(yǎng)老社區(qū)、養(yǎng)老機構、康養(yǎng)項目等。

河北省整體養(yǎng)老水平較低，大部分養(yǎng)老機構只能夠提供老年人身體護理服務，文化娛樂設施十分匱乏，無法滿足老年人的精神需求。河北省內每個鄉(xiāng)都有自己的養(yǎng)老服務中心，但平均入住率只有17%，養(yǎng)老有效需求不足導致養(yǎng)老資源的質量得不到提升。此外，河北省養(yǎng)老服務人員隊伍建設問題頗多，招工難、留人難，每年養(yǎng)老護理員的流失率都在40%以上。除少量大、中專畢業(yè)生外，不少養(yǎng)老機構的護理員從業(yè)人員都是下崗工人和農民，且整體隊伍的平均年齡在40歲左右，這些護理員專業(yè)的護理知識和經驗十分有限。

（三）京津冀養(yǎng)老資源主要模式

1.北京的誠和敬養(yǎng)老驛站

北京誠和敬驛站養(yǎng)老服務有限公司經過連鎖化、品牌化、標準化的發(fā)展，在全市建設和運營了150家養(yǎng)老驛站。在運營和實踐過程中，該公司結合自身優(yōu)勢和稟賦，根據(jù)不同社區(qū)特點和老人的需求，打造了“一區(qū)一特色、一站一亮點”運營模式。例如，東城區(qū)的“智慧養(yǎng)老驛站”“老殘一體驛站”，昌平區(qū)的“一老一小驛站”，石景山區(qū)的“黨建共建驛站”等特色服務站點。

2.北京集中式居家養(yǎng)老

集中式居家養(yǎng)老社區(qū)試點模式以共有產權房為基礎，由養(yǎng)老居室、長期照料床位、社區(qū)醫(yī)療空間和公共活動空間構成，將居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老相融合，為老人提供住、食、醫(yī)、護、康、養(yǎng)、樂一體化服務。該機構通過出售或出租養(yǎng)老服務設施完備的房屋，讓老年人在家便能享受專業(yè)的養(yǎng)老服務。該模式吸引了部分社會優(yōu)質資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，打破了建設養(yǎng)老設施過程中資本流動性的瓶頸，滿足了老人對多元化、多樣性養(yǎng)老服務的需求。

3.天津綜合養(yǎng)老社區(qū)

天津綜合養(yǎng)老社區(qū)是針對不同年齡階段老年人的需求，為生活自理老年人提供達到其滿足、省心、愉悅要求的公寓式住宅，為部分生活自理、完全不能自理老年人提供養(yǎng)護服務的綜合式養(yǎng)老院。社區(qū)內設置醫(yī)療區(qū)和綜合服務區(qū)，是集養(yǎng)老、休閑娛樂、教育、醫(yī)療康復功能于一體的智能化養(yǎng)老社區(qū)。社區(qū)內既有園林綠化景觀，也有各種生活服務設施，并配備了相匹配的戶外運動指導和休閑設施作為補充項目。

4.河北燕達模式

燕達國際健康城位于燕郊高新區(qū)，健康城由燕達國際醫(yī)院、金色年華健康養(yǎng)護中心、醫(yī)學研究院、醫(yī)護培訓學院、燕達國賓大酒店、國際醫(yī)學院六大板塊組成，可為入住的老年人提供全方位養(yǎng)老服務。燕達國際健康城享受北京相關政策，承接外溢需求，連通北京醫(yī)保系統(tǒng)，入住者在燕達醫(yī)院看病可直接用北京醫(yī)?？ńY算。項目一期95%的入住者為北京籍老人，以北京中高收入老年群體為主，且多為北京各大部委的離退休老同志。燕達國際健康城也是京津冀養(yǎng)老一體化協(xié)議中的試點機構，其在制度銜接、醫(yī)保結算等方面具有示范效應。

5.河北省農村互助養(yǎng)老院

農村互助養(yǎng)老院讓老人集中居住和生活，要求入住的老人生活自理并通過互助服務來解決生活和心理問題。農村互助養(yǎng)老院彌補了家庭養(yǎng)老的不足，符合老年人的多種養(yǎng)老需求。院內生活成本低，由于不提供食物、專業(yè)服務和醫(yī)療人員，老人只需要繳納基本的水、電、取暖等費用即可。在同一個養(yǎng)老院生活的基本都是同村老人，互相之間沒有陌生感，這種聚落式的生活環(huán)境有利于老人的身心健康。農村互助養(yǎng)老院在建設改造方面投入不大，在農村地區(qū)易推廣，能快速實現(xiàn)最基本的養(yǎng)老服務省內全覆蓋。

四、京津冀養(yǎng)老資源供需矛盾分析

（一）總體短缺

目前，京津地區(qū)養(yǎng)老需求仍在增長，養(yǎng)老市場環(huán)境和基礎較好、政府公共服務和政策保障有力、政策法規(guī)比較完善，在養(yǎng)老資源的規(guī)劃和布局上國內領先，社會化養(yǎng)老資源不斷增加。但是，京津地區(qū)的高房價、高地價和高人力成本降低了老人的消費能力，抑制了養(yǎng)老資源特別是普惠性養(yǎng)老資源的供給。河北省省內經濟發(fā)展不均衡，公共服務難以做到全覆蓋，居家養(yǎng)老仍然是省內老人主要的養(yǎng)老方式，農村互助養(yǎng)老院覆蓋率不高，人才、資金、技術等因素制約了養(yǎng)老資源的供給。

（二）結構性矛盾突出

河北省內有政府資金投入的公辦養(yǎng)老機構人滿為患，而私營的養(yǎng)老機構空置率高，因為大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構硬件設施不足，基本達不到養(yǎng)老機構專業(yè)建筑標準，在某種程度上只能滿足老年人“活著”的要求，無法進一步使老人“活得好”。農村養(yǎng)老基本保障制度不完善，保障標準偏低，農村養(yǎng)老工作在經費、人員、場地等方面存在困難，針對失能、空巢、留守老人的養(yǎng)老服務更為短缺。

京津地區(qū)在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老三個層面建立了相應的養(yǎng)老資源分配機制，但受困于土地價格和人力成本，養(yǎng)老資源集中程度較高，無法實現(xiàn)供求平衡。隨著兩地養(yǎng)老保障標準的提高，養(yǎng)老需求逐漸多元化，醫(yī)療、照護、生活、金融、精神與心靈慰藉等方面的養(yǎng)老資源還存在較大缺口[6-7]。

（三）異地養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

異地養(yǎng)老是對促進養(yǎng)老資源均衡分配和高效利用的有益嘗試，個人異地養(yǎng)老面臨的最大問題是大部分老人對遠距離生活的接受程度不高，三地政府推廣異地養(yǎng)老的關鍵則是要破解三地之間的體制機制障礙。調查表明，京津兩地多數(shù)老人雖然知道河北養(yǎng)老成本相對較低，但是異地養(yǎng)老并不是他們養(yǎng)老的首選。由于老年人對醫(yī)療資源的需求量大，三地之間無法實現(xiàn)醫(yī)?；ネā惖貓箐N，無形增大了老人的養(yǎng)老成本。京津冀三地區(qū)域差異較大，公共資源極度不均衡，政策及其執(zhí)行力度差別很大，三地政府要想推廣異地養(yǎng)老，還有很多工作需要做。

五、京津冀養(yǎng)老資源協(xié)同創(chuàng)新研究

（一）制度創(chuàng)新

三地政府應加強三地養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的頂層設計，加強在立法、政策、制度、規(guī)劃上的統(tǒng)籌，特別是要加強對養(yǎng)老資源的管理，以綜合利用三地資源，服務整個地區(qū)。河北省在社會保險、醫(yī)療保險、長期護理保險、養(yǎng)老人才職業(yè)體系建設、權益保護、社會建設等方面，應分步驟、分區(qū)域、分層次向京津看齊，可以在環(huán)京津地區(qū)建設養(yǎng)老示范區(qū)，在經濟較為發(fā)達的城市提高養(yǎng)老標準。三地政府應建設共通的養(yǎng)老服務體系，早日實現(xiàn)養(yǎng)老機構評估標準和評估結果的互認互通。在京津冀一體化背景下，三地政府應擴大養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展試點范圍，加快推進異地就醫(yī)即時報銷全覆蓋，加快京津冀社會保障一卡通建設，實行信息互通互聯(lián)和統(tǒng)一協(xié)調監(jiān)管制度[8-10]。

（二）智慧養(yǎng)老

三地養(yǎng)老協(xié)同需要借助智慧養(yǎng)老的技術手段，實現(xiàn)養(yǎng)老數(shù)據(jù)、信息和接口的統(tǒng)一，搭建數(shù)據(jù)共享平臺，促進資源的合理配置;把民營組織、企業(yè)、社區(qū)的養(yǎng)老服務信息整合到線上，打破信息壁壘，對接供求關系。北京在高科技領域的領先優(yōu)勢為三地智慧養(yǎng)老創(chuàng)造了條件，通過三地健康大數(shù)據(jù)融通，智能化、人性化、精細化地提供養(yǎng)老服務，并共同培育智能化養(yǎng)老產品、為老助老輔具的生產企業(yè)和創(chuàng)新基地等[11]。

（三）推動醫(yī)養(yǎng)結合

京津兩地政府可以考慮將京津養(yǎng)老政策延伸至河北，推進河北省當?shù)仞B(yǎng)老機構與京津知名醫(yī)療機構合作共建醫(yī)養(yǎng)結合的養(yǎng)老機構，推動三地綜合醫(yī)院與護理院、康復療養(yǎng)機構、養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構等之間建立轉診與合作機制，探索建立跨區(qū)域的醫(yī)養(yǎng)結合新模式;推動中醫(yī)藥服務與養(yǎng)老服務相結合，充分發(fā)揮中醫(yī)藥的養(yǎng)生保健優(yōu)勢。養(yǎng)老資源短缺的地區(qū)可以通過內部挖潛，在農村衛(wèi)生室的基礎上改建、擴建一批社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）醫(yī)養(yǎng)結合服務機構，有條件的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構還可設置康復、護理病床和養(yǎng)老床位[12]。

（四）增強人力資源供給

人力資源供給不足是制約當?shù)仞B(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的主要因素。河北省作為人口大省，應就養(yǎng)老人才供給問題提出綜合解決方案，并將勞動力資源輻射整個京津冀地區(qū)。三地政府應充分利用京津冀地區(qū)教育資源優(yōu)勢，構建養(yǎng)老產業(yè)職業(yè)教育聯(lián)盟，加強對家庭護理和養(yǎng)老院護工的培訓，以保障京津冀地區(qū)老年人能獲得正規(guī)的優(yōu)質健康護理服務;研究制定分級管理相關措施，建設梯度養(yǎng)老行業(yè)職業(yè)資格體系，完善養(yǎng)老產業(yè)人力資源相關政策，加強對養(yǎng)老護理人才的培養(yǎng)、使用、福利待遇等方面的政策保障[13-14]。

（五）支持多渠道融資

三地政府應加大對養(yǎng)老領域的信貸支持力度，聯(lián)合設立養(yǎng)老產業(yè)引導基金，鼓勵民間資本有序進入養(yǎng)老產業(yè);制定資本和機構進入當?shù)仞B(yǎng)老市場的指導意見，并給予相應的政策優(yōu)惠，鼓勵實力強的養(yǎng)老企業(yè)走跨區(qū)域的品牌化、連鎖化、多元化發(fā)展道路，探索因地制宜的養(yǎng)老服務新模式、新業(yè)態(tài);進一步開拓債券、眾籌和股權融資等多種融資渠道，推動養(yǎng)老服務行業(yè)的金融創(chuàng)新。

（六）優(yōu)化載體建設

三地政府應結合北京市疏解非首都核心功能的大方向，推動北京的醫(yī)療資源向河北轉移，發(fā)揮京津的資金、人才、技術優(yōu)勢和河北的土地、人力成本優(yōu)勢，通過分工協(xié)作，建設多層次、鏈條式、跨區(qū)域的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，為不同消費水平的人群提供對等的收費和服務水平的養(yǎng)老院;加強團體標準和行業(yè)標準的落實，監(jiān)督和規(guī)范各養(yǎng)老機構對服務標準的執(zhí)行;適度擴大區(qū)域性養(yǎng)老服務中心的建設規(guī)模，增加服務供給，充分挖掘城鄉(xiāng)閑置資源，并將其改造成具有老年人活動中心、關愛中心等功能的養(yǎng)老之家;采取縣鄉(xiāng)托管、農村兜底、網(wǎng)絡鏈接的方式，統(tǒng)籌管理市級以下養(yǎng)老服務單位，助其發(fā)揮最大效能[15]。

參考文獻：

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