法工委

我省設(shè)區(qū)的市立法工作高標(biāo)準(zhǔn)起步高質(zhì)量推進(jìn)——

黨的十八屆三中全會決定提出，“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量?！彼闹腥珪M(jìn)一步提出，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！?015年立法法修改全面賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018年3月憲法修改，進(jìn)一步確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的憲法地位。

根據(jù)立法法的規(guī)定，廣東省人大常委會于2015年5月、9月、12月分三批確定了廣東17個市（包括東莞、中山兩個不設(shè)區(qū)的市）開始制定地方性法規(guī)的時間，加上原有的4個較大的市，共有21個市享有立法權(quán)，是全國享有立法權(quán)的市最多的省份。

省人大常委會堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要論述，貫徹落實全國人大常委會和省委的部署要求，加強和改進(jìn)對設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查指導(dǎo)工作，引導(dǎo)和幫助設(shè)區(qū)的市加強立法能力建設(shè)，不斷提高立法質(zhì)量和效率。

對新獲得立法權(quán)的市來說，立法工作從無到有，是一項開創(chuàng)性的工作。幾年來，我省設(shè)區(qū)的市立法圍繞地方黨委中心工作，結(jié)合地方實際，以地方立法工作助力地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)，為地方改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力法治保障。截至2021年4月，全省21個地級以上市共制定出臺215件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)。

為進(jìn)一步加強設(shè)區(qū)的市立法工作，更好地總結(jié)交流各地經(jīng)驗做法，切實提高地方立法質(zhì)量和效率，本刊會同省人大法制委、常委會法工委從第4期開始開設(shè)“我省設(shè)區(qū)的市立法工作巡禮”專欄，刊登相關(guān)文章，圍繞完善立法工作格局和立法工作機制，突出地方特色，提升立法精細(xì)化精準(zhǔn)化水平，推進(jìn)基層立法聯(lián)系點和立法人才隊伍建設(shè)等方面，通過連續(xù)性、多角度地講述立法故事，介紹立法經(jīng)驗，全方位展現(xiàn)我省設(shè)區(qū)的市立法工作的探索、進(jìn)展和成效，敬請關(guān)注。

2015年立法法修改后，廣東21個地級以上市均享有了地方立法權(quán)。為把立法體制改革決策落到實處取得實效，廣東省人大常委會堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，貫徹落實全國人大常委會及省委的部署要求，以理論武裝為根本，以制度機制為保障，以能力建設(shè)為支撐，加強和改進(jìn)對設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查指導(dǎo)工作。至2021年4月，省人大常委會共批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)（含決定）215件，其中新制定法規(guī)140件，修改44件，廢止31件；在新制定的123件實體性法規(guī)中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類65件，環(huán)境保護(hù)類41件，歷史文化保護(hù)類15件，其他2件，有效保障和促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展。

加強理論武裝 用新思想引領(lǐng)提高立法質(zhì)量和效率

省人大常委會深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于做好立法工作的重要指示精神，緊緊圍繞習(xí)近平總書記關(guān)于提高立法質(zhì)量和效率的重要論述，切實用以增強理論武裝，提高政治站位，引領(lǐng)立法實踐。

一是堅持把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到地方立法的全過程各方面。習(xí)近平總書記指出，必須堅持實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機制，通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保全面依法治國正確方向。省人大常委會堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，把貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署作為根本要求，推動各市出臺加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的實施意見，在樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”方面，做到思想上高度認(rèn)同，政治上堅決擁護(hù)，行動上緊緊跟隨。如根據(jù)黨中央決策和全國人大常委會部署，指導(dǎo)各市加快大氣污染防治等生態(tài)環(huán)保立法，全面清理環(huán)保類法規(guī)80多件，指導(dǎo)清理涉民法典相關(guān)法規(guī)162件；指導(dǎo)修改法規(guī)中部門名稱和職能，及時反映機構(gòu)改革要求；指導(dǎo)將社會主義核心價值觀體現(xiàn)在文明行為促進(jìn)、社會工作服務(wù)、市容環(huán)境衛(wèi)生、紅色資源保護(hù)等法規(guī)中；指導(dǎo)制定禁止濫食野生動物、反餐飲浪費、垃圾分類管理等法規(guī)，依法引領(lǐng)文明生活新風(fēng)尚；指導(dǎo)加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法，制定優(yōu)化營商環(huán)境、科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等法規(guī)。

2020年8月4日，省人大常委會聽取江門市委關(guān)于全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點（江海區(qū)）建設(shè)情況的匯報。

二是堅持人民有所呼、立法有所

應(yīng)。習(xí)近平總書記視察廣東時強調(diào)，要堅持人民有所呼、立法有所應(yīng)，加強同人民群眾生產(chǎn)生活密切領(lǐng)域的立法，用法律呵護(hù)百姓的幸福生活。省人大常委會按照習(xí)近平總書記的殷殷囑托，要求以為民、利民、惠民作為立法價值取向和工作重點，以立法保障人民權(quán)益，增進(jìn)民生福祉。如聚焦群眾反映強烈的城市環(huán)境“臟亂差”問題，指導(dǎo)8個市制定市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例；回應(yīng)百姓對碧水藍(lán)天的呼聲，指導(dǎo)13個市制定水環(huán)境保護(hù)條例、9個市制定揚塵等大氣污染防治條例；針對城市公園噪聲污染、綠地侵占、停車難等熱點問題，指導(dǎo)6個市出臺公園條例、停車場條例；針對部分領(lǐng)域存在的公共安全隱患問題，指導(dǎo)9個市制定出租屋治安與消防安全、煙花爆竹安全、森林火源、危險化學(xué)品道路運輸?shù)裙芾項l例；圍繞改善農(nóng)村人居環(huán)境，指導(dǎo)7個市出臺農(nóng)村生活垃圾治理、畜禽養(yǎng)殖污染防治、村莊規(guī)劃建設(shè)管理等法規(guī)；圍繞群眾對文化傳承精神生活需要，指導(dǎo)6個市制定文明行為促進(jìn)，9個市出臺歷史文化名城、紅色資源、海上絲綢之路史跡保護(hù)等法規(guī)。

三是堅持維護(hù)國家法治統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出，我國是單一制國家，維護(hù)國家法治統(tǒng)一至關(guān)重要。地方立法必須堅持法制統(tǒng)一，不與憲法和國家法律、法規(guī)相抵觸。省人大常委會切實維護(hù)憲法權(quán)威，貫徹落實立法法，嚴(yán)格遵循立法的頂層設(shè)計和制度安排，認(rèn)真履行法定職責(zé)，逐件法規(guī)、逐一條款嚴(yán)格進(jìn)行合法性審查，發(fā)現(xiàn)與上位法相抵觸的，及時予以糾正，堅決杜絕“立法放水”。對爭議較大的，如戶外廣告設(shè)施設(shè)置許可設(shè)定的合法性問題，組織召開專家論證會進(jìn)行專題研討；對存在重大疑難問題的，如非機動車管理、人事任免、物業(yè)管理等多項法規(guī)，向全國人大常委會法工委請示；對主要條款缺乏法律和政策依據(jù)，或者國家正在修改相關(guān)上位法的立法項目，如涉及鎮(zhèn)（街）執(zhí)法主體地位的城市管理綜合執(zhí)法條例、涉及正在修改的土地管理法的村莊規(guī)劃建設(shè)管理條例等，建議暫緩審議，待相關(guān)上位法出臺后再表決通過；對涉及個人和企業(yè)等各類主體切身利益的信用管理制度的法規(guī)，建議依照國家有關(guān)規(guī)定作相應(yīng)修改，有效地維護(hù)了國家法律體系的和諧統(tǒng)一。

加強審查指導(dǎo) 用制度機制保障提升立法質(zhì)量和效率

省人大常委會對標(biāo)立法高質(zhì)量要求，建立完善審查指導(dǎo)工作機制，制定出臺《廣東省設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查指導(dǎo)工作規(guī)范》，以制度機制為保障，將審查關(guān)口前移，全程介入指導(dǎo)、重點環(huán)節(jié)審查把關(guān)，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，力求設(shè)區(qū)的市法規(guī)務(wù)實、精細(xì)、管用，取得了明顯成效。

一是加強立項指導(dǎo)提高立法針對性。以問題為導(dǎo)向，從立項源頭加強指導(dǎo)把關(guān)，注重解決單純追求數(shù)量、貪大求全、缺乏地方特色等問題，指導(dǎo)各市在立法權(quán)限范圍內(nèi)找準(zhǔn)切入點，一事一法，從做好一座山、一條河、一個湖、一類自然資源、一處文化古跡的保護(hù)著手，立一件成一件，出臺了一批體現(xiàn)本地特色的法規(guī)，如惠州市羅浮山、潮州市韓江流域、湛江市湖光巖瑪珥湖、肇慶市端硯石、河源市恐龍地質(zhì)遺跡、汕尾紅色資源等保護(hù)條例。對環(huán)境保護(hù)、城市管理這類選題較大的項目，建議調(diào)整縮小范圍，聚焦水質(zhì)保護(hù)、揚塵污染防治、城市管理綜合執(zhí)法等小切口進(jìn)行立法，通過“小切口”解決實際問題。

二是加強論證研究增強法規(guī)科學(xué)性。以目標(biāo)為導(dǎo)向，抓住一審后的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對新獲得立法權(quán)的17個市的107件實體性法規(guī)組織召開論證會，充分發(fā)揮省立法咨詢專家理論優(yōu)勢、省人大代表密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢、省直相關(guān)部門實踐優(yōu)勢和省人大各委員會專業(yè)優(yōu)勢，合力破解立法中的重點、難點、疑點問題，切實幫助解決權(quán)責(zé)失衡、特色不足、操作性不強、制度不合理等問題。如對建立保護(hù)名錄、劃定各類保護(hù)區(qū)的法規(guī)，要求準(zhǔn)確界定公共利益，處理好公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系，完善協(xié)商、公開征求意見、向社會公布等程序性規(guī)定以及補償?shù)葯?quán)利保障內(nèi)容；對上位法已有明確規(guī)定的法規(guī)，建議重點關(guān)注地方訴求和實際，如畜禽養(yǎng)殖污染防治條例將重點放在規(guī)模以下養(yǎng)殖污染防治方面，并將“公司+農(nóng)戶”經(jīng)驗?zāi)Ｊ缴仙秊榉ㄒ?guī)制度；對專業(yè)性比較強的法規(guī)，建議根據(jù)專家意見理清一些基本概念，如“恐龍地質(zhì)遺跡”“古城墻修繕”等概念，切實增強法規(guī)的科學(xué)性。論證會深受各市歡迎，多個市的人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常親自帶領(lǐng)市人大常委會法工委、相關(guān)部門、委托起草法規(guī)的高校（基地）來參加會議。疫情期間，論證會通過騰訊會議系統(tǒng)在網(wǎng)上召開，創(chuàng)新了方式方法。

三是加強審查把關(guān)確保法規(guī)合法性。以合法性審查為重點，加強審查標(biāo)準(zhǔn)研究，將是否符合憲法精神、立法權(quán)限、上位法規(guī)定以及法定程序作為法規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)把關(guān)；為推進(jìn)“放管服”改革，明確各市不新設(shè)行政許可；為解決不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)問題，按照全國人大常委會法工委的部署，督促、指導(dǎo)各市及時開展法規(guī)專項清理。創(chuàng)設(shè)審查要點制度，將行政許可、強制、處罰、收費，地方標(biāo)準(zhǔn)，減損公民、法人、其他組織合法權(quán)利及增加其義務(wù)，禁止性、程序性規(guī)定等方面作為審查的重點，在法制委員會提交常委會的審查要點中逐一說明，服務(wù)和配合常委會組成人員圍繞合法性進(jìn)行審查，提高了審查的質(zhì)量和效率，上會審查批準(zhǔn)的法規(guī)都得以順利表決通過。通過嚴(yán)格審查指導(dǎo)把關(guān)，使批準(zhǔn)的每件法規(guī)在制度框架、原則要求、具體條款、法律責(zé)任等方面，都做到合法有效。

四是加強規(guī)律性研究增強法規(guī)實效性。以突出地方特色為著力點，加強立法規(guī)律性研究，指導(dǎo)各市準(zhǔn)確把握中央有關(guān)精神、上位法有關(guān)規(guī)定、國家有關(guān)政策，總結(jié)實踐經(jīng)驗，做好銜接、細(xì)化、延伸、補充、探索性規(guī)定，采取分類分區(qū)分級及拾遺補缺等方式設(shè)置相關(guān)制度，既做到與上位法不抵觸，又突出地方特色，增強法規(guī)的實效性。如，茂名市高州水庫水質(zhì)保護(hù)條例的分區(qū)保護(hù)制度；梅州市客家圍龍屋保護(hù)條例的分類保護(hù)制度；清遠(yuǎn)市飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例和云浮、茂名畜禽養(yǎng)殖污染防治條例在分區(qū)、分類保護(hù)的基礎(chǔ)上采取拾遺補缺的方式對上位法沒有作出規(guī)定的農(nóng)村分散式飲用水源的保護(hù)和規(guī)模以下養(yǎng)殖戶的管理進(jìn)行規(guī)范；河源農(nóng)村生活垃圾治理條例細(xì)化村委會組織法關(guān)于“村民自治”的規(guī)定，結(jié)合國家相關(guān)政策，通過“一事一議”的方式對公共區(qū)域保潔、垃圾收集、經(jīng)費籌措等作出具體規(guī)定，將實踐中的經(jīng)驗做法“上門分類收集垃圾”作為法規(guī)的主要制度，有效解決了定點投放產(chǎn)生的二次污染等問題。

五是加強立法技術(shù)指導(dǎo)增強法規(guī)操作性。在立法的精細(xì)化上下功夫，加強立法技術(shù)指導(dǎo)，著力解決設(shè)區(qū)的市法規(guī)中存在的體例上追求大而全、小而全，照搬照抄上位法；法規(guī)名稱、主要制度設(shè)計、篇章結(jié)構(gòu)趨同的立法同質(zhì)化；條例名稱、適用范圍與具體內(nèi)容不符，章名與該章內(nèi)容不符，原則在具體內(nèi)容中沒有體現(xiàn)；前后邏輯順序混亂，前后內(nèi)容相互矛盾沖突；法律責(zé)任設(shè)定不合理，有的條例后面設(shè)定了法律責(zé)任，前面卻沒有禁止性或義務(wù)性規(guī)定，有的過罰不相當(dāng)，法律責(zé)任與前面條文不對應(yīng)；有的用文件政策語言，非法言法語，有的詞前后多個不同含義等問題。通過指導(dǎo)，不斷加強法規(guī)打磨，切實提高了法規(guī)質(zhì)量，增強了法規(guī)的可操作性。

加強隊伍建設(shè) 用素質(zhì)能力推動提升立法質(zhì)量和效率

省人大常委會將加強立法隊伍建設(shè)作為基礎(chǔ)性任務(wù)，多次向省委請示匯報。省委給予高度重視和大力支持，2018年1月出臺了《關(guān)于加強我省立法工作隊伍建設(shè)的若干意見》，2019年5月出臺了《中共廣東省委關(guān)于加強新時代人大工作的意見》，對加強立法工作隊伍建設(shè)、充分發(fā)揮人才支撐作用提出明確要求，并在省委人大工作會議上作出具體部署。

一是積極推進(jìn)立法工作力量配齊配強。為使這17個市接得住、用得好立法權(quán)，2015年省人大常委會充分利用對立法能力等因素進(jìn)行評估的“杠桿”作用，推動這些市人大設(shè)立了負(fù)責(zé)法規(guī)統(tǒng)一審議的法制委員會，市人大常委會設(shè)立了法制工作委員會，配備8-10名立法工作人員。2018年以來，省人大常委會法工委以參與法治廣東建設(shè)考評為重要抓手，將考評的重點放在加強立法能力建設(shè)方面，持續(xù)發(fā)力，推動省委意見的落實，督促有立法權(quán)的市人大常委會中有法治實踐經(jīng)驗的專職常委占比達(dá)15%以上，法制委員會配備約11名組成人員，法制工作委員會配備約10名立法工作人員，并完善了法制工作委員會綜合、法規(guī)、備案審查等職能。

4月23日，省人大常委會法工委到汕頭市金平區(qū)石炮臺街道新華社區(qū)基層立法聯(lián)系點調(diào)研（李強/攝）

二是積極推動立法工作機制建立健全。為推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量，法工委加強指導(dǎo)，督促各市建立完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，建立健全立法工作制度和機制，使立法工作有章可循。

指導(dǎo)各市制定符合實際的立法程序規(guī)定?？紤]到大多數(shù)新獲得立法權(quán)的市人大除法制委員會外無其他專門委員會或?qū)ｉT委員會較少的實際，指導(dǎo)各市充分發(fā)揮相關(guān)工作委員會在一審中的作用，在制定地方性法規(guī)條例中增加常委會有關(guān)工作機構(gòu)對法規(guī)案進(jìn)行初步審查、提出審查意見的內(nèi)容。

指導(dǎo)各市完善立法工作制度。法工委將省的有關(guān)工作制度規(guī)定發(fā)給各市參考，指導(dǎo)各市制定出臺了法規(guī)立項、論證、聽證、評估、立法咨詢專家?guī)旃芾?、基層立法?lián)系點等工作規(guī)定，并結(jié)合法治廣東建設(shè)考評，督促各項制度建設(shè)落到實處。

推動各市積極探索立法工作新機制。充分發(fā)揮各市的積極性主動性，形成符合各市需要的新做法、新經(jīng)驗。如：廣州市建立完善了網(wǎng)絡(luò)聽證制度并運用到實踐；佛山市探索推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+立法”模式；惠州、中山、江門市探索與高校建立立法研究院深度合作開展立法工作；韶關(guān)市探索建立立法咨詢專家一對一為常委會組成人員提供專業(yè)服務(wù)提高審議質(zhì)量制度。不少市還探索多元化起草模式，委托第三方進(jìn)行問卷調(diào)查，向市民征集立法意見建議等，有效擴(kuò)大了公眾有序參與地方立法。

三是積極加強立法工作人才培養(yǎng)激勵。為打造一支高素質(zhì)的立法人才隊伍，省人大常委會采取了多種方式的人才培養(yǎng)和激勵機制。

梅州客家圍龍屋（資料圖片）

建立常態(tài)化培訓(xùn)機制。堅持每年舉辦兩期立法培訓(xùn)班，對全省21個市、3個自治縣人大和政府部門立法工作人員進(jìn)行全面輪訓(xùn)，培訓(xùn)工作注重突出重點，堅持把思想政治建設(shè)擺在首位，持之以恒學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要論述，強化思想武裝，提高政治素養(yǎng)。在加強理論學(xué)習(xí)同時，注重實務(wù)訓(xùn)練，提高專業(yè)素質(zhì)。至今已舉辦11期培訓(xùn)600多人次。指導(dǎo)各市舉辦培訓(xùn)班，安排立法業(yè)務(wù)骨干赴各市授課，將培訓(xùn)延伸至基層立法聯(lián)系點。

建立完善跟班工作制度。為幫助新獲得立法權(quán)的市盡快提高立法能力，從2016年開始，定期組織市立法工作人員到省人大跟班學(xué)習(xí)，通過手把手地教，發(fā)揮“傳幫帶”的作用，使市里的同志盡快熟悉掌握了立法的程序和立法技術(shù)，業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)明顯增強。到今年3月，已有74人次參加了跟班學(xué)習(xí)工作，大多數(shù)同志成為了市里的業(yè)務(wù)骨干。

率先開展立法工作人才評選。為更好激勵立法工作者愛崗敬業(yè)、積極奉獻(xiàn)，2018年，廣東省人大常委會在全國率先開展首批立法工作人才評選工作，2020年開展了第二批評選工作。在評選工作中綜合考慮了省和市之間的結(jié)構(gòu)比例，既注重評選出長期參與立法工作、業(yè)績較為突出的立法工作人員，又注重立法工作人才隊伍梯隊培養(yǎng)，專門針對新獲得立法權(quán)的市評選立法青年專業(yè)人才。經(jīng)兩次評選，各市共評出立法領(lǐng)軍人才2名，立法骨干人才11名，立法專業(yè)人才32名，立法青年專業(yè)人才9名，取得了良好示范帶動效應(yīng)。

經(jīng)過五年多的探索實踐，我省設(shè)區(qū)的市立法工作有序推進(jìn)，取得顯著成效，但也存在立法能力參差不齊、立法精細(xì)化精準(zhǔn)化水平有待進(jìn)一步提高，部分法規(guī)倡導(dǎo)性、宣示性條款較多、可操作性不強，部分法規(guī)追求大而全、小而全、重復(fù)照搬上位法，立法“同質(zhì)化”現(xiàn)象突出、特色不夠鮮明等問題。

今年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，是“十四五”開局之年。我們要深入貫徹習(xí)近平法治思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于做好立法工作的重要指示精神，深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記賦予廣東的使命任務(wù)，立足新發(fā)展階段，圍繞貫徹落實新發(fā)展理念、打造新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點，扎實推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變立法觀念，完善審查指導(dǎo)工作機制，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，嚴(yán)把合法性標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各市開展“小切口”“小快靈”立法，推進(jìn)市域協(xié)同立法，牢牢抓住“強實效”目標(biāo)，增強法規(guī)的針對性、適用性和可操作性，切實提高立法質(zhì)量和效率，為我省在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中走在全國前列、創(chuàng)造新的輝煌提供有力法治保障?！?/p>