楊海燕，林輝煌

(華南理工大學(xué) 公共政策研究院，廣東 廣州 510050)

一、研究緣起與問題提出

筆者從2015年至2019年，在怒江深度貧困地區(qū)的Y村進(jìn)行間斷性持續(xù)參與觀察5次，共計(jì)50天左右。期間，直接參與觀察Y村的貧困戶識(shí)別、危房改造、易地扶貧搬遷、生態(tài)扶貧，資源發(fā)放、土地流轉(zhuǎn)兩種產(chǎn)業(yè)扶貧模式的村民會(huì)議與部分實(shí)踐過程。發(fā)現(xiàn)不同的扶貧項(xiàng)目進(jìn)村之后，成效差異明顯。一些項(xiàng)目引起整個(gè)村莊的積極響應(yīng)，并且完全遵照政府制定的項(xiàng)目執(zhí)行方式落地。政策執(zhí)行結(jié)果與預(yù)設(shè)毫無偏差。相反，一些項(xiàng)目雖然引起村民和貧困戶的積極響應(yīng)，但落地的結(jié)果完全背離政策初衷，扶貧資源被大眾俘獲(1)大眾俘獲，指的是扶貧資源被村莊內(nèi)的普通村民瓜分。。也有項(xiàng)目進(jìn)村之后完全遇冷，又或者貧困戶主動(dòng)出讓享受項(xiàng)目條件，項(xiàng)目資源被精英俘獲(2)精英俘獲，指的是一些扶貧項(xiàng)目與資源被村莊中的精英群體所套用。。而另外一些項(xiàng)目卻很難將貧困戶動(dòng)員到政策預(yù)設(shè)的脫貧軌道中來，項(xiàng)目參與率低。

從學(xué)界的整體研究來看，對(duì)扶貧項(xiàng)目成效差異的分析，主要集中在不精準(zhǔn)方面，對(duì)其解釋主要有三種路徑：(1)將政策瞄準(zhǔn)偏差歸結(jié)為政策設(shè)計(jì)的不合理性，即認(rèn)為精準(zhǔn)化的貧困識(shí)別與農(nóng)民收入的多樣性與不穩(wěn)定性難以匹配，造成識(shí)別偏差，進(jìn)而導(dǎo)致扶貧資源對(duì)接不精準(zhǔn)[1]。與精準(zhǔn)性要求相匹配而設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)管理技術(shù)，在實(shí)踐過程中懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)，也是導(dǎo)致貧困治理失準(zhǔn)、低效的根源[2]。(2)官僚系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行偏差，下級(jí)政府為了完成上級(jí)政府的考核，在有限時(shí)間內(nèi)，采取形式主義做法，以形式精準(zhǔn)取代實(shí)質(zhì)精準(zhǔn)[3]。也有學(xué)者從動(dòng)態(tài)視角看待地方政府的扶貧策略，認(rèn)為地方政府對(duì)于中央扶貧轉(zhuǎn)型理念的認(rèn)知偏差，早期精準(zhǔn)扶貧工作依然按照過去的扶貧方式進(jìn)行，為精準(zhǔn)扶貧埋下困局。最為關(guān)鍵的是“指標(biāo)困局”，地方政府在既有指標(biāo)下去識(shí)別貧困戶，很難實(shí)事求是去識(shí)別。導(dǎo)致扶貧工作陷入反復(fù)識(shí)別，卻難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的怪圈[4]。(3)項(xiàng)目進(jìn)村執(zhí)行偏差，強(qiáng)調(diào)扶貧進(jìn)村與鄉(xiāng)村社會(huì)治理之間的銜接，認(rèn)為鄉(xiāng)村基層組織弱化[5]，鄉(xiāng)村權(quán)威喪失[6]，無法有效調(diào)解農(nóng)戶的爭貧行為[7]。也有研究認(rèn)為，扶貧資源進(jìn)村缺乏對(duì)接的行政載體，項(xiàng)目進(jìn)村受到鄉(xiāng)村精英及大眾操控，導(dǎo)致精英俘獲、大眾俘獲等多重俘獲行為的產(chǎn)生[8]。也有學(xué)者開始從貧困人口個(gè)人能力與市場競爭、政策理性與社會(huì)理性，貧困識(shí)別與鄉(xiāng)村社會(huì)分化之間的矛盾，來分析貧困人口“等、靠、要”的項(xiàng)目低參與性問題[9]。

綜合來看，這些研究擁有一個(gè)共同的假設(shè)：將農(nóng)民視為沒有主觀能動(dòng)性的政策目標(biāo)群體，只要避免政策執(zhí)行過程中的偏差問題，政策成效差異問題自然得以解決。然而，政策執(zhí)行過程的解釋對(duì)于解釋不同扶貧項(xiàng)目的成效差異具有局限性。第一，在研究對(duì)象上，將政策本身及其執(zhí)行過程作為研究內(nèi)容，這樣的研究遵循的是政策設(shè)計(jì)的邏輯，從上而下分析政策落地遇到的問題。極少有研究將貧困群體和村民的參與行為作為研究對(duì)象，分析他們對(duì)扶貧實(shí)踐的行為反應(yīng)。第二，這樣研究路徑將非貧困人口爭奪扶貧資源總結(jié)為一種自利行為[10]，忽視其背后的社會(huì)邏輯與社會(huì)基礎(chǔ)。第三，很多研究缺乏對(duì)不同扶貧項(xiàng)目成效的比較，要么將扶貧實(shí)踐做一致性、統(tǒng)一性處理，要么只研究單項(xiàng)扶貧項(xiàng)目[11]。這樣的分析路徑難以展現(xiàn)扶貧項(xiàng)目進(jìn)村之后總體的社會(huì)回應(yīng)，遮蔽了貧困人口和村民對(duì)不同扶貧項(xiàng)目的調(diào)適行為與差異化回應(yīng)。

文章基于對(duì)怒江深度貧困地區(qū)Y村的持續(xù)參與觀察，分析扶貧項(xiàng)目的社會(huì)回應(yīng)方式與項(xiàng)目成效之間的關(guān)聯(lián)。扶貧項(xiàng)目的社會(huì)回應(yīng)，在內(nèi)容上包含項(xiàng)目響應(yīng)度及項(xiàng)目使用規(guī)則兩方面，而回應(yīng)主體既包括貧戶也包括其他村民。從國家與社會(huì)互動(dòng)的視角，進(jìn)一步分析深度貧困地區(qū)扶貧項(xiàng)目社會(huì)回應(yīng)模式產(chǎn)生的機(jī)制。

二、怒江精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃與Y村扶貧實(shí)踐

1.怒江州的扶貧規(guī)劃

怒江位于云南省西北部，地處橫斷山脈峽谷地帶?？?cè)丝跒?4.4萬人，國土面積為1.47萬平方公里[12]。2011年，怒江州農(nóng)民人均純收入為2 358元，以2010年人均年純收入低于2 300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，怒江有31.29萬貧困人口，貧困發(fā)生率高達(dá)71.1%[13]。而同年全國的貧困發(fā)生率僅為12.70%，怒江比全國高出58.4%，比云南省高44%[14]。

精準(zhǔn)扶貧政策的目標(biāo)在于通過政策手段助貧困人口脫貧，實(shí)現(xiàn)路徑在于“精準(zhǔn)”。“六個(gè)精準(zhǔn)”、“五個(gè)一批”(1)“六個(gè)精準(zhǔn)”、“五個(gè)一批”是2015年習(xí)近平總書記在貴州省召開的部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)提出的指示，六個(gè)精準(zhǔn)具體內(nèi)容指的是：扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、措施到戶要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人(第一書記)精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)；五個(gè)一批指的是發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。，基本確定了精準(zhǔn)扶貧政策的要求與脫貧方式。地方層面，云南省、怒江州兩級(jí)先后制定《怒江州扶貧攻堅(jiān)總體方案(2013—2017)》《怒江州脫貧攻堅(jiān)全面小康行動(dòng)計(jì)劃》《云南省全力推進(jìn)怒江州深度貧困脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案(2018—2020年)》以及各年度實(shí)施方案和易地扶貧搬遷與生態(tài)脫貧等多份專項(xiàng)配套政策。制定每年的脫貧目標(biāo)及多項(xiàng)脫貧措施，推動(dòng)怒江扶貧工作的穩(wěn)步開展。總體上，怒江的精準(zhǔn)扶貧路徑依照中央的“五個(gè)一批”方向，因地制宜落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策。自2013年起，怒江的精準(zhǔn)扶貧圍繞提升貧困人口就業(yè)、技能培訓(xùn)、健康、教育、住房改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面展開(如圖1)。

圖1 怒江精準(zhǔn)扶貧總項(xiàng)目規(guī)劃圖(2)本圖作者根據(jù)《云南省全力推進(jìn)怒江州深度貧困脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案(2018—2020年)》內(nèi)容繪制。

2.Y村的扶貧實(shí)踐歷程

Y村隸屬于怒江州瀘水市，全村人口2 789人。2011年該村經(jīng)濟(jì)總收入717萬元，農(nóng)民人均純收入2 480元，比全州平均水平高一百多元，農(nóng)民收入主要以種植業(yè)和農(nóng)業(yè)為主。盡管也有村民外出務(wù)工，但“半工半耕”比例較低。到2017年，全村人均年純收入達(dá)7 541元，在全州258個(gè)村委會(huì)當(dāng)中排21位(3)資料來自村委會(huì)。雖然州級(jí)政府的扶貧方案很全面，但在Y村落實(shí)的項(xiàng)目主要涉及到三部分。第一，識(shí)別貧困戶，并落實(shí)給貧困戶的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，包括健康、教育、醫(yī)療、兜底資產(chǎn)性收益還有就業(yè)崗位提供和技能培訓(xùn)。第二，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，易地扶貧搬遷及危房改造項(xiàng)目。第三，產(chǎn)業(yè)扶貧與生態(tài)扶貧。具體開展情況詳見表1。

表1 Y村精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)表

三、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的社會(huì)回應(yīng)類別與執(zhí)行偏差

總體來看，Y村6年間的人均收入增長3倍，彰顯了扶貧成效的可觀性。但是，不同項(xiàng)目的成效差異在Y村普遍存在。項(xiàng)目引起不同程度的響應(yīng)及資源對(duì)接的不精準(zhǔn)，與貧困人口及村莊內(nèi)部對(duì)項(xiàng)目回應(yīng)方式緊密相關(guān)。扶貧項(xiàng)目的社會(huì)回應(yīng)在內(nèi)容上包含項(xiàng)目響應(yīng)度及項(xiàng)目使用規(guī)則契合度。前者指的是對(duì)項(xiàng)目的響應(yīng)程度，即參與項(xiàng)目的積極性。后者為項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)用規(guī)則與政府制定規(guī)則之間的契合度。在回應(yīng)主體上，包含普通個(gè)體與村集體。

在Y村，除了直接給予到貧困人口，只能由貧困人口使用的醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、職業(yè)技能培訓(xùn)、公益崗位提供等優(yōu)惠性扶貧政策資源外，其它的扶貧項(xiàng)目，結(jié)合項(xiàng)目響應(yīng)的積極性與規(guī)則使用的契合性，可分為五種類型：①民眾響應(yīng)度高，使用規(guī)則契合度高(積極響應(yīng)+契合規(guī)則)；②民眾響應(yīng)度高，使用規(guī)則契合度低(積極響應(yīng)+修改規(guī)則)；③民眾響應(yīng)度低，使用規(guī)則契合度高(消極響應(yīng)+契合規(guī)則)；④民眾響應(yīng)度低，使用規(guī)則契合度低(消極響應(yīng)+修改規(guī)則)；⑤毫無響應(yīng)。將政策成效按照農(nóng)戶響應(yīng)度及資源對(duì)接精準(zhǔn)性兩個(gè)維度劃分為高中低三個(gè)層次，Y村五種社會(huì)回應(yīng)類型的項(xiàng)目成效可對(duì)應(yīng)到高中低三個(gè)水平。Y村扶貧項(xiàng)目五種社會(huì)回應(yīng)類型與具體項(xiàng)目成效詳見表2。

表2 Y村精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目回應(yīng)類型

1.類型①案例：土地流轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)扶貧

類型①在Y村的典型項(xiàng)目為土地流轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)扶貧。土地流轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)扶貧與金融貸款和資源發(fā)放型產(chǎn)業(yè)扶貧的不同之處在于，不將政策目標(biāo)精準(zhǔn)到村中的貧困戶，相反轉(zhuǎn)為“整村推進(jìn)”[15]，通過整村的土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)貧困戶增收。2018年底，Y村駐村第一書記引進(jìn)外來企業(yè)，參與本村的精準(zhǔn)扶貧工作，開展整村土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。村干部動(dòng)員村民放棄種植玉米等傳統(tǒng)農(nóng)作物，鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地出租給企業(yè)種植魔芋、草藥等。由于企業(yè)種植對(duì)土地規(guī)模化具有一定的要求，需要盡可能動(dòng)員村民參與，尤其是相鄰地塊的農(nóng)戶。村中絕大多數(shù)家庭完全將土地出租給企業(yè)，村民響應(yīng)度和參與度高。

事實(shí)上，土地流轉(zhuǎn)的租金并不高，優(yōu)質(zhì)的土地每畝一年400元，較差的350元。農(nóng)戶可以為企業(yè)打工，每天80元，不含食宿，每天工作10個(gè)小時(shí)。事實(shí)上，農(nóng)戶認(rèn)為將土地出租和自己種植玉米實(shí)質(zhì)性收入相差不大。可是村民的響應(yīng)度與配合度均很高，因?yàn)檎逋恋亓鬓D(zhuǎn)與村民的經(jīng)濟(jì)邏輯高度契合。第一，出租土地與自己耕種相比，不僅風(fēng)險(xiǎn)小，而且還能解放家庭勞動(dòng)力，年輕人外出務(wù)工更方便。老年人能全心照顧孫輩，有精力還可給承租企業(yè)打工。若自己耕種土地，則“靠天吃飯”，收成容易受影響，無法確保年年大豐收。第二，與以往“精準(zhǔn)到戶”產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目相比，土地流轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋全村，利益覆蓋面廣與全，群眾響應(yīng)度高，使用規(guī)則契合度也高。這樣的政策結(jié)果與預(yù)設(shè)目標(biāo)毫無偏差。

2.類型②案例：貧困戶識(shí)別與部分資源再分配

這一類型的扶貧項(xiàng)目，它的政策響應(yīng)度高，但結(jié)果與類型①完全不同。貧困戶識(shí)別方面，鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)于貧困的判定標(biāo)準(zhǔn)與國家邏輯出現(xiàn)分歧。國家主要以經(jīng)濟(jì)維度識(shí)別貧困戶，而農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)維度上加入個(gè)體品質(zhì)以及公平性等指標(biāo)，只同意赤貧戶，不同意次貧戶的認(rèn)定。

“這個(gè)是國家的錢，大家都想分一點(diǎn)。再說，你給YF他們家那種，供兩個(gè)娃娃讀書，我們沒有意見。還有DB他們家，兩個(gè)老人七十多，天天做活路，兒子手又是殘廢。給他們這種家庭我們沒有意見。但是你要是給XM他們家那種，又沒有老人，也沒有讀書娃娃，自己整天在外面不好好打工，到處混。你說他們窮，我們才不干呢?！眴枺骸案刹坎桓F，他們多吃兩份，你們同意嗎？”“干部呢話，人家做呢事情也多一些，跑這跑那呢，而且也擔(dān)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)。他們說他們應(yīng)該多‘吃’(分)點(diǎn)，大家都沒意見?！?訪談資料：YHP二子—20190215)

而地方政府根據(jù)人口數(shù)量給各個(gè)行政村分配指標(biāo)[5]。最后Y村很多村組干部為了完成政府分配的指標(biāo)，在提議貧困戶時(shí)根據(jù)政府給定文件中的幾個(gè)硬指標(biāo)來確認(rèn)貧困戶，比如家中有殘疾人員，學(xué)生，上有老、下有小的家庭等。相應(yīng)的資源應(yīng)村民要求，平均分配。結(jié)果Y村絕大多數(shù)村組通過“貧困戶戴帽+資源均分+干部多得”的規(guī)則，達(dá)成村莊規(guī)則與政府規(guī)則之間的平衡。既沒有導(dǎo)致貧困戶與非貧困之間的仇視緊張關(guān)系，也沒引發(fā)干群沖突。[16]每年由幾個(gè)更符合政府指標(biāo)的農(nóng)戶家庭，輪流“戴帽”上報(bào)政府。在資源分配方面，待政府的各項(xiàng)補(bǔ)貼款項(xiàng)下發(fā)到貧困戶的賬戶，再由他們?nèi)』卦诖鍍?nèi)平分。

同樣，出于共同分配、共同獲益的原則，村民平均分利的公平訴求也修改了政府規(guī)劃退耕還林項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。由最初政府規(guī)劃的幾個(gè)農(nóng)戶退耕還林變?yōu)槿迕繎敉烁?畝。在這類項(xiàng)目中，地方社會(huì)并未像其它地方村莊一樣通過上訪來尋求權(quán)利救濟(jì)[7]，而是在滿足村民需求與完成政府扶貧任務(wù)之間找到平衡。利益全村平分，但數(shù)量等形式上達(dá)到了政府對(duì)本村的貧困識(shí)別及退耕還林要求。從項(xiàng)目執(zhí)行成效來看，這樣的回應(yīng)方式導(dǎo)致扶貧資源的大眾俘獲。

3.類型③案例：資源發(fā)放型產(chǎn)業(yè)扶貧

與前兩種項(xiàng)目相比，這類項(xiàng)目既未引起村民的資源分配訴求，也未激發(fā)“戴帽”貧困戶的積極回應(yīng)。在實(shí)行“整村推進(jìn)”土地流轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)扶貧之前，政府的產(chǎn)業(yè)扶貧思路直接給貧困戶發(fā)放種養(yǎng)殖資源。希望“在貧困戶原有的種養(yǎng)殖基礎(chǔ)上，給他們發(fā)放豬苗、雞苗、核桃苗等種養(yǎng)殖資源，期望擴(kuò)大規(guī)模，促進(jìn)增收”[15]。這樣的扶貧思路將貧困歸因于民眾缺乏擴(kuò)大種養(yǎng)殖規(guī)模的成本，希望通過政策補(bǔ)足這一劣勢(shì)，進(jìn)而助貧困人口擺脫貧困?？墒?，其邏輯預(yù)設(shè)與村民的邏輯并不契合。非貧困戶并未像類型②的項(xiàng)目一般，要求政府和村干部給自己發(fā)雞，而被發(fā)到雞的貧困戶也并未像政府的預(yù)想，擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，而是將政府發(fā)的雞轉(zhuǎn)賣、送人、宰食，只留下部分自己喂養(yǎng)。

“養(yǎng)那么多雞，哪個(gè)敢養(yǎng)。我們這邊的雞都是放養(yǎng)的，它自己到處亂找東西吃。現(xiàn)在這個(gè)年代，雞瘟又多，不敢養(yǎng)那么多，等哈雞瘟一來全部死掉了，不劃算。政府發(fā)給我們家的雞，我送了一些給玩得好呢兩家，一家十幾只，自己殺吃了幾只，還剩二十多只?！?訪談資料：LCX—20180221)

“這個(gè)政府雞不像我們自己養(yǎng)的雞，你放它出去，它也不會(huì)自己去找東西吃。只能天天關(guān)起，關(guān)起你要喂糧食呢嘛。那么多只，一天怕是要一幫(本地傳統(tǒng)度量單位)才夠。哪個(gè)喂得起，喂不飽它還會(huì)雞吃雞，它呢伴它都敢吃。你看，我那點(diǎn)有一只就是活活被它們啄死掉了。這種政府雞，多發(fā)幾只么不是貧困戶都變成貧困戶了?！?訪談資料：SLJ—20180223)

村民沒有進(jìn)行規(guī)?；N養(yǎng)殖，并不是因?yàn)槿缛狈ΨN養(yǎng)殖積累成本。相反他們顧慮的是擴(kuò)大規(guī)模帶來的風(fēng)險(xiǎn)與成本的增加。同樣出于成本與風(fēng)險(xiǎn)的考量，在危房改造項(xiàng)目中，在加固與新建兩個(gè)選項(xiàng)里，更多家庭優(yōu)先選擇危房加固。這種具有一定風(fēng)險(xiǎn)且需要投入的扶貧項(xiàng)目，村民按照自己的生活經(jīng)驗(yàn)及盡量降低風(fēng)險(xiǎn)與成本來應(yīng)對(duì)，避免迎合政府項(xiàng)目給自己本就脆弱的生活帶來危機(jī)。結(jié)果，這類型的項(xiàng)目往往懸浮于村民生活之外，效用不高。

4.類型④案例：養(yǎng)殖合作社

合作社也是發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧的一種方式，將擴(kuò)大種養(yǎng)殖規(guī)模的方式由一家一戶轉(zhuǎn)為多戶共同合作的互助組織形式。可是，在Y村合作社項(xiàng)目也長期遇冷，只有個(gè)別經(jīng)濟(jì)富人在運(yùn)作。Y村下屬的一個(gè)自然村，村中一戶非貧困家庭，獲取5戶貧困戶資料，申報(bào)養(yǎng)雞場，連續(xù)五年獲得專項(xiàng)補(bǔ)助。合作社既沒有實(shí)質(zhì)性的運(yùn)作，“戴帽”的貧困戶也未從中獲益。

“材料上我們也是合作社成員之一，DB，DJ我們幾家都是呢。搞了五年了，我們一分錢都沒見著，全部都是他們家自己克搞，克領(lǐng)那些錢。每年5萬呢說，我們屁都沒得一個(gè)。人家房子十幾萬蓋起，車子也買起。”問：“那你們?yōu)槭裁床粎⑴c呢？”“我們搞不來，要交材料說，要搞這樣搞那樣，麻煩得很。他們說，反正你們也不搞，把資料給他們，他們搞，就這樣子給他們了。他們搞呢時(shí)候，我們身份證那些都拿起克呢。他們家主要是以前就搞過養(yǎng)雞場，他有個(gè)‘殼’(廠址)在那，就好搞了不是噶?！?訪談材料：LCX—20190216)

“合作社這個(gè)是我當(dāng)組長以后才開始搞呢，(村民)都沒有這個(gè)想法”。問：“那村里這戶是怎么申請(qǐng)的呢？”“對(duì)于申不申請(qǐng)，主要看個(gè)人的腦袋瓜子。我在村民小組會(huì)議上講過這個(gè)事，有些人他就想起可以這樣子搞，有些人他就想不起，主要還是看個(gè)人?！?訪談資料：MRF—20190221)

開展合作社扶貧項(xiàng)目，政府的政策預(yù)期是以提供專項(xiàng)補(bǔ)助的方式，動(dòng)員貧困人口和貧困家庭加入合作社，以此來提升其經(jīng)濟(jì)收入?？墒窃谄胀ù迕窨磥恚麄儾欢献魃邕\(yùn)作，也不懂得投機(jī)取巧套取項(xiàng)目資金。他們擔(dān)憂更多的是合作社的前期投入與盈利與否。因此，這樣的扶貧項(xiàng)目進(jìn)村后，村民主動(dòng)將政策機(jī)會(huì)出讓給經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人，為精英俘獲留下空間。

第五種毫無響應(yīng)的扶貧項(xiàng)目，比如金融扶貧，村民擔(dān)憂在收入不穩(wěn)定與不確定的情況下不能按期還款。同樣，易地扶貧搬遷項(xiàng)目，貧困戶不愿支付部分建房成本，而且擔(dān)心搬遷之后的生活保障問題。不響應(yīng)政策號(hào)召，成為他們的一種應(yīng)對(duì)方式。

四、農(nóng)戶選擇性回應(yīng)的生成機(jī)制

上一部分對(duì)Y村農(nóng)民扶貧項(xiàng)目的回應(yīng)及政策成效的分析發(fā)現(xiàn)，趨利避險(xiǎn)成為個(gè)體主要的項(xiàng)目回應(yīng)模式；從集體層面來看，平均分配資源成為主要的回應(yīng)訴求。這樣一種行動(dòng)邏輯與利益分配理念，生發(fā)于深度貧困地區(qū)農(nóng)村長期發(fā)展動(dòng)力匱乏的社會(huì)文化特征之上。而政策項(xiàng)目難以匹配貧困地區(qū)農(nóng)戶的個(gè)人能力，政策信息的模糊更加強(qiáng)化了村民固有的項(xiàng)目回應(yīng)模式。

1.農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部維度

(1)主觀脫貧動(dòng)力不足及其社會(huì)來源

詹姆斯·斯科特認(rèn)為正式項(xiàng)目的產(chǎn)生與存在均寄生在非正式的執(zhí)行過程中，表明地方性的實(shí)踐知識(shí)與非正式實(shí)踐過程在國家項(xiàng)目實(shí)施中的重要性。[17]而國內(nèi)一些政策執(zhí)行的研究也顯示，民間社會(huì)的理、習(xí)俗、道德等社會(huì)邏輯對(duì)政策執(zhí)行的成果具有重要影響[18]。也就是說，政策項(xiàng)目的執(zhí)行成果與政策邏輯和社會(huì)邏輯之間的契合度緊密相關(guān)。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目而言，“只有政府的減貧政策邏輯與貧困戶的社會(huì)邏輯達(dá)成均衡性，貧困治理才能按照既定的方向發(fā)展?！盵9]精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)建立在貧困人口主觀脫貧意愿強(qiáng)，只是缺乏相應(yīng)的能力、資源和機(jī)會(huì)的假設(shè)之上。政策預(yù)設(shè)的邏輯是，只要給貧困人口補(bǔ)齊這些欠缺的條件，貧困人口便會(huì)抓住機(jī)會(huì)?？缮疃蓉毨У貐^(qū)對(duì)扶貧項(xiàng)目的趨利避險(xiǎn)及資源平均分配的回應(yīng)表明，深度貧困地區(qū)的農(nóng)戶并未將扶貧項(xiàng)目視為擺脫貧困促進(jìn)家庭發(fā)展的機(jī)會(huì)，而是將其視為一種公共資源。很多研究表明轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下，城鎮(zhèn)化、家庭再生產(chǎn)[19]、維持與提升家庭的社會(huì)地位[20]成為當(dāng)下中國農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的主要?jiǎng)恿??？墒?，集中連片式深度貧困地區(qū)普遍存在一種現(xiàn)象：農(nóng)民在生活中沒有貧困帶來的壓力與焦慮感[21]，在家庭——村莊——城鄉(xiāng)三重維度上均缺乏發(fā)展動(dòng)力。

第一，家庭不完整導(dǎo)致的“內(nèi)部壓力缺失”的動(dòng)力匱乏。怒江地區(qū)的農(nóng)村大齡單身男青年普遍存在，貧困家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力單身率高。結(jié)婚成家，年輕人組建一個(gè)屬于自己的家庭，對(duì)于個(gè)體的意義不只在于完成延續(xù)家族香火，更是“鄉(xiāng)村社會(huì)中個(gè)體的最終歸屬，是其成員的動(dòng)力源泉，家賦予個(gè)體行為價(jià)值與意義，孵化出他們對(duì)未來的希望”[22]。可是，難以組建家庭的現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致作為家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力的大齡青年們，不僅在日常生活中的發(fā)展動(dòng)力不足，脫貧動(dòng)力也不足。日常生活中形成一種“喝酒打牌，過一天是一天”閑散式的生活習(xí)慣。怒江州建檔立卡貧困人口平均年齡30歲，與老年、婦女、殘疾等特殊貧困人口相比，貧困人口的年輕化，除了客觀地理位置閉塞、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后等客觀因素限制之外，主觀發(fā)展意愿及脫貧動(dòng)力的匱乏，才是致使年輕人口貧困化的根源。同樣，也導(dǎo)致了他們對(duì)扶貧資源的消極回應(yīng)，參與積極性低。

第二，村莊內(nèi)部經(jīng)濟(jì)分化低產(chǎn)生的“外部壓力缺失”型動(dòng)力匱乏。在怒江地區(qū)，雖然村莊內(nèi)部貧富分化已經(jīng)出現(xiàn)，但是總體上貧富分化較低，中間階層仍然占多數(shù)[23]，本質(zhì)上屬于均質(zhì)性村莊。村民基本上處于溫飽有余，小康不足的狀態(tài)，家戶之間的差異較小，強(qiáng)化了外部壓力缺失型發(fā)展動(dòng)力喪失機(jī)制的形成。

第三，外部壓力不足的另一個(gè)重要機(jī)制是家庭進(jìn)一步發(fā)展目標(biāo)的缺失。在中東部地區(qū)農(nóng)村家庭，將進(jìn)城居住作為家庭發(fā)展的現(xiàn)代化目標(biāo)，進(jìn)一步形塑了家庭的發(fā)展動(dòng)力。而怒江農(nóng)村與城市依然屬于兩套獨(dú)立的生產(chǎn)與生活體系。具體如在怒江城鎮(zhèn)化率非常低，2012年為24.45%，2018年為31.73%，遠(yuǎn)低于全國的59.58%。低城鎮(zhèn)化在農(nóng)村的表現(xiàn)為農(nóng)村家庭進(jìn)城居住人數(shù)極低。據(jù)田野調(diào)查期間不完全統(tǒng)計(jì)所得，整個(gè)行政村到城里買房居住的家庭不超5戶。當(dāng)進(jìn)城生活尚未成為家庭發(fā)展目標(biāo)時(shí)，村落中絕大多數(shù)家庭已實(shí)現(xiàn)不愁溫飽的閑適生活，即使是上層村民在實(shí)現(xiàn)建幾層樓房的目標(biāo)之后，也缺乏進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。一個(gè)村莊中，無論是底層的赤貧戶，還是高層的富裕人家，他們的家庭財(cái)產(chǎn)積累與擴(kuò)大家庭再生產(chǎn)的動(dòng)力都不強(qiáng)烈。而國家基于貧困戶主觀脫貧意愿強(qiáng)的預(yù)設(shè)而實(shí)施的扶貧項(xiàng)目，與地方社會(huì)自身的低發(fā)展意愿相背離，進(jìn)而形成一種“被脫貧、被發(fā)展”的扶貧現(xiàn)象。

(2)均質(zhì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益平均分配與互惠

農(nóng)村內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)分化程度低，均質(zhì)性社會(huì)結(jié)構(gòu)與平均分配政策資源之間的關(guān)聯(lián)主要表現(xiàn)在兩方面。第一，不認(rèn)同次貧困戶的評(píng)選與確認(rèn)。本來村莊內(nèi)部絕大數(shù)家庭的經(jīng)濟(jì)差異不明顯，對(duì)于次貧困戶的評(píng)選與確認(rèn)難達(dá)一致。如若再讓次貧困戶獨(dú)享政策資源，大多數(shù)村民更不認(rèn)同。大部分的扶貧項(xiàng)目與發(fā)展機(jī)會(huì)傾斜于貧困戶，非貧困戶被排斥在政策資源之外。如讓這些本就不被村民認(rèn)可的貧困戶獨(dú)享政策資源，貧困戶與非貧困戶之間較低的經(jīng)濟(jì)差異極有可能因政策受益懸殊而拉大。因此，為了維持村莊內(nèi)部的公平、正義，平均分配政策資源，共同受益成為集體認(rèn)同的政策回應(yīng)方式。

第二，資源分享的社會(huì)互動(dòng)與人情機(jī)制。村莊內(nèi)部經(jīng)濟(jì)分化低，均質(zhì)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，意味著村莊受市場、經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代價(jià)值因素影響較低，村莊內(nèi)部依然維持著較強(qiáng)的禮物分享式的社會(huì)互動(dòng)與人情機(jī)制。在村民的日常生活中，具有緊密社會(huì)關(guān)系的幾戶人家，只要有一些好的物質(zhì)與機(jī)會(huì)，都會(huì)互相分享，以此來維系高度依賴的社會(huì)關(guān)系。因此，貧困戶會(huì)將政府發(fā)放的雞苗贈(zèng)送給日常生活中往來密切的幾戶人家。而套用合作社項(xiàng)目的精英家庭，他們獲得的貧困戶資料，大都是與自家有親屬關(guān)系或社會(huì)往來較多的幾戶貧困戶。從政策執(zhí)行角度來看，這是一種政策機(jī)會(huì)出讓與偏差。而從農(nóng)民的視角來看，這是日常互惠往來中的一部分。

2.政策執(zhí)行的維度

(1)項(xiàng)目供給與農(nóng)戶個(gè)體能力匹配度

深度貧困地區(qū)農(nóng)戶及集體對(duì)扶貧項(xiàng)目的應(yīng)對(duì)態(tài)度，不完全遵循個(gè)體或村莊原本封閉和保守的思想與地域特征，也是政策項(xiàng)目供給與農(nóng)戶需求互動(dòng)的結(jié)果。與土地流轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)扶貧相比，Y村的金融、資源發(fā)放與合作社幾種產(chǎn)業(yè)扶貧均失敗。主要原因在于貧困群體不具有產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的能力。阿馬蒂亞.森的能力貧困理論啟示我們貧困群體的兩個(gè)主要特征：一貧困人口的可行能力差，本質(zhì)上是貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機(jī)會(huì)匱乏，結(jié)構(gòu)性根源在于貧困人口獲取收入的能力受到剝奪及機(jī)會(huì)的喪失[24]。而社會(huì)根源在于農(nóng)民個(gè)體戶與分散化，低組織化生產(chǎn)方式缺乏產(chǎn)業(yè)經(jīng)營所需的社會(huì)基礎(chǔ)與市場競爭能力。貧困群體的另外一個(gè)特征是，由于能力剝奪、社會(huì)不平等、醫(yī)療保健缺失、市場信息不對(duì)稱等社會(huì)支持條件的缺失，造成其脆弱性強(qiáng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差[9]。而產(chǎn)業(yè)扶貧政策核心內(nèi)涵通過增加貧困家庭的生產(chǎn)成本，發(fā)展相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，從而獲得可持續(xù)性收入[10]。無論是貧困人口還是普通農(nóng)戶，在缺乏產(chǎn)業(yè)化和市場化經(jīng)營能力的情況下，盲目響應(yīng)政府的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營號(hào)召，具有提高家庭脆弱性的風(fēng)險(xiǎn)，而不響應(yīng)成為他們避免風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇。相反，土地流轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)扶貧，通過將分散的農(nóng)戶組織進(jìn)公司，農(nóng)戶可從中獲取穩(wěn)定的地租與日薪，而規(guī)?；a(chǎn)業(yè)經(jīng)營的市場風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)。這樣的項(xiàng)目，獲得深度貧困地區(qū)農(nóng)戶的高度響應(yīng)與積極配合。

(2)政策信息可及性與農(nóng)戶項(xiàng)目響應(yīng)度

貧困人口及村民如何回應(yīng)扶貧項(xiàng)目，政策信息的可及性、準(zhǔn)確性及透明性起著決定性的作用。深度貧困地區(qū)由于長期處在封閉山區(qū)，信息貧困也是其典型特征，村民主動(dòng)獲取政策信息積極性低。而政策信息的傳播主要依靠兩個(gè)途徑：第一，依靠農(nóng)村基層組織內(nèi)部的單向性鏈條?？墒牵@樣的鏈條式信息傳播其有效性隨著鄉(xiāng)村精英、普通村民、貧困戶之間逐步遞減[8]。而且，深度貧困地區(qū)的基層村、組干部，自身文化水平不高，不能完全掌握政策內(nèi)涵。依靠他們傳播信息，更強(qiáng)化了政策信息的模糊性。村、組干部在傳播信息中的劣勢(shì)，本可以通過扶貧駐村干部進(jìn)行補(bǔ)充與矯正?？墒牵v村干部自身忙于應(yīng)付考核任務(wù)，往往將傳播信息的任務(wù)交由村組干部。第二，社會(huì)傳播也是村民獲取政策信息的重要渠道。但是，社會(huì)傳播的信息往往經(jīng)過多人的再創(chuàng)造，無法保證有效性與真實(shí)性。政策信息在村莊中的低可及性，政策信息模糊、不透明、混雜等現(xiàn)象嚴(yán)重影響了貧困戶及村民的項(xiàng)目響應(yīng)程度。比如，危房改造和易地搬遷政策在Y村有多個(gè)版本在傳播。信息的混亂消弭了民眾的政策響應(yīng)熱情，混亂的政策信息在民眾看來意味著政策的不確定性與不穩(wěn)定性，不參與便成為民眾最為保險(xiǎn)的回應(yīng)方式。