張睿，雒曼，別榮海

(1.新鄉(xiāng)醫(yī)學院，河南 新鄉(xiāng) 453003；2.Envoy Global公司，伊利諾依 芝加哥 60606；3.河南中醫(yī)藥大學，河南 鄭州 450046)

教育均等化是基本公共服務(wù)均等化的重要方面，從資源配置的角度看，區(qū)域間教育經(jīng)費投入的均等化是實現(xiàn)教育均等化的前提和基礎(chǔ)?！笆晃濉币詠恚谌珖骷壵罅ν七M教育公平、努力實現(xiàn)教育均等化發(fā)展的時代背景下，伴隨著河南省整體經(jīng)濟水平的不斷提升，河南省高度重視教育事業(yè)的財政投入，全省及所轄18個地市的教育經(jīng)費總量不斷增長。在財政性教育經(jīng)費整體大幅提升的同時，河南省各地市之間教育財政投入是否均衡，是制約河南省能否實現(xiàn)教育均等化的首要因素。本研究基于2006―2019年河南省18個地市教育財政經(jīng)費水平、經(jīng)濟發(fā)展水平等相關(guān)數(shù)據(jù)，通過變異系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)三類指標，全面描述河南省18個地市間教育財政配置的均衡狀況，探討影響地方政府教育財政均衡配置的主要因素，并提出針對性的政策建議。

一、教育財政區(qū)域配置的相關(guān)研究

近十年，國內(nèi)專家學者產(chǎn)出了不少關(guān)于區(qū)域教育財政配置公平均衡的研究成果，主要分為兩類:一是側(cè)重理論闡釋，對教育資源配置理論進行分析與研究，如周洪新、楊克瑞對教育資源配置中政府的責任進行了剖析[1]，趙祥、胡志軍討論了制度在高等教育資源配置中的作用[2]；二是著重實證研究，有學者站在全球視野下討論教育經(jīng)費的配置，如陳純槿、郅庭瑾討論了世界主要國家教育經(jīng)費投入規(guī)模與配置結(jié)構(gòu)[3]；有學者基于全國31個省市區(qū)之間區(qū)域配置實證數(shù)據(jù)進行分析與研究，如張煒等人對我國區(qū)域教育經(jīng)費支出公平性開展了實證研究[4]，盧曉旭等人對我國教育經(jīng)費區(qū)域差異及教育公平演進進行了研究[5]，孫凱、張勁英對不同經(jīng)濟基礎(chǔ)省份間生均教育經(jīng)費支出差異進行了實證分析[6]；有學者以高等教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育等不同層次類型的教育投入為研究對象，或者以預算內(nèi)教育經(jīng)費收支、事業(yè)性經(jīng)費收支等分項教育經(jīng)費為研究對象和研究指標展開討論，如閆德明對城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入一體化水平進行了實證研究[7]，黃建元等人開展了分稅制下江蘇高校公共財政教育經(jīng)費投入比較研究[8]，郭化林、張婷運用了空間計量技術(shù)、層次分析法對我國地方政府高等教育財政投入影響力及差異性進行了評價[9]。同時，在研究工具的選取方面，眾多學者將統(tǒng)計學、經(jīng)濟學中的變異系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)等作為評價教育資源配置均衡性的重要工具引入教育經(jīng)濟研究領(lǐng)域[10-12]。

以往的研究成果從不同角度、不同層次揭示了近年來我國教育經(jīng)費和教育公平方面的一些發(fā)展趨勢，這些成果在研究地理區(qū)域的選取方面多數(shù)是對全國教育財政經(jīng)費配置情況的宏觀分析，評價單元絕大多數(shù)是31個省級層面的數(shù)據(jù)。本研究的不同之處在于以下兩個方面:一是選取的數(shù)據(jù)主要聚焦于省域內(nèi)部教育財政資源的區(qū)域配置；二是在學科方面兼顧了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和教育財政數(shù)據(jù)，避免了脫離區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平孤立地分析教育財政發(fā)展水平的局限性，研究有助于從不同的角度全面反映我國教育財政資源的配置狀況。

二、數(shù)據(jù)來源及研究方法

根據(jù)研究的時效性、數(shù)據(jù)的可得性以及評價教育資源配置均衡性的要求，有針對性地對數(shù)據(jù)來源和方法做以選擇。

(一)數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)主要來源于《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》(2006―2019年)、《河南統(tǒng)計年鑒》(2006―2020年)。研究選取2006―2019年河南省18個地市的教育財政性經(jīng)費投入、生均教育財政性經(jīng)費投入、地區(qū)GDP總值、地區(qū)人均GDP產(chǎn)出、地區(qū)財政收入總值、人口分布數(shù)據(jù)等反映區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平及教育發(fā)展水平等相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析計算。研究進一步把河南省的18個地市按地理空間布局的不同，分中原城市群、豫北地區(qū)、豫西豫西南地區(qū)和黃淮區(qū)域等四個區(qū)域進行比較。中原城市群指以鄭州為中心，包括洛陽、開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟源在內(nèi)的9個城市組成的密集區(qū)；黃淮經(jīng)濟區(qū)包括駐馬店、商丘、周口和信陽4個城市；豫西豫西南經(jīng)濟區(qū)包括三門峽和南陽2個城市；豫北經(jīng)濟區(qū)由安陽、鶴壁、濮陽3個城市組成[13]。

(二)研究方法

在眾多評價資源配置均衡性的方法中，變異系數(shù)、基尼系數(shù)以及泰爾指數(shù)是較為常用且具有代表性的方法。

1.變異系數(shù)

變異系數(shù)是反映一組數(shù)據(jù)相對離散程度，即差異大小的一個統(tǒng)計學指標。變異系數(shù)可以用來表示截面數(shù)據(jù)的區(qū)域變異程度，具有時間序列的截面數(shù)據(jù)可以反映區(qū)域差異狀況在一定時期的時間演變。變異系數(shù)減小，則說明數(shù)據(jù)的變異程度縮小，數(shù)據(jù)分布更加均衡。

2.基尼系數(shù)(Gini coefficient)

基尼系數(shù)是20世紀初意大利經(jīng)濟學家基尼根據(jù)洛倫茨曲線設(shè)計的判斷人群收入分配平等程度的重要指標，它具有直觀、易于比較等特點?；嵯禂?shù)做為一種統(tǒng)計分析方法，可以用于一切關(guān)于資源分配均衡程度的分析。通常來說，基尼系數(shù)在0～1，基尼系數(shù)越小，收入分配越是趨向平等；反之，基尼系數(shù)越大，收入分配越是不平等。利用基尼系數(shù)評判收入公平程度的評價標準如下:基尼系數(shù)為0是絕對公平，為1是絕對不公平狀態(tài)，0.2以下表示最佳的公平狀態(tài)，0.2～0.3表示比較公平；0.3～0.4表示收入的差別相對合理，為正常狀態(tài)；0.4是警戒線，0.4～0.5表示收入差距較大，處于不公平狀態(tài)；0.6以上表示收入差距懸殊，處于高度不公平的危險狀態(tài)。用于評價教育財政資源配置的評價標準可以借鑒經(jīng)濟學方面的評價標準[14]。在實際應(yīng)用中，基尼系數(shù)在說明相同區(qū)域不同發(fā)展時期的均等程度時間序列分析中最為有效。本研究通過計算18個地市的生均財政性教育投入基尼系數(shù)、人均地區(qū)生產(chǎn)總值基尼系數(shù)，以此分析判斷18個地方間教育財政配置的均衡程度以及這種配置狀況與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系。

3.泰爾指數(shù)(Theil index)

泰爾指數(shù)是測量某地域社會各種資源分配均衡性評價的重要指標，泰爾指數(shù)值越低說明該區(qū)域社會資源分配均衡性越好[15]。泰爾指數(shù)同時具有可分解性質(zhì)，可以將總體差異性分解為組內(nèi)資源分布差異和組間資源分布差異，其中組內(nèi)差異即河南省四大經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部教育財政配置的差異；組間差異，即四個經(jīng)濟區(qū)之間教育財政投入的差異；據(jù)此，還可計算各部分差異對總泰爾指數(shù)的貢獻率。因此利用泰爾指數(shù)測量教育財政資源配置的均衡性，不僅可以測量一定地域教育財政資源配置的總體均衡性，還可以測量該地域內(nèi)不同區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)教育財政資源配置的均衡性。

三、河南省教育財政投入?yún)^(qū)域配置均衡性及變化趨勢分析

教育經(jīng)費的投入水平，既取決于區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平，也受區(qū)域?qū)W生數(shù)量的影響，為全面客觀地衡量各地區(qū)教育投入水平的均衡程度及發(fā)展變化趨勢，研究將從18個地市的財政性教育經(jīng)費、生均財政性教育經(jīng)費兩個角度展開討論。

(一)財政性教育經(jīng)費投入的區(qū)域配置

研究基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平討論“十一五”以來18個地市財政性教育經(jīng)費投入絕對量的配置狀況及發(fā)展趨勢。

1.“十一五”以來河南省各地市財政性教育經(jīng)費投入絕對量大幅提升

區(qū)域教育財政投入的總量數(shù)據(jù)顯示，2006年，教育財政投入絕對數(shù)量最多的城市——鄭州市達到33.66億，最少的城市是濟源市2.75億。發(fā)展至2019年，鄭州市當年教育財政投入達到274.95億元，比2006年投入水平增長了241.30億元，是全省18個地市中投入量和增長量均位列第一的城市；濟源市教育財政投入16.57億元，比2006年增長了13.82億元，是全省18個地市中投入量和增長量均位列末位的城市。2019年相較2006年，河南省18個地市的財政性教育經(jīng)費投入數(shù)量均大幅提升，18個地市的平均投入水平從2006年的13.60億元提升至2019年的104.41億元，增長了6.68倍(見表1、表2、圖1)。

表1 2006年和2019年河南省18個地市財政性教育經(jīng)費投入的分布特征

圖1 2006年和2019年河南省18個地市財政性教育經(jīng)費總量對比

表2 2006與2019年河南省18個地市經(jīng)濟和教育發(fā)展水平比較

從四個經(jīng)濟區(qū)域的角度分析，2019年四個區(qū)域的教育財政投入平均水平相較2006年均大幅提升，黃淮經(jīng)濟區(qū)城市的平均水平提升幅度最大,平均提高了113.23億元，豫北地區(qū)提升幅度最小，提升了56.45億元，豫西豫西南地區(qū)和中原城市群則分別提高了98.20億元、81.47億元。2006年以來，在全省18個地市中，鄭州市投入水平領(lǐng)先于其他城市，黃淮經(jīng)濟區(qū)的四個地市(商丘、信陽、周口、駐馬店)在財政性教育經(jīng)費投入量平均水平和增長幅度兩個指標方面領(lǐng)先于其他三個地區(qū)。因此，盡管其生均教育財政經(jīng)費方面始終落后于其他三個地區(qū)，但與其他三個地區(qū)的差距在不斷縮小(見表3、圖2)。

表3 2006年和2019年河南省四大經(jīng)濟區(qū)域財政性教育經(jīng)費投入比較

圖2 2006年和2019年河南省四個經(jīng)濟區(qū)域教育財政投入量對比

2.“十一五”以來河南省18個地市基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的財政性教育經(jīng)費的配置水平呈現(xiàn)“低投入水平的均衡—高投入水平的不均衡—高投入水平的均衡”的發(fā)展趨勢

根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的國際標準分類，衡量教育經(jīng)費投入規(guī)模的關(guān)鍵指標之一是“國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例”，這一比值越高說明國家在公共教育領(lǐng)域的投資比重越大[3]，這一指標同時也反映了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平對區(qū)域財政性教育經(jīng)費的貢獻度，代表每一元GDP產(chǎn)生的財政性教育經(jīng)費數(shù)量。在我國，1993年中央出臺了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，這是國家第一次以文件的形式對教育經(jīng)費投入給出定量的評估標準和政策目標，是中國教育財政史上的一項重大政策規(guī)定，“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例至2000年末應(yīng)達到4%”[16]。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中再次提出，“保證財政性教育經(jīng)費增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，逐步使財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4%”[17]。2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020年)》再次明確提出“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到4%”[18]。相對于國家的政策要求，特別是2012年以來國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例連續(xù)7年超過4%的教育財政投入表現(xiàn)，河南省這一比例與國家政策要求、與國家整體水平尚存在一定差距，實現(xiàn)這一政策目標仍需要省財政及各個地市的持續(xù)努力。

數(shù)據(jù)表明:2006年以來，河南省財政性教育經(jīng)費占GDP比例從2006年的2.29 %增長至2012年的4.05%，又回落至2019年的3.81%，河南省財政性教育經(jīng)費占GDP比例整體呈現(xiàn)持續(xù)增長的發(fā)展趨勢見表2、表4。對比2006年和2019年各地市財政性教育經(jīng)費占GDP比例，“十一五”以來，河南省持續(xù)加大教育財政投入的力度，18個地市中財政性教育經(jīng)費投入占GDP比例達到4%的地市數(shù)量，從2006年的0個發(fā)展至2019年的6個，各個地市積極貫徹中央及省委省政府的教育財政政策，積極提高教育投入水平，確保了河南省18個地市教育經(jīng)費財政投入水平的整體上升(見圖3)。

2006年，18個地市的財政性教育經(jīng)費占GDP比例均低于4%，河南省有三分之二(12個)地市的水平低于全省平均水平2.29%，與國家政策要求的4%距離較大；黃淮經(jīng)濟區(qū)的商丘市位列全省第一(達到了3.12%)，介于2%～3%的地市包括黃淮經(jīng)濟區(qū)的信陽2.99%、駐馬店2.86%、周口2.49%以及豫北地區(qū)的濮陽2.57%和安陽2.31%。發(fā)展至2019年，盡管全省財政性教育經(jīng)費占GDP比例上升至3.81%，仍然低于4%的目標要求；黃淮經(jīng)濟區(qū)的駐馬店(5.09%)、信陽(4.83%)、周口(4.37%)、豫西南地區(qū)的南陽(4.61%)以及豫北地區(qū)的濮陽(4.87%)、安陽(4.25%)等6個地市完成了國家政策目標，進入河南省教育財政投入占GDP比例的第一梯隊，占全省18個地市的三分之一。2019年，河南省三分之二的地市包括中原經(jīng)濟區(qū)的9個城市、黃淮經(jīng)濟區(qū)的商丘市、豫西地區(qū)的三門峽市、豫北地區(qū)的鶴壁等12個城市的教育財政投入占GDP比例仍未達到政策要求。對比2006年、2019年數(shù)據(jù)，“十一五”以來在河南省的四個經(jīng)濟區(qū)域中，黃淮經(jīng)濟區(qū)對教育財政投入的重視程度整體高于河南省其他經(jīng)濟區(qū)域，也高于全省的平均水平。

分析2006―2019年18個地市財政性教育經(jīng)費占GDP比例的年度差異系數(shù)，其發(fā)展變化呈先升后降的趨勢。相比2006年，差異系數(shù)在2008―2013年逐年提升，保持較高水平，2014年之后差異系數(shù)逐漸減小。設(shè)定2006年的狀態(tài)是“低投入水平的均衡”，數(shù)據(jù)表明:2006年以來，伴隨著河南省各地市經(jīng)濟水平的不斷提升，各地市教育財政投入占GDP比例的不斷提高，同時18個地市之間基于經(jīng)濟發(fā)展水平的教育財政投入數(shù)量呈現(xiàn)出“低投入水平的均衡—高投入水平的不均衡—高投入水平的均衡”的發(fā)展趨勢。

表4 2006―2019年河南省18個地市財政性 教育經(jīng)費占地區(qū)GDP比例的變異系數(shù) %

圖3 2006年2019年河南省18個地市教育財政性經(jīng)費占GDP比例分布

3.基于泰爾指數(shù)的均衡性變化

河南省18個地市財政性教育經(jīng)費的區(qū)域配置水平在總體趨于均衡的發(fā)展趨勢之下，省內(nèi)四個經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部各自的均衡程度又有所不同，其中中原城市群、豫西豫西南內(nèi)部的不均衡較為突出。

第一，基于泰爾總指數(shù)的教育財政投入?yún)^(qū)域均衡性變化。表5數(shù)據(jù)顯示，2006―2019年河南省18個地市的財政性教育投入的總泰爾指數(shù)在0.003 82―0.019 77，處于較低水平，且2006年以來的十余年間泰爾指數(shù)呈顯著下降趨勢。這表明”十一五”以來伴隨著河南省及各地市教育財政投入總量的大幅提升，全省18個地市教育財政投入的區(qū)域配置均衡性和公平性有了很大的改善。

表5 2006―2019年河南省18個地市財政性教育經(jīng)費的泰爾指數(shù)

第二，基于分解泰爾指數(shù)的教育財政投入?yún)^(qū)域均衡性變化。分解的泰爾指數(shù)將河南省18個地市間教育財政投入總差異分解為中原經(jīng)濟區(qū)、豫北地區(qū)、豫西豫西南地區(qū)和黃淮經(jīng)濟區(qū)之間的差異和四個經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的差異。從數(shù)據(jù)分解的結(jié)果看(見表5)，2006年以來，伴隨著總差異的顯著下降，四個區(qū)域間差異、區(qū)域內(nèi)差異逐年減小，2012年是個分界點，2006―2011年，區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)差異對總差異的影響力基本均等，2012―2019年，四個經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的差異對全省總差異的影響超過了區(qū)域間的差異，2012―2019年由于區(qū)域內(nèi)的差異造成教育財政配置不均衡的影響力，分別是54.0%、66.0%、77.0%、75.0%、64.0%、76.0%、90.0%、88.8%(見圖4)。

通過比較表5中四個經(jīng)濟區(qū)域的泰爾指數(shù)，可以進一步發(fā)現(xiàn)，2006―2012年中原城市群的泰爾指數(shù)遠遠高于其他三個區(qū)域的泰爾指數(shù)，在此期間中原城市群內(nèi)部教育財政的不均衡是造成河南省教育財政不均衡的主要因素；2013―2016年豫北3個地市的泰爾指數(shù)高于其他三個區(qū)域，在此期間豫北地區(qū)內(nèi)部教育財政的不均衡是造成河南省教育財政不均衡的主要因素；2017年以來，豫西豫西南、中原城市群的泰爾指數(shù)高于其他兩個區(qū)域，“十三五”后期這兩個區(qū)域內(nèi)部教育財政的不均衡是造成河南省教育財政不均衡的主要因素。以上結(jié)論在文中圖1也能得到印證。分解泰爾指數(shù)提示:要實現(xiàn)河南省教育財政區(qū)域間配置的均衡狀態(tài)，既要關(guān)注四個經(jīng)濟區(qū)域之間的均衡與公平，同時也要重點關(guān)注不同經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部各個地市教育財政配置的均衡與公平。

圖4 2006―2019年河南省18個地市教育財政投入差異泰爾指數(shù)

(二)生均財政性教育經(jīng)費的區(qū)域配置

研究基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平討論河南省18個地市的生均財政性教育經(jīng)費的配置狀況及發(fā)展趨勢。

1.18個地市的生均財政性教育經(jīng)費的整體水平和均衡水平得到有效提升

表2數(shù)據(jù)顯示，18個地市的生均教育財政經(jīng)費投入水平及區(qū)域間均衡程度得到大幅提升。2006年以來，河南省18個地市的生均教育經(jīng)費從2006年的生均1 072.95元提升至2019年的8 229.87元，增長了6.67倍。2006年，生均教育財政投入最多的城市是濟源市1 992.78元，最少的城市是周口市472.51元。發(fā)展至2019年，生均教育財政投入最多的城市三門峽市達到13 519.8元，最少的城市商丘市6 082.45元。同時，2019年相較2006年，盡管18個地市生均教育財政投入的極差、平均值、標準差均大幅提高，但變異系數(shù)由0.310 1減小至0.245 9，減少了0.059 8，說明:2019年與2006年相比，18個地市生均教育財政投入不僅整體水平大幅提高，區(qū)域之間的教育財政投入整體差異縮小，區(qū)域間教育經(jīng)費配置的均衡性得到了有效提高(見圖5)。

從四個經(jīng)濟區(qū)域的角度分析，2019年四個區(qū)域的生均教育財政經(jīng)費水平相較2006年均呈現(xiàn)大幅提升，豫西豫西南地區(qū)提升幅度最大，提高了9 196.97元，黃淮經(jīng)濟區(qū)提升幅度最小，提高了6 450元，中原城市群和豫北地區(qū)則分別提高了7 180.35元、6 669.15元(見圖6)。2006年以來全省18個地市中，豫西豫西南地區(qū)(三門峽、南陽)在平均生均財政性教育經(jīng)費數(shù)量的增長幅度領(lǐng)先于其他地區(qū)，從2006年位列四個區(qū)域的第三位上升至2019年的首位，主要原因在于三門峽市生均教育財政投入的漲幅位列全省18個地市首位(見表2、圖5)。

圖6 2006年和2019年河南省4個經(jīng)濟區(qū)域生均教育財政經(jīng)費對比

2.18個地市生均財政性教育經(jīng)費配置的發(fā)展趨勢

“十一五”以來河南省18個地市在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平趨向更加均衡的同時，各地市生均財政性教育經(jīng)費的配置呈現(xiàn)趨向均衡與公平的發(fā)展趨勢。

由表2、表6數(shù)據(jù)可知，2006―2019年河南省18個地市的人均GDP按各地市人口分布的基尼系數(shù)由2006年的0.266 6降低至2019年的0.210 1，各地市生均教育財政性經(jīng)費按各地市學生數(shù)量分布的基尼系數(shù)均在0.2以下，且表現(xiàn)出持續(xù)減小的發(fā)展趨勢。由此說明:2006年以來，河南省18個地市的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平更加均衡，伴隨著各地市生均教育財政支出大幅提高的同時，其區(qū)域配置總體處于比較公平、比較均衡的狀態(tài)，且一直向著更加均衡和公平的趨勢發(fā)展(見圖7)。

表6 2006―2019年河南省18個地市生均教育財政性經(jīng)費的基尼系數(shù)

圖7 2006―2019年生均教育財政性經(jīng)費的基尼系數(shù)

3.18個地市教育財政經(jīng)費的提升速度均遠超區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平對生均財政性教育經(jīng)費的影響，可以通過對比一定時期內(nèi)教育財政經(jīng)費的增長速度與區(qū)域經(jīng)濟水平增長速度來分析。研究用人均地區(qū)生產(chǎn)總值的增長倍數(shù)來反映2006―2019年河南省18個地市的經(jīng)濟增長速度，用生均教育財政經(jīng)費增長倍數(shù)反映同期教育財政投入的增長速度。2006―2019年，18個地市的生均教育財政增長均高于人均地區(qū)生產(chǎn)總值的增長，平均高出3.88倍；黃淮經(jīng)濟區(qū)的周口市高出7.99倍、駐馬店市高出4.53倍，豫北地區(qū)的鶴壁高出5.28倍，豫西豫西南的三門峽市高出10.09倍。這說明，2006年以來河南省各地市政府高度重視教育財政投入，在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的同時給予了教育更大力度的財政支持(見圖8)。

四、結(jié)論及政策建議

(一)研究結(jié)論

通過對“十一五”以來(2006―2019年)河南省18個地市教育財政投入的變異系數(shù)、基尼系數(shù)以及泰爾指數(shù)的測算與分析，通過對比各地市教育財政投入與經(jīng)濟發(fā)展水平的數(shù)據(jù)，得出以下結(jié)論。

第一，2006年以來，生均教育財政投入按學生數(shù)分布的基尼系數(shù)與區(qū)域教育財政投入按學生數(shù)分布的總泰爾指數(shù)均呈現(xiàn)逐漸減小的變化趨勢；河南省18個地市間教育財政投入水平整體快速提升的同時，其區(qū)域配置的均衡性也得到了持續(xù)改善。

第二，2006年以來，河南省18個地市的生均教育財政投入的增長速度均高于其人均地區(qū)生產(chǎn)總值的增長速度；省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平相較落后、2019年人均地區(qū)生產(chǎn)總值排名于全省后五位的黃淮經(jīng)濟區(qū)，對該地區(qū)的教育財政給予了比經(jīng)濟發(fā)展水平較好的地市更大力度的支持，并沒有讓區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平成為制約區(qū)域教育財政投入的客觀因素。

第三，河南省18個地市間教育財政配置的非均衡表現(xiàn)既有四個經(jīng)濟區(qū)域的區(qū)域間的不均衡，也有區(qū)域內(nèi)地市之間配置的非均衡表現(xiàn)，形成全省非均衡配置的主要影響因素是不同經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部地市間配置的非均衡。

第四，需辯證地看待河南省教育財政經(jīng)費的配置狀況。僅分析河南省內(nèi)數(shù)據(jù)，當前18個地市間教育財政經(jīng)費配置接近絕對均衡和公平的狀態(tài)；如果把河南省數(shù)據(jù)放在全國的層面分析，相較全國教育財政投入占GDP比例水平，近20年河南省整體持續(xù)低于全國水平，和全國平均水平相比，河南省實質(zhì)上處于低投入水平的教育財政區(qū)域均衡狀態(tài)(見圖9)。

圖9 2000―2019年全國與河南省教育財政經(jīng)費占GDP比例的比較

(二)政策建議

一是建立教育財政投入持續(xù)增長機制，確保全省財政性教育經(jīng)費占GDP比例與全國水平一致。教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)賴以發(fā)展的必要物質(zhì)保障。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國財政性教育經(jīng)費占GDP比例自2012年以來連續(xù)7年保持在4%的水平線之上[19]，我國已正式跨入“后4%”時代。在4%成為全國財政教育投入的新常態(tài)背景下，相比全國平均水平，河南省財政教育投入占GDP比例長期低于國家平均水平，歷史欠帳多，其主要原因在于:2000―2015年有8年的河南省財政性教育經(jīng)費的年度增速滯后于當年GDP的年度增速，特別是2014年度全省公共財政教育經(jīng)費年度增長率是-0.77%，而當年的全省GDP年度增長率是8.56%[20]108。教育的發(fā)展水平從根本上決定了河南省全民受教育程度和創(chuàng)新性人才的培養(yǎng)水平，決定了河南省能否由人力資源大省進入到人力資源強省的行列，教育經(jīng)費短缺將極大制約河南省教育規(guī)模的擴大、教育質(zhì)量的全面提升；增加教育支出的財政政策，也是政府實施發(fā)展型社會政策——“通過促進人力資本，助力經(jīng)濟增長、提升本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展競爭力”的具體舉措之一[21]。因而，河南省的財政教育投入能否滿足省域經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的要求，是省市各級政府、教育政策制定者需要高度重視的問題。截止到2019年底，河南省18個地市中仍有12個地市的財政性教育經(jīng)費占GDP比例低于4%(見表2)，所以，省、市、縣三級政府要建立教育財政投入持續(xù)增長機制，繼續(xù)加大公共財政教育投入力度，保持教育財政投入穩(wěn)定增長、持續(xù)增長，從而使全省各地市這一比例盡快達到國家的基本政策要求。

二是深化教育財政省級統(tǒng)籌體制改革，加強教育經(jīng)費省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮省、市、縣級政府在教育財政投入中兼顧總量提升與區(qū)域均衡的保障作用。2005年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》確立了“在國務(wù)院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障方面確立了“明確各級責任，中央地方分擔，經(jīng)費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的新體制；2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020年)》明確提出，省級政府教育統(tǒng)籌是我國教育管理體制改革的重要內(nèi)容，包括以下內(nèi)容:合理確定省域各級各類學校的辦學條件、教師編制、成本分擔等方面的實施標準；統(tǒng)籌省級義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排財力，依法落實發(fā)展義務(wù)教育的財政責任，強化省級政府在發(fā)展義務(wù)教育方面的支出責任和對省以下財政的轉(zhuǎn)移支付能力。可以說，國家的相關(guān)政策文件規(guī)定并特別強化了省級政府在省域教育財政投入中的作用。

針對河南省教育財政投入?yún)^(qū)域配置現(xiàn)狀，18個地市間教育財政投入趨向均衡的同時仍存在區(qū)域財政投入力量強與弱的區(qū)別，必須強化省級政府對教育財政經(jīng)費的調(diào)配與轉(zhuǎn)移支付等統(tǒng)籌作用，發(fā)揮市縣級教育財政投入?yún)f(xié)同作用，遵循“省級統(tǒng)籌、構(gòu)建標準、科學調(diào)控、持續(xù)增長”的管理原則，用好省級政府的教育財政自主權(quán)，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌各地區(qū)教育的發(fā)展，統(tǒng)籌制定與實施符合河南省省情且利于未來可持續(xù)發(fā)展目標的教育資源配置標準，合理設(shè)計并科學實施省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)先增加經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、生均教育經(jīng)費落后地區(qū)的教育財力供給，持續(xù)增長全省各級教育生均經(jīng)費支出，最大程度地保證區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間教育財政均等配置，快速趕超全國教育財政投入的平均水平。

三是拓寬教育籌資渠道，提高教育籌資總量，促進省域教育財政整體實現(xiàn)生均經(jīng)費高投入水平的均衡?！笆晃濉币詠砗幽鲜?nèi)教育財政投入?yún)^(qū)域均衡性持續(xù)提高，但與全國水平相比，同期河南省各類教育生均教育事業(yè)費的絕對量低于全國相應(yīng)指標水平。增長量方面，由于全省教育經(jīng)費總量的限制，不同發(fā)展時期只能對不同的教育層次采取有選擇的重視。“十一五”期間，河南省教育經(jīng)費投入的重點放在義務(wù)教育階段，“十二五”時期僅普通高等學校的生均教育經(jīng)費高于全國的增長量，同期的河南省普通小學、普通中學、普通高中和職業(yè)中學增長量均低于全國平均增長量[20]117。相比河南省的人口基數(shù)和在校生數(shù)量，教育投入不足始終是制約河南省教育事業(yè)發(fā)展、決定河南省經(jīng)濟發(fā)展未來能否趕超經(jīng)濟發(fā)達省市地區(qū)的重要因素之一。

分析河南省教育經(jīng)費的籌集來源，2006年，教育總經(jīng)費中國家財政性經(jīng)費占67.92%，發(fā)展至2019年國家財政性教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費達到77.49%，民辦學校中舉辦者投入的比例從5.4%降低至1.14%，捐贈收入占比從0.14%降至0.05%，學生學費收入占比維持在17%左右。數(shù)據(jù)表明，近年來河南省教育經(jīng)費數(shù)量的增長主要建立在國家及省財政資金大量投入基礎(chǔ)之上，而通過教育經(jīng)費來源的其他渠道如社會團體和公民個人辦學投入、社會捐資和集資投入等獲得的經(jīng)費占比不升反降。2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對教育領(lǐng)域財政事務(wù)特別提出“健全政府補貼、政府購買服務(wù)、助學貸款、基金獎勵、捐贈激勵等制度，鼓勵社會力量舉辦教育”[22]。重視教育的政府未必就是教育上的大政府，承擔了教育全部責任的政府，未必就能夠做到教育資源配置的最大化[1]。省級政府今后在提高教育籌資總量過程中，除了提高省、市、縣政府的教育財政持續(xù)支持力度，還要研究出臺有利于捐資集資辦學的相關(guān)優(yōu)惠政策，充分拓展利用其他教育籌資渠道，實現(xiàn)政府資本與社會資本在教育發(fā)展中的協(xié)同力量，鼓勵社會、企業(yè)和個人捐資助學、投資辦學不失為解決教育經(jīng)費短缺、快速提高教育經(jīng)費總量的良方。

四是改革完善各級政府教育財政預算編制執(zhí)行的考核監(jiān)督機制，確保政策落實。為確保河南省教育財政投入總量持續(xù)增長、財政投入GDP占比和各級教育生均經(jīng)費盡快達到國家平均水平，確保國家教育財政政策要求盡快落實，必須立足河南省省情，積極探索，建立完善省、市、縣各級政府教育財政投入考核、監(jiān)督與保障機制。宏觀層面，加強對各級政府教育財政投入工作的考核監(jiān)督，科學設(shè)計針對政府預算管理部門的考核獎勵標準，采取靈活多樣的考核獎勵手段，按照長期、中期、短期相結(jié)合的教育財政投入考核周期，針對教育財政投入完成情況獎優(yōu)罰劣；微觀層面，健全各級政府教育財政預算編制制度，科學制定預算，對經(jīng)費的預算投入、執(zhí)行嚴格管理，完善預算從制定至實施的全過程管理，強化教育財政預算的審計與監(jiān)督機制，提高預算的執(zhí)行效率?？傊?，要逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌體制下的教育財政投入公開化、透明化，建立由中央政府主要負責、協(xié)同省級以下各級政府和社會各界力量的監(jiān)督考核體系和機制，確保國家政策的有效實施。