劉睿航 陳農(nóng)田 李嘉偉 孟憲卓 呂政鋼

（中國(guó)民用航空飛行學(xué)院，四川 廣漢 618300）

0 引言

通用航空產(chǎn)業(yè)是我國(guó)目前高度重視的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。 近幾年來(lái)，通用航空業(yè)發(fā)展迅速；但和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的通航領(lǐng)域基礎(chǔ)差、起點(diǎn)低、發(fā)展較晚、基礎(chǔ)建設(shè)較為薄弱，當(dāng)前我國(guó)的通用航空業(yè)仍有較大的發(fā)展空間。 我國(guó)通用航空業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與我國(guó)目前全球第二大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求不匹配。

近年來(lái)國(guó)家對(duì)通用航空的發(fā)展越來(lái)越重視，下發(fā)了系列重要文件，視通用航空為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，而民航系統(tǒng)的當(dāng)前重要任務(wù)就是深化放管服改革思想。 通用民航法規(guī)體系要遵循分類(lèi)管理的原則，要突出以放為主的導(dǎo)向， 要把握好放管結(jié)合的尺度。在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速騰飛的大環(huán)境下，正是通用航空業(yè)井噴式發(fā)展的最好時(shí)機(jī)，但我國(guó)通用航空法規(guī)完全套用運(yùn)輸航空方面的法規(guī)，并沒(méi)有形成獨(dú)立的通用航空法規(guī)體系，束縛了通用航空的發(fā)展，因此重構(gòu)通用航空法律法規(guī)體系亟待開(kāi)展。

1 我國(guó)通用航空發(fā)展法規(guī)重構(gòu)需求分析

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大多數(shù)產(chǎn)業(yè)呈騰飛的姿態(tài)發(fā)展，而通用航空的發(fā)展卻十分緩慢，沒(méi)有充分發(fā)揮出自身產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、服務(wù)領(lǐng)域廣的特點(diǎn)[1]。 據(jù)市場(chǎng)分析， 中等收入群體是支撐國(guó)家通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中流砥柱。當(dāng)前，我國(guó)中等收入群體已達(dá)4.5 億人，已具備了國(guó)民通航航空發(fā)展井噴式發(fā)展的先決條件， 但我國(guó)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻沒(méi)有明顯爆發(fā)， 這與我國(guó)全球第二大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求不匹配。 而且我國(guó)之前在航空體系的建設(shè)上也出現(xiàn)了嚴(yán)重的兩翼結(jié)構(gòu)性不平衡的問(wèn)題。 究其原因，是由于我國(guó)目前尚未形成完善的通用航空發(fā)展法規(guī)體系，我國(guó)之前的通用航空法規(guī)體系是完全照搬套用的運(yùn)輸航空法規(guī)體系規(guī)章制度，沒(méi)有做到對(duì)癥下藥，沒(méi)有區(qū)分通用航空和運(yùn)輸航空的根本區(qū)別， 嚴(yán)苛的運(yùn)輸航空法規(guī)在極大程度上限制了通用航空的飛速發(fā)展速度，因此，我國(guó)亟待形成獨(dú)立、符合國(guó)家國(guó)情、有國(guó)家特色的通用航空法規(guī)體系， 這也是我國(guó)目前通用航空領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急。

我國(guó)自2016 年開(kāi)始對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行“放管服”政策改革。 放管服是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三個(gè)政策的簡(jiǎn)稱。 這一政策恰好與我國(guó)通用航空的發(fā)展方向相吻合。 我國(guó)通用航空發(fā)展晚、基金不充足、人才數(shù)量不足，大多數(shù)通航機(jī)場(chǎng)與公司服務(wù)的方向是為大航空公司培訓(xùn)民航飛行員，沒(méi)有充分利用我國(guó)低空空域所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)價(jià)值，主要原因在于我國(guó)通航法規(guī)不健全，我國(guó)通航法規(guī)參考運(yùn)輸航空，準(zhǔn)入門(mén)檻與通航相類(lèi)似，過(guò)于嚴(yán)苛，導(dǎo)致中小企業(yè)很難獲得相應(yīng)通航資格審批。 在地區(qū)空管管理上不進(jìn)行細(xì)致分類(lèi)， 將通用航空與運(yùn)輸航空在同一種要求下進(jìn)行管理，導(dǎo)致通航相關(guān)管理?xiàng)l例過(guò)多，操作復(fù)雜，很難獲取起飛資格。 正是因?yàn)樯鲜龅臏?zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高，地方政府對(duì)于通航的發(fā)展給予的力度不是很明顯。 因此，我國(guó)需要推動(dòng)通航法規(guī)的重構(gòu)與改革，促進(jìn)我國(guó)通用航空的發(fā)展，為我國(guó)的航空產(chǎn)業(yè)添磚加瓦。

2 以美國(guó)為代表的通用航空發(fā)達(dá)國(guó)家法規(guī)體系分析

通用航空發(fā)展水平反映的是國(guó)家綜合發(fā)展水平,歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家通用航空的發(fā)展得益于其完善的法治保障[2]。 在第二次世界大戰(zhàn)后由于大量的飛行員不再服役于軍隊(duì)，通航業(yè)飛行人才數(shù)量暴增，這也使得美國(guó)的通航業(yè)迎來(lái)了極大的發(fā)展。 在幾十年的發(fā)展中，美國(guó)政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)共同研究并制定了諸多通用航空發(fā)展項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。 美國(guó)在1978年頒布《航空公司放松管制法》，實(shí)行基本航空機(jī)上服務(wù)項(xiàng)目,2000 年，根據(jù)《21 世紀(jì)航空投資與改革法案》啟動(dòng)了支線航空服務(wù)發(fā)展項(xiàng)目，致力于提高美國(guó)支線航空的服務(wù)水平。 這些計(jì)劃（規(guī)劃）在“國(guó)家通用航空藍(lán)圖” 的統(tǒng)一指導(dǎo)下, 計(jì)劃把通用航空作為除運(yùn)輸航空，軍用航空外的第三種國(guó)家航空運(yùn)輸力量,極大地提高了美國(guó)的航空運(yùn)輸與物流保障能力。 從法律體系角度看，美國(guó)航空法體系比較完備系統(tǒng)，除了航空法之外，還有各種與空域、機(jī)場(chǎng)、服務(wù)保障等相關(guān)的法規(guī)政策，以及特定的資金補(bǔ)助項(xiàng)目。 從法律內(nèi)容角度看,美國(guó)航空法比較科學(xué)，可操作性較強(qiáng)，目標(biāo)明確[3]。

對(duì)于老牌航空強(qiáng)國(guó)英法德在歐盟成立后面對(duì)各國(guó)家航空法規(guī)不同、標(biāo)準(zhǔn)不同、語(yǔ)言不通的困境，歐盟積極改革，實(shí)施“歐洲單一天空計(jì)劃”，將通用航空的市場(chǎng)監(jiān)管放寬，保障通航進(jìn)入機(jī)場(chǎng)的權(quán)利，簡(jiǎn)化通航機(jī)場(chǎng)的審批手續(xù)， 對(duì)通航的安全監(jiān)管做到合理合規(guī)，這一點(diǎn)與我國(guó)的放管服政策有異曲同工之妙，也可見(jiàn)我國(guó)通航業(yè)的發(fā)展與歐美各國(guó)相比，確實(shí)存在著較大差距，歷經(jīng)幾十年的改革，當(dāng)下歐洲通航產(chǎn)業(yè)的規(guī)模不容小覷，從歐盟的成果來(lái)看推動(dòng)跨國(guó)際跨地區(qū)的通航合作雖然有一定的困難但是如果推動(dòng)成功帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)政治價(jià)值回報(bào)將會(huì)很高。

3 我國(guó)通用航空法規(guī)現(xiàn)行體系梳理與解讀

隨著我國(guó)國(guó)力的日益壯大，空域相關(guān)改革步步開(kāi)展，通用航空的發(fā)展前景變得逐漸令人看好。 對(duì)此梳理我國(guó)現(xiàn)有的通航法規(guī)對(duì)改善我國(guó)通航現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)存法律的不足有重要作用。 首先通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)， 而我國(guó)的通航定義還將航空作業(yè)包含在內(nèi)，這一點(diǎn)雖然與國(guó)際《芝加哥公約》中對(duì)通航的定義有所不同，但是也保持了自己的特色。 梳理我國(guó)通航法律法規(guī)及民航規(guī)章如圖1 所示：

不難看出，我國(guó)目前關(guān)于通航的法規(guī)已太過(guò)冗雜籠統(tǒng)，無(wú)法對(duì)通航的發(fā)展起到科學(xué)指導(dǎo)作用，國(guó)家政法、行政法規(guī)、民航規(guī)章三個(gè)層次都存在著一定問(wèn)題，例如《中華人民共和國(guó)民航法》中有關(guān)規(guī)范通用航空活動(dòng)的律法只有第十章共六條，六條律法根本無(wú)法涵蓋我國(guó)通航發(fā)展中出現(xiàn)的所有問(wèn)題，除去三個(gè)主要組成層次， 還存在幾百份與通航有關(guān)的規(guī)范性文件，而縱觀在整個(gè)民航也只有744 份， 數(shù)量高達(dá)50%以上，這些復(fù)雜的法律法規(guī)無(wú)法起到規(guī)范通航發(fā)展的目的，有的甚至還制約了通航業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)給予簡(jiǎn)化。 并且我國(guó)不少通航法規(guī)照搬運(yùn)輸航空，存在很多標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛，程序過(guò)于煩瑣的情況，因此，構(gòu)建一套適用于通航的法規(guī)體系是十分有必要的。

在民航局不懈的努力下，最終明確了通航法規(guī)體系重構(gòu)的兩個(gè)框架——通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架[4]。 這預(yù)示著民航局終于意識(shí)到當(dāng)前復(fù)雜混亂的法律體系大大限制了通用航空業(yè)的發(fā)展，及時(shí)改變管理思路，合理布局通用航空法規(guī)體系。 在新冠肺炎疫情肆虐的大環(huán)境下，運(yùn)輸航空損失慘重，但通用航空憑借其快速高效、靈活安全的特性，并未受到如運(yùn)輸航空般慘烈的影響。 這得益于通用航空和運(yùn)輸航空的特點(diǎn)不同，再加上通用航空巨大的發(fā)展?jié)摿?，如果再能有一套完整?dú)立不同于運(yùn)輸航空的法規(guī)體系，會(huì)讓通用航空業(yè)有更迅猛的發(fā)展勁頭。

圖1 與我國(guó)通航有關(guān)的主要法律法規(guī)

4 我國(guó)通航法規(guī)體系重構(gòu)實(shí)施路徑

為進(jìn)一步推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)通用航空高水平發(fā)展，深入推進(jìn)放管服改革， 民航局改變通用航空管理思路，在放管服改革思想的基礎(chǔ)上，制定了不少有利于通航發(fā)展的利好政策。 而通航法規(guī)兩個(gè)框架的建立也標(biāo)志著我國(guó)自上而下的通航法規(guī)體系重構(gòu)的序幕已經(jīng)緩緩拉開(kāi)，也預(yù)示著我國(guó)通用航空法規(guī)體系的重構(gòu)迎來(lái)了最成熟的時(shí)機(jī)。 在放管服改革思想的大背景和兩個(gè)框架的大構(gòu)架下，筆者提出幾條我國(guó)通航法規(guī)體系重構(gòu)的路徑如圖2 所示：

圖2 我國(guó)通航法律法規(guī)體系重構(gòu)實(shí)施路徑

4.1 組織保障，合理布局通航法規(guī)體系

我國(guó)通航領(lǐng)域的法律體系尚未建成，只是民用航空法律體系的一部分分支，不少法規(guī)與運(yùn)輸航空共享法律的基本原則。這樣的現(xiàn)狀并不利于通用航空的高速發(fā)展， 也使通用航空無(wú)法充分發(fā)揮自己靈活多變的特色，雖然我國(guó)近幾年來(lái)對(duì)通用航空業(yè)的重視程度有所加強(qiáng)， 民航局出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件對(duì)通用航空的發(fā)展起到了一定的指導(dǎo)作用， 但是層級(jí)有待提高，且內(nèi)容有所重復(fù)。 因此由民航局組建專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組， 厘清通用航空的管理思路就顯得尤為重要，在通用航空業(yè)建立起一套以國(guó)家法律為核心，由行業(yè)規(guī)章、 規(guī)范性文件和地方法規(guī)共同構(gòu)成的法規(guī)體系。

4.2 通航法規(guī)體系重構(gòu)應(yīng)具有針對(duì)性和靈活性

通航業(yè)務(wù)框架的重構(gòu)拓展了通航機(jī)型的選擇范圍[5]，根據(jù)通航的兩個(gè)框架標(biāo)準(zhǔn)，有將近55 種機(jī)型可供通航公司選擇[6]，而在通航機(jī)型的拓展同時(shí)，相對(duì)應(yīng)的通航法規(guī)體系也應(yīng)該及時(shí)跟進(jìn)，除此之外還要充分考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性，新疆、西藏、內(nèi)蒙古、云貴川等地的特殊地形地貌， 港澳地區(qū)的特殊政策，特殊的通航業(yè)務(wù)應(yīng)具有針對(duì)性的通航法律法規(guī)進(jìn)行匹配。 另一方面，重構(gòu)過(guò)程中充分調(diào)整規(guī)范性文件，不能夠死板的搬用運(yùn)輸航空的法律法規(guī)，只有更加靈活的法律體系才能充分發(fā)揮通用航空的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合的目標(biāo)，達(dá)到提升服務(wù)質(zhì)量的目的，例如，放開(kāi)通用航空中直升機(jī)市場(chǎng)和機(jī)型的限制，采用飛機(jī)和直升機(jī)座位數(shù)與商載并行的方法等。 通航人員的部分執(zhí)照和通航機(jī)場(chǎng)的使用標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)具有特殊性，與運(yùn)輸航空的證照頒發(fā)進(jìn)行區(qū)分。

4.3 無(wú)人機(jī)法制，加快無(wú)人機(jī)領(lǐng)域通用航空立法進(jìn)度

無(wú)人駕駛航空器是目前航空業(yè)重點(diǎn)研究的對(duì)象，也是新興產(chǎn)業(yè)之一。 在疫情的大背景下，全球民航業(yè)遭遇了滅頂之災(zāi)，運(yùn)輸航空業(yè)首當(dāng)其沖，而無(wú)人駕駛航空器卻在抗疫防疫方面大顯身手，充分發(fā)揮了其安全、靈巧的特性。 我國(guó)目前通用航空飛行人才短缺，不同于運(yùn)輸航空公司對(duì)飛行員的批量式培養(yǎng)，短時(shí)期內(nèi)通航飛行人才儲(chǔ)備少的現(xiàn)狀難以改變，而當(dāng)今無(wú)人駕駛航空器技術(shù)水平的逐年提升和我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的趨勢(shì)， 使無(wú)人機(jī)在通航領(lǐng)域的應(yīng)用需求日益增加?？赡壳巴ê椒ㄒ?guī)體系尚不完善，有關(guān)通航無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的法律法規(guī)更是稀缺，大多數(shù)依靠不具有法律效力的規(guī)范性文件來(lái)對(duì)無(wú)人機(jī)通航領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范, 亟須制定對(duì)應(yīng)的通航法規(guī)規(guī)章來(lái)使得無(wú)人駕駛航空器的人才培養(yǎng)和通航應(yīng)用步入正軌，才能與無(wú)人機(jī)這一新興領(lǐng)域的飛速發(fā)展趨勢(shì)相匹配。

4.4 利用兩個(gè)框架的強(qiáng)制性，對(duì)通航業(yè)務(wù)進(jìn)行分類(lèi)和差異化管理

通航兩個(gè)框架的提出是對(duì)通航行業(yè)管理思路自上而下的改變，同樣法律對(duì)通航也有著強(qiáng)制性的框架作用， 而當(dāng)前通航業(yè)的一個(gè)較大問(wèn)題是通航涉及面廣、服務(wù)鏈條長(zhǎng)，卻沒(méi)有將通航的業(yè)務(wù)分類(lèi)分項(xiàng)納入通航所屬的法律體系內(nèi)。 當(dāng)務(wù)之急是借助兩個(gè)框架的指導(dǎo)性和法規(guī)的強(qiáng)制性，形成一個(gè)完整細(xì)化的通航法規(guī)體系框架，對(duì)通航業(yè)務(wù)實(shí)施差異化管理，例如，是否使用通用航空機(jī)場(chǎng)、是否屬于載人飛行、個(gè)人用通航飛行和企業(yè)用通航飛行， 短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)或者作業(yè)飛行，通航業(yè)務(wù)龐大的涉及面不應(yīng)該只存在一種管理指標(biāo)或管理要求。

5 結(jié)語(yǔ)

近幾年來(lái)，通用航空仍然屬于一種小眾化的出行方式，但是國(guó)家已經(jīng)注意到了通用航空的騰飛發(fā)展和光明前景，出臺(tái)的較多規(guī)范性文件也預(yù)示著國(guó)家對(duì)通用航空的支持逐漸具體化，目前通航的法律法規(guī)的數(shù)量較少，體系較為薄弱，而松散凌亂的法律體系又有很大一部分是照搬運(yùn)輸航空，這樣一來(lái)通用航空高效迅捷、私密安全的特點(diǎn)就無(wú)法充分發(fā)揮。 當(dāng)前我國(guó)通航法律法規(guī)的重構(gòu)已經(jīng)處于起步階段，建立嚴(yán)謹(jǐn)合理的法律法規(guī)體系，可以借鑒通航業(yè)發(fā)達(dá)的歐美民航強(qiáng)國(guó)的法律法規(guī)體系立法經(jīng)驗(yàn)， 更重要的是要結(jié)合我國(guó)的放管服政策和通航發(fā)展?fàn)顩r改變管理思路，放寬對(duì)通航飛行的管理， 構(gòu)建有利于通航發(fā)展的法律法規(guī)體系。