常建法

摘要：國家檔案局發(fā)布的《城市社區(qū)檔案管理辦法》（國家檔案局第11號令）作為一部部門規(guī)章，對規(guī)范城市社區(qū)檔案管理，提出了明確要求。深入了解這部部門規(guī)章的內(nèi)容，并對規(guī)章的內(nèi)容在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題提出修正意見，是本文寫作的主要目的。該文較為系統(tǒng)地解釋了對11號令的主要規(guī)定內(nèi)容的理解，并深入討論了其中存在的需要改進(jìn)的問題。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)檔案 內(nèi)容構(gòu)成 修改建議 11號令

社區(qū)作為一個規(guī)范的行政術(shù)語，是指以一定地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的社會群體。其基本特征是：有一定的地理區(qū)域、一定數(shù)量的人口，居民之間有共同的意識和利益，并有較密切的社會交往。城市社區(qū)就是其中的一種典型存在形式。可以說，一個社會就是由各種各樣的社區(qū)構(gòu)成的。社區(qū)檔案是我國檔案資源體系的重要組成部分，社區(qū)檔案管理也是黨和國家檔案工作的重要支點(diǎn)之一。為規(guī)范和促進(jìn)城市社區(qū)檔案管理工作的有效開展，2015年11月23日，國家檔案局、民政部聯(lián)合發(fā)布了《城市社區(qū)檔案管理辦法》（以下簡稱“11號令”），并于2016年1月1日起施行。截至2021年，11號令的實(shí)施已過了5年多的時間。回顧11號令的內(nèi)容構(gòu)成，認(rèn)真總結(jié)和思考其實(shí)施實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，對于今后進(jìn)一步提升我國城市社區(qū)檔案管理的整體水平，更好地為實(shí)現(xiàn)“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的檔案事業(yè)發(fā)展目標(biāo)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、11號令的主要內(nèi)容回顧

11號令的結(jié)構(gòu)包括24條正文和一個附件。其內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)是：總體規(guī)定——操作內(nèi)容和要求——規(guī)范責(zé)任——實(shí)施要求。正文部分的內(nèi)容涉及了城市社區(qū)檔案管理所應(yīng)遵循的工作原則、社區(qū)檔案管理的職責(zé)、檔案管理制度的建設(shè)要求、檔案信息化建設(shè)的要求、檔案信息資源共享的要求、社區(qū)檔案管理的監(jiān)督管理要求，等等。具體內(nèi)容包括：

11號令的第一條明確了制定的法律依據(jù)和目標(biāo)。法律依據(jù)包括我國的《檔案法》和《組織法》，制定目標(biāo)是“規(guī)范城市社區(qū)檔案管理”。鑒于社區(qū)檔案管理的多樣性，不同類型的社區(qū)檔案的管理又各具特點(diǎn)，所以不可能通過制定一部部門規(guī)章就解決所有社區(qū)檔案的管理問題。這也體現(xiàn)了11號令的“約束”范圍或“管控”范圍，同時也可以為其他類型社區(qū)檔案的管理工作提供參考。

11號令的第二條界定了城市社區(qū)檔案的邊界范圍，為該部門規(guī)章的實(shí)施和適用提供了重要的規(guī)范依據(jù)。城市社區(qū)檔案，“是指城市社區(qū)黨組織、居民委員會、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會組織（以下簡稱“社區(qū)各類組織”）和居民在社區(qū)建設(shè)中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等不同形式和載體的歷史記錄?！边@個概念界定明確了城市社區(qū)檔案的形成主體是城市的社區(qū)黨組織、居民委員會、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會組織和居民，形成領(lǐng)域是社區(qū)建設(shè)的各種職能活動，價值特征是“有保存價值”，形式特征是“各種文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等不同形式和載體”，本質(zhì)特征是“歷史記錄”。

11號令的第三條和第四、第五、第六規(guī)定了城市社區(qū)檔案工作的管理體制及管理要求。在業(yè)務(wù)上，城市社區(qū)檔案工作應(yīng)“接受街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）以及檔案行政管理部門和民政部門的監(jiān)督和指導(dǎo)”。社區(qū)的黨組織、居民委員會該如何重視檔案工作呢？11號令提出了七點(diǎn)基本要求：第一，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)；第二，要將檔案工作納入社區(qū)建設(shè)內(nèi)容；第三，應(yīng)促進(jìn)檔案工作與社區(qū)其他各項(xiàng)工作同步協(xié)調(diào)發(fā)展；第四，經(jīng)費(fèi)保障要求——從社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)中列支，并應(yīng)滿足實(shí)際工作的需要；第五，人才條件要求——社區(qū)黨組織或者居民委員會應(yīng)當(dāng)配備專門人員管理本社區(qū)各類檔案；第六，基層檔案機(jī)構(gòu)建設(shè)要求——有條件的地方可以設(shè)立綜合檔案室；第七，檔案人員素質(zhì)要求——檔案管理人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過檔案專業(yè)知識培訓(xùn)，調(diào)離工作崗位時應(yīng)當(dāng)在離職前辦理檔案交接手續(xù)。

11號令的第七條和第八條規(guī)定了城市社區(qū)檔案機(jī)構(gòu)、檔案管理人員的職責(zé)和社區(qū)檔案工作的管理原則。城市社區(qū)綜合檔案室、檔案管理人員的基本職責(zé)是：（1）負(fù)責(zé)宣傳、貫徹和執(zhí)行黨和國家有關(guān)檔案工作的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；（2）指導(dǎo)、監(jiān)督本社區(qū)文件材料的歸檔、整理和移交工作。城市社區(qū)檔案工作的基本原則是：集中統(tǒng)一管理，任何單位和個人不得據(jù)為己有或者擅自銷毀。

11號令第九條推薦了城市“社區(qū)建設(shè)中形成的文件材料”的門類劃分方法，即“以分為文書類、科技類、會計(jì)類等三個大類”，并進(jìn)一步推薦了可參照的樣本就是11號令的附件。

11號令的第十條明確規(guī)定了城市社區(qū)文件材料的歸檔應(yīng)當(dāng)遵循的基本要求。其中包括歸檔要求、歸檔時間等方面的原則性要求。為社區(qū)檔案機(jī)構(gòu)和檔案管理人員制定和實(shí)施本社區(qū)的文件材料的歸檔制度，提供了重要依據(jù)。其中歸檔要求包括：（1）歸檔的文件材料應(yīng)當(dāng)齊全、完整、排列有序；裝訂結(jié)實(shí)、整齊；備考表填寫真實(shí)、清楚；歸檔文件目錄或者卷內(nèi)文件目錄明晰、準(zhǔn)確；（2）歸檔的文件材料中有照片或者復(fù)印件的，應(yīng)當(dāng)圖文清晰；（3）電子文件按照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/ T18894）和《電子文件歸檔光盤技術(shù)要求和應(yīng)用規(guī)范》（DA/T38）的要求整理。歸檔時間的確定依據(jù)包括：（1）文書材料于次年6月底前歸檔；（2）科技文件材料在科技活動結(jié)束后1個月內(nèi)歸檔；（3）會計(jì)材料由會計(jì)部門在會計(jì)年度終了后保管1年，于次年3月底前歸檔；（4）聲像材料在活動結(jié)束或者辦理完畢后隨時歸檔；（5）實(shí)物材料及時歸檔，等等。各城市社區(qū)的檔案管理機(jī)構(gòu)和檔案管理人員在確定本社區(qū)活動中文件材料的歸檔范圍時，可以參照11號令的附件及本行政區(qū)劃范圍內(nèi)上級檔案主管部門制定的社區(qū)檔案管理實(shí)施細(xì)則或辦法，結(jié)合本社區(qū)檔案形成的規(guī)律和特點(diǎn)進(jìn)行。

11號令的第十一條規(guī)定了城市社區(qū)檔案的分類、排列編號的方法。具體內(nèi)容包括：（1）文書檔案按年度——問題（社區(qū)黨建、居民自治、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安等）進(jìn)行分類，并可以參照《歸檔文件整理規(guī)則》，以件為單位，按年度——問題——保管期限排列編號；（2）科技檔案中的基建檔案按照工程項(xiàng)目分類整理，按照項(xiàng)目——時間排列編號；設(shè)備儀器檔案按照型號分類整理，按照型號——時間排列編號；（3）會計(jì)檔案按照年度——類別（報表、賬簿、憑證、其他）分類整理并排列編號。第十二條、第十三條、第十七條和第十四條分別規(guī)定了城市社區(qū)檔案的保護(hù)、統(tǒng)計(jì)要求。其中檔案保護(hù)的要求有：（1）設(shè)立專室或者專柜保管檔案；（2）采取“九防”措施（防火、防盜、防高溫、防潮、防光、防塵、防鼠、防蟲、防磁）；（3）目標(biāo)要求（確保檔案的完整與安全）；（4）安全檢查要求和處置要求（定期對檔案及其保管狀況進(jìn)行全面檢查，并形成安全檢查記錄；如有破損、霉變、蟲蛀、褪色等現(xiàn)象時，應(yīng)當(dāng)及時修補(bǔ)、復(fù)制或者進(jìn)行其他技術(shù)處理）；（5）聲像檔案和電子檔案的保管要求（定期檢查信息記錄的安全性，確保檔案可讀可用；有條件的地方要及時對聲像檔案進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)化，以利于長期使用）；（6）應(yīng)當(dāng)依法保持齊全完整，不得隨意將社區(qū)檔案拆散、重新組合。對城市社區(qū)檔案工作的統(tǒng)計(jì)，11號令要求：“應(yīng)當(dāng)建立檔案統(tǒng)計(jì)制度，對檔案的收進(jìn)和移出、保管數(shù)量、借閱和利用效果、銷毀等情況，進(jìn)行及時、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)?！?/p>

11號令的第十五條對城市社區(qū)檔案資源的利用提出了要求。其中包括：（1）建立健全檔案利用制度，為檔案利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便。（2）應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理利用手續(xù)，并及時做好利用效果登記。（3）檔案管理人員應(yīng)認(rèn)真檢查歸還檔案，如發(fā)現(xiàn)有短缺、涂改、污損情況，要及時報告并追查。第十六條規(guī)定了城市社區(qū)檔案鑒定工作的要求。其中包括：（1）成立檔案鑒定工作小組，對已到期檔案及時進(jìn)行鑒定。（2）鑒定工作小組由社區(qū)檔案管理人員和形成檔案的組織的人員（或者居民代表）組成，鑒定后應(yīng)當(dāng)形成檔案鑒定報告。（3）對失去保存價值的檔案，應(yīng)當(dāng)清點(diǎn)核對并編制檔案銷毀清冊，經(jīng)過必要的審批手續(xù)后按照規(guī)定銷毀。（4）禁止擅自銷毀檔案。檔案銷毀清冊應(yīng)當(dāng)永久保存。

11號令的第十八條、第十九條、第二十條對城市社區(qū)檔案的開發(fā)利用、編研工作、信息化、現(xiàn)代化、涉密檔案的保管、利用等，提出了原則性要求。其中包括：（1）利用和編研的要求是：應(yīng)當(dāng)圍繞社區(qū)中心工作和居民利用需求，加強(qiáng)檔案信息資源的開發(fā)利用，積極開展檔案編研工作。（2）信息化和現(xiàn)代化的要求：當(dāng)積極采用計(jì)算機(jī)等先進(jìn)技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)檔案管理的信息化、現(xiàn)代化。（3）涉密檔案的保管和利用要求：涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等內(nèi)容的檔案的保管、利用，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定辦理。

11號令的第二十一條、二十二條、二十三條和二十四條，分別規(guī)定了違反規(guī)定的罰則、實(shí)施要求、解釋權(quán)和實(shí)施日期等。

二、11號令的主要特點(diǎn)

就11號令的內(nèi)容構(gòu)成和效力而言，它主要具有以下一些特點(diǎn)。

（一）規(guī)范對象與范圍的專指性

11號令是國家檔案局和民政部聯(lián)合制發(fā)的部門規(guī)章，其約束和規(guī)范的對象范圍是城市社區(qū)檔案的管理。雖然我國的社區(qū)類型較多，如行政村、縣、鎮(zhèn)等等，但11號令僅把城市社區(qū)檔案和城市社區(qū)檔案工作作為規(guī)范的對象。這就使該部門規(guī)章在實(shí)施過程中具有了良好的專指性特征，同時也可以避免因泛化使用“社區(qū)檔案”和“社區(qū)檔案管理”概念所造成的管理對象的失控。

（二）規(guī)范城市社區(qū)檔案種類的全面性

11號令將城市社區(qū)的黨組織、居民委員會、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會組織和居民，在社區(qū)建設(shè)中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等不同形式和載體的歷史記錄，均納入了城市社區(qū)檔案的管控范圍。這充分說明：在基層社會組織層面，檔案資源體系建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略得到了較好的制度落實(shí)。檔案資源體系應(yīng)能滿足廣大人民群眾的整體信息利用需要。就此而言，11號令的發(fā)布和實(shí)施，不僅可以保證城市社區(qū)檔案資源建設(shè)的齊全、完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和安全，而且也可以有效地填補(bǔ)我國檔案資源體系建設(shè)在城市社區(qū)層面存在的缺陷和不足，切實(shí)促進(jìn)我國國家檔案資源體系建設(shè)的整體質(zhì)量的提升。

（三）對城市社區(qū)檔案管理工作開展的保障性

11號令通過周全的整體設(shè)計(jì)和制度安排，不僅理順了城市社區(qū)檔案管理的體制，明確了檔案機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)及檔案工作人員的權(quán)利與責(zé)任義務(wù)，而且對社區(qū)檔案管理的收集、整理、鑒定、保管、提供利用、編研、安全檢查、信息化等項(xiàng)工作的開展，均提出了切實(shí)可行的要求和行為規(guī)范。這無疑為我國各個城市的社區(qū)組織及居民開展城市社區(qū)檔案管理活動，提供了強(qiáng)有力的規(guī)范依據(jù)。

（四）與相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)定及要求的一致性

同《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》及其他相關(guān)的檔案行政法規(guī)相比，11號令雖然法律效力不如它們，但在規(guī)范城市社區(qū)檔案管理方面，11號令卻比檔案法律和行政法規(guī)的規(guī)定與要求要更具針對性和可操作性。就此而言，11號令是對國家檔案工作法律和行政法規(guī)的必要補(bǔ)充和具體化成果。因此，其內(nèi)容規(guī)定必須與檔案法律和行政法規(guī)的內(nèi)容保持高度的一致性，不能出現(xiàn)矛盾和沖突等方面的問題。另外，在城市社區(qū)檔案管理實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)為城市社區(qū)組織的檔案工作人員提供較為明確的“怎么做”方面的具體指引，所以，就需要在11號令中告知行為主體應(yīng)當(dāng)或可以遵循哪些行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)文件。雖然目前11號令在這方面的具體規(guī)定還存在一定的“敘述”嚴(yán)整性問題，但瑕不掩瑜，11號令還是推薦了一些在城市社區(qū)檔案管理中可以采用的行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)。

三、11號令的內(nèi)容和實(shí)施存在的問題及解決建議

就科學(xué)性和專業(yè)性來說，11號令的整體規(guī)定和主要內(nèi)容是比較合理的，也對開展和促進(jìn)我國城市社區(qū)檔案工作起到了較為積極的規(guī)范和指導(dǎo)作用。但在11號令的某些具體規(guī)定中，還存在一些值得商榷的問題。這些具體問題及其改進(jìn)建議如下：

第一，在“城市社區(qū)檔案”的定義中，11號令雖然使用了“歷史記錄”這一屬概念，但是在定義的“種差”中并沒有出現(xiàn)“直接形成的”表述。這同《檔案法》的表述存在一定的差距。從學(xué)術(shù)理論角度來說，關(guān)于檔案本質(zhì)的表述目前有兩種公認(rèn)的說法，一種是“原始記錄”；另一種是“直接形成的歷史記錄”。如果直接使用“歷史記錄”，卻不使用“直接形成的歷史記錄”，則會造成人們在執(zhí)行該部門規(guī)章時將不具有原始記錄性的材料、資料等，也作為檔案保存的風(fēng)險。所有建議修訂時，增加“直接形成的”的表述。另外，“城市社區(qū)檔案”最好也不要簡稱為“社區(qū)檔案”，因?yàn)椤吧鐓^(qū)檔案”是城市社區(qū)檔案的屬概念；目前的“簡稱”會造成其他類型的社區(qū)檔案管理實(shí)踐中，誤用11號令。因此，建議將目前的簡稱改為“城社檔案”。

第二，對于城市社區(qū)檔案的形成領(lǐng)域的表述不夠準(zhǔn)確。11號令目前的表述是“在社區(qū)建設(shè)中形成的”，其實(shí)社區(qū)檔案的形成領(lǐng)域不僅僅是“建設(shè)”活動，還應(yīng)包括“管理”活動等。所以建議在修訂時，將其修改為“在社區(qū)的建設(shè)和管理等活動中直接形成的”。

第三，“第十條”對“電子文件”“會計(jì)材料”的歸檔要求缺乏彈性。如對電子文件的歸檔整理，要求按照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894）和《電子文件歸檔光盤技術(shù)要求和應(yīng)用規(guī)范》（DA/T38）的要求進(jìn)行。而這兩個標(biāo)準(zhǔn)都是“推薦性標(biāo)準(zhǔn)”，不具有強(qiáng)制性，并且第一個標(biāo)準(zhǔn)目前已經(jīng)修訂為《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》，因此，目前的規(guī)定內(nèi)容就有些過于武斷。如果在表述中增加“可按照”或“可參照”的表述，就會切實(shí)改善11號令的實(shí)施效果。至于會計(jì)文件材料的歸檔時間和會計(jì)檔案在會計(jì)部門保管的時間，也不必做目前的硬性規(guī)定，只需要說明應(yīng)按《會計(jì)檔案管理辦法》執(zhí)行就可以了。因?yàn)椤稌?jì)檔案管理辦法》對會計(jì)文件材料的歸檔時間和會計(jì)檔案在會計(jì)部門的保管時間都有明確的規(guī)定。

第四，城市社區(qū)檔案的門類劃分，11號令是基于檔案種類的劃分理論確立的。實(shí)際上，我國的檔案分類理論已經(jīng)闡明了檔案種類劃分的目的——是未來對檔案現(xiàn)象進(jìn)行概念劃分，以便于進(jìn)行分科研究，但其分類結(jié)果一般不用于檔案實(shí)體的整理分類。所以，11號令把城市社區(qū)檔案先劃分為“文書類、科技類、會計(jì)類”的做法是缺乏理論依據(jù)的，也是沒有必要的。從目前11號令的附件來看，“第二級”類目基本上是依據(jù)城市社區(qū)的組織職能或職責(zé)來設(shè)置的，已經(jīng)可以有效地反映城市社區(qū)建設(shè)和管理等活動的歷史面貌了，所以就沒有必要畫蛇添足，在其上再增加一層反映檔案所屬“種類”的類目。

第五，11號令的第十一條提出的文書檔案“按照年度——問題（社區(qū)黨建、居民自治、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安等）進(jìn)行分類”的要求，也缺乏推敲。其實(shí)，社區(qū)黨建、居民自治、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安等，顯然是城市社區(qū)組織的建設(shè)與管理活動的具體職能或職責(zé)，并不是什么“問題”，怎么就成了“問題”性質(zhì)的類目呢？我國的檔案管理理論中對“問題分類法”和“職能分類法”已有明確的界定。前者是在立檔單位的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)不健全、分工不明確的情形下可以采用的一種分類方法，主要是依據(jù)檔案文件的內(nèi)容說明和反映的異同，按照“同則同之，異則異之”的規(guī)則，提煉和歸納主題類目；后者則是在立檔單位組織機(jī)構(gòu)比較健全、業(yè)務(wù)分工較為明確的前提下，根據(jù)每個內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能或職責(zé)來設(shè)置類目。

綜上所述，11號令是為加強(qiáng)和規(guī)范我國城市社區(qū)檔案管理而制定的一個部門規(guī)章。該部門規(guī)章實(shí)施5年多來，在全國各地取得了良好的社區(qū)檔案治理效果，但是由于其中還存在著某些瑕疵，不免給實(shí)際執(zhí)行者帶來了一定的困惑，需要國家檔案主管部門及時予以修正。

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作者單位：北京市規(guī)劃和自然資源委員會海淀分局