張 勇,黨 侃,趙志浩

(1.浙江省正邦水電建設(shè)有限公司,杭州 310051； 2.中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,西安 710065；3.中國(guó)電建集團(tuán)國(guó)際工程有限公司,北京 100089)

1 綠色發(fā)展的背景

1.1 國(guó)際背景

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化，生態(tài)危機(jī)如一場(chǎng)瘟疫蔓延整個(gè)世界市場(chǎng)，最終導(dǎo)致全球現(xiàn)代性危機(jī)。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)破壞；二是人類社會(huì)與自然界之間矛盾進(jìn)一步激化。西方社會(huì)先后提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展等理論，但未能從根本上解決人與自然的矛盾[2]。當(dāng)今綠色發(fā)展理念揭示了當(dāng)下人與自然界的現(xiàn)實(shí)矛盾，受到世界各國(guó)的普遍認(rèn)可。20世紀(jì)以來(lái)，盲目的追求數(shù)量和產(chǎn)值的“高污染、高排放、高消耗”的發(fā)展觀，嚴(yán)重違背了全人類的可持續(xù)發(fā)展[1]。當(dāng)今世界競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，各國(guó)都在努力尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，打造新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。比如美國(guó)政府大力支持發(fā)展新能源,歐盟制定的《歐盟2020戰(zhàn)略》；日本推出的“綠色發(fā)展戰(zhàn)略”；韓國(guó)提出的“綠色低碳增長(zhǎng)戰(zhàn)略”；中國(guó)也在大力提倡綠色發(fā)展，并承諾2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。

1.2 菲律賓背景

在2019年3月發(fā)表于河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)《“一帶一路”沿線國(guó)家環(huán)境全要素生產(chǎn)率動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)及綠色發(fā)展的國(guó)別差異—基于DEA-Malmquist指數(shù)實(shí)證研究》中，作者根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境全要素生產(chǎn)率變化趨勢(shì)，將“一帶一路”沿線65個(gè)國(guó)家的綠色發(fā)展情況分為5類，菲律賓被歸為第4類，即國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，環(huán)境績(jī)效變化不大?！胺坡少e的無(wú)暇顧及綠色發(fā)展，化學(xué)污染事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅了菲律賓的可持續(xù)發(fā)展”[3]。

2 菲律賓可持續(xù)發(fā)展政策

2.1 菲律賓可再生能源立法

在國(guó)際背景與國(guó)內(nèi)發(fā)展挑戰(zhàn)的雙重影響下，菲律賓開(kāi)始考慮將可持續(xù)發(fā)展的重心放到能源領(lǐng)域，而能源領(lǐng)域的政策又主要體現(xiàn)在大力發(fā)展可再生能源，從而降低對(duì)于煤電、油電的依賴，走上低碳環(huán)保之路。

2006年菲律賓頒布了第9367號(hào)法案，即《關(guān)于生物質(zhì)燃料使用的指導(dǎo)法案》，簡(jiǎn)稱《生物質(zhì)法》，其中對(duì)生物質(zhì)燃料的交易實(shí)行免稅，鼓勵(lì)和促進(jìn)生物質(zhì)及生物質(zhì)混合燃料的使用，這是菲律賓單項(xiàng)立法支持可再生能源發(fā)展的開(kāi)始。

2008年菲律賓又頒布了案第9513號(hào)法，即《關(guān)于促進(jìn)可再生能源資源開(kāi)發(fā)的法案》，簡(jiǎn)稱為《2008可再生能源法》。該法案規(guī)定可再生能源資源包括生物質(zhì)、太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)帷⒑Ｑ蠛退娰Y源，對(duì)可再生能源的開(kāi)發(fā)、使用和商用做了較為全面的規(guī)定，為可再生能源提供免稅政策和電價(jià)補(bǔ)貼政策，旨在大力促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。該法案還首次提出了綠色能源的概念，授權(quán)終端用戶選擇使用可再生能源電力，稱為綠色能源選擇機(jī)制，并要求能源部進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

2009年能源部又頒布了通告第2009-05-0008號(hào)《9513號(hào)法案實(shí)施細(xì)則》，對(duì)可再生能源的開(kāi)發(fā)、運(yùn)行、主管機(jī)構(gòu)、基金、處罰等做了更加詳細(xì)的規(guī)定。目前，《2008可再生能源法》及其實(shí)施細(xì)則仍然是菲律賓可再生能源領(lǐng)域最主要的法律淵源。

2.2 “雄心2040”及其規(guī)劃

杜特爾特總統(tǒng)上任以來(lái)，開(kāi)始系統(tǒng)的制定菲律賓的可持續(xù)發(fā)展政策。2016年10月11日，杜特爾特總統(tǒng)簽署了5號(hào)行政令，即《批準(zhǔn)和采用以雄心2040為代表的25年長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃指南》，簡(jiǎn)稱《雄心2040》，規(guī)劃了25年的發(fā)展計(jì)劃，為菲律賓的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)?！缎坌?040》主要聚焦以下4個(gè)方面[4]：

(1) 建設(shè)以中產(chǎn)階級(jí)為主的繁榮社會(huì)，消除貧窮；

(2) 促進(jìn)公民長(zhǎng)壽和健康；

(3) 成為一個(gè)更智能和更具創(chuàng)新意識(shí)的社會(huì)群體；

(4) 建立一個(gè)高度互信的社會(huì)。

在此背景下，菲律賓經(jīng)濟(jì)與發(fā)展委員會(huì)又發(fā)布了《2017—2022年菲律賓發(fā)展規(guī)劃》，全文分為7個(gè)部分，主要包括：優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)、減少不平等的轉(zhuǎn)化、提高增長(zhǎng)潛力、創(chuàng)造有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)、計(jì)劃執(zhí)行與監(jiān)督等[6]。杜特爾特總統(tǒng)也簽署了27號(hào)行政令，即《2017-2022年菲律賓發(fā)展規(guī)劃和公共投資實(shí)施計(jì)劃》，以此敦促該規(guī)劃的實(shí)施。

2.3 菲律賓可再生能源規(guī)劃

根據(jù)《雄心2040》，菲律賓能源部又頒布了《2017—2040年菲律賓能源規(guī)劃：行業(yè)規(guī)劃與路線圖》，簡(jiǎn)稱《能源行業(yè)規(guī)劃》。在《能源行業(yè)規(guī)劃》中，制定了能源行業(yè)戰(zhàn)略指引，包括：保障能源安全、拓寬能源獲取渠道、促進(jìn)低碳發(fā)展、強(qiáng)化政府部門(mén)在能源領(lǐng)域的合作、執(zhí)行監(jiān)督和完善路線圖等，其中大力發(fā)展可再生能源成為實(shí)現(xiàn)菲律賓可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，規(guī)劃到2040年，可再生能源將增加16 949 MW，達(dá)到2 GW的規(guī)模，包括增加10 792 MW的水電、4 081 MW的光伏、1 039 MW的風(fēng)電、684 MW的地?zé)帷?26 MW的生物質(zhì)和26 MW的海洋發(fā)電[7]。

3 菲律賓綠色能源政策

3.1 綠色能源選擇機(jī)制

為落實(shí)可再生能源規(guī)劃，2018年7月菲律賓能源部發(fā)布了《2008可再生能源法制定綠色能源選擇機(jī)制的規(guī)則和指導(dǎo)方針》的通告，該通告分為5部分19個(gè)條目，分別從終端用戶、能源來(lái)源、禁止與處罰、臨時(shí)條款等方面進(jìn)一步細(xì)化了綠色能源機(jī)制。主要內(nèi)容有：

(1) 目 的

該綠色能源選擇機(jī)制旨在指導(dǎo)可再生能源供電商和電網(wǎng)服務(wù)商為終端用戶選擇使用可再生能源電源提供便利。

(2) 范 圍

通告的適用范圍包括終端用戶、可再生能源供電商、配電方、經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)商、經(jīng)濟(jì)區(qū)入駐企業(yè)、國(guó)家輸電公司、菲律賓電力市場(chǎng)公司、備用供電方等。

(3) 合格的終端用戶

主要指過(guò)去一年內(nèi)每個(gè)月的峰值電力需求達(dá)到100 kW以上，如果是新用戶，未來(lái)一年內(nèi)每月的峰值電力需求達(dá)到300 kW。

合格的可再生能源供應(yīng)商：要求可再生能源供應(yīng)商按規(guī)定取得運(yùn)營(yíng)許可及電力監(jiān)管證書(shū)等。

(4) 禁止與處罰

能源部有權(quán)對(duì)違反方除以10萬(wàn)比索(約合2 060美元)至50萬(wàn)比索(約合10 300美元)的罰款，并按照可再生能源法案第36條和35條規(guī)定，對(duì)資助和煽動(dòng)違反法案者，也作為違反者對(duì)待[8]。

3.2 綠色能源上網(wǎng)電價(jià)

以綠色能源選擇機(jī)制為基礎(chǔ)，2020年1月菲律賓能源部發(fā)布了《菲律賓綠色能源上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃的規(guī)則和指導(dǎo)方針》，向社會(huì)征求意見(jiàn)。該通告共分為4部分9個(gè)條目，包括規(guī)則與總則、綠色能源上網(wǎng)電價(jià)、綠色能源競(jìng)標(biāo)及最終條款等內(nèi)容。主要有：

(1) 目 的

建立可再生能源長(zhǎng)期供應(yīng)機(jī)制；支持可再生能源的發(fā)展并增加項(xiàng)目數(shù)量；增加可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的配比；穩(wěn)定可再生能源上網(wǎng)電價(jià)；設(shè)定綠色能源標(biāo)桿電價(jià)；與電力監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)，更新上網(wǎng)電價(jià)；審批長(zhǎng)期供電協(xié)議等。

(2) 范圍和組成

通告的適用范圍包括終端用戶、配電方、可再生能源項(xiàng)目供電商、零售電力供電商；內(nèi)容組成包括綠色能源上網(wǎng)電價(jià)和綠色能源競(jìng)標(biāo)兩部分。

(3) 綠色能源上網(wǎng)電價(jià)

上網(wǎng)電價(jià)須反映電力供應(yīng)市場(chǎng)價(jià)值，在綠色能源競(jìng)標(biāo)開(kāi)始前，由電力監(jiān)管委員會(huì)每年制定初始市場(chǎng)價(jià)值，并且每年2月底之前更新。

(4) 綠色能源競(jìng)標(biāo)

通過(guò)競(jìng)價(jià)程序由合格的綠色能源電力供應(yīng)商提供電力，簽署電力供應(yīng)合同，建立綠色能源競(jìng)標(biāo)機(jī)制。競(jìng)標(biāo)程序有兩種：供電協(xié)議競(jìng)標(biāo)或完整的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性選擇+供電協(xié)議競(jìng)標(biāo)。

圖1 綠色能源競(jìng)標(biāo)流程示意圖

(5) 執(zhí) 行

《2008年可再生能源法》頒布后已開(kāi)發(fā)且取得商業(yè)許可但尚未運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，將作為第一批競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目[9]。

3.3 菲律賓綠色運(yùn)行許可

為進(jìn)一步完善綠色能源機(jī)制，2020年4月菲律賓能源部發(fā)布了《綠色能源機(jī)制下供應(yīng)商運(yùn)行許可的規(guī)則和指導(dǎo)方針》，該通告分為14個(gè)部分，共計(jì)18個(gè)條目，首次提出綠色能源供電合同和綠色能源運(yùn)行證書(shū)的概念。通告第4.4條規(guī)定，綠色能源供電合同是指終端用戶和可再生能源供電方之間的供電合同，并對(duì)供電合同的主要內(nèi)容作了規(guī)定；第4.5條規(guī)定，綠色能源運(yùn)行證書(shū)是指能源部根據(jù)此通告的規(guī)定向相關(guān)運(yùn)行方簽發(fā)的文件；第5.1條規(guī)定，合格的可再生能源供應(yīng)商是指任何可再生能源供應(yīng)商，已取得綠色能源運(yùn)行證書(shū)的菲律賓自然人或法人[10]。

該通告對(duì)綠色能源機(jī)制的相關(guān)概念進(jìn)行了細(xì)化，使得可再生能源與綠色能源概念進(jìn)一步對(duì)接，并且將可再生能源的發(fā)展完全納入綠色能源發(fā)展的框架內(nèi)。

3.4 菲律賓綠色發(fā)展評(píng)價(jià)

基于以上分析可以看出，綠色能源的概念在《2008可再生能源法》中首次提出，本屆政府力求務(wù)實(shí)，落實(shí)《2008可再生能源法》對(duì)綠色能源的規(guī)劃,提出菲律賓的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而將可再生能源納入到綠色能源發(fā)展框架內(nèi)，并且以能源為著力點(diǎn)，大力發(fā)展綠色能源，擺脫對(duì)煤電和油電的依賴，降低碳排放，從而逐步實(shí)現(xiàn)菲律賓的綠色發(fā)展，在綠色發(fā)展上取得了一定的突破。

但同時(shí)也要看到，菲律賓仍然處于從可持續(xù)發(fā)展到綠色發(fā)展的過(guò)渡階段，沒(méi)有提出系統(tǒng)的綠色發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展綠色能源僅僅是綠色發(fā)展的一種方式，應(yīng)當(dāng)全面加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)化、嘗試環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的同步發(fā)展，才算真正走上綠色發(fā)展之路[11]，從這個(gè)角度看，菲律賓的綠色發(fā)展政策還有較大的提升空間。

菲律賓政府從綠色能源的提出到政策細(xì)化歷時(shí)10 a，綠色能源的細(xì)化政策也僅承接了可再生能源的規(guī)定，沒(méi)有解決菲律賓可再生能源發(fā)展中開(kāi)發(fā)權(quán)申請(qǐng)繁瑣、項(xiàng)目征地困難、電價(jià)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不合理等問(wèn)題，導(dǎo)致菲律賓可再生能源發(fā)展緩慢。即使把可再生能源改為綠色能源，也有“換湯不換藥”之嫌，除了為政府進(jìn)一步提供全面的綠色發(fā)展規(guī)劃奠定基礎(chǔ)之外，其對(duì)可再生能源發(fā)展的促進(jìn)作用有限。

4 結(jié) 語(yǔ)

在國(guó)際主要發(fā)達(dá)國(guó)家提倡綠色發(fā)展理念的大環(huán)境下，菲律賓沒(méi)有以犧牲經(jīng)濟(jì)環(huán)境為代價(jià)，繼續(xù)走高污染、高能耗的發(fā)展之路，而是積極向綠色發(fā)展靠攏，先是立法促進(jìn)可再生能源的發(fā)展，本屆政府頒布了一系列可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，繼而提出綠色能源的概念，大力扶持可再生能源的發(fā)展。菲律賓的綠色發(fā)展道路逐漸清晰，這已經(jīng)顯示了菲律賓政府的眼光和魄力，但同時(shí)，由于發(fā)展階段及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所限，在綠色發(fā)展這條道路上，菲律賓還有很長(zhǎng)的路要走。