徐巖 魏星星 王利俊 劉慧軒

（北方工業(yè)大學(xué)，北京 100144）

1 引言

績效考核是加強(qiáng)對(duì)污水處理廠運(yùn)營管理的重要工具，是污水處理行業(yè)未來發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。污水處理廠的經(jīng)營管理活動(dòng)，除了對(duì)污水進(jìn)行處理，還需要依據(jù)有關(guān)部門的管理辦法進(jìn)行規(guī)范化管理，包括污水處理質(zhì)量達(dá)標(biāo)、污泥規(guī)范化處理、污染防治及成本費(fèi)用等。當(dāng)前我國缺乏系統(tǒng)的指標(biāo)體系將管理辦法中提及的各類要素與績效考核動(dòng)態(tài)結(jié)合起來，而科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)體系是績效考核工作的核心基礎(chǔ)［1］。

2 城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營及監(jiān)管方面存在的問題

2.1 運(yùn)營方面存在的問題

我國是一個(gè)干旱缺水的國家，加強(qiáng)污水處理廠的建設(shè)與運(yùn)行管理規(guī)范化，提高水資源的重復(fù)利用率是水資源缺乏的根本解決之道，但是由于我國污水處理廠長期以來管理水平較低、技術(shù)實(shí)力較弱、工藝創(chuàng)新研發(fā)不足，導(dǎo)致我國污水處理行業(yè)發(fā)展遲緩，對(duì)城鎮(zhèn)用水的貢獻(xiàn)率較低，甚至長時(shí)期內(nèi)都未形成“再生水”的概念，更不用提對(duì)處理過的再生水進(jìn)行充分利用［2］。經(jīng)過對(duì)污水處理廠的實(shí)地走訪、對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理以及政策管理的剖析，發(fā)現(xiàn)目前我國城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營方面存在下列問題。

2.1.1 污水處理廠的建設(shè)及運(yùn)行資金缺乏，污水處理率尚待進(jìn)一步提高

中央及部分地區(qū)的財(cái)政資金中對(duì)污水處理方面沒有專門的規(guī)劃，缺乏資金進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，導(dǎo)致污水處理水平較低。截至“十二五”的收官之年，我國城鎮(zhèn)污水處理率為91.9%；根據(jù)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，預(yù)計(jì)2020 年底我國城鎮(zhèn)污水處理率有望達(dá)到95%。

2.1.2 設(shè)備維修和開發(fā)缺少本土人才，盲目引進(jìn)外國的工藝技術(shù)

相較于部分發(fā)達(dá)國家而言，我國的污水處理工程還存在較大差距，尤其是在資金投入、政策扶持、技術(shù)研發(fā)、管理水平等方面。在向國外學(xué)習(xí)的同時(shí)，要注意取其精華，去其糟粕，將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)的實(shí)際情況相結(jié)合，在自主研發(fā)方面多投入資金與精力。

2.1.3 處理后的再生水未有效利用

目前多數(shù)污水處理廠缺乏再生水回收利用的意識(shí)，經(jīng)過處理的再生水多數(shù)會(huì)排向自然水體，或者投入到低價(jià)值應(yīng)用場(chǎng)所，造成較大的資源浪費(fèi)。鼓勵(lì)將污水處理廠尾水經(jīng)人工濕地等生態(tài)處理達(dá)標(biāo)后作為生態(tài)和景觀用水。再生水宜首先用于用水量大并對(duì)水質(zhì)要求低的工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)及綠地灌溉、城市雜用水等方面。如此不僅技術(shù)可行，綜合成本還相對(duì)較低，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益也較為顯著。截至2015 年，京津冀地區(qū)的再生水利用率僅為35%，全國范圍內(nèi)再生水利用率更是遠(yuǎn)低于此，該方面還有較大的提升空間。

2.1.4 污泥處置不夠科學(xué)，對(duì)周邊環(huán)境造成二次污染

不少地區(qū)還存在將污泥隨意廢棄，將未經(jīng)脫水處理達(dá)標(biāo)的污泥任意填埋等問題，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的污染?？蓪?duì)污泥進(jìn)行全方位無死角的追蹤，從污泥產(chǎn)生、脫水、轉(zhuǎn)運(yùn)到最終處置要有完整的管理方法、技術(shù)指南及監(jiān)督機(jī)制，以減少污泥對(duì)環(huán)境的二次污染。

2.2 監(jiān)管方面存在的問題

根據(jù)2020 年3 月實(shí)施的《政府購買服務(wù)管理辦法》，政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)開展項(xiàng)目績效管理，要進(jìn)行事前可行性、合理性、經(jīng)濟(jì)性以及合規(guī)性評(píng)估，事中進(jìn)行績效運(yùn)行監(jiān)管并及時(shí)進(jìn)行反饋修正，事后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，給出客觀公正的評(píng)判，并將績效評(píng)價(jià)的結(jié)果與其服務(wù)費(fèi)用相掛鉤，起到積極的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)，進(jìn)而敦促項(xiàng)目單位調(diào)整自身服務(wù)水平和能力［3］。

污水處理行業(yè)通常是通過政府購買服務(wù)的方式經(jīng)營的，政府通過運(yùn)營單位提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，向其支付費(fèi)用，相關(guān)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)負(fù)責(zé)人要按照規(guī)定履行監(jiān)管責(zé)任，必須做到花錢必問效，無效必問責(zé)。雖然政府要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，但是經(jīng)過對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理廠的實(shí)地走訪及其績效評(píng)價(jià)工作的研究，發(fā)現(xiàn)相關(guān)主管部門在日常管理和績效評(píng)價(jià)過程中存在以下問題。

2.2.1 重建設(shè)輕管理，污水處理設(shè)施分布不均衡

不少地區(qū)僅僅完成建設(shè)任務(wù)，在污水處理廠投入運(yùn)行后，常常會(huì)出現(xiàn)不規(guī)范操作導(dǎo)致設(shè)備損壞、日常維護(hù)不按照計(jì)劃進(jìn)行、設(shè)備完好率低、出水質(zhì)量差以及運(yùn)行費(fèi)用過高等問題。部分一線城市的污水處理設(shè)施數(shù)量已經(jīng)接近飽和，但是也有個(gè)別城市或者縣城、鄉(xiāng)村尚無污水處理設(shè)施，應(yīng)著重提高這些地區(qū)的污水處理水平，可以通過以城帶鄉(xiāng)、共享設(shè)施等形式，適當(dāng)向缺乏污水處理設(shè)施的地區(qū)延伸。

2.2.2 尚未建立污水收集處理績效考核及付費(fèi)制度

污水處理工程具有公益性、投入大的特點(diǎn)，每年中央及地方財(cái)政都會(huì)投入千億資金用于污水處理設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營工作，但是由于缺乏完善的績效考核監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致政府投入的資金沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，同時(shí)也無法激勵(lì)承接主體進(jìn)行工藝革新和管理進(jìn)步。應(yīng)合理制定和調(diào)整城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其在補(bǔ)償相關(guān)成本后，還有合理的盈利。

2.2.3 當(dāng)前政策及管理辦法未有效落實(shí)，部分技術(shù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善［4］

現(xiàn)有的政策及管理辦法對(duì)城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)的運(yùn)行有相應(yīng)的要求，但是由于缺乏完善的績效考核機(jī)制，承接主體和購買主體重視程度不足。雖然目前已頒布了一些技術(shù)指南及標(biāo)準(zhǔn)，但是依舊存在空白；此外，部分地區(qū)開始增效提質(zhì)改革，缺乏相應(yīng)的技術(shù)指南，導(dǎo)致污水處理廠運(yùn)行、管理及評(píng)價(jià)過程中缺乏相應(yīng)的依據(jù)。

2.2.4 宣傳引導(dǎo)工作存在不足

主管部門可以通過線上或線下的宣傳，保障公眾參與監(jiān)督管理的知情權(quán)；還應(yīng)該開放投訴及意見反饋通道，為公眾參與監(jiān)督創(chuàng)造條件。

3 績效指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 構(gòu)建績效指標(biāo)體系

績效指標(biāo)體系將污水處理的運(yùn)行管理情況與績效評(píng)價(jià)聯(lián)系起來，對(duì)污水處理廠的運(yùn)行水平進(jìn)行績效考核，如此一方面可以使財(cái)政資金的使用更加有效率，另一方面也能使績效評(píng)價(jià)較差的污水處理廠進(jìn)一步了解到自己的不足，并向績效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的污水處理廠看齊，在工藝方面進(jìn)行革新，在管理方面加強(qiáng)，降低污水處理的成本，提高污水處理的質(zhì)量與效率。在經(jīng)過對(duì)污水處理廠的實(shí)地考察、對(duì)政府政策的研讀以及對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理后，本文的績效指標(biāo)體系從污水處理質(zhì)量、污泥處置質(zhì)量、運(yùn)行管理以及監(jiān)督管理、財(cái)務(wù)績效5 個(gè)方面展開。其中，污水處理質(zhì)量和污泥處置質(zhì)量是績效目標(biāo)的客觀結(jié)果；運(yùn)行管理是達(dá)到績效目標(biāo)的主觀努力；監(jiān)督管理是達(dá)到績效目標(biāo)的外部動(dòng)力；財(cái)務(wù)績效是評(píng)價(jià)項(xiàng)目結(jié)果是否具有經(jīng)濟(jì)性的重要參數(shù)［5］。

根據(jù)對(duì)管理辦法的梳理，整理出的5 個(gè)監(jiān)管層指標(biāo)，既為主管單位最關(guān)心的部分，又是污水處理廠日常經(jīng)營的關(guān)鍵成功因素；14 個(gè)執(zhí)行層指標(biāo)為具體到污水處理廠日常經(jīng)營活動(dòng)方面的指標(biāo)，見表1。

表1 城鎮(zhèn)污水處理廠績效指標(biāo)體系

3.2 績效指標(biāo)

3.2.1 污水處理質(zhì)量

污水處理率是指污水處理廠實(shí)際污水處理量和進(jìn)水量的百分比。該指標(biāo)主要是衡量污水處理廠收集到的污水是否在其處理容量內(nèi)已經(jīng)被完全處理，為正向定量指標(biāo)。但在特殊情況下，當(dāng)污水處理廠進(jìn)水量超過其最大處理量時(shí)，廠方應(yīng)詳細(xì)記錄溢流水量信息，包括其溢流時(shí)間段、水量及其去向等［6］。

出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率是指出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)天數(shù)占年應(yīng)該運(yùn)行天數(shù)的百分比。該項(xiàng)指標(biāo)可以判斷污水處理質(zhì)量的優(yōu)劣，為正向定量指標(biāo)。該指標(biāo)根據(jù)在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的記錄得出，因此為確保在線檢測(cè)設(shè)備的準(zhǔn)確性應(yīng)時(shí)常校準(zhǔn)相關(guān)設(shè)備。

3.2.2 污泥處置質(zhì)量

脫水污泥含水率是指含水率低于80%的污泥質(zhì)量占全部污泥總質(zhì)量的百分比，為正向定量指標(biāo)。由于污泥中可能含有大量的有毒有害物質(zhì)，如重金屬、細(xì)菌等，若不對(duì)污泥進(jìn)行脫水，含水量較高的污泥在轉(zhuǎn)運(yùn)過程中有可能會(huì)出現(xiàn)暴露、揮發(fā)、灑落或滴漏等問題，對(duì)環(huán)境造成較大的影響，故主管部門對(duì)污泥脫水處理有著明確的規(guī)定，如污泥含水率高于80%，將會(huì)進(jìn)行相應(yīng)處罰及整改。城鎮(zhèn)污水處理廠在建設(shè)時(shí)，必須要配備相應(yīng)的污泥處置設(shè)施，污泥處置質(zhì)量必須達(dá)到規(guī)定要求后才能驗(yàn)收合格投入運(yùn)行。

污泥轉(zhuǎn)運(yùn)合規(guī)率是指合格轉(zhuǎn)運(yùn)的污泥質(zhì)量與污泥總質(zhì)量的百分比，為正向定量指標(biāo)。城鎮(zhèn)污水處理廠應(yīng)提供相應(yīng)的污泥轉(zhuǎn)運(yùn)聯(lián)單及對(duì)應(yīng)的污泥轉(zhuǎn)運(yùn)臺(tái)賬，且需要中轉(zhuǎn)和儲(chǔ)存的應(yīng)經(jīng)相關(guān)主管部門批準(zhǔn)后方可建設(shè)使用。污泥在轉(zhuǎn)運(yùn)過程中需要進(jìn)行全方位無死角的追蹤，任何違反管理辦法的行為均要進(jìn)行處罰和整改。

污泥處置率是指污泥安全穩(wěn)定化處置的總質(zhì)量與污泥總質(zhì)量的百分比，為正向定量指標(biāo)。安全穩(wěn)定化處置以及資源化利用包括將污泥用于園林綠化、用于鹽堿地和沙化地等土地改良、用于建筑材料以及填埋等。相關(guān)單位應(yīng)該根據(jù)不同來源污泥的特點(diǎn)，選擇合適的處置方法，實(shí)現(xiàn)污泥資源化、減量化與無害化。

3.2.3 運(yùn)行管理

設(shè)備完好率是指污水處理廠中完好設(shè)備占總設(shè)備數(shù)量的百分比，為正向定量指標(biāo)。設(shè)備完好率可以體現(xiàn)污水處理廠在日常的運(yùn)行管理中對(duì)設(shè)備使用是否規(guī)范、維修是否及時(shí)以及管理制度是否健全并有效執(zhí)行等情況。

人員持證上崗率是指有專業(yè)技能職稱的員工占總員工人數(shù)的百分比，為正向定量指標(biāo)。該指標(biāo)可以衡量污水處理廠中員工的平均專業(yè)技能水平及文化知識(shí)水平，可以從側(cè)面反映該污水處理廠的管理水平與創(chuàng)新研發(fā)能力。

運(yùn)行管理記錄的規(guī)范性是衡量污水處理廠日常運(yùn)行、檢查記錄以及臺(tái)賬規(guī)范性的定性指標(biāo)。該指標(biāo)一方面可以衡量污水處理廠管理制度是否健全，另一方面可以督促污水處理廠進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)以及服務(wù)水平，提高污水的處理質(zhì)量和效率［7］。

應(yīng)急預(yù)案是衡量污水處理廠應(yīng)對(duì)突發(fā)事故能力的定性指標(biāo)。污水處理廠會(huì)遇到地震、停電、火災(zāi)以及進(jìn)水量超過最大負(fù)荷水平等問題，如果沒有詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案，并在平時(shí)加以操練的話，一方面不能保證出水質(zhì)量，另一方面也可能對(duì)人身財(cái)產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境造成不可挽回的損失。

標(biāo)識(shí)管理是衡量污水處理廠管理能力的定性指標(biāo)。污水處理廠內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)標(biāo)識(shí)管理，在有毒有害或可能會(huì)造成人身傷害的地方設(shè)置安全提示牌；污水處理廠外圍也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的提示標(biāo)牌，提醒公眾該處有污水處理設(shè)施，避免靠近。該項(xiàng)指標(biāo)可以很大程度上提高污水處理廠安全管理的能力，并有效降低意外事件的發(fā)生概率。

3.2.4 監(jiān)督管理

公眾滿意度是衡量污水處理廠社會(huì)效益的指標(biāo)。公眾滿意度可以通過向污水處理廠附近群眾或者出水口下游群眾開展調(diào)查問卷的方式反映，也可以根據(jù)收到的外部投訴情況來反映。從公眾滿意度水平也可以看出污水處理廠的運(yùn)行管理水平，可作為績效考核的重要指標(biāo)。

3.2.5 財(cái)務(wù)績效

單位變動(dòng)成本為處理每噸污水所花費(fèi)的人工費(fèi)、化驗(yàn)費(fèi)、電費(fèi)、污泥運(yùn)輸費(fèi)、藥劑費(fèi)及其他材料費(fèi)等，不同規(guī)模的污水處理廠單位變動(dòng)成本差別不大，可以不同企業(yè)進(jìn)行橫向之間的比較來確定最佳考核標(biāo)準(zhǔn)。

單位固定成本為處理每噸污水所花費(fèi)管理人員工資、房屋使用費(fèi)、車輛燃油費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用及相關(guān)稅費(fèi)等費(fèi)用。固定成本屬于混合費(fèi)用，不一定會(huì)與產(chǎn)量成正比，同一企業(yè)可自行進(jìn)行不同年份之間的縱向?qū)Ρ?，也可通過橫向?qū)Ρ日{(diào)整自身的資源配置。

污水處理行業(yè)雖然具備一定的社會(huì)效益，但是作為一個(gè)企業(yè)組織的根本性質(zhì)和存在理由就是利潤，其是公司持續(xù)經(jīng)營的目的。所以在確定企業(yè)財(cái)務(wù)類指標(biāo)時(shí)，必須要考慮企業(yè)的合理利潤，該項(xiàng)指標(biāo)可以結(jié)合污水處理上市公司的平均凈利率作為其考核標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)語

本文通過中央及地方對(duì)污水處理廠運(yùn)行的管理辦法，結(jié)合污水處理廠實(shí)際運(yùn)行情況，梳理出兩級(jí)績效評(píng)價(jià)體系，在對(duì)管理辦法的梳理過程中，發(fā)現(xiàn)污水處理的質(zhì)量和安全運(yùn)行是績效考核的重點(diǎn)，同時(shí)也要兼顧成本和社會(huì)效益。通過本文，希望可以使主管部門注意到當(dāng)前監(jiān)管存在的問題，使污水處理廠進(jìn)一步根據(jù)管理辦法提高自己的運(yùn)營水平，為我國污水處理行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展提供幫助。