吳燕 余莉 顧麗琛

摘 要：修訂后的未成年人保護法從立法高度賦予未成年人檢察公益訴訟更廣闊的探索空間，但同時也帶來巨大挑戰(zhàn)。未成年人檢察公益訴訟新領域探索中面臨線索發(fā)現(xiàn)難、損害認定難、責任界定難等實踐困境。應當明確把握“眾多”核心原則、權利救濟后置原則、促進共同保護原則，重點關注校園保護、特殊福利、校外機構、社會保護等與未成年人保護最為密切的領域，推進未成年人檢察公益訴訟向更深層次、更廣領域發(fā)展。

關鍵詞：未成年人保護 公益訴訟 校園保護 網(wǎng)絡保護 社會治理

開展未成年人檢察公益訴訟工作，既是全面綜合保護未成年人的客觀需要，也是檢察機關推進社會治理現(xiàn)代化的重要途徑。當前，校園安全、個人信息、產品質量、文化宣傳、網(wǎng)絡保護等眾多行業(yè)領域侵害未成年人合法權益的事件時有發(fā)生，引起社會廣泛關注。修訂后的未成年人保護法第106條明確規(guī)定檢察機關可以對侵害未成年人公共利益的案件提起公益訴訟，這意味著未成年人檢察公益訴訟可以在更廣領域開展，在此背景下，未成年人檢察公益訴訟將大有作為。與此同時，當前這項工作仍面臨諸多困境，相關制度構建、路徑選擇亟待細化完善。

一、未成年人檢察公益訴訟新領域探索的法律內涵及意義

（一）法律內涵

根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的規(guī)定，檢察公益訴訟的法定范圍主要限于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國家財產保護、國有土地使用權出讓等領域。其中，與未成年人利益密切相關的僅有食品藥品安全領域，而一些嚴重侵害未成年人合法權益、社會關注度高的問題并不在上述法律明確列舉范圍之內，需要通過對四類之外的新領域進行探索來實現(xiàn)對未成年人利益的全面、綜合保護。修訂后未成年人保護法第106條并沒有限定未成年人檢察公益訴訟的具體領域范圍，這不僅說明未成年人檢察公益訴訟具有巨大的探索空間，也明確了未成年人檢察公益訴訟新領域探索是在法律允許的可以擴張解釋的范圍內，具有公權力救濟的合法性和可控性。

（二）價值意義

1.檢察公益訴訟的實踐需要。隨著檢察公益訴訟工作的推進，未成年人檢察公益訴訟案件呈現(xiàn)向多領域多行業(yè)延伸的態(tài)勢，并逐漸成為案件主流形態(tài)。司法實踐中，檢察機關就培訓機構監(jiān)管、娛樂場所違規(guī)接納未成年人、景區(qū)兒童門票優(yōu)惠、非法雇傭童工、向未成年人出售煙酒、兒童產品質量，以及網(wǎng)絡信息等領域中侵害眾多未成年人合法權益的問題，紛紛開展公益訴訟探索。以上海地區(qū)為例，2019至2020年，未檢部門共辦理未成年人公益訴訟案件136件，其中新領域案件127件，占案件總數(shù)的93%。這在客觀上反映出當前未成年人檢察公益訴訟領域內，未成年人保護需求的廣泛性與現(xiàn)行法律列舉類別的有限性之間存在一定沖突。修訂后的未成年人保護法雖未限制未成年人檢察公益訴訟的具體領域，但司法實踐中仍需要進一步明確規(guī)范，以不斷完善未成年人檢察公益訴訟的新領域實踐，及時有效地維護未成年人群體的合法權益。

2.未成年人保護的價值追求。未成年人檢察公益訴訟既要符合公益訴訟的一般監(jiān)督屬性，更要契合未成年人群體的特殊性，尊重未成年人的成長規(guī)律。[1]未成年人身心不成熟，往往對自身權益是否受到侵害尚不能做出正確的判斷，更遑論通過自身途徑依法維權。與此同時，未成年人權益遭受侵害的后果有時并非立即顯現(xiàn)，如非法獲取未成年人的個人信息，當下未必能夠看到即時性的損害，但若不及時予以制止，上述信息被非法買賣后，背后的“黑灰產業(yè)鏈”很有可能成為“下游”詐騙、賭博、綁架等犯罪的源頭，其損害將是持續(xù)的、疊加的，甚至是不可逆的。由此可見，對未成年人保護領域的公益訴訟，應當立足“特殊、優(yōu)先保護”理念，秉持較一般公益訴訟更為積極主動的態(tài)度，通過新領域的不斷實踐，實現(xiàn)對未成年人利益的全面綜合保護。

3.參與社會治理的應有之義。十九屆四中全會作出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，檢察公益訴訟是國家治理體系的重要組成部分，修訂后的未成年人保護法更是賦予檢察機關未成年人司法保護新的更重的任務。與此同時，未成年人公益監(jiān)督力度仍存在較大不足。侵害未成年人利益的行為時有發(fā)生，且分散在各個領域，未成年人的衣食住行、教育、娛樂等生存權、發(fā)展權均離不開社會環(huán)境的支持。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關和公共利益的代表，必須在未成年人國家保護大格局中去推進工作，用足用好未成年人保護法賦予的探索空間，通過支持起訴、公益訴訟等手段，以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、未成年人檢察公益訴訟新領域探索的實踐困境

近年來，未成年人檢察公益訴訟新領域探索在不斷推進，同時相關問題和難點也逐漸凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，線索發(fā)現(xiàn)難。未成年人保護領域涉及面廣，而檢察機關獲取公益損害線索渠道有限，仍有大量侵害未成年人合法權益的案件未進入司法保護領域。實踐中，未成年人在權益受到侵犯后，未成年人或監(jiān)護人等向公安機關報案，或者找主管部門維權，往往不會直接向檢察機關控告、申訴，檢察公益訴訟工作普遍存在線索發(fā)現(xiàn)難、信息獲取滯后等問題。

第二，損害認定難。對未成年人公共利益造成損害的認定是開展檢察公益訴訟的一個重要環(huán)節(jié)。根據(jù)法律規(guī)定，侵害眾多未成年人合法權益或存在重大侵害危險的，可以提起公益訴訟。實踐中，對于已經(jīng)造成實害后果，比如造成多名未成年人人身傷害、侵犯眾多未成年人個人信息等情形，認定侵害未成年人公共利益一般爭議不大，但對于尚未造成實害后果的，能否認定存在重大侵害危險，如何證明危害行為與侵害危險的因果關系，往往存在較大困難。

第三，責任界定難。在行政公益訴訟中，行政機關是否具有監(jiān)督管理權限，是開展公益訴訟的前提條件。但由于法律規(guī)定較為分散、行業(yè)領域復雜眾多，往往存在職能部門多元、職責權限模糊等問題。以培訓機構監(jiān)管為例，根據(jù)《上海市培訓機構監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，僅培訓內容這一事項的監(jiān)管就涉及文化教育、職業(yè)技能、文體藝術、科技創(chuàng)新等不同類型的職能部門，分別由教育、人社、文游、體育、科技等不同行政機關監(jiān)管。實踐中，一旦發(fā)生未成年人公益受損且存在多種情形交叉時，很容易出現(xiàn)多部門主管、多部門不管的尷尬局面，這也給檢察機關認定主管機關，確定訴訟對象帶來較大難度。

第四，調查核實難。根據(jù)法律授權，檢察機關調查核實可以采取收集、調取證據(jù)、勘驗檢查、委托鑒定、評估等多種手段，但實際操作仍面臨不少困難。檢察機關調查取證并不具有強制力，為有效固定證據(jù)，檢察人員往往只能通過隱蔽拍攝等方式進行，一旦被發(fā)現(xiàn)，很難順利進行。此外，通過隱蔽拍攝等方式獲取的證據(jù)，證明效力也難以保證。

第五，權利救濟難。維護未成年人合法權益、爭取合理的損害賠償、修護破損的社會關系是未成年人檢察公益訴訟的價值追求。但當前檢察機關支持起訴、公益訴訟的救濟手段和效果較為有限。其中，行政公益訴訟一般采取督促罰款、責令整改等懲罰性措施，對未成年人造成的身心傷害難以有效彌補。民事公益訴訟方面，訴訟請求主要是賠禮道歉和賠償損失，但損害賠償金的金額確定、資金用途、兌付方式、執(zhí)行機關等均無法律明確規(guī)定，一定程度上影響了對未成年人群體的權利救濟，同時也難以在社會上產生震懾效果。

三、未成年人檢察公益訴訟新領域探索的路徑思考

（一）明確基本原則

1.把握“眾多”核心原則。未成年人檢察公益訴訟不受案件范圍限制，但并不意味著涉及未成年人利益的所有問題都可適用公益訴訟，公益訴訟的核心在于“公共利益”。雖然當前理論界和實務界對“公共利益”的概念仍缺乏清晰的界定，但筆者認為，公共利益的落腳點應該在“眾多”二字，開展未成年人檢察公益訴訟新領域探索，應抓住侵害“眾多”未成年人合法權益這個牛鼻子。對于只是涉及單獨或個別未成年人的權益被侵害的案件，未達到不特定多數(shù)的，可以通過其他方式開展監(jiān)督實現(xiàn)保護，比如檢察建議、糾正違法等。

2.權利救濟后置原則。公益訴訟體現(xiàn)的是國家公權力的介入干預，雖對公共利益的維護具有重大現(xiàn)實意義，但亦不能過度、強權干涉，在“積極”的態(tài)度下理應保持“穩(wěn)妥”的精神，以免打破現(xiàn)有民事、行政權利救濟的平衡。對于未成年人公共利益確實遭受侵害或存在侵害危險，其他途徑難以有效解決侵害問題，或難以通過普通訴訟手段實現(xiàn)公益保護的，可以開展檢察公益訴訟;而對于通過私益訴訟便能有效實現(xiàn)權利救濟的，或是行政機關已履職處理的，不宜進行公益訴訟立案。

3.促進共同保護原則。檢察機關開展未成年人公益訴訟，其根本目的是為了凝聚各方共識，促進問題整改，進而維護未成年人的公共利益。修訂后的未成年人保護法從原有的“四大保護”增設到“六大保護”，更加強調對未成年人的保護是家庭、學校、社會、政府、網(wǎng)絡、司法等共同的責任，是社會治理的共同課題。未成年人檢察公益訴訟，應秉持“共建共治共享”理念，注重通過訴前協(xié)商、聯(lián)席會議、會簽機制等方式促進各方形成共識，進而及時有效修復受侵害的利益或有效處置侵害危險，共同維護好未成年人的合法權益。

（二）重點關注領域

未成年人保護法沒有限制未成年人檢察公益訴訟的具體范圍，筆者認為，根據(jù)當前未成年人保護的現(xiàn)狀和檢察公益訴訟的實際，以下與未成年人保護最為密切的領域可以重點關注。

1.學校保護領域。學校是未成年人學習、活動的重要場所，校園安全直接關系未成年人的安全、健康成長。針對中小學校、幼兒園辦學資質、校舍選址、校舍建設、設施設備、教學儀器、校車管理等不符合行業(yè)標準或技術規(guī)范，產生意外傷害或重大侵害危險的，可以開展公益訴訟，加強對未成年學生群體的人身保護。

2.特殊福利領域。國家對未成年人的一些特殊保護規(guī)定，與每位未成年人利益息息相關，應是未成年人檢察公益訴訟關注的重點。比如學校是否依法保障未成年人的受教育權，是否免除義務教育學雜費，是否落實對困難學生的優(yōu)撫政策等。圖書館、青少年宮、博物館、科技館、動植物園等場所，有無按照規(guī)定對未成年人免費或優(yōu)惠開放等。

3.校外機構領域。當前培訓需求日益旺盛，校外輔導、培訓機構與眾多未成年人生活、學習緊密相連，但因法律規(guī)定分散、職能部門多元，校外機構領域又是容易產生監(jiān)管缺失、監(jiān)管盲區(qū)的地帶，應予以重點關注。比如校外機構的場所設置是否符合行業(yè)標準，消防、環(huán)保、衛(wèi)生、人員是否符合規(guī)定要求，證照是否齊全，收費是否標準，教材是否規(guī)范等。

4.產品質量領域。除法律列舉的食品、藥品領域之外，相關組織或個人生產、銷售或向未成年人提供不符合行業(yè)標準或安全標準的兒童玩具、文具、護膚品、電子產品等產品或服務，直接關系到未成年人的身心健康，理應是未成年人檢察公益訴訟關注的重要領域。

5.社會保護領域。在社會生活領域，存在著與未成年人利益相關的諸多問題。比如營業(yè)性歌舞娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務等場所不得向未成年人開放或不得在校園周邊特定范圍內經(jīng)營，不得向未成年人出售煙酒、彩票等，這些規(guī)定關系眾多未成年人的成長、發(fā)展等權利，應給予重點關注。

6.網(wǎng)絡保護領域。隨著時代發(fā)展，網(wǎng)絡已為未成年人學習知識、交流思想、休閑娛樂的重要平臺。但與此同時，未成年人也較容易受到網(wǎng)絡淫穢、色情、暴力、恐怖、引誘自殺等不良信息的侵擾，危害身心健康。根據(jù)修訂后的未成年人保護法，網(wǎng)絡產品和服務提供者有義務采取有效措施避免未成年人接觸不良信息或產品;以未成年人為對象的在線教育網(wǎng)絡產品和服務，不得插入網(wǎng)絡游戲鏈接，不得推送廣告等與教學無關的信息，反之則可能侵害未成年人的公共利益。

7.其他權益侵害類。其他侵害或可能侵害眾多未成年人合法權益的情況，包括新聞媒體的采訪報道侵害未成年人的名譽、隱私和其他合法權益，相關組織或個人非法獲取、買賣未成年人的個人信息等，檢察機關應予重點關注并積極探索擴大公益訴訟范圍。

（三）幾點完善建議

在未成年人檢察公益訴訟新領域實踐探索的基礎上，針對當前困境，筆者提出若干完善建議。

1.建立觀察員制度，拓展未成年人檢察公益訴訟案源渠道。當前，檢察機關開展公益訴訟案源主要依靠辦案和排摸，但未成年人保護領域非常廣泛，僅憑檢察人員的自身力量存在較大的局限性。對此，上海市青浦區(qū)人民檢察院創(chuàng)設了未成年人檢察公益訴訟觀察員制度，聘任學校教師、人大代表、政協(xié)委員、醫(yī)生、學者、媒體記者等與未成年人密切接觸或信息渠道暢通的人士來擔任公益訴訟觀察員，履行向檢察機關提供線索、見證勘驗、參加聽證等職責。據(jù)統(tǒng)計，該院40%的公益訴訟線索來自于觀察員提供，包括校園周邊問題、娛樂場所問題等。此外，從工作交流、媒體報道等渠道中挖掘有價值的線索，均不失為拓寬案源的有益嘗試。

2.借助專業(yè)力量，完善未成年人公共利益的法律論證。對于一個具體案件是否侵害未成年人公共利益、是否屬于公益訴訟范圍，檢察機關應當在訴前積極尋求法律依據(jù)。但對于一些涉及面廣、專業(yè)度高，又無法進行評估、鑒定的，檢察機關可以充分發(fā)揮調查核實權，邀請專業(yè)技術人員參加咨詢、論證和研判，提供專業(yè)意見，作為判斷公益損害的結果、因果關系認定等關鍵事實的參考。

3.引入聽證機制，提升訴前檢察建議的剛性。公開聽證是新時代檢察機關提高司法公信力，保證辦案質量的有力舉措。在未成年人檢察公益訴訟中，可以引入聽證機制，邀請人民監(jiān)督員參加聽證，聽取對訴前檢察建議的意見，從而讓訴前建議更具公信力。同時，檢察機關可以邀請被建議的單位參加聽證，向其闡明制發(fā)檢察建議的目的，爭取認同和理解，引起被建議單位的重視。通過“公益訴訟+公開聽證”的方式，提升檢察建議剛性，推動行政機關依法履職。

4.豐富救濟途徑，強化對未成年人權益綜合保護。檢察機關在開展未成年人公益訴訟工作中，可以利用未成年人檢察相關業(yè)務集中統(tǒng)一辦理的優(yōu)勢，對未成年人適時開展法律援助、經(jīng)濟救助、心理輔導、醫(yī)療救助等，利用綜合手段維權。如對未成年人遭受權益侵害的，檢察機關可聘請熟悉未成年人身心特點的法律援助律師開展法律咨詢、訴訟代理等;對造成心理創(chuàng)傷的，委托專業(yè)心理咨詢師進行心理干預;對造成人身傷害、財產損失且家庭經(jīng)濟困難的未成年被害人，可以開展經(jīng)濟救助、司法救助，體現(xiàn)司法的人文關懷。

5.教育預防同步，發(fā)揮未檢一體化工作優(yōu)勢。對于在公益訴訟案件辦理中發(fā)現(xiàn)的未成年人有出入酒吧、沉迷網(wǎng)絡、夜不歸宿、參與賭博、觀看淫穢、色情信息等不良行為的，未檢部門應當發(fā)揮“捕、訴、監(jiān)、防、教”一體化工作機制，對接落實未成年人保護法、預防未成年人犯罪法，及時開展教育預防工作。情節(jié)輕微的，可以督促學校、家庭采取管理教育措施;嚴重不良的，建議并配合公安機關開展分級矯治教育。通過提前預防、同步教育，全面有效保障未成年人身心健康。

注釋：

[1]參見宋英輝、苑寧寧等：《未成年人保護與犯罪預防問題專題研究》，中國檢察出版社2020年版，總序。