上海鐵路運輸檢察院與上海大學法學院聯(lián)合課題組

摘 要：監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)保留部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)。如何行使好法律保留的自偵權(quán)，是檢察機關(guān)必須面對的問題。目前，檢察機關(guān)面臨自偵案件辦案人才缺失與斷層、外部配合機制中斷等現(xiàn)實困境，并存在辦理自偵案件線索來源匱乏以及與監(jiān)察機關(guān)管轄交叉重疊等問題。要破解自偵權(quán)運行難題，就要優(yōu)化自偵部門配置，重構(gòu)偵查一體化機制，完善線索收集與管理體系，加強與監(jiān)察機關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪 自偵權(quán) 監(jiān)察 偵查

2018 年修改刑事訴訟法對檢察機關(guān)偵查權(quán)作出調(diào)整，刪去了檢察機關(guān)對貪污賄賂等案件行使偵查權(quán)的規(guī)定，保留對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正犯罪案件的偵查權(quán)。保留的偵查權(quán)“覆蓋了司法過程中司法權(quán)力運用的主要領(lǐng)域和司法腐敗的多發(fā)環(huán)節(jié)，同時所管轄的罪名和監(jiān)委管轄的范圍相互聯(lián)系、形成呼應(yīng)，成為對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪全覆蓋的積極配合和必要補充”。[1]因此，檢察機關(guān)自偵權(quán)的行使應(yīng)更具備目的性、針對性和專業(yè)性。但囿于改革后人、財、物等方面銜接的問題，現(xiàn)階段檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使尚存諸多困境。

一、改革后檢察機關(guān)自偵部門的現(xiàn)狀和困境

偵查實務(wù)工作對實操性要求較高，具有偵查經(jīng)驗的干部對于主持偵查工作尤為重要。而在監(jiān)察體制改革后，大批長期扎根偵查工作一線、富有偵查經(jīng)驗的干部隨之轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機關(guān)，大幅削弱了檢察機關(guān)的偵查力量。

（一）內(nèi)部人才的缺失與斷層并存

與普通刑事案件相比，自偵案件的辦理更具有案情復(fù)雜、證據(jù)特殊、程序繁復(fù)、辦理周期長等特點。缺少自偵經(jīng)驗豐富的干部，偵查工作便如墮云霧，效率低下，且沒有方向。同時，職務(wù)犯罪案件一般沒有明確的被害人，也缺少普通刑事案件的犯罪地點，證據(jù)隱秘性強，且犯罪嫌疑人的反偵查能力較強，其不僅有著紛繁復(fù)雜的社會關(guān)系，大多數(shù)也具有較高的文化水平。職務(wù)犯罪這樣的特點，亟需辦案經(jīng)驗豐富的干部去抽絲剝繭，才能讓檢察重拳出擊的更快、更準，一擊即中。

職務(wù)犯罪案件的復(fù)雜程度遠超普通刑事案件，普通刑事案件辦案規(guī)律性強，操作上手快，而職務(wù)犯罪案件的偵查實務(wù)工作需要長期經(jīng)驗積累，新人偵查力量的培養(yǎng)需要依托富有偵查經(jīng)驗干部的言傳、案教，在偵查實務(wù)中傳授偵查經(jīng)驗。“兩反”轉(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)無論是偵查人員還是自偵案件都顯著減少，[2]這使得偵查人才的培養(yǎng)缺乏客觀環(huán)境，導(dǎo)致偵查干部、人才均出現(xiàn)斷層現(xiàn)象。

（二）偵查外部配合機制的中斷

檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)重構(gòu)后，內(nèi)設(shè)機構(gòu)相應(yīng)作出調(diào)整，同時與外部的橫向協(xié)議也失效，與電信、銀行、工商、稅務(wù)、審計等職能部門的配合機制基本中斷。在偵查實務(wù)中，上述職能部門的配合必不可少，缺少橫向配合，就如猛虎失去了強有力的臂爪，偵查人員雖竭力偵查，現(xiàn)實效果卻事倍功半。檢察機關(guān)偵查人員對于銀行、稅務(wù)等業(yè)務(wù)的熟悉及專業(yè)程度，根本無法與銀行、稅務(wù)等職能部門中的專業(yè)人員相比，因此，檢察機關(guān)想要在偵查過程中更快、更準確地捕捉到嫌疑人犯罪行為的蛛絲馬跡，就必須借助銀行、稅務(wù)等職能部門的力量。橫向配合協(xié)議失效后，偵查實務(wù)中經(jīng)常會出現(xiàn)偵查人員持檢察機關(guān)工作證、介紹信等法律手續(xù)至相關(guān)單位請求予以協(xié)助，相關(guān)單位卻消極配合的情形。例如，電信通訊記錄不能查、某些銀行不再接待、審批手續(xù)繁瑣、時間冗長等，這些消極配合給檢察機關(guān)的偵查工作帶來了一定程度的阻力和困難。

二、檢察機關(guān)偵查權(quán)運行的現(xiàn)實難題

（一）線索來源與管理的現(xiàn)實困境

相較之前檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件線索的來源與管理，目前自偵案件在這些方面主要存在以下問題：（1）與普通犯罪相對暴露的特性相比，職務(wù)犯罪需要偵查機關(guān)想方設(shè)法去發(fā)現(xiàn)，而與普通的職務(wù)犯罪相比，司法工作人員本身的專業(yè)性使其偽裝的更深，反偵查意識更強，導(dǎo)致自偵部門切入難、線索發(fā)現(xiàn)量少;（2）基層院與分州市院非條線部門間銜接不暢，實踐中可能存在基層檢察院因距離（地）市級人民檢察院較遠等原因，在辦案過程中發(fā)現(xiàn)的線索往往選擇移送至本轄區(qū)的監(jiān)察委，而非分州市院的自偵部門;（3）由于機構(gòu)改革，舉報線索數(shù)量驟減，舉報線索來源整體相對匱乏。

（二）管轄沖突

由檢察機關(guān)管轄的14類自偵案件與監(jiān)察機關(guān)管轄的88類案件不僅可能存在互涉關(guān)系，還可能存在牽連關(guān)系，致使實踐中出現(xiàn)立案偵查管轄上的交叉或重疊。

1.檢察自偵權(quán)的重點與法律牽連問題。管轄罪名的不同可能導(dǎo)致偵查重心的偏移，例如，主罪為涉財類職務(wù)犯罪中可能伴有司法工作人員瀆職犯罪，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查重心一般會偏重于查清涉及財產(chǎn)的部分，而司法工作人員瀆職類犯罪中往往伴隨受賄犯罪，此時檢察機關(guān)則重心偏向于查清瀆職類犯罪，管轄的沖突不利于查清全案。

2.檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的溝通問題。檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)互涉案件遵循監(jiān)察優(yōu)先原則，這種處理方式不同于以往公安機關(guān)與檢察機關(guān)按照“主罪與從罪”來確立偵查與配合關(guān)系的模式。同時，對于一般刑事犯罪的并案偵查的處理方式法律也未作規(guī)定。2018年《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）構(gòu)建了“溝通”模式，[3]但對于如何“溝通”及“溝通”的機制是什么，并無細化規(guī)定。如果“溝而不通”，或者“溝通”過程中存在異議，該如何處置？這些涉及檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)辦案銜接的問題，具體該如何操作，《規(guī)定》并未進一步明確。

（三）自偵案件移送的法律問題

對于公職人員涉嫌行使公權(quán)力犯罪，同時也存在普通刑事犯罪的互涉案件，或者存在影響司法公正的犯罪案件，無需再區(qū)分主罪與次罪，一般由監(jiān)察機關(guān)為主進行調(diào)查。在此種互涉犯罪案件中，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查與犯罪偵查不存在相互配合的問題，更不可能由檢察機關(guān)并案偵查。這種一概由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查的模式，可能導(dǎo)致被調(diào)查人的訴訟權(quán)利難以保障。同時，雖然《規(guī)定》認為全案由監(jiān)察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當撤銷案件，但對撤銷案件后如何處理，現(xiàn)行法規(guī)未作詳細規(guī)定，如移送監(jiān)察委，應(yīng)當如何采取強制措施？留置后逮捕措施是否自動取消？法律留給偵查人員的還是空白。此外，對于已經(jīng)采取逮捕措施的自偵案件，檢察機關(guān)將案件移送監(jiān)察委后，若該案最終未進入刑事訴訟程序，應(yīng)當如何處理？此種情況可能會引發(fā)國家賠償?shù)膯栴}。

三、檢察機關(guān)偵查權(quán)運行難題的破解

（一）檢察機關(guān)自偵部門的優(yōu)化配置

1.偵查力量的重新統(tǒng)籌。在現(xiàn)有自偵體制下，分州市院作為立案偵查主體承擔辦案職能，基層院無法自行立案偵查，省級院更多地承擔指導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及線索歸口管理職能?？梢栽诜种菔性悍秶鷥?nèi)遴選具有偵查經(jīng)驗的檢察干部，建立自偵人才庫，統(tǒng)一調(diào)配偵查力量，同時根據(jù)案件性質(zhì)、影響大小視情況設(shè)置臨時性辦案組織。此外，基層院要在訴訟監(jiān)督部門內(nèi)培養(yǎng)具有偵查能力的干部，不能因為基層院極少行使立案偵查權(quán)而荒廢偵查技能。在上級檢察機關(guān)辦理案件時，可以隨時抽調(diào)或者成為專案組成員?；鶎訂挝坏母刹扛恿私獗镜厍闆r，基層院配置一定量的偵查干部，也是確保檢察機關(guān)保留自偵職能“星星之火”的需要。

2.偵查干部培訓與考核體系構(gòu)建。檢察機關(guān)重建40年來，在職務(wù)犯罪偵查工作方面積累了非常豐富的經(jīng)驗，既包含宏觀的偵查思路、原則、策略、謀略、方法等方面的經(jīng)驗，也包括中觀的偵查各類案件、采取各種偵查措施和強制措施的經(jīng)驗，還包括微觀的偵查個案的經(jīng)驗。檢察機關(guān)也因此涌現(xiàn)出了一大批偵查專家，包括線索專家、初查專家、訊問專家、外圍調(diào)查專家、追捕專家、檢驗鑒定專家等，這是檢察機關(guān)在偵查方面最寶貴的財富。檢察機關(guān)要千方百計的傳承這些財富，不因前人退休或轉(zhuǎn)隸而使財富流失，同時在新形勢下，還要不斷地予以創(chuàng)新發(fā)展?！皟煞础鞭D(zhuǎn)隸后，檢察機關(guān)就極少針對偵查干部集中組織培訓、學習，可以考慮部分恢復(fù)偵查辦案的學習、培訓和帶教工作，力爭組建一支有一定規(guī)模的偵查團隊。保障辦案經(jīng)費、檢務(wù)支持，優(yōu)化績效考核，提高檢察機關(guān)內(nèi)部對偵查部門的重視程度。

（二）偵查一體化機制的重構(gòu)

1.明確內(nèi)部三級檢察機關(guān)一體化。省內(nèi)三級檢察機關(guān)建立偵查協(xié)作機制，明確基層院的配合辦案部門，三級院應(yīng)在偵查部門指定聯(lián)絡(luò)人，一方面負責傳達省級院、監(jiān)委溝通協(xié)調(diào)情況;另一方面也與同級監(jiān)委積極協(xié)調(diào)，就辦案中遇到的問題及時溝通，形成常態(tài)化的工作機制。同時，在辦案績效統(tǒng)計時也應(yīng)當給予基層院一定的考核績效。

具體來說，建議首先設(shè)置省級院的偵查指揮中心，負責全省職務(wù)犯罪線索的統(tǒng)籌管理，以及與省內(nèi)其他大口單位的橫向聯(lián)系。其次，分州市院設(shè)立獨立的偵查機構(gòu)，專門負責本行政區(qū)內(nèi)的職務(wù)犯罪偵查工作，避免與訴訟監(jiān)督、刑事執(zhí)行、批捕起訴工作混同而延誤偵查職能。再次，各基層院應(yīng)在訴訟監(jiān)督部門或刑事執(zhí)行部門配備具有一定偵查經(jīng)驗的干部，在分州市院立案偵查職務(wù)犯罪大案要案時，及時給予配合和外圍協(xié)作。最后，各級院應(yīng)當設(shè)立偵查工作預(yù)算，以保障偵查工作的順利進行。兵馬未動，糧草先行，偵查技術(shù)裝備以及特勤費用等預(yù)算，是保障偵查工作的重要環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)應(yīng)當加強重視。

2.加強外部橫向配合機制?？梢灾匦屡c公安、審計、市場監(jiān)管、郵電通訊、銀行證券等職能部門簽訂相關(guān)工作協(xié)議，暢通檢察機關(guān)同相關(guān)單位的協(xié)作機制，確定聯(lián)系人定期與各單位通報信息，形成穩(wěn)定、持久的合作機制。

3. 恢復(fù)省際檢察機關(guān)之間偵查一體化機制。對于省際檢察機關(guān)之間的協(xié)作，建議由最高人民檢察院建立統(tǒng)一指導(dǎo)的偵查協(xié)作配合機制，下發(fā)至各省級院，避免在出差辦案過程中遇到無交通工具、無后勤保障、無協(xié)作人員等尷尬現(xiàn)象。

（三）線索收集與管理體系的重構(gòu)

1.線索收集。按照現(xiàn)階段的法律設(shè)置和偵查架構(gòu)，自偵案件的線索來源更多的會產(chǎn)生于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的辦案過程中，可以理解為來自四大檢察業(yè)務(wù)對訴訟活動實行法律監(jiān)督的過程中，內(nèi)設(shè)機構(gòu)將會是線索的主要來源地。但是，控告、申訴獲取線索的途徑同樣不能忽略，就目前控申案件數(shù)量而言，申訴控告司法、執(zhí)法人員違法的數(shù)量明顯較之前上升。此外，在自媒體時代，新媒體平臺的應(yīng)用，也可以成為獲取線索來源的新戰(zhàn)場。

2.線索接收與流轉(zhuǎn)。國家監(jiān)察體制改革前，檢察機關(guān)設(shè)置有舉報中心，由舉報中心負責職務(wù)犯罪線索的流轉(zhuǎn)。隨著“兩反”部門的轉(zhuǎn)隸，檢察舉報中心也隨之取消，即目前線索的管理與流轉(zhuǎn)是由辦案人員自行負責的。是否需要恢復(fù)舉報中心的設(shè)置？筆者認為，在目前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)組織架構(gòu)下，控申部門一直保持著較高的線索敏感度，在收集、移送線索材料等工作上也形成了操作性很強的長效機制。案管部門作為管理統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，進行案件流轉(zhuǎn)、監(jiān)控的部門有著得天獨厚的便利條件。此外，基層院控申與案管部門已經(jīng)合并成為一個部門，可以整合現(xiàn)有的資源，由案管或控申部門負責線索的接收與流轉(zhuǎn)。

3.省級院線索的統(tǒng)籌與研判。由于目前偵查權(quán)主要集中在地市級人民檢察院，建議由省級院統(tǒng)一設(shè)立管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，對內(nèi)統(tǒng)籌線索，指導(dǎo)辦案和管理，對外協(xié)調(diào)溝通，加強對各項資源的統(tǒng)籌調(diào)配。同時，設(shè)置線索研判小組，對來自各方的線索進行研判，對適宜立案偵查的線索由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室交有管轄權(quán)的人民檢察院進行辦理。

（四）加強與監(jiān)察機關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)

檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在偵查活動中，偏重以刑事訴訟手段調(diào)整訴訟參與人的各項權(quán)利，并嚴格遵循程序正義原則;監(jiān)察機關(guān)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政治機關(guān)，偏重以黨紀政紀調(diào)整國家工作人員的日常廉政紀律行為，只有當監(jiān)察對象的腐敗行為達到一定量引起質(zhì)變時，監(jiān)察機關(guān)才啟動“四種形態(tài)”的最后一種最為嚴厲的調(diào)查手段?？梢哉f，檢察機關(guān)辦案只能依據(jù)法律，即要么構(gòu)成犯罪，立案偵查并采取強制措施，要么不構(gòu)成犯罪，對當事人不能采取任何法律手段。而監(jiān)察機關(guān)可以在當事人的行為尚未達到刑事犯罪程度時，對其采取黨紀、政紀處分，且更加偏重“治病救人、教育挽救”的黨內(nèi)政策。所以，監(jiān)、檢之間對腐敗類案件的辦案追求雖然相同，但手段、措施和目的截然不同。兩機關(guān)即便對同一線索，同一被調(diào)查（偵查）對象的最終處罰決定，可能也并不相同。

因此，檢察機關(guān)要與監(jiān)察機關(guān)建立常態(tài)化聯(lián)系機制，避免出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)收回個案偵查權(quán)后，檢察機關(guān)在撤銷案件時發(fā)生諸多難以解決的法律問題。如強制措施的解除、國家賠償、扣押查封凍結(jié)財產(chǎn)處置難題等，都需要協(xié)調(diào)破解。

1.日常溝通機制的建立。雙方部門主動對接，在實現(xiàn)信息互通、案件進展通報的基礎(chǔ)上，建立日常工作聯(lián)席會議制度，及時協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題。在目前監(jiān)察全覆蓋的背景下，檢察機關(guān)對自偵線索的辦理，更應(yīng)該主動征求監(jiān)察機關(guān)的意見，在雙方辦案力量配比上尋求最為妥善的方案，力求得到監(jiān)察機關(guān)的支持。辦案過程中，檢察機關(guān)也要及時向監(jiān)察機關(guān)溝通匯報進展，這也是體現(xiàn)黨對全局工作的領(lǐng)導(dǎo)力的政治表現(xiàn)。

2.個案溝通的原則與作用。從目前的立案數(shù)量情況看，保持逐案溝通具有可行性，一方面，雙方可以就重大事項進行相互通報;另一方面，雙方可以互派人員集合力量對案件進行偵破。

3.線索與案件移送程序的體系構(gòu)建。從現(xiàn)有的法規(guī)體系看，由監(jiān)察機關(guān)向檢察機關(guān)移送案件基本上可以保持暢通，但檢察機關(guān)偵辦的案件移送至監(jiān)察機關(guān)，即由刑事訴訟程序進入監(jiān)察程序的設(shè)定還不夠清晰，這亟待法律法規(guī)予以明確。在此之前，兩機關(guān)應(yīng)加強溝通、嘗試努力形成雙向案件移送的程序方案。

注釋：

[1]林維：《從孫小果案涉案司法人員被查處談檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的效能》，《檢察日報》2019年10月15日。

[2]以上海市檢察系統(tǒng)為例，2018年后，留存的自偵干部不超過30人。年辦理職務(wù)犯罪自行偵查案件僅為6-8件。

[3]參見郭華：《我國檢察機關(guān)偵查權(quán)調(diào)整及其互涉案件程序的探討》，《法治研究》2019年第1期。