李惠子，胡仁東

2019年1月18日，陳寶生在全國(guó)教育工作會(huì)議提出，要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，辦好人民滿意的教育，以優(yōu)異成績(jī)慶祝中華人民共和國(guó)成立70 周年［1］。堅(jiān)持黨對(duì)教育的領(lǐng)導(dǎo)是我們提倡與遵循的不變準(zhǔn)則，在強(qiáng)調(diào)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的政策引導(dǎo)下，探究新中國(guó)成立以來高校領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生了哪些變化、有什么特點(diǎn)、如何在高等教育高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更為積極的作用具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬以多源流理論為分析框架，探討我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的嬗變特征、影響因素及發(fā)展趨勢(shì)，以期為健全完善高校領(lǐng)導(dǎo)體制提供啟示。

一、多源流理論模型及其適用性

著名政策學(xué)家約翰·W·金登（John W.Kingdon）在邁克爾·科恩（Michael Cohen）、詹姆斯·馬奇（James March）以及約翰·奧爾森（John Olsen）等人所提出的“垃圾桶模型”（Garbage Can Model）基礎(chǔ)上提出了多源流理論模型。該模型以問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy stream）和政治源流（Political Stream）等概念為基礎(chǔ)，形成有關(guān)政策產(chǎn)生的分析框架。其一，問題源流，主要指某一問題如何引起決策者的關(guān)注和聚焦的，它受到焦點(diǎn)事件、數(shù)量指標(biāo)和現(xiàn)行項(xiàng)目反饋的影響，某一焦點(diǎn)事件的突發(fā)必定會(huì)引起決策者的廣泛關(guān)注，數(shù)量指標(biāo)與以往相比出現(xiàn)的巨大差異更易于從其他不同方面發(fā)現(xiàn)問題，現(xiàn)行項(xiàng)目的反饋恰好可以給未來的發(fā)展建設(shè)指明方向。其二，政治源流，主要包括“國(guó)民情緒的變化、政府的更迭、利益集團(tuán)施壓活動(dòng)等因素”［2］180。國(guó)民對(duì)某一重大問題的反應(yīng)會(huì)直接影響到政策的制定，受到國(guó)民情緒的影響，政治源流會(huì)自然生成。其三，政策源流，主要是指一項(xiàng)提議從產(chǎn)生到受到重視、再最終被納入政策議程的過程，受到由專家學(xué)者、政府官員、利益集團(tuán)代表等組成的政策共同體的影響。總的來說，在金登看來，三種源流是相互獨(dú)立發(fā)展的，或因政治源流，或因問題源流的發(fā)展變化而引起三種源流的交匯與耦合之時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)政策之窗。政策之窗是指一個(gè)政策專家提出其最得意的政策建議或個(gè)人對(duì)問題之看法的機(jī)會(huì)［2］204。在特定且合適的時(shí)機(jī)之下，政策之窗得以開啟，政策被納入議程，從而形成政策。多源流理論分析框架如圖1所示。

圖1 多源流理論分析框架

自多源流理論提出以來，它受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。學(xué)者們嘗試將該理論運(yùn)用在立法、環(huán)保、住房、教育等領(lǐng)域，分析各項(xiàng)公共政策的出臺(tái)、終結(jié)與變遷。吳會(huì)會(huì)等在教育立法［3］、張建在異地高考政策［4］、李寧等在高校擴(kuò)張政策［5］、何云峰等在高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策［6］、呂武等在學(xué)前教育政策［7］運(yùn)用該理論分析框架開展了研究，并取得了較好成果。這表明多源流理論對(duì)中國(guó)教育政策分析具有適切性。

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于高校領(lǐng)導(dǎo)體制的定義尚未達(dá)成一致表述。謝安邦從宏觀和微觀兩個(gè)層面考察認(rèn)為，高校領(lǐng)導(dǎo)體制是指高等學(xué)校舉辦者、辦學(xué)者二者間的權(quán)力和職責(zé)關(guān)系，黨委和行政部門間關(guān)系，以及高校行政管理系統(tǒng)和學(xué)術(shù)系統(tǒng)間關(guān)系等一些基本的關(guān)系范疇［8］。曾冬梅等和王斗虎則從微觀層面定義高校領(lǐng)導(dǎo)體制。例如，曾冬梅等認(rèn)為，高校領(lǐng)導(dǎo)體制是指高等學(xué)校內(nèi)部按照一定的原則建立的校級(jí)決策管理制度，是高等學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與決策規(guī)范的結(jié)合體和統(tǒng)一體，不同的決策機(jī)構(gòu)與不同的規(guī)范相結(jié)合，就形成不同的高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制［9］；又如，王斗虎認(rèn)為，高校領(lǐng)導(dǎo)體制是高等學(xué)校的基本制度，規(guī)定著高等學(xué)校內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和基本管理模式，對(duì)高等學(xué)校的管理具有整體支配作用，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的構(gòu)建，不僅有其不同于其他組織的特殊性，更重要的是由所處國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)制度所決定［10］。上述關(guān)于高校領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)涵的理解盡管存在差異，但可以看出，高校領(lǐng)導(dǎo)體制受到國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)制度的影響，其主要要素在于主體、載體和規(guī)則，其主體包括黨委、行政和學(xué)術(shù)的決策者，載體為相關(guān)機(jī)構(gòu)，規(guī)則規(guī)定各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。根據(jù)多源流理論分析框架和學(xué)者關(guān)于高校領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)涵的把握，高校領(lǐng)導(dǎo)體制的要素及其關(guān)系如圖2所示。

圖2 高校領(lǐng)導(dǎo)體制的要素及其關(guān)系

二、新中國(guó)成立以年來我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的三個(gè)階段

新中國(guó)成立以來我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制大致經(jīng)歷了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制、“文革”時(shí)期的特殊體制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等多種形式的變革。從中可以明顯看出，我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制在不斷調(diào)整高校的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，試圖探查高校政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的平衡點(diǎn)。根據(jù)相關(guān)政策文件，我們大致可以將新中國(guó)成立以來我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的嬗變分為1949—1955年堅(jiān)持行政主導(dǎo)、1956—1988年確立黨委領(lǐng)導(dǎo)地位以及1989年至今黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制三個(gè)階段。

1.1949—1955年：堅(jiān)持行政主導(dǎo)

新中國(guó)成立初期，我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制效仿了前蘇聯(lián)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1950年6月第一次全國(guó)高等教育會(huì)議確定了“校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的高校領(lǐng)導(dǎo)體制。會(huì)議通過的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》規(guī)定：“校長(zhǎng)代表學(xué)校，由國(guó)家任命，直接向中央教育行政部門負(fù)責(zé)，學(xué)校各項(xiàng)工作，包括教師聘任、干部任免等均由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。”［11］這一階段的高校領(lǐng)導(dǎo)體制具有以下特點(diǎn)：第一，主體方面，以校長(zhǎng)為首的行政決策主體是高校領(lǐng)導(dǎo)體制中主要決策主體，黨委、學(xué)術(shù)決策主體在高校領(lǐng)導(dǎo)體制中居于次要地位。第二，載體方面，校長(zhǎng)之下設(shè)立的校務(wù)委員會(huì)為主要載體，教授會(huì)與評(píng)議制度被取消后由校務(wù)委員會(huì)處理相關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)。第三，規(guī)則方面，高校按照《高等學(xué)校暫行規(guī)程》明晰各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。

2.1956—1988年：確立黨委領(lǐng)導(dǎo)地位

在1956年至1988年期間，我國(guó)高校先后經(jīng)歷了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制、“文革”時(shí)期的特殊體制三次體制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制的變化，確立了黨委在高校的領(lǐng)導(dǎo)地位。第一，自1958年“八大”黨章的修訂確定黨組織對(duì)本單位的領(lǐng)導(dǎo)地位后，我國(guó)高校開始實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。黨委開始成為高校領(lǐng)導(dǎo)體制的主體，其中，黨委負(fù)責(zé)決定高校的重大問題，校務(wù)委員會(huì)成為黨委之下的重要載體，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織執(zhí)行校務(wù)委員會(huì)所作的決定。第二，1961年，我國(guó)高校開始實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)再次成為行政的決策者，校務(wù)委員會(huì)成為校長(zhǎng)之下的重要載體，黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位不變。第三，“文化大革命”時(shí)期，1971年發(fā)布的《全國(guó)教育工作會(huì)議紀(jì)要》規(guī)定“學(xué)校實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮工宣隊(duì)的政治作用”［12］。第四，1978年改革開放以來，我國(guó)開始實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制。學(xué)術(shù)委員會(huì)在高校出現(xiàn)，正式成為高校領(lǐng)導(dǎo)體制的主體之一。該體制首次規(guī)定設(shè)副校長(zhǎng)若干人，與校長(zhǎng)分工領(lǐng)導(dǎo)高校內(nèi)部的各項(xiàng)行政事務(wù)，但是存在正副校長(zhǎng)、校長(zhǎng)與黨委權(quán)責(zé)劃分不清的問題。另外，1985年我國(guó)高校開始逐步試行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制仍舊存在易造成政權(quán)獨(dú)攬與決策失誤的問題，1989年校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制停止實(shí)行。

這一階段的高校領(lǐng)導(dǎo)體制總體呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，主體方面，確立了黨委在高校領(lǐng)導(dǎo)體制中的主體地位，行政主體主要以行政事務(wù)執(zhí)行為主，學(xué)術(shù)主體被納入領(lǐng)導(dǎo)體制。第二，載體方面，黨委會(huì)作為黨委主體的決策載體發(fā)揮作用；學(xué)術(shù)委員會(huì)由試行到正式建立，標(biāo)志著高校學(xué)術(shù)事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)正式誕生，后來高校相繼成立學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)等處理學(xué)術(shù)事務(wù)；以校務(wù)委員會(huì)為主處理行政事務(wù)。第三，規(guī)則方面，高校以《關(guān)于教育工作的指示》《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》《全國(guó)教育工作會(huì)議紀(jì)要》《全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》等為指南，明晰各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。

3.1989年至今：堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

1989年8月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》出臺(tái)，高等院校開始實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這一規(guī)定于1998年被寫入《中華人民共和國(guó)高等教育法》，至此，黨委在高校領(lǐng)導(dǎo)地位的合法性得以保證。黨的“十九大”報(bào)告中進(jìn)一步提出堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。這一階段的高校領(lǐng)導(dǎo)體制體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，主體方面，黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位不斷加強(qiáng)，黨的“十八大”正式提出“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，有關(guān)黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)劃分漸趨明晰；此外，2014年從《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》的出臺(tái)到《高等教育法》的修訂，進(jìn)一步為學(xué)術(shù)權(quán)力的行使提供了一定的保障，學(xué)術(shù)權(quán)力愈發(fā)受到重視。第二，載體方面，黨委會(huì)成為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)辦公會(huì)成為行政事務(wù)決策機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)委員會(huì)成為學(xué)術(shù)事務(wù)決策機(jī)構(gòu)。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”下，政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分而治之的運(yùn)行機(jī)制不斷完善健全。第三，規(guī)則方面，高校根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》等確定各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。新中國(guó)成立以來我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的相關(guān)文件如表1所示。

表1 新中國(guó)成立以來我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的相關(guān)文件

三、多源流理論視角下我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的嬗變

1.我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制嬗變的問題源流分析

問題源流是高校領(lǐng)導(dǎo)體制嬗變的導(dǎo)火線，大致包括現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制的不良反饋、“教育大革命”與“文化大革命”等焦點(diǎn)事件、高校與學(xué)生規(guī)模的劇變等。

首先，自確立校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以來，全盤學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)，與中國(guó)的具體實(shí)際結(jié)合不夠，導(dǎo)致諸多弊端。如：校長(zhǎng)事事親為會(huì)影響行事效率；校長(zhǎng)權(quán)力過大的同時(shí)卻沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，易造成個(gè)人專權(quán)、影響決策的科學(xué)性和民主性等。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制運(yùn)行過程中出現(xiàn)的一系列負(fù)反饋反映了該體制的不足。

其次，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制以來，1958年“教育大革命”中提出“以15年左右的時(shí)間普及高等教育”，未能正確處理需要與可能、數(shù)量與質(zhì)量的辯證關(guān)系，結(jié)果造成教育事業(yè)發(fā)展的無序，給高等教育帶來不良的后遺癥和危害［13］。在1957年至1960年間，全國(guó)高等學(xué)校和學(xué)生的數(shù)量迅速增加，1957年高等學(xué)校只有229 所，到1960年則猛增到1 289 所，增加了4.6 倍；在校學(xué)生規(guī)模方面，1957年只有44 1181 人，到1960年則增加到961 623 人，增加了1.2 倍［14］432。

另外，在執(zhí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制的過程中，出現(xiàn)了以黨代政、黨政不分的問題，這促使政府開始重新審視高校領(lǐng)導(dǎo)體制，尋求更適合的高校領(lǐng)導(dǎo)體制成為當(dāng)時(shí)高校管理改革的重點(diǎn)。而“文化大革命”時(shí)期，工宣隊(duì)進(jìn)駐高校實(shí)行“一元化”領(lǐng)導(dǎo)了“十年”，使全國(guó)科研、文教機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制癱瘓，廣大知識(shí)分子被打成“臭老九”的名號(hào)［15］。從1966年下半年起，全國(guó)高等學(xué)校被迫停止全面招生達(dá)6年之久（1970年和1971年開始試點(diǎn)招收工農(nóng)兵學(xué)員，每年只招收4 萬多人），停止招收研究生達(dá)12年之久，停止派出和接收留學(xué)生達(dá)六、七年之久。整個(gè)“文革”期間，估計(jì)高等學(xué)校為國(guó)家少培養(yǎng)了100 多萬名大專畢業(yè)生和10 萬多名研究生［14］433。

2.我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制嬗變的政治源流分析

政治源流在我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制嬗變中占主導(dǎo)作用，主要受到國(guó)內(nèi)外政治形勢(shì)和黨的執(zhí)政理念的影響。

一方面，我國(guó)由借鑒蘇聯(lián)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)樘剿骶哂兄袊?guó)特色的高校領(lǐng)導(dǎo)體制，與此同時(shí)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的主體由行政向黨委過渡。中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)亟需恢復(fù)遭到戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的經(jīng)濟(jì)和教育，這對(duì)于剛剛建立起來的社會(huì)主義新中國(guó)而言是一個(gè)挑戰(zhàn)。蘇聯(lián)作為世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，積累了較為豐富的高校管理經(jīng)驗(yàn)，向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)理所當(dāng)然。1949年，毛澤東在《論聯(lián)合政府》談到：“蘇聯(lián)所創(chuàng)造的新文化，應(yīng)當(dāng)成為我們建設(shè)人民文化的范例?！保?6］劉少奇也提出：“我們要新中國(guó)成立，同樣也必須‘以俄為師’，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)人民的新中國(guó)成立經(jīng)驗(yàn)。”［17］1950年，我國(guó)進(jìn)行院校調(diào)整和教學(xué)改革，借鑒蘇聯(lián)高等教育行政首長(zhǎng)“一長(zhǎng)制”模式，在高校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1956年4月，毛澤東在《論十大關(guān)系》中講到學(xué)習(xí)外國(guó)時(shí)指出：“我們的方針是，一切民族、一切國(guó)家的長(zhǎng)處都要學(xué)。但是必須有分析、有批判地學(xué)，不能盲目地學(xué)，不能一切照抄，機(jī)械搬用他們的短處、缺點(diǎn)，當(dāng)然對(duì)于蘇聯(lián)和其他社會(huì)主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)當(dāng)采取這樣的態(tài)度?！保?8］521958年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育工作的指示》，黨委在高校領(lǐng)導(dǎo)體制中的主體地位正式確立。

另一方面，黨委在高校領(lǐng)導(dǎo)體制中的主體地位不斷加強(qiáng)?！拔幕蟾锩焙螅袊?guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議對(duì)黨的思想路線、政治路線和組織路線進(jìn)行了撥亂反正。改革開放以來，我國(guó)的社會(huì)主義政治體制改革不斷深化，這些都給社會(huì)注入了強(qiáng)大的活力。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的加強(qiáng)和落實(shí)，反映到高校領(lǐng)導(dǎo)體制之中，黨委的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)。鄧小平于1986年12月30日發(fā)表的《旗幟鮮明地反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化》再次強(qiáng)調(diào)了黨委領(lǐng)導(dǎo)的重要性，這為建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制奠定了基礎(chǔ)。

3.我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制嬗變的政策源流分析

政策源流對(duì)我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的嬗變起著推動(dòng)作用，本文將從政策共同體的努力、相關(guān)政策文件的出臺(tái)以及各項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)體制的試行進(jìn)行政策源流分析。

第一，1949年，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》指出：“人民政府應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地改革舊的教育制度、教育內(nèi)容和教學(xué)法?！保?9］1955年，中宣部《關(guān)于高等教育工作座談會(huì)的報(bào)告》中指出：“學(xué)校中的黨組織和學(xué)校行政相互間沒有領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，但應(yīng)相互幫助，密切配合，為搞好教學(xué)，辦好學(xué)校而協(xié)同進(jìn)行工作?！保?0］1956年，高等教育部《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校章程草案》的出臺(tái)使得實(shí)施了4年的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試點(diǎn)工作得以在全國(guó)推廣?？梢钥闯觯嚓P(guān)政策和表述確認(rèn)了這一時(shí)期行政領(lǐng)導(dǎo)下的高校領(lǐng)導(dǎo)體制特征。

第二，1956年夏，教育部楊秀峰部長(zhǎng)在高等學(xué)校校院長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)座談會(huì)上說：“應(yīng)該根據(jù)我國(guó)實(shí)際，創(chuàng)造性地學(xué)習(xí)運(yùn)用蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，而我們既不問情況，更不動(dòng)腦筋，對(duì)所學(xué)的東西也不加以研究，只是盲目地抄襲、照搬，這就是教條主義傾向了?！保?8］52“文革”期間，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《觸及人們靈魂的大革命》的社論，號(hào)召人們“永遠(yuǎn)高舉毛澤東思想的偉大紅旗，橫掃一切牛鬼蛇神，把無產(chǎn)階級(jí)文化大革命進(jìn)行到底”［21］。粉碎“四人幫”之后，教育部于1977年1月16日在《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表《一場(chǎng)圍繞自然科學(xué)基礎(chǔ)理論問題的政治斗爭(zhēng)》，歷數(shù)了我國(guó)高?；A(chǔ)理論教學(xué)的削弱、教學(xué)質(zhì)量下降的嚴(yán)重情況。此后《遼寧日?qǐng)?bào)》《人民日?qǐng)?bào)》以及《光明日?qǐng)?bào)》等對(duì)“大學(xué)越辦越向下”“辦政治大學(xué)”等進(jìn)行了揭發(fā)與批判［18］135。這種情況下高校領(lǐng)導(dǎo)體制改革勢(shì)在必行。

第三，1981年全國(guó)學(xué)校思想政治教育工作會(huì)議和全國(guó)高等學(xué)校工作會(huì)議、1982年中共十二大修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)。1989年7月，全國(guó)高校工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“黨委的職責(zé)是政治領(lǐng)導(dǎo)，首先是政治上要堅(jiān)持學(xué)校的政治方向，搞好黨的隊(duì)伍建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)好全校的思想政治工作，建設(shè)好一支精干的政工隊(duì)伍，團(tuán)結(jié)全體教師‘教書育人’，加強(qiáng)對(duì)廣大青年學(xué)生的思想政治教育。”另外，國(guó)家教委李鐵映主任在1989年全國(guó)高等學(xué)校工作會(huì)議上的講話中也明確指出：“總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制更加適合我國(guó)高等學(xué)校的實(shí)際情況和工作需要，今后一個(gè)時(shí)期，不再擴(kuò)大校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的試點(diǎn)范圍。無論實(shí)行哪一種體制，都要加強(qiáng)黨對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)?！保?2］政策共同體的努力、相關(guān)政策文件的出臺(tái)都為加強(qiáng)黨委在高校領(lǐng)導(dǎo)體制中的主體地位發(fā)揮了重要的作用。

4.我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制嬗變的多源流耦合

（1）行政主導(dǎo)下的領(lǐng)導(dǎo)體制階段。此階段新舊高等教育矛盾引起的事件構(gòu)成了問題源流，這引起決策者的關(guān)注；基于政治源流，嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外政治形勢(shì)下，我國(guó)向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)并借鑒其高校領(lǐng)導(dǎo)體制；1949年《共同綱領(lǐng)》的出臺(tái)體現(xiàn)了政策源流之下相關(guān)政策文件的推動(dòng)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試點(diǎn)推行。在此背景之下，三源耦合，打開政策之窗，《高等學(xué)校暫行規(guī)程》頒布，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制成為我國(guó)的高校領(lǐng)導(dǎo)體制。

（2）確立黨委領(lǐng)導(dǎo)地位的領(lǐng)導(dǎo)體制階段。此階段我國(guó)高校經(jīng)歷了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制、“文化大革命”時(shí)期的特殊體制三種領(lǐng)導(dǎo)體制?！敖逃蟾锩焙汀拔幕蟾锩背蔀槲乙鸶咝ｎI(lǐng)導(dǎo)體制變化的主要問題事件，高校和學(xué)生的數(shù)量大大降低，教學(xué)質(zhì)量也因此受到嚴(yán)重影響。在“政策共同體”的重要參與以及相關(guān)文件政策的出臺(tái)的推動(dòng)之下，問題源流、政治源流、政策源流三者發(fā)生耦合，打開了政策之窗，開啟了新的高校領(lǐng)導(dǎo)體制變革。

（3）堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制階段。在這一過程中，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試行結(jié)果表明，其無法適應(yīng)新形勢(shì)下的高校發(fā)展，黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位必須得到強(qiáng)化，1989年的政治風(fēng)波和國(guó)際事變使得改革高校領(lǐng)導(dǎo)體制提上日程。我國(guó)高等教育發(fā)展逐漸步入正軌，基于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的政治體制改革不斷深化的政治源流，為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的確立奠定了基礎(chǔ)。一系列關(guān)于加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)地位的政策出臺(tái)與政策共同體的努力也促進(jìn)了三流耦合，最終打開了政策之窗，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一高校領(lǐng)導(dǎo)體制。

綜上所述，回顧新中國(guó)成立以年來我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的嬗變，問題源流、政治源流與政策源流三者共同影響了高校領(lǐng)導(dǎo)體制之存在樣態(tài)。首先，以領(lǐng)導(dǎo)體制的反饋效果、焦點(diǎn)事件的發(fā)生、高校和學(xué)生規(guī)模的劇變?yōu)橹鞯膯栴}源流是高校領(lǐng)導(dǎo)體制改革的導(dǎo)火線；其次，以國(guó)內(nèi)外政治形勢(shì)和執(zhí)政黨理念為主的政治源流對(duì)于高校領(lǐng)導(dǎo)體制改革起著主導(dǎo)作用；最后，以政策共同體的努力、相關(guān)政策文件的出臺(tái)和領(lǐng)導(dǎo)體制的試行為主的政策源流對(duì)于高校領(lǐng)導(dǎo)體制改革起著推動(dòng)作用。當(dāng)問題源流、政治源流、政策源流這三種源流發(fā)生耦合之時(shí)，政策之窗打開，關(guān)于高校領(lǐng)導(dǎo)體制的政策納入議程，形成相關(guān)政策，高校領(lǐng)導(dǎo)體制即發(fā)生嬗變（見圖3）。

圖3 多源流理論視角下我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制嬗變分析

四、對(duì)健全與完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的啟示

陳寶生部長(zhǎng)在2021年全國(guó)教育工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要繼續(xù)堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！保?3］當(dāng)前黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)高校多年探索的結(jié)果，對(duì)于高校堅(jiān)持正確的辦學(xué)方向、推進(jìn)高?？茖W(xué)發(fā)展、營(yíng)造良好學(xué)術(shù)生態(tài)等具有重要意義。多源流理論的分析范式，對(duì)于健全與完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的啟示在于：

1.堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化高校政治功能

從政治源流看，強(qiáng)化黨委的政治功能、堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)有利于中國(guó)特色社會(huì)主義高校領(lǐng)導(dǎo)體制的穩(wěn)固。習(xí)近平總書記在黨的“十九大”報(bào)告中提出：“要把黨的政治建設(shè)擺在首位，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能?！保?4］新中國(guó)成立以來，我國(guó)的政治形勢(shì)處于不斷變化之中，這種變化對(duì)我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的嬗變起著主導(dǎo)作用；強(qiáng)調(diào)黨的政治功能有利于實(shí)現(xiàn)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。一方面，高校政治權(quán)力、校長(zhǎng)權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的沖突與協(xié)調(diào)直接影響著高校領(lǐng)導(dǎo)體制的運(yùn)行。以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)體制與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制都會(huì)使高校管理難以適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的需要。我們應(yīng)當(dāng)明晰規(guī)定黨、政、學(xué)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)三者間的平衡，堅(jiān)持并貫徹好黨在高校中的全面領(lǐng)導(dǎo)，力求各項(xiàng)事務(wù)集中體現(xiàn)黨的意志，以實(shí)行高等教育“質(zhì)量革命”的勝利。另一方面，聚焦黨的政治功能需要高校繼續(xù)加強(qiáng)黨的建設(shè)工作，以落實(shí)立德樹人為根本任務(wù)，將黨建工作貫穿學(xué)校一切工作之中，確保社會(huì)主義的辦學(xué)方向，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人，真正實(shí)現(xiàn)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。

2.注重以問題為導(dǎo)向，推進(jìn)高校科學(xué)發(fā)展

從問題源流看，注重以問題為導(dǎo)向有利于高校領(lǐng)導(dǎo)體制在發(fā)展中不斷完善，推進(jìn)高?？茖W(xué)發(fā)展。從高校領(lǐng)導(dǎo)體制的嬗變中我們看到，一系列焦點(diǎn)事件的發(fā)生、高校發(fā)展規(guī)模的劇變與現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制的反饋率先引起政府與公眾的注意，是打開政策之窗的導(dǎo)火線。當(dāng)下，我國(guó)現(xiàn)行高校領(lǐng)導(dǎo)體制在具體的黨委、行政、學(xué)術(shù)權(quán)責(zé)劃分、各項(xiàng)細(xì)則的細(xì)化與落實(shí)、管理機(jī)制的運(yùn)行等方面都需要通過實(shí)踐加以完善，這將充分彰顯以問題為導(dǎo)向來處理高校各項(xiàng)事務(wù)工作的價(jià)值。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，就是要發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的優(yōu)勢(shì)，研究和分析高校發(fā)展中的新問題，以推進(jìn)綜合改革為抓手，嚴(yán)格按照相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，確保決策的科學(xué)性與民主性。同時(shí)，要充分發(fā)揮高校相關(guān)部門的監(jiān)督作用，努力做到問題發(fā)生前及時(shí)預(yù)先潛在風(fēng)險(xiǎn)、問題發(fā)生時(shí)及時(shí)尋找可行的解決方案、問題發(fā)生后總結(jié)問題發(fā)生前后經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，把監(jiān)督落實(shí)到各個(gè)部門、各項(xiàng)工作之中，為推進(jìn)高?？茖W(xué)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的根基，促進(jìn)高校朝著穩(wěn)定健康的方向發(fā)展。

3.加強(qiáng)治理制度設(shè)計(jì)，營(yíng)造良好學(xué)術(shù)生態(tài)

從政策源流看，加強(qiáng)“黨委、行政、學(xué)術(shù)”的高校內(nèi)部治理制度設(shè)計(jì)，要充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造良好學(xué)術(shù)生態(tài)，助力高校高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。步入教育現(xiàn)代化的新階段，實(shí)現(xiàn)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展對(duì)于高校內(nèi)部治理提出了新的要求。自1978年高校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)以來，學(xué)術(shù)委員會(huì)制度不斷完善，在高校發(fā)展中發(fā)揮著愈發(fā)明顯的作用。首先，高校應(yīng)遵照《中華人民共和國(guó)高等教育法》和《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》等政策法規(guī)的要求，加強(qiáng)高校內(nèi)部治理制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)各主本間的良性互動(dòng)，在平衡黨委與行政的關(guān)系的同時(shí)，不應(yīng)忽視學(xué)術(shù)權(quán)力的行使與保障，真正實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理體系的多元共治。其次，高校應(yīng)落實(shí)權(quán)力清單制度，促進(jìn)學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治。學(xué)生作為高校的重要組成組分，理應(yīng)了解并發(fā)揮其在高校發(fā)展中應(yīng)有的作用與職責(zé)；另外，高校要充分保障教師在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等方面發(fā)揮作用，真正將教授治學(xué)落實(shí)到高校內(nèi)部治理行動(dòng)之中，從而營(yíng)造良好的高校學(xué)術(shù)生態(tài)。