文 | 孫曄 張嘉
作者系史密夫斐爾律師事務(wù)所合伙人與資深律師
英國(guó)從2018 年開(kāi)始醞釀其外商投資制度的系統(tǒng)性改革。2020年11月11日,英國(guó)政府公布了《國(guó)家安全和投資法案》(National Security and Investment Bill,以下簡(jiǎn)稱“NSI法案”)。英國(guó)將首次建立起針對(duì)外商直接投資的獨(dú)立審查制度。
NSI法案正在履行議會(huì)辯論和立法程序,目前業(yè)界普遍預(yù)期該法案將于2021年秋季成為正式法律。正式頒布并生效后,該法案將有限度地回溯適用于自2020年11月12日起完成交割的交易。
此前,英國(guó)針對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查是其兼并控制審查制度的一個(gè)環(huán)節(jié);只有針對(duì)已觸發(fā)兼并控制審查的交易,英國(guó)政府才有機(jī)會(huì)從國(guó)家安全審查的角度進(jìn)行干預(yù)。據(jù)公開(kāi)信息,自2003年相關(guān)法規(guī)出臺(tái)以來(lái),英國(guó)政府僅在12筆交易中從國(guó)家安全角度進(jìn)行了審查和干預(yù)。
在NSI法案生效后,國(guó)家安全審查將獨(dú)立于兼并控制審查,管制手段和力度都得到了加強(qiáng)。英國(guó)政府預(yù)計(jì)未來(lái)每年將處理1000 - 1830項(xiàng)申報(bào),并對(duì)75 - 90項(xiàng)交易發(fā)起實(shí)質(zhì)性審查。
本文將簡(jiǎn)要介紹NSI法案下的外商投資審查制度,并重點(diǎn)關(guān)注其在能源行業(yè)投資中的適用情況。
NSI法案對(duì)于“國(guó)家安全”或“國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)”沒(méi)有明確的定義。根據(jù)英國(guó)政府提供的指引和說(shuō)明,政府將主要從以下三個(gè)維度考量相關(guān)交易的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn):
標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn):就這一維度,英國(guó)政府將主要關(guān)注特定敏感行業(yè)(見(jiàn)下文說(shuō)明);針對(duì)其他一般性行業(yè),英國(guó)政府將關(guān)注相關(guān)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)是否與特定敏感行業(yè)存在關(guān)聯(lián),或是否涉及敏感地理位置等因素。
觸發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn):英國(guó)政府將主要關(guān)注,在實(shí)務(wù)層面,投資者獲得的影響和控制是否會(huì)影響或損害相關(guān)系統(tǒng)和流程,是否能夠未經(jīng)許可地獲得敏感信息,是否能濫用其地位以影響英國(guó)。從交易形式的角度,除常規(guī)的買(mǎi)賣(mài)交易外,貸款、期權(quán)、附條件交易等結(jié)構(gòu)將同樣落入政府的審查權(quán)限;但政府預(yù)期在通常情況下,其僅將在實(shí)質(zhì)交易(例如銀行處分借款人的抵押物)發(fā)生時(shí)才考慮介入和進(jìn)行審查。
投資者風(fēng)險(xiǎn):英國(guó)政府將審查和考慮投資者的最終實(shí)際控制人,投資者及其關(guān)聯(lián)方在其他投資項(xiàng)目上的既往表現(xiàn),在相關(guān)行業(yè)的已有投資以及在特定敏感行業(yè)的投資(整體考慮其對(duì)相關(guān)行業(yè)的影響能力),是否有犯罪記錄或與敵意方的關(guān)聯(lián)關(guān)系等。
NSI法案沒(méi)有對(duì)“外國(guó)投資者”進(jìn)行界定,其國(guó)家安全審查制度適用于所有境內(nèi)外投資者;但政府預(yù)計(jì)其主動(dòng)干預(yù)來(lái)自本國(guó)投資人的交易的可能性較低。英國(guó)政府稱,國(guó)家安全審查制度的關(guān)切點(diǎn)不在投資者的國(guó)籍或與他國(guó)政府的關(guān)聯(lián)性,而在于投資者及其背后關(guān)聯(lián)方對(duì)英國(guó)是否存在“敵意”;外國(guó)國(guó)有企業(yè)和主權(quán)基金并不天然地對(duì)英國(guó)構(gòu)成更大的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn),尤其是能夠獨(dú)立運(yùn)行并著眼于長(zhǎng)期投資策略的投資機(jī)構(gòu)。
針對(duì)采用基金結(jié)構(gòu)的投資者,NSI法案沒(méi)有明確界定基金的出資方(即LP)是否會(huì)被認(rèn)定為投資者。從立法意圖推測(cè),如果基金屬于blind pool形態(tài)(即持有多項(xiàng)投資標(biāo)的、GP獨(dú)立管理、LP對(duì)于投資決策無(wú)決定權(quán)、LP對(duì)投資標(biāo)的不參與管理且僅獲得有限的信息),則相關(guān)申報(bào)制度應(yīng)當(dāng)不適用于LP,而僅適用于基金本身及其GP。在另一個(gè)極端,例如單一資產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)收購(gòu)基金且LP在很大程度上可以主導(dǎo)或干預(yù)基金運(yùn)行或決策,或LP能夠參與底層公司的治理工作,則英國(guó)政府將很可能將LP視同為直接投資人。在兩個(gè)極端之間,審查制度如何適用需要進(jìn)行視具體情況進(jìn)行個(gè)案分析,并視需要征詢英國(guó)政府的意見(jiàn)。
整體而言,NSI法案設(shè)定了非常寬口徑的“觸發(fā)事件”(trigger event)。對(duì)于符合“觸發(fā)事件”的交易,均落入英國(guó)政府的主動(dòng)審查(call-in)的權(quán)限范圍。對(duì)于符合“觸發(fā)事件”的交易,原則上采用“自愿申報(bào)”制度——即如果投資者認(rèn)為不涉及國(guó)家安全問(wèn)題,可以決定不進(jìn)行申報(bào)而直接進(jìn)行交易。但如果相關(guān)交易未事先進(jìn)行申報(bào)或批準(zhǔn),則英國(guó)政府有權(quán)在知曉相關(guān)交易后主動(dòng)發(fā)起調(diào)查。
就針對(duì)企業(yè)的收購(gòu),“觸發(fā)事件”包括投資者獲得或增持目標(biāo)公司的權(quán)益或投票權(quán),并跨越25%、50%、75%的門(mén)檻;或投資者在目標(biāo)公司某一股份類(lèi)別的投票獲得否決權(quán);或投資者獲得了對(duì)于目標(biāo)公司策略的“重大影響”能力——“重大影響”(material influence)是此前在英國(guó)反壟斷審查制度下已采用的一般性概念,其口徑寬于歐盟反壟斷制度下的“控制”標(biāo)準(zhǔn);在監(jiān)管實(shí)踐中,即便上述客觀股權(quán)門(mén)檻未被滿足(即投資比例小于25% 且沒(méi)有任何類(lèi)別部分的否決權(quán)),政府仍然可能根據(jù)具體的公司治理和商業(yè)運(yùn)營(yíng)安排(例如董事席位的分配、投票安排的設(shè)定等),認(rèn)定投資人對(duì)標(biāo)投資標(biāo)的存在重大影響。
觸發(fā)審查權(quán)限的交易標(biāo)的不僅限于在英國(guó)注冊(cè)的公司,也包括在英國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù)或向英國(guó)銷(xiāo)售商品和服務(wù)的海外實(shí)體。與反壟斷審查制度有明顯區(qū)別的一點(diǎn)是,上述觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)并不考慮投資標(biāo)的的體量、營(yíng)業(yè)額和市場(chǎng)份額等因素。
針對(duì)17個(gè)特定敏感行業(yè),NSI法案設(shè)定了有針對(duì)性的強(qiáng)制申報(bào)制度。這17個(gè)特定敏感行業(yè)包括:先進(jìn)材料、先進(jìn)機(jī)器人、人工智能、民用核能、通信、計(jì)算機(jī)硬件、政府關(guān)鍵供應(yīng)商、應(yīng)急服務(wù)關(guān)鍵供應(yīng)商、加密認(rèn)證、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防、能源、軍用或軍民兩用技術(shù)、量子技術(shù)、衛(wèi)星和空間技術(shù)、合成生物學(xué)、運(yùn)輸。
如果投資標(biāo)的在英國(guó)開(kāi)展的業(yè)務(wù)涉及17個(gè)特定敏感行業(yè),則交易在滿足以下條件時(shí)將觸發(fā)強(qiáng)制申報(bào)義務(wù),即相關(guān)交易在獲得政府批準(zhǔn)前不得進(jìn)行交割。
投資者獲得或增加投資標(biāo)的的權(quán)益和投票權(quán),并跨越15% 、25%、50%、75%的門(mén)檻;或投資者在投資標(biāo)的某一股份類(lèi)別的投票獲得否決權(quán)。
需要注意的是,針對(duì)17個(gè)敏感行業(yè)的投資,即使未觸及強(qiáng)制申報(bào)的門(mén)檻(例如投資比例低于15%且不構(gòu)成單一股份類(lèi)別的否決權(quán)),也可能由于投資者獲得“重大影響”,而落入自愿申報(bào)制度和政府主動(dòng)審查權(quán)限的范疇。我們預(yù)計(jì)英國(guó)政府很有可能會(huì)在敏感行業(yè)更加主動(dòng)地利用“重大影響”這一工具,對(duì)相關(guān)交易發(fā)起審查。
英國(guó)政府針對(duì)17個(gè)特定敏感行業(yè)擬定了較為詳細(xì)的定義,并于2020年11月就定義文件公開(kāi)發(fā)布了征求意見(jiàn)稿。2021年3月2日,英國(guó)政府發(fā)布了階段性報(bào)告和更新后的定義文件,比照2020年11月版有較為顯著的調(diào)整和精簡(jiǎn)。 在17個(gè)特定敏感行業(yè)中,有兩個(gè)與廣義的能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域,即“民用核能”與“能源”。
在“民用核能”領(lǐng)域,以下業(yè)務(wù)和主體將被視為落入特定敏感行業(yè),在NSI法案下受到特別監(jiān)管:
(1)持有或已申請(qǐng)核設(shè)施許可(nuclear site licenses)或核反應(yīng)堆規(guī)劃許可的主體;
(2)核設(shè)施許可項(xiàng)下的設(shè)施承租主體(tenant);
(3)持有1、2、3級(jí)核材料的主體;
(4)A、B級(jí)核材料運(yùn)輸主體。
除上述外,擁有特定涉核設(shè)備、軟件、信息的主體;向政府繳納涉核費(fèi)用的主體,接受政府核科研經(jīng)費(fèi)資助的主體等也將落入特定敏感行業(yè)監(jiān)管范疇。
在 “能源”領(lǐng)域,油氣、電力行業(yè)的以下業(yè)務(wù)將落入敏感行業(yè)范疇,在NSI法案下受到特別監(jiān)管:
(1)在上游油氣領(lǐng)域,“與油氣生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)的、年處理能力在300萬(wàn)噸油當(dāng)量以上的接收站/碼頭、管道和其他基礎(chǔ)設(shè)施”將落入敏感行業(yè)。我們注意到該定義的落腳點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施,而非上游油氣權(quán)益本身。據(jù)此我們理解,如果某項(xiàng)投資交易涉及某一英國(guó)油氣區(qū)塊的權(quán)益份額,而該區(qū)塊本身不包含相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施(例如需要接入臨近區(qū)塊/其他方運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施),則該項(xiàng)收購(gòu)應(yīng)當(dāng)不落入敏感行業(yè)范疇。
(2)在各類(lèi)以油氣為基礎(chǔ)的燃料油品(車(chē)輛、航空、取暖)領(lǐng)域,在英國(guó)市場(chǎng)年供應(yīng)量超過(guò)50萬(wàn)噸的供應(yīng)商或擁有5萬(wàn)噸處理、儲(chǔ)存能力的下游設(shè)施擁有者被納入監(jiān)管范圍,并涵蓋各類(lèi)原油、成品油及中間產(chǎn)品的進(jìn)口、儲(chǔ)存、生產(chǎn)、混合、分銷(xiāo)、交付等業(yè)務(wù)類(lèi)型。從相關(guān)定義來(lái)看,下游油氣行業(yè)中規(guī)模以上的貿(mào)易商、生產(chǎn)商、物流企業(yè)均會(huì)被納入敏感行業(yè)范疇。
(3)就天然氣的中下游領(lǐng)域,輸配氣管道、管網(wǎng)互聯(lián)器(interconnector)、長(zhǎng)期儲(chǔ)氣設(shè)施、LNG接收站等均被明確納入特別監(jiān)管范疇。天然氣零售業(yè)務(wù)是否落入敏感行業(yè)范疇并不明確,有待英國(guó)政府的后續(xù)澄清。
(4)發(fā)電領(lǐng)域的監(jiān)管范疇目前存在較大的不確定性。在2020年11月版本的定義文件中,單一資產(chǎn)100MW或關(guān)聯(lián)資產(chǎn)2GW及以上的發(fā)電業(yè)務(wù)主體(electricity undertaking)被納入敏感行業(yè)。然而在2021年3月版本中,相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)變成了變成了單一資產(chǎn)100MW或關(guān)聯(lián)資產(chǎn)1GW及以上的“Authorized Electricity Operator”,而“Authorized Electricity Operator”的定義明確排除了持有發(fā)電牌照的運(yùn)營(yíng)商。在英國(guó), 100MW以下的小型發(fā)電項(xiàng)目通常無(wú)需申請(qǐng)發(fā)電牌照,這一背景與上述觸發(fā)敏感行業(yè)監(jiān)管的功率標(biāo)準(zhǔn)似乎有所矛盾;英國(guó)政府在2021年3月版本中對(duì)于上述調(diào)整沒(méi)有提供任何說(shuō)明。因此,在發(fā)電領(lǐng)域如何適用敏感行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有待英國(guó)政府后續(xù)的進(jìn)一步澄清。
(1)儲(chǔ)能在英國(guó)通常比照發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管,敏感行業(yè)清單也沒(méi)有特別提及儲(chǔ)能領(lǐng)域。由于上述發(fā)電領(lǐng)域的適用標(biāo)準(zhǔn)存在不確定性,因此儲(chǔ)能項(xiàng)目如何適用存疑,有待英國(guó)政府的后續(xù)澄清。
(2)輸配電領(lǐng)域,敏感行業(yè)范疇包括持有輸配電牌照的的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、不持牌但功率到達(dá)單一資產(chǎn)100MW/關(guān)聯(lián)資產(chǎn)1GW的運(yùn)營(yíng)商、以及電力互聯(lián)器(interconnector)的運(yùn)營(yíng)商。從投資實(shí)務(wù)角度看,近期交易較為活躍的英國(guó)14家配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商(DNO)都將落入敏感行業(yè)范疇。
(3)電力貿(mào)易和零售領(lǐng)域,在英國(guó)市場(chǎng)擁有1GW功率的集成商(aggregator)將落入敏感行業(yè)范疇,但電力零售商將不受特別監(jiān)管。
我們注意到,在現(xiàn)有的“能源”定義下,沒(méi)有提及煤炭或其他礦產(chǎn)的相關(guān)貿(mào)易活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施。另外,定義文件對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能、氫能等各類(lèi)可再生能源進(jìn)行區(qū)別處理,因此相關(guān)項(xiàng)目將統(tǒng)一適用發(fā)電行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。
2021年3月版的定義文件仍然存在一些界定模糊之處。我們理解英國(guó)政府將與業(yè)界進(jìn)行持續(xù)溝通和澄清,預(yù)計(jì)最終發(fā)布的正式版本將為上述問(wèn)題提供更為明確的指引。
N S I 法案將新設(shè)一機(jī)構(gòu)“ 投資安全署”(Investment Security Unit)負(fù)責(zé)國(guó)家安全審查工作,隸屬于英國(guó)商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部(BEIS)。所有的申報(bào)將通過(guò)投資安全署的網(wǎng)上電子平臺(tái)提交,最終的審查和批準(zhǔn)決定將由政府部長(zhǎng)做出。
針對(duì)落入自愿申報(bào)范疇的交易,投資者可以自行決定是否在談判過(guò)程中或交割前提交申報(bào)。針對(duì)落入強(qiáng)制申報(bào)范疇的交易,投資者必須在交易交割前提交申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)。
政府機(jī)構(gòu)在知曉正在進(jìn)行中的相關(guān)交易后(例如在潛在買(mǎi)方遞交非約束性報(bào)價(jià)),也有權(quán)就潛在交易主動(dòng)發(fā)起審查。因此,在涉及敏感行業(yè)的交易中,投資者也應(yīng)當(dāng)考慮在交易早期階段主動(dòng)與政府進(jìn)行接洽。
在投資者提交申報(bào)后,政府應(yīng)當(dāng)在30個(gè)工作日內(nèi)決定是否放行相關(guān)交易。如果政府認(rèn)為該項(xiàng)交易需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核,則其應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)審核啟動(dòng)后30個(gè)工作日內(nèi)做出決定;如有必要,政府可以將實(shí)質(zhì)審核期進(jìn)一步延長(zhǎng)最多45個(gè)工作日;因此,整個(gè)申報(bào)與審核流程總計(jì)事件可以長(zhǎng)達(dá)105個(gè)工作日。如果與投資人達(dá)成一致,審核期限可以進(jìn)一步延長(zhǎng)。投資人應(yīng)要求準(zhǔn)備補(bǔ)充材料的時(shí)間不計(jì)入上述政府審核時(shí)限。
在審核過(guò)程中,如果英國(guó)政府認(rèn)為相關(guān)交易對(duì)英國(guó)國(guó)家安全不會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn),則將予以放行。如果認(rèn)為存在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn),則可以否決交易或附條件地批準(zhǔn)交易。典型的批準(zhǔn)條件包括:降低收購(gòu)比例、限制投資人獲取關(guān)鍵商業(yè)信息、限制投資人進(jìn)入特定敏感項(xiàng)目或地點(diǎn)等。
針對(duì)自愿申報(bào)的交易,投資人可以自行決定不與申報(bào)而完成交易。針對(duì)這種情況,政府可以后期主動(dòng)發(fā)起審查,如果政府在主動(dòng)審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在英國(guó)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn),政府可以命令投資人采取補(bǔ)救措施(類(lèi)似于附條件批準(zhǔn)中的條件),極端情況下可以要求撤銷(xiāo)相關(guān)交易。針對(duì)強(qiáng)制申報(bào)的交易,如果投資人未獲政府批準(zhǔn)而自行交割,則將面臨處罰。
NSI法案下的罰則相對(duì)嚴(yán)厲,違規(guī)企業(yè)將被處罰款(全球營(yíng)業(yè)額的5%或1000萬(wàn)英鎊以較高者為準(zhǔn)),違規(guī)個(gè)人將面臨最高5年的監(jiān)禁、最長(zhǎng)15年被取消擔(dān)任董事資格的處罰,交易也有被撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)。
英國(guó)推出的國(guó)家安全審查制度反映了過(guò)去數(shù)年全球收緊外商投資的潮流。新法案為政府設(shè)置了較為寬泛的監(jiān)管權(quán)限,使得政府能夠在更廣范圍的交易上擁有主動(dòng)地發(fā)起審查的空間,這也符合新冠疫情以來(lái)各國(guó)外商投資立法的普遍趨勢(shì)。
在全球主要經(jīng)濟(jì)體中,英國(guó)是目前唯一一個(gè)在國(guó)家安全審查語(yǔ)境下對(duì)敏感行業(yè)進(jìn)行詳細(xì)定義的國(guó)家;英國(guó)的立法模式和敏感行業(yè)的定義方式可能會(huì)被其他國(guó)家所借鑒。
在能源領(lǐng)域,中國(guó)投資者近年來(lái)相對(duì)較為關(guān)注英國(guó)的新能源發(fā)電、儲(chǔ)能和配電網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)。在目前最新發(fā)布的征求意見(jiàn)稿中,發(fā)電和儲(chǔ)能項(xiàng)目在多大范圍內(nèi)落入敏感行業(yè)范疇仍然存在不確定性,我們將會(huì)持續(xù)追蹤相關(guān)立法進(jìn)展,并提供更新的分析。