任喜榮，樊英

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

“碎片化”是由英國學者佩里·希克斯提出的，指“部門內部各類業(yè)務間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況”[1]，是根源于科層組織結構的體制性問題。碎片化是我國公共行政過程中突出的問題，也體現(xiàn)在應急管理的各環(huán)節(jié)當中，進而滲透到突發(fā)事件信息機制的運行中。突發(fā)事件信息機制碎片化是指在突發(fā)事件應對過程中，由于政府職能的專業(yè)分化，不同主體獲取和占有了特定信息，但信息溝通與協(xié)調不暢通，從而形成了“信息孤島”。

實際上，政府基于行政管理職能掌握了壟斷性的突發(fā)事件信息，突發(fā)事件信息機制是政府應急權力的重要保障，其運行需要以行政機關組織關系為基礎?；诖?，本文以突發(fā)事件信息機制的規(guī)范為基礎，從組織學的視角探究突發(fā)事件信息機制中的行政組織形式，探究突發(fā)事件信息機制“碎片化”的表現(xiàn)和成因，以期推進突發(fā)事件信息機制的完善。

一、突發(fā)事件信息機制碎片化的表現(xiàn)

在政治學、組織學等視角中，政府碎片化包括地域碎片化和職能碎片化[2]。在我國，憲法設定的權力框架是行政權力運行的基礎，各級政府依照權力分工、相互協(xié)作的方式和要求組織起來，形成一種契合行政權的性質和實際運作的組織結構，即“條塊”結構。在這樣的組織結構下，突發(fā)事件信息機制碎片化具體表現(xiàn)為層級信息碎片化、部門信息碎片化和地域信息碎片化。

（一）層級信息碎片化

應急管理信息機制具體表現(xiàn)為“自上而下的決策執(zhí)行機制和自下而上的信息匯集和傳遞機制”[3]。突發(fā)事件信息機制涉及的內容與突發(fā)事件運行機制相對應，信息的內容主要包括支持與保障信息、監(jiān)測預警信息、應急應對信息以及恢復重建信息（見表1）。自上而下的決策執(zhí)行機制需要以自下而上的信息匯集為基礎；自下而上的信息匯集是指下級行政機關將有關信息逐級上報。突發(fā)事件信息傳播的途徑依賴于行政機關的組織關系，我國建立了“分級的統(tǒng)一領導”應急管理機制[4]，“統(tǒng)一領導”是行政機關綜合協(xié)調各部門權力，及時、高效地行使應急權力的組織保障，包括國務院和縣級以上地方各級人民政府對突發(fā)事件應對工作的統(tǒng)一領導。突發(fā)事件的應對工作應當根據(jù)危害程度、影響范圍等進行“分級管理”，不同等級的突發(fā)事件由不同級別的行政機關進行應急管理。我國突發(fā)事件信息管理主體具有多元性，主要包括國務院及有關部門、縣級以上地方各級政府及有關部門、應急管理機構和被授權機關。

表1 突發(fā)事件應急管理信息機制涉及的內容

應急管理層級信息碎片化體現(xiàn)為上下級政府之間的信息不對稱。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，地方各級人民政府應當按照國家有關規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息，縣級以上地方各級人民政府在報送的信息時需要依職權對相關信息進行分析、評估、過濾，一定程度上決定了突發(fā)事件信息向上匯集的過程會造成上級政府獲取信息的片面性。尤其在事件發(fā)生的初期，信息復雜、瞬變，各級政府難以對動態(tài)信息進行準確、全面、及時的評估，在這樣的情況下，上下級政府所掌握的信息不對稱，會嚴重影響政府應急決策的效率[5]。此外，行政機關突發(fā)事件應對職權包括日常管理職權和行政應急權力，突發(fā)事件應對以“預防為主”，突發(fā)事件的預防和應急準備是應急管理部門的日常管理職權，政府通過對有關信息的搜集、整理、分析，掌握突發(fā)事件發(fā)生的規(guī)律及性質。如根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第86條的規(guī)定，縣級以上政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應定期統(tǒng)計分析本行政區(qū)域內生產(chǎn)安全事故情況。在突發(fā)事件即將或已經(jīng)發(fā)生時，政府行使行政應急權力控制影響、降低損失、恢復社會秩序，突發(fā)事件信息由履行統(tǒng)一領導職責的組織負責，主要包括應急處置信息和事故、災情或疫情信息。受突發(fā)事件發(fā)生規(guī)律的影響，在履行日常管理職權和行政應急權力時，對行政機關履行職能的要求存在差異。政府在突發(fā)事件預防和應急準備階段的信息管理較為規(guī)范，但對政府應急權力行使過程中的信息管理僅作原則性規(guī)定，由于突發(fā)事件信息具有不確定性，且受下級政府專業(yè)化程度的影響，上下級政府之間信息阻滯的情況較為明顯。

（二）部門信息碎片化

部門化管理是行政管理專業(yè)化的必然結果，我國立法通常采用“事務性質+主管部門”[6]的形式規(guī)定，由本級人民政府進一步明確具體負責的主管部門。我國對突發(fā)事件進行“分類管理”，根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的特點、規(guī)律及特征，由負責該領域日常管理的機關或有關應急管理部門作為主管部門。突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，幾乎涵蓋社會生活的各個領域。以突發(fā)事件規(guī)范體系為基礎，我國形成了部門化的應急預案體系。應急預案是突發(fā)事件應對過程中政府履行職責重要的依據(jù)，包括總體預案、專項預案、部門預案。以“應急預案”在北大法寶數(shù)據(jù)庫中進行檢索，以國務院制定的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為總綱，現(xiàn)有專項預案、部門預案共計96件，其中包括國務院制定專項預案24件，國務院各部門制定的部門預案72件。地方各級政府制定的總體應急預案共計160件，專項預案、部門預案6000余件。部門化的應急管理模式?jīng)Q定了突發(fā)事件信息機制運行也具有部門化的特點，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息具有專業(yè)性，一般情況由衛(wèi)生行政部門負責信息管理。

應急管理部門信息碎片化體現(xiàn)為不同部門之間的信息阻滯。部門化管理是行政專業(yè)化的體現(xiàn)，但過度的專業(yè)劃分會導致部門信息碎片化。隨著現(xiàn)代化進程的加快，突發(fā)事件可能是一個涉及多部門的綜合性事件，以地震災害為例，地震災害可能會造成公共設施和設備損害，如電力、通信故障等。電力、通信故障是地震災害的次生損害，更是地震災害應急處置的保障系統(tǒng)，我國建立了地震災害、電力故障、通信故障應急管理機制，分別由應急管理部門、電力主管部門、通信主管部門負責，部門專業(yè)分化會造成不同部門之間的信息阻滯。實踐中，“少數(shù)政府部門往往通過各種手段對其所獲得的信息進行封鎖和控制，限制部門間信息交流和溝通”[7]。根據(jù)事件的發(fā)生規(guī)律不同，突發(fā)事件分為瞬時事件和漸發(fā)事件，瞬時事件一般情況下具有可預測性，且造成的損害是一次性的，不會累積，臺風屬于典型的瞬時事件；漸發(fā)事件一般情況下不可預測，造成的損害會隨著時間的推移不斷地累積，傳染病屬于典型的漸發(fā)事件[8]。瞬時事件相較于漸發(fā)事件更容易監(jiān)測和預防，信息平臺建設更為成熟，不同部門、不同類型的突發(fā)事件信息平臺建設并不均衡，進一步增加了部門信息碎片化的可能性。如目前，自然災害監(jiān)測與預警機制較為完善，政府對自然災害的信息公開相較于其他類型的突發(fā)事件更為積極[9]?，F(xiàn)行應急管理體制遵循“屬地管理”原則，能夠將原本分散在政府職能部門中的應急管理職權集中到同級人民政府，有效整合應急資源與信息[10]，一定程度上緩解了部門信息碎片化，但并不能夠從本質上消除部門信息碎片化的現(xiàn)象。

（三）地域信息碎片化

突發(fā)事件應對遵循“屬地管理”原則，即“發(fā)生地管轄”，地方各級政府負責本行政區(qū)域內突發(fā)事件的檢測與預警、應急處置及恢復工作[11]。屬地管轄是以行政區(qū)域為管轄范圍的確定標準，與突發(fā)事件發(fā)生的地域性特征相統(tǒng)一。一般情況下，受突發(fā)事件影響的地域范圍是突發(fā)事件分級管理的一個重要的劃分標準，如大范圍停電事件是以某一行政區(qū)域內減供負荷所占百分比為分級標準的；也有部分突發(fā)事件的影響范圍基本局限在某一特定的行政區(qū)域內，如城市軌道交通運營突發(fā)事件是以人員傷亡、經(jīng)濟損失作為主要的分級標準。地域性作為突發(fā)事件的典型特征之一，是突發(fā)事件屬地管理的現(xiàn)實基礎。此外，屬地管理還體現(xiàn)了權責相統(tǒng)一的行政法原則。行政機關的職能及其界限是依法設定的，地方政府掌握本行政區(qū)域內的行政資源，享有對有關資源分配和調配的權力，由行政機關負責本行政區(qū)域內的應急管理職能與其基本職權相匹配，同時，這樣的制度安排也決定了地方各級政府應當對本行政區(qū)域內的應急管理工作負責。

應急管理地域信息碎片化體現(xiàn)為不同地域之間的信息缺乏溝通。以行政區(qū)域作為突發(fā)事件的劃分標準，突發(fā)事件包括局域性突發(fā)事件和跨域性突發(fā)事件，局域或跨域具有一定的相對性，這與行政區(qū)域劃分的層級性相關，如以縣級行政區(qū)域為劃分標準，兩個以上縣級行政區(qū)域內發(fā)生的事件即為跨域事件，但以地市級、省級行政區(qū)域為劃分標準，以上事件實際上又體現(xiàn)為局域性事件。因此，區(qū)域信息碎片化也具有一定的相對性。當前突發(fā)事件應對法律規(guī)范體系主要側重于縱向信息匯集和傳遞，但對于橫向同級政府之間的信息溝通并沒有作出強制性的規(guī)定。如《突發(fā)事件應急預案管理辦法》第7條第5款規(guī)定：“鼓勵相鄰、相近的地方人民政府及其有關部門聯(lián)合制定應對區(qū)域性、流域性突發(fā)事件的聯(lián)合應急預案”。由于同級政府之間并無隸屬關系，彼此各自為政，相互之間缺乏信息溝通與協(xié)調，地域信息碎片化的趨勢明顯。

二、突發(fā)事件信息機制碎片化的成因

（一）科層制結構導致碎片化

科層制指“具有專業(yè)化、綜合化的設層分職能的一種統(tǒng)治與管理體制”[12]，政府碎片化根源于行政科層制結構。從組織形式來看，我國的應急管理體系“基本是‘中央—省—地市—縣—鄉(xiāng)’這一科層組織結構的完整復制，有明顯的、自上而下的單向治理特征”[13]。一方面，政府碎片化是科層制的固有屬性決定的。分權治理、單一目的組織和專門機構被視為提高政府效率、響應能力和責任感的方式。隨著社會分工不斷細化，政府日益呈現(xiàn)出專業(yè)化、職業(yè)化的趨勢，這種專業(yè)化不僅是社會分工、職能分化的產(chǎn)物，也是政府組織固有的最高理性?；谛姓实囊螅毮芊只倪^程引起了政府組織規(guī)模的擴大，而政府組織規(guī)模的不斷擴大形成了政府職能碎片化，導致行政效率降低。另一方面，政府碎片化源于科層制的反功能。任何的組織結構都具有正功能和反功能[14]，對于應急管理體系來說，正功能指科層制結構對自身目標的實現(xiàn)有所助益。應急管理體系是按照“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理”為基本原則建立的，按照突發(fā)事件的類型、社會危害程度、影響范圍等標準明確不同主體的職責范圍，體現(xiàn)為一種嚴格的等級結構，從而有助于應急管理組織機構的穩(wěn)定與應急處置能力的強化。反功能則表現(xiàn)為受科層制穩(wěn)定性和封閉性的要求和影響，各級政府對信息內容的評估、傳遞等較為僵化，導致應急管理信息機制碎片化。

科層制結構導致的信息碎片化對應急管理體制運行會產(chǎn)生一定的影響，在預警和應急響應環(huán)節(jié)體現(xiàn)得尤為明顯。依據(jù)風險信息描述、分析和預測風險的屬性和危害后果，發(fā)布預警信息，決定啟動應急預案，是突發(fā)事件應對工作中政府職責的基本內容[15]。突發(fā)事件具有風險性，而突發(fā)事件應對具有專業(yè)性，為降低社會公眾的恐慌情緒，信息公開的內容應當具有權威性，需要由專業(yè)的機構統(tǒng)一發(fā)布。統(tǒng)一發(fā)布制度在科層制的影響下，形成“科層式”傳遞的應急響應。如北京市氣象局2020年2月13日發(fā)布的《關于啟動Ⅲ級應急響應的命令》就是根據(jù)《中國氣象局啟動重大氣象災害（寒潮、暴雪）Ⅲ級應急響應命令》發(fā)布?！翱茖邮健眰鬟f的應急響應與應急響應的基本理念并不相符，突發(fā)事件發(fā)生地的政府對事件的發(fā)展更為敏感，且不同地域的情況或存在較大差異，“科層式”傳遞的應急響應使地方政府行政應急權力的行使受到了制約。

（二）政府競爭導致碎片化

政府競爭指不同政府之間為了自身利益而進行較量且缺乏信息溝通，導致政府碎片化。行政組織法通過規(guī)范行政機關的設置、地位和職責及相互關系實現(xiàn)“行政管理科學性和合法性”[16]，主要體現(xiàn)為行政機關之間的橫向關系和縱向關系。政府競爭既包括縱向政府競爭，也包括橫向政府競爭。其中，縱向政府競爭指上下級政府之間的競爭；橫向政府競爭體現(xiàn)為同級政府或部門之間的競爭[17]。上下級政府之間具有行政隸屬關系，各級政府的行為受縱向權力配置的約束，但縱向政府之間也可能存在利益沖突，“突出表現(xiàn)在政治權力的配置、財權事權的分割、財政轉移支付等對政治資源和經(jīng)濟資源的分配”[18]。政府應急權力以及應急資源的分配是應急管理的重要保障，上級政府作出應急資源分配的決策與下級行政區(qū)域內突發(fā)事件應對工作密切相關，下級政府在信息向上匯集的過程中會選擇上報對自身有利的信息，而將不利的信息隱藏或過濾，且在自上而下的決策執(zhí)行機制中，地方政府掌握了更多的隱蔽信息，這樣就會造成層級信息碎片化。但從總體上來說，縱向政府競爭是比較微弱的[19]。

橫向政府競爭體現(xiàn)為職能部門競爭和地方政府競爭，橫向政府競爭在表現(xiàn)形式和強度上都比縱向政府競爭更為明顯。其中，職能部門競爭是指同一政府內部不同職能部門之間的競爭關系。行政機關享有行政權力并壟斷性地占有公共資源，通過公共權力獲取部門利益，這在一定程度上阻滯了不同職能部門的信息的傳遞，導致部門信息碎片化。地方政府競爭指不具有隸屬關系的同級政府之間為滿足公民的公共服務需求而進行的資源爭奪。政府職能的履行應當以實現(xiàn)和維護公共利益為遵旨，政府所需的財政和物質資源在公共行政管理中具有稀缺性。受突發(fā)事件發(fā)生規(guī)律的影響，不同地區(qū)應急物資需求具有相似性，政府之間就會形成應急資源的爭奪。信息在物資爭奪過程中發(fā)揮了重要的作用，但作為物資爭奪的各方主體為率先實現(xiàn)各自的目標，傾向于選擇封鎖信息的方式限制或延緩其他主體的行動。在這種情況下，不具有隸屬關系的同級政府之間的競爭必然會導致區(qū)域信息碎片化。

（三）“復雜問題”導致碎片化

“復雜問題”是指所產(chǎn)生的影響具有綜合性，單一的治理單元無能力履行或解決超出其法定職權的跨部門、跨區(qū)域事件[20]。突發(fā)事件涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生機理和性質，每個類型的突發(fā)事件有不同的災種，涵蓋范圍十分廣泛。突發(fā)事件的廣泛性決定了一般性規(guī)定并不能夠完全滿足不同災種的應急管理需求，需要根據(jù)災種的發(fā)生規(guī)律進行應對。如預警和應急處置是行政應急權力的兩個核心環(huán)節(jié)，預警后政府應當做出先期處置，先期處置無法有效控制突發(fā)事件的發(fā)展時及時啟動應急響應，進行應急處置。但并非所有突發(fā)事件都能夠預警，預警制度僅適用于可以預警的情況，啟動應急響應與預警機制相互獨立。如絕大多數(shù)事故災難（如安全生產(chǎn)事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故等）、不明原因的突發(fā)性傳染病或群體性不明原因疾病是無法監(jiān)測和預警的，只能是在災情出現(xiàn)后緊急啟動相應級別的應急響應，并隨著災情或事故的發(fā)展隨時調整應急響應級別。因此，不同的災種、不同的發(fā)生階段，對信息收集、分析、評估的要求不盡相同，也導致了突發(fā)事件應急管理信息碎片化。

此外，突發(fā)事件的政府信息公開不完善，也是信息碎片化的成因。首先，我國現(xiàn)行有效的規(guī)范缺乏關于風險評估環(huán)節(jié)信息公開的規(guī)定。風險治理包括風險評估、風險管理和風險交流三個環(huán)節(jié)，風險交流貫穿于前兩個環(huán)節(jié)之中[21]。風險管理包括制定政策標準、采取風險管理措施、降低風險減少損失等，與我國突發(fā)事件應急管理機制四個階段的職權相對應[22]，是當前應急管理信息公開的主要內容。風險評估是風險管理和風險交流的前提和基礎，風險評估委員會的組成、評估技術機構及其專家、評估所依據(jù)的數(shù)據(jù)或信息、評估方法、評估結果等是作出行政決策的重要信息[23]。風險評估信息公開能夠保障行政機關應急權力的合法性，但信息公開不足會在一定程度上導致自下而上或自上而下的信息溝通不暢。其次，恢復階段的信息公開沒有得到充分落實。事后恢復與重建階段的信息包括事故災難的調查和處理結果、救助款物和捐贈款物的數(shù)量、來源及使用情況等救助信息社會敏感度高、關注度高，理應屬于應急信息公開的重點內容。目前，僅在《自然災害救助條例》第26條和《中華人民共和國防震減災法》第77條、第78條中，明確受災地區(qū)人民政府、民政、財政等部門應當將所接受的救助款物和捐贈款物的來源、數(shù)量及其使用情況進行公開。恢復階段信息公開的缺乏，會造成社會信息與政府信息的不對稱，從而引起信息碎片化。

三、突發(fā)事件信息機制的碎片化整合

政府在應對突發(fā)事件的過程中，應當“通過必要的權力集中和人權克減來達到消滅危機、恢復國家正常秩序的目的”[24]。隨著突發(fā)事件的復雜化，碎片化的突發(fā)事件信息機制已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代化應急管理的要求，需要對其進行整合。突發(fā)事件信息機制碎片化的整合主要有兩個途徑：一是政府扁平化結構改革，通過減少管理層次，增加管理幅度，提高應急管理信息機制運行的效率；二是橫向合作，包括部門合作和跨區(qū)域合作，實現(xiàn)信息共享，加強信息協(xié)調與溝通。

（一）扁平化結構整合

“‘科層制的反功能’是政府扁平化的邏輯起點”[25]。傳統(tǒng)科層制結構是一種垂直管理模式，管理層級多，機構臃腫、效力低下，使基層政府缺乏自主決策的權力。扁平化結構是“指通過減少管理層次，增加管理幅度，以工作流程為中心建立起來的一種新型結構形態(tài)”[26]。協(xié)商與信息溝通、網(wǎng)絡構建、交叉任職等，這些非等級的協(xié)作機制往往更多地應用于扁平化結構之中。“管理層次指組織內部縱向管理系統(tǒng)垂直劃分的等級數(shù)量，而管理幅度是指組織中上級主管能夠直接有效地指揮和領導下屬的數(shù)量?！盵27]但是對于行政組織而言，“政府層級減少的空間是非常有限的”[28]，因此，扁平化結構改革的重點是提高政府信息傳遞的效率，保障更多的行政機關能夠接收準確、及時的政府信息。

當前，“各類突發(fā)事件彼此并不是截然對立的，相互之間呈現(xiàn)多元和共時的特征”[29]，實踐中主要通過設置協(xié)調管理機構的方式來克服傳統(tǒng)科層制的弊端，增加管理幅度。協(xié)調管理機構是為綜合協(xié)調各部門、機關職權，實現(xiàn)統(tǒng)一領導而設立的突發(fā)事件應急管理機構，既包括常設性的專項應急指揮機構或應急管理辦公室，也包括臨時成立的現(xiàn)場指揮部。應急管理機構是“通過其特殊的組織結構和運作機制，將領導權威進行組織化嵌入，使得橫向的組織間協(xié)調問題轉化為縱向的政治動員問題，領導小組機制成為地方政府推動科層組織進行運動式治理的實踐渠道”[30]。應急管理機構能夠在一定程度上消解科層制結構導致的應急管理信息機制碎片化。國家突發(fā)事件應急管理的組織體系包括領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構、專家組等，在當前的應急管理體制中，應當整合不同的主體在應急管理信息機制運行中發(fā)揮的作用和功能，構建各級政府機構與專家組的溝通機制，疏通領導機構與地方工作機構的協(xié)商和溝通機制，促進行政應急決策的執(zhí)行與落實。

（二）部門信息整合

過度的組織結構分化、部門功能差異會引起政府競爭，導致部門碎片化，部門合作是解決部門碎片化的重要手段。部門合作的動力源于不同部門之間的資源依賴、共同的利益需求。首先，部門之間的資源依賴。部門目標的實現(xiàn)需要依賴于其他部門所掌握的資源[31]，行政機關在履行行政職能時需要其他行政機關的協(xié)助，在作出行政決策時需要其他機關提供相應的信息以保證行政決策的科學有效性。其次，共同的利益需求。維護社會公共利益是公權力的唯一目標，各部門在應急管理中具有相同的利益需求。突發(fā)事件會使社會秩序處于非常規(guī)狀態(tài)，各部門傾向于通過相互協(xié)作的方式，在各自職權范圍使社會生活回歸到正常秩序。最后，“復雜問題”的復雜性。如果說不同部門之間的資源依賴、共同的利益需求是部門履行職能的內部需求，那么“復雜問題”是部門合作的外部動力。為解決分散的政府行動對解決復雜公共問題或提供公共服務的遲緩和部門利益阻礙，對于涉及多個部門、組織結構的事項，需由一個決策機構匯總、分析不同部門的信息，作出整合性的決策。

部門合作的本質就是組織職能部門之間信息的結構化互動[32]。隨著現(xiàn)代化進程的加快，突發(fā)事件無疑是跨部門的“復雜問題”，對部門合作提出了強烈的需求。我國建立了突發(fā)事件信息通報機制，如《國家自然災害救助應急預案》規(guī)定，國家減災委辦公室應當向民政部門通報預警信息，民政部門在自然災害的應急處置及災后恢復工作中，能夠保障資源的供給。但通報機制賦予行政機關較大的自由裁量空間，并沒有相應的責任追究機制，容易受到部門利益梗阻。應當突破部門利益梗阻，明確不同部門的職責以及在部門協(xié)同治理中的責任，實質性地推進部門信息整合。應急處置工作需要多部門的協(xié)調配合，主要通過確立應急聯(lián)動機制來實現(xiàn)信息整合。實踐中，多數(shù)應急聯(lián)動機制由上級政府進行統(tǒng)一領導，轉化為縱向層級治理，應當鼓勵各部門根據(jù)自身應急管理的需求，通過部際協(xié)議或聯(lián)合文件確立常態(tài)化的部門應急聯(lián)動機制，在部門信息整合的同時兼顧行政效率。

2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》中，對各部門的應急管理職能進行整合，組建應急管理部，地方各級政府機構也作出相應調整，著力于構建一體化的應急管理信息平臺，但應急管理部門依舊需要與其他部門合作，進行信息共享。首先，應急管理部門的應急管理職權主要針對地質災害和安全生產(chǎn)事故，而對于具有明確行業(yè)屬性的應急管理職權依舊歸屬于該行業(yè)有關部門，如環(huán)境污染由生態(tài)環(huán)境部門負責。其次，應急管理權力包括應急處置權、應急資源管理和應急保障設施的建設，部分應急保障資源（如應急救援隊伍）會隨著行政應急權的整合而歸屬應急管理部門，但公共設施、通信、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生資源等由相關部門掌握。因此，在黨和國家機構深化改革的背景下，應急管理平臺的建設主要針對突發(fā)事件監(jiān)測與預警階段、應急處置階段，而突發(fā)事件應對重在預防，應當將應急支撐綜合信息、應急保障信息以及其他基礎性信息等納入部門信息整合的范圍。

（三）跨區(qū)域信息整合

行政區(qū)域劃分和突發(fā)事件的屬地管轄原則是造成突發(fā)事件地域信息碎片化的組織和制度性因素，需要通過增強跨區(qū)域合作克服地域信息碎片化?？鐓^(qū)域合作的動力也源于資源依賴、共同的利益需求，以及“復雜問題”的綜合性?？鐓^(qū)域合作首先源于不同區(qū)域政府的資源依賴，物質資源和信息資源在應急管理中都具有稀缺性。資源依賴包括競爭性依賴和共生性依賴[33]，對不同行政區(qū)域的政府而言，應急管理中的物質資源依賴是競爭依賴，而信息資源則為共生性依賴。其次，跨區(qū)域合作的目的在于維護社會公共利益，使社會秩序恢復到常規(guī)狀態(tài)。相鄰近的區(qū)域的突發(fā)事件具有相互轉化的風險，因此，不同的區(qū)域具有共同的利益需求。最后，在實踐中，“復雜問題”不僅具有跨部門的特征，更體現(xiàn)為跨區(qū)域性，單一行政區(qū)域突發(fā)事件應急管理并不能夠解決跨區(qū)域的突發(fā)事件。

實踐中，我國將跨區(qū)域的突發(fā)事件交由上級政府管轄，雖然以科層制為主的治理結構能夠解決跨區(qū)域突發(fā)事件的管轄權爭議，但在落實過程中增加了管理層級，具有降低應急管理效率的風險。同時，考慮到突發(fā)事件影響范圍、發(fā)展趨勢的不確定性，國家鼓勵和支持跨區(qū)域合作，但并未對跨區(qū)域合作做出強制性約束[34]。由于突發(fā)事件具有突發(fā)性、不確定性、較大的社會危害性等特征，及時性是應急管理信息機制運行的重要的原則，因此，應當加大跨區(qū)域信息整合的力度。目前，跨區(qū)域信息協(xié)作的規(guī)定主要體現(xiàn)為跨區(qū)域的信息通報制度，但規(guī)定比較原則，應當進一步明確通報信息的內容和程序，明確政府跨區(qū)域信息通報的責任。及時、真實、客觀的信息共享能夠在一定程度上降低政府跨區(qū)域合作的成本，及時的政府信息公開也能夠為構建信息共享機制創(chuàng)建跨區(qū)域合作的政治環(huán)境。以此為基礎，才能夠實現(xiàn)跨區(qū)域的信息整合。

組織關系本質上就是不同組織之間信息的結構化互動。突發(fā)事件信息機制的碎片化源于科層制結構下的應急管理體系，組織體系是突發(fā)事件信息機制運行的基礎，因此，突發(fā)事件信息機制碎片化的整合是一個組織學命題。黨的十九屆四中全會明確提出，要構建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制。信息機制貫穿于應急管理體制的每一個階段，構建一個既符合行政組織法的一般原理，又能夠與突發(fā)事件應急管理的特征相適應的信息機制是我國當前應對突發(fā)事件信息機制碎片化的重要途徑。