□李 帥

（晉中信息學(xué)院 山西 晉中 030800）

隨著農(nóng)村勞動力就業(yè)形式和渠道的多元化發(fā)展，以及耕地對于農(nóng)村勞動力吸引力降低，部分農(nóng)村出現(xiàn)勞動力過度轉(zhuǎn)移的情況，出現(xiàn)“人去地留”和無人耕種的問題[1-3]。耕地保護(hù)及利用事關(guān)國家糧食安全。為了提高耕地有效利用率，國家出臺土地流轉(zhuǎn)政策，促進(jìn)勞動力和耕地重新匹配。土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些新問題，不利于政策目標(biāo)的實現(xiàn)。其中，地處非糧食主產(chǎn)區(qū)且耕地資源較差的山區(qū)“農(nóng)戶—農(nóng)戶”型土地流轉(zhuǎn)問題較為明顯。山西省Y 縣地處山區(qū)，其農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)問題會對當(dāng)?shù)貓?zhí)行土地流轉(zhuǎn)政策產(chǎn)生不利影響。

1 Y 縣耕地流轉(zhuǎn)供需模式概況

山西省Y 縣位于山西省中部、太行山西麓，縣域面積1 699 km2，屬于黃土丘陵山區(qū)，其耕地總面積2.25 萬hm2。《山西統(tǒng)計年鑒2020》顯示，Y 縣2019 年主要糧食作物播種面積1.36 萬hm2，占縣域總面積比重約8%，占全縣耕地總面積比重為60.44%。受地形等自然條件的影響，Y 縣可耕地資源較少，導(dǎo)致作物播種面積和產(chǎn)量都較小。

由于耕地資源自身狀況的限制以及農(nóng)戶自身耕種能力有限，農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出零散、非規(guī)模性的特點。從農(nóng)戶用地意愿和能力兩個維度，對Y 縣農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行分析，可以得到耕地流轉(zhuǎn)類型，如表1 所示。

Ⅰ型農(nóng)戶會主動尋求耕地來耕種，且耕地成為其經(jīng)濟(jì)和食物的來源，因而土地生產(chǎn)和照料投入較多，耕地利用率較高。Ⅱ型農(nóng)戶擁有其他經(jīng)濟(jì)來源，且其他經(jīng)濟(jì)來源高于靠耕地取得的收入，因而對耕地的依存減少，成為流轉(zhuǎn)耕地的來源。Ⅲ型農(nóng)戶一般是年老體弱或者失能的農(nóng)民，因為受勞動能力的限制而不得不放棄耕種土地，成為流轉(zhuǎn)耕地的來源。Ⅳ型為整村搬遷之后復(fù)墾的耕地，由于搬遷之后居住地距離舊村較遠(yuǎn)，且原有生產(chǎn)生活設(shè)施已經(jīng)無法繼續(xù)使用，個人耕種成本較高，因而成為規(guī)模性流轉(zhuǎn)耕地的來源。

表1 農(nóng)戶用地意愿和能力影響下的耕地流轉(zhuǎn)類型

2 Y 縣農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)存在的問題

耕地保護(hù)的最終目的在于維護(hù)糧食安全，而耕地數(shù)量不減、用地類型不變的要求只是剛性約束條件。在保護(hù)耕地時，必須注重耕地高效利用問題。如果耕地?zé)o效或低效使用，也會造成實質(zhì)性的糧食生產(chǎn)減少，造成耕地實際生產(chǎn)力降低。為此，國家適時出臺土地流轉(zhuǎn)政策，旨在通過對勞動力和耕地重新匹配，讓耕地得到高效利用。就Y 縣來說，農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)主要還是用于糧食作物種植，在具體操作過程中存在以下問題。

2.1 信息不對稱導(dǎo)致耕地流轉(zhuǎn)低效

耕地流轉(zhuǎn)的供需雙方缺少信息資源和交流平臺。涉及規(guī)模性土地流轉(zhuǎn)時，政府部門會發(fā)布相關(guān)信息。農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)較為零散，規(guī)模小，相關(guān)政府部門不會針對此類情況進(jìn)行信息搜集和發(fā)布。考慮到耕種成本問題，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)耕地一般遵循就近原則，優(yōu)先考慮本村耕地。

對于耕地資源有限的村，需要到其他村尋找可耕種土地。由于對其他村可流轉(zhuǎn)耕地信息掌握較少，村民一般需要通過親戚、朋友等熟人關(guān)系尋找可流轉(zhuǎn)耕地的信息。對于有耕地需要流轉(zhuǎn)但缺乏信息交流渠道的農(nóng)戶來說，這可能導(dǎo)致在耕種季節(jié)到來時仍未找到可以流轉(zhuǎn)的對象。同時，一些土地承包者認(rèn)為種植收入低，造成土地撂荒等問題。耕地流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱，將降低耕地利用率，不利于糧食生產(chǎn)。

2.2 管理粗放導(dǎo)致政策引導(dǎo)力降低

基層管理方式粗放將會導(dǎo)致國家政策導(dǎo)向作用減弱。Y 縣在對農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)管理方面存在以下兩個問題。一方面，對耕地增量的把握不準(zhǔn)確。國家耕地普查和管理主要針對已有土地進(jìn)行，側(cè)重于對存量耕地的管理。一些村民在集體土地上開墾種植，這些增量耕地并未納入精細(xì)化管理范圍。一些農(nóng)戶將這些耕地進(jìn)行“農(nóng)戶—農(nóng)戶”流轉(zhuǎn)，不利于后續(xù)依法依規(guī)管理。另一方面，影響國家對糧食作物類型的調(diào)控。為了調(diào)控糧食作物類型、提高種糧農(nóng)民的積極性，國家對糧食進(jìn)行分類補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼依據(jù)是農(nóng)戶自己上報的作物類型，而不是根據(jù)實際收獲的作物。當(dāng)耕種者變化時，土地承包者對流轉(zhuǎn)出去的土地種植什么類型的作物并無硬性要求，通常由新的耕種者決定，導(dǎo)致政策引導(dǎo)種植的作物與實際種植的作物不一致，減弱了國家政策的引導(dǎo)作用。

2.3 剛性約束不足導(dǎo)致利益難協(xié)調(diào)

農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)大多建立在口頭協(xié)議的基礎(chǔ)上，對流轉(zhuǎn)雙方相關(guān)權(quán)益和利益劃分并不十分清晰。由于耕地流轉(zhuǎn)通常在鄰里或熟人之間進(jìn)行，采用書面約定的極少，而口頭約定簡略而缺乏細(xì)節(jié)，在問題和矛盾出現(xiàn)后缺乏依據(jù)，不利于耕地流轉(zhuǎn)的持續(xù)、健康發(fā)展。流轉(zhuǎn)雙方因耕地租金產(chǎn)生矛盾，影響雙方對土地流轉(zhuǎn)的滿意度，甚至?xí)绊戉徖镪P(guān)系。此外，對耕地受災(zāi)的補(bǔ)償也是容易引起矛盾的因素。對耕地的災(zāi)情評估和補(bǔ)償在原承包者名義下進(jìn)行，但實際耕種者認(rèn)為自己投入受損，易引起矛盾。

3 解決農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)問題的對策

3.1 搭建信息交流平臺

一方面，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)構(gòu)建耕地流轉(zhuǎn)信息共享平臺。盡管農(nóng)戶間耕地流轉(zhuǎn)較為零散且不具有規(guī)模性，但隨著農(nóng)戶數(shù)量增加，需要流轉(zhuǎn)的耕地數(shù)量也會有所上升。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)借助已有的信息發(fā)布和交流平臺，對相關(guān)供需信息加以公布，加強(qiáng)對耕地流轉(zhuǎn)雙方信息的審核，進(jìn)而促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)。

另一方面，借助社會力量進(jìn)行信息交流。農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)土性仍然較強(qiáng)，應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)和志愿者的力量，搭建“鄉(xiāng)土性+志愿性+網(wǎng)絡(luò)化”的信息發(fā)布、驗證、交流平臺，發(fā)揮信息傳播中社會力量的作用，促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)供需信息的高效匹配。在耕地流轉(zhuǎn)信息真實性驗證方面，需要加強(qiáng)社會力量監(jiān)督，確保相關(guān)信息真實、有效。

3.2 構(gòu)建精準(zhǔn)管理模式

加強(qiáng)對農(nóng)戶自己開墾土地的管理。農(nóng)民在集體土地上開墾的耕地不屬于農(nóng)戶承包地，但只要其不違背現(xiàn)有法規(guī)政策、不影響農(nóng)村集體和其他村民的生產(chǎn)生活，對其開墾耕地的使用一般采取默許的方法，因而農(nóng)戶可獲得該土地的使用權(quán)。此類耕地作為增量耕地部分，應(yīng)該加強(qiáng)對地塊的登記和管理。否則，遇到征用、集體占用等其他使用情況時，此類耕地相關(guān)損失難以得到補(bǔ)償。當(dāng)?shù)卮逦瘯?yīng)該明示土地性質(zhì)，避免此類耕地被農(nóng)戶輸出流轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)結(jié)果控制，強(qiáng)化政策的導(dǎo)向作用。轉(zhuǎn)變根據(jù)農(nóng)戶自己填報作物類型給予種糧補(bǔ)貼的做法，改為種前公示國家種糧補(bǔ)貼價格，由農(nóng)戶自己決定作物種植類型，最終根據(jù)實際收獲作物進(jìn)行實際補(bǔ)貼。在耕地流轉(zhuǎn)后，承包者與實際租種者要加強(qiáng)溝通，明確作物種植的種類，從而強(qiáng)化政策調(diào)控的作用。

3.3 加強(qiáng)利益分配協(xié)調(diào)

發(fā)揮駐村工作隊的引導(dǎo)作用，對耕地流轉(zhuǎn)雙方行為加以規(guī)范。為鞏固脫貧成果、防止返貧情況的出現(xiàn)，原駐村工作隊仍將繼續(xù)在農(nóng)村開展工作。駐村工作隊作為代表公共部門的力量，嵌入實行村民自治的農(nóng)村社會中，對農(nóng)村社會管理及農(nóng)村發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用，在群眾中的威信較高。發(fā)揮駐村工作隊的引導(dǎo)作用，可以幫助愿意開展耕地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶雙方理順利益分配關(guān)系，并且能為其他農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)行為起到示范作用。

發(fā)揮公序良俗的作用，倡導(dǎo)社會新風(fēng)氣，化解矛盾。應(yīng)注重鄰里情感，珍惜守望相助的情分。對于一些小的利益矛盾，可以在鄉(xiāng)土性較強(qiáng)的熟人社會中化解。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)該進(jìn)行利益互償，增強(qiáng)耕地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件的影響較大。山區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較落后，抵御自然災(zāi)害能力較差。如果完全按照市場化方式開展交易，可能導(dǎo)致利益糾紛增多，不但難以持續(xù)維持耕地流轉(zhuǎn)，還會誘發(fā)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生新的社會矛盾。因此，應(yīng)探索構(gòu)建新型交易補(bǔ)償模式。

4 結(jié)束語

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性動力。在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)政策的過程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，規(guī)范農(nóng)戶間零散耕地流轉(zhuǎn)行為，提升其獲得感，實現(xiàn)耕地高效利用。