桑佳佳

（安徽警官職業(yè)學(xué)院 信息管理系，安徽 合肥 340100）

新時代政府法律顧問制度的快速發(fā)展來源于國家對法治政府的高度重視，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》是對普遍建立政府法律顧問制度作出的重要部署和規(guī)范要求。

政府機(jī)關(guān)、高等院校法學(xué)專家學(xué)者和社會組織法律執(zhí)業(yè)者關(guān)于政府法律顧問人力資源管理方面研究較少，有學(xué)者認(rèn)為“政府法律顧問人力資源管理制度即政府為提高其行政水平，而聘請具有法律執(zhí)業(yè)能力的人作為法律顧問參與辦理其法律事務(wù)的一種制度安排”。政府法律顧問制度的內(nèi)涵就是法律顧問人才的使用和管理，其實質(zhì)是政府在法律顧問選聘、財政支持、管理考核等方面的規(guī)范性安排。

1 政府法律顧問人力資源管理現(xiàn)狀

1.1 政府法律顧問隊伍組成情況

全國各地地方的黨政機(jī)關(guān)基本都開展了政府法律顧問工作，關(guān)于法律顧問隊伍的組成情況主要有以下四種模式：

一是以社會律師、法務(wù)工作者為主。此類模式的隊伍組成主要以非國家工作人員的社會法律工作者為主。例如陜西省法律顧問的有關(guān)規(guī)定，只有律師和法務(wù)可以參加法律顧問隊伍，并且只能通過推薦，任職方式也是以兼職為主。

二是社會律師和公職律師相結(jié)合。此類模式的隊伍組成由黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的內(nèi)部的公職律師、高校法學(xué)專家和社會律師共同組成，公職律師和社會律師在參加政府主要決策中的次數(shù)、意見效力上并無高低之分。這類模式以廣東省深圳市和云南省為代表。這種模式的優(yōu)點在于政府法律顧問的隊伍組成雙元化，避免了結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致的知識涵蓋面狹窄，兩者可以相互補(bǔ)充自己所在領(lǐng)域的知識盲區(qū)，促進(jìn)法律顧問對政府提高行政決策的法治化水平。

三是以公職律師為主社會律師為輔的模式。此類模式的隊伍組成以黨政機(jī)關(guān)的公職律師為主，社會律師為輔，以黨政機(jī)關(guān)的公職律師為主導(dǎo)，聘請的法律專家和社會律師輔助參與行政決策，此類模式適合于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份的法律顧問隊伍，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的黨政機(jī)關(guān)公職律師不缺乏開拓創(chuàng)新和法治意識，廣東省采用該模式。

四是法律顧問兼職和專職相結(jié)合的模式。此類模式的隊伍組成主要是法律顧問的聘用方式的結(jié)合，此類模式的代表是湖北省，按照該省的政府法律顧問規(guī)定，建立了政府法律顧問室，并建設(shè)法律、法學(xué)及其他社會、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)體等社會各方面專家數(shù)據(jù)庫，行政決策中涉及到的各個方面，法律顧問室積極參與，實行法律顧問兼職和專職相結(jié)合的任職方式，極大的提高意見的質(zhì)量。

1.2 政府法律顧問工作基本情況

政府法律顧問的主要職責(zé)涵蓋了政府工作的許多方面，其中主要是對政府作出的具體行政行為的審查、論證，對政府行政糾紛的事后處理，以及其它與政府相關(guān)的法律事務(wù)等。

2019 年，安徽律師共擔(dān)任法律顧問28548家，擔(dān)任各級黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體法律顧問3215家，擔(dān)任企事業(yè)單位法律顧問16835 家，積極服務(wù)于依法執(zhí)政、依法行政、依法經(jīng)營和管理。如表1所示。

表1 2019年安徽省律師擔(dān)任法律顧問情況統(tǒng)計表

表2 2019年安徽省律師履行政府法律顧問職責(zé)統(tǒng)計表

從表2 可知，政府對法律顧問應(yīng)對突發(fā)事件、參與重大項目談判等參與具體行政事務(wù)方面提供了廣闊平臺。隨著我國不斷對外開放，經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)雙循環(huán)，政府法律顧問工作內(nèi)容也在發(fā)生轉(zhuǎn)化，不僅要代表政府參加訴訟或?qū)彶檎晌臅仓鸩较驀野踩?、科技?chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險、涉外法治等重要領(lǐng)域方向延伸，漸漸涵蓋了政府工作的方方面面，政府法律顧問服務(wù)法治政府建設(shè)的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大。

2 政府法律顧問人力資源管理制度中存在的問題

2.1 政府法律顧問隊伍準(zhǔn)入制度不夠健全

國家頂層對政府法律顧問制度隊伍管理和建設(shè)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，政府法律顧問遴選和退出機(jī)制不夠健全，作為政府法律顧問制度實施的主體，全國大多地方政府對于政府法律顧問隊伍的選用聘用門檻都有自己的規(guī)定，部分市級以下地方政府對于選聘條件設(shè)置較為寬泛和模糊，沒有將專業(yè)資質(zhì)、工作經(jīng)驗、行業(yè)口碑、工作時間等標(biāo)準(zhǔn)納入公開選聘或推薦選聘標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)入門檻較低，任職條件審核和聘前征詢公示等環(huán)節(jié)存在缺項，可能形成政府聘請法律顧問唯價格、唯關(guān)系的現(xiàn)象，造成聘任人選的公信力有所下降。

2.2 政府法律顧問隊伍組成不夠科學(xué)

雖然各地方對法律顧問隊伍聘用和管理進(jìn)行了許多有益的探索，但是受制于地方管理經(jīng)驗和經(jīng)濟(jì)水平，政府法律顧問隊伍組成還存在許多問題。一是過于依賴于律師，忽視其時間、精力的保證，聘用的社會律師以社會法律事務(wù)為主，較多的時間用來代理案件，事務(wù)繁雜，為政府提供法律意見時效果并不理想。二是法律人才儲備不夠豐富，僅僅依靠律師和法律專家學(xué)者難以面對日常工作需要，有的地方政府具有法律職業(yè)資格的公務(wù)人員、公職律師沒有參與實際法律工作，公務(wù)員招錄設(shè)置法學(xué)專業(yè)或通過法考的崗位比例較低，政府法律人才儲備有待豐富。

2.3 缺乏完善的激勵機(jī)制

政府法律顧問財務(wù)保障一直處于一個不斷探索和完善階段，司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)著政府法律顧問的聘用工作，但是此項工作不作為行政經(jīng)費開支，所以未能將法律顧問選聘工作列入財政預(yù)算，造成工作經(jīng)費保障出現(xiàn)困難，導(dǎo)致政府法律顧問的法律服務(wù)報酬無法保障，雖然每年也會對政府法律顧問進(jìn)行考核，但沒有與之相對應(yīng)的獎懲、激勵機(jī)制，財務(wù)保障機(jī)制不夠到位，將不利于政府法律顧問制度作用的充分發(fā)揮。

2.4 法律顧問履職保障有所欠缺

政府法律顧問大多是由社會律師或者高校事業(yè)單位法律工作者擔(dān)任，受體制機(jī)制的影響，很多法律顧問在聘用之后并不能實際參與出臺行政決策的行為，只在遇到法律問題的時候才會讓法律顧問提供法律服務(wù)或者論證意見，政府法律顧問沒有完整的履職制度保障，在政府機(jī)關(guān)中沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用，法律顧問作用發(fā)揮內(nèi)在動力不強(qiáng)。

3 完善政府法律顧問人力資源管理制度的對策

3.1 完善我國法律顧問的選聘制度，規(guī)范任職條件與遴選程序

人力資源管理應(yīng)進(jìn)行多變量的分析，要根據(jù)工作的性質(zhì)、目標(biāo)、責(zé)任等方面去考慮現(xiàn)實情況。政府法律顧問工作是服務(wù)政府，依法決策、依法施政，隊伍建設(shè)應(yīng)在國家層面上進(jìn)行頂層設(shè)計整體規(guī)劃，形成行之有效的統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在國家總體規(guī)劃和指導(dǎo)下，各級地方政府對政府法律顧問隊伍建設(shè)和管理進(jìn)行細(xì)化，相對偏遠(yuǎn)地方和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的地方，適度放寬任職條件標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 科學(xué)組成政府法律隊伍，注重律師和專家學(xué)者的比例構(gòu)成

權(quán)變理論認(rèn)為，不同的人有不同的需求和勝任感，管理者應(yīng)同管理對象相結(jié)合，讓不同崗位的人實現(xiàn)各自的勝任感，以提高工作效率。法學(xué)專家學(xué)者有著較為豐富的法學(xué)知識、較高的法學(xué)素養(yǎng)和較強(qiáng)的法治精神，有的還在律所擔(dān)任律師，也有著較為豐富的社會實踐經(jīng)驗，但是由于兼任著教學(xué)和社會任務(wù)，作為法律顧問能投入的時間、精力很少，而社會律師時間自由，且也有較為豐富的法律實務(wù)經(jīng)驗，跟政法部門聯(lián)系密切，作為法律顧問能較好融入政府的行政決策中。因而在選任法律顧問時，要結(jié)合社會律師和法律專家學(xué)者在不同領(lǐng)域的優(yōu)勢，優(yōu)化兩方面人才比例，各取所長，合理使用，以期發(fā)揮更好效果。例如安徽省政府在2018 年建立政府法律顧問制度提出了明確要求，遴選原則中規(guī)定法學(xué)專家應(yīng)有正高級職稱，社會律師一般應(yīng)有一級律師職稱，同時吸收部分業(yè)內(nèi)影響較大、有行政法業(yè)務(wù)專長的優(yōu)秀律師，并綜合考慮專業(yè)、年齡、黨派、性別結(jié)構(gòu)配比。

3.3 建立法律顧問隊伍權(quán)利保障制度

現(xiàn)階段，政府法律顧問不能參加政府機(jī)關(guān)相關(guān)決策會議的情況還普遍存在，政府法律顧問不能僅僅停留在消防員的位置，還要對政府提供行政決策事前的法律服務(wù)，事中的法律論證。為更好的發(fā)揮政府法律顧問的作用，必須對其基本權(quán)利進(jìn)行保障，在政策框架范圍內(nèi)制定相應(yīng)的管理和財務(wù)保障制度，賦予其必要的權(quán)利，準(zhǔn)許其參與政府作出行政決策的各個環(huán)節(jié)，同時將政府法律顧問及其工作經(jīng)費納入政府購買服務(wù)預(yù)算予以保障，實行?？顚Ｓ?，例如江蘇邳州市在2020年4月制定《邳州市人民政府法律顧問報酬支付辦法》，確定法律顧問工作專項經(jīng)費和使用?？顚Ｓ?，這樣既可以保證政府依法行政，也可以更好的發(fā)揮政府法律顧問的作用。

3.4 建立政府法律顧問考核制度

對政府法律顧問隊伍進(jìn)行年度考核是促進(jìn)法律顧問提高法律服務(wù)水平的有效手段之一。主要考核法律顧問的政治素質(zhì)、履職能力、提供法律意見書的采納比例、滿意度等等，并將考核結(jié)果作為其是否繼續(xù)擔(dān)任政府法律顧問的依據(jù)，并將其放入個人的檔案，也可作為其參與職稱評審的佐證及加分材料。例如泉州市司法局在律師考核中，對擔(dān)任常年法律顧問的律師，做到一單位一卷，法律顧問履職留痕，并將考核結(jié)果作為續(xù)聘依據(jù)，促進(jìn)政府法律顧問盡職盡責(zé)，更好地提供法律服務(wù)。

3.5 推動地方政府建立柔性管理機(jī)制

人力資源柔性化管理作為一種具有人格化更加靈活的管理方式，強(qiáng)調(diào)個人價值與個人貢獻(xiàn)的實現(xiàn)，發(fā)揮一加一大于二的規(guī)模效應(yīng)。政府法律顧問是法治守護(hù)者，地方政府要有法治思維，充分調(diào)動法律顧問積極性，在管理和使用上不應(yīng)設(shè)置條條框框，在處理復(fù)雜事務(wù)上，讓其全程參與，積極行動，從行動中發(fā)現(xiàn)問題，并探索和提出最佳的法律途徑和意見，為本地區(qū)本部門提供風(fēng)險最小，也最有可操作性的方案和路徑。

“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)”。全面推進(jìn)依法治國是事關(guān)我們黨執(zhí)政興國的一個全局性問題，讓法律顧問深度參與，人盡其才，不斷探索法律顧問制度的新思路、新舉措、新進(jìn)展，才能更好地為法治政府建設(shè)添磚加瓦。