三四郎

在“誰人”樂隊發(fā)行的搖滾音樂劇專輯《湯米》里，繼父對家人說：“我有種預(yù)感，2021一定是個好年?！碑?dāng)下英國政府也試圖給人留下這樣的樂觀印象。在“脫歐”過渡期的最后一刻，英國與歐盟達成貿(mào)易協(xié)議，避免了脫歐帶來最糟糕的影響。新的一年，英國將在國際舞臺上大出風(fēng)頭。作為七國集團（G7）今年的輪值主席國，英國既能為G7年度峰會制定議程，又可力邀澳大利亞、印度和韓國加入，以期為組建“民主十國”奠定基礎(chǔ)。今年11月，第26屆聯(lián)合國氣候變化大會將在格拉斯哥開幕。此外，英國將正式申請加入由11國簽署的《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。外交大臣多米尼克·拉布竭力推動英國成為東盟的對話伙伴。很快，“伊麗莎白女王”號航空母艦也將進駐亞洲。

英國外交官們從沒完沒了的歐盟會議中抽身，期待未來有更多時間訪問全球。澳大利亞前外交部長亞歷山大·唐納指出，英國外交大臣已經(jīng)17年沒有訪澳了，但這種“怠慢”應(yīng)該不會再有。在脫歐的一年里，英國連施巧計，從向香港居民兜售國籍，到制裁白俄羅斯，再到快速批準(zhǔn)新冠疫苗，都充分顯露出它想要重回舞臺中央的野心。“看到英國政府在國家安全問題上作出創(chuàng)造性的選擇，我感到振奮人心?！泵绹髽I(yè)公共政策研究所的科瑞·斯卡克說，“這是個非常重要的信號，說明英國要依照自己的價值觀行事，并樂意承擔(dān)由此產(chǎn)生的風(fēng)險和后果?！?/p>

盡管這顯示出了英國的潛力，但打造或者說再現(xiàn)一個“全球英國”——許多脫歐派深深為之癡迷的愿景——卻是困難重重。脫歐削弱了英國經(jīng)濟的增長前景。脫歐伊始，新冠疫情給英國帶來了沉重的打擊。從長期來看，英國經(jīng)濟也存在弊病。自2005年以來，英國企業(yè)占全球市值總額的比例從超過7%跌至3%，比歐洲其他大型經(jīng)濟體都下滑得更厲害。同一時期，總部位于英國的跨國公司在全球跨境投資存量中所占份額從10%降至6%，跌幅比其他任何主要經(jīng)濟體都大。

與此同時，世界重新迎來大國競爭時代。除中美日益加劇的競爭之外，還有俄羅斯的機會主義外交和歐盟至少在經(jīng)濟政策上的過度自信?！胺_國際事務(wù)的下一章，你將看到中美歐在政治、經(jīng)濟、監(jiān)管、技術(shù)和軍事方面的較量。”英國前高級外交官西蒙·弗雷澤說，“英國的任務(wù)就是在其中找到自己的一席之地?！?/p>

要做到這一點，就需要戰(zhàn)略性眼光和清晰的思路。但根據(jù)英國下議院外交事務(wù)委員會最近的一份報告，這些正是英國外交目前缺失的部分。它只有竭盡全力補上這些“必需品”，才能趕上好年頭。

| 別太樂觀 |

20世紀(jì)上半葉的英國是世界的“領(lǐng)頭羊”，盡管昔日輝煌今不在，但它的重要性依然令人無法忽視。國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)顯示，英國是世界第五大經(jīng)濟體。它是聯(lián)合國安理會五大常任理事國和五大“有核國家”的其中一員，也是北約的重要成員。英國憑借其信號情報機構(gòu)“英國政府通訊總部”成為了“五眼聯(lián)盟”的骨干力量，與美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭共享情報。

“日不落帝國”的過往讓英國成為了少數(shù)幾個坐擁大量海外領(lǐng)地的國家之一，這既延伸了它的觸手，相應(yīng)地也增加了它的義務(wù)。英國君主是英國14塊海外領(lǐng)土的元首，亦是54國組成的英聯(lián)邦的領(lǐng)袖。得益于英超聯(lián)賽遍布全球的足球鐵粉，英國在體育界頗負(fù)盛名。它廣受境外游客喜愛，擁有世界上最古老的新聞媒體BBC和多所世界一流大學(xué)。

然而問題的關(guān)鍵在于，這些優(yōu)勢都并非什么新鮮事。英國國際發(fā)展事務(wù)大臣羅里·斯圖爾特說，迄今為止，英國仍缺少必要的自我反省，“我們忙這忙那，但至于為何而忙，我們并沒有明確的想法?！?/p>

二月底，首相鮑里斯·約翰遜正式啟動全政府范圍內(nèi)的政策評估，從外交政策、防務(wù)、安全和國際開發(fā)的視角重新檢視英國的優(yōu)先方向和目標(biāo)。約翰遜聲稱，這是英國自冷戰(zhàn)結(jié)束以來規(guī)模最大的自我反思，或許能為日后的政策提供一些必要的基礎(chǔ)。

2020年6月，約翰遜宣布英國國際發(fā)展部并入外交部。理論上，這可以把外交官的游說能力與國際發(fā)展部的技術(shù)專長緊密結(jié)合起來，促使英國實施更為協(xié)調(diào)的政策，也能在一定程度上扭轉(zhuǎn)英國駐外代表人數(shù)日益減少的局面。上世紀(jì)90年代，英國駐贊比亞的外交官約有25人，幾十年過去，那里只剩下大使、外交官和當(dāng)?shù)毓蛦T各一名。引入國際發(fā)展部大有裨益，但許多人擔(dān)心，任何益處都將以動搖英國“援助大國”的根基為代價?！斑@不是合并，而是對國際發(fā)展部的侵蝕?！痹摬块T的前負(fù)責(zé)人安德魯·米切爾哀嘆道。同年11月，英國將對外援助預(yù)算從GDP的0.7%削減至0.5%。

未來四年，英國的軍費開支將比原先計劃的多出65億英鎊，每年的軍費預(yù)算則高達470億英鎊。這逆轉(zhuǎn)了英國過去十年削減軍費的趨勢，更進一步鞏固了它在北約歐洲成員國中的軍費大戶地位。軍費的重點投向是海軍。此外，政府還在技術(shù)方面投入資金，設(shè)立了人工智能專門機構(gòu)，并重申要發(fā)起更多的網(wǎng)絡(luò)攻擊。

| 面對現(xiàn)實 |

增加國防開支，削減對外援助，合并外交部和國際發(fā)展部——資源和機構(gòu)似乎已經(jīng)就位，但在背后指導(dǎo)這些舉措的戰(zhàn)略仍需進一步闡明。

英國希望最大限度地靠攏美國。阿斯彭研究所的外交政策專家瑪爾塔·達蘇認(rèn)為，增加防務(wù)開支意在對美示好，“向美國表明，英美仍然同坐一條船。”拜登政府強調(diào)盟友關(guān)系而非“美國優(yōu)先”的態(tài)度讓英國大受鼓舞。但英國也不會忘記，對于特朗普背離美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的肆意妄行，美國人已經(jīng)縱容到了何種地步。

英國保守黨曾對華大獻殷勤，因為他們認(rèn)為中國投資將在未來的英國經(jīng)濟中扮演重要角色。然而，美國強硬且沒有回旋余地的立場，迫使英國重新思考對華政策。英國對待華為的態(tài)度曾與美國截然不同，但到了2020年，英國就徹底禁止華為參與本國的5G建設(shè)了。部分保守黨人士希望加深同中國的關(guān)系，但中國懷疑論者仍占上風(fēng)。

接著是歐盟。英國熱衷于推動它和德法在E3模式下的安全問題談判。2020年新冠疫情蔓延之際，歐洲三巨頭仍然就伊朗核問題和其他安全問題舉行了五次外長級會晤。但英國堅持將外交政策、外部安全和防務(wù)合作排除在去年12月24日達成的英歐協(xié)議之外?！澳壳?，英國無法以一種完全理性的方式處理歐洲問題?！狈▏鴳?zhàn)略研究基金會的弗朗索瓦·海斯堡說，“此次英國全面政策評估整合的是歐洲以外的一切問題?！?/p>

然而，與歐洲其他國家的關(guān)系是英國能否順利施展其對外政策的關(guān)鍵一環(huán)。無論在地理上還是軍事上，英國都是歐洲的一部分。其次，由于俄羅斯的存在，英國的軍事承諾仍然集中在歐洲范圍，并通過北約兌現(xiàn)。再次，英國的許多全球目標(biāo)將和歐盟通過伙伴關(guān)系的形式共同實現(xiàn)。達蘇說，在對美關(guān)系上，英國和歐盟是競爭對手，拜登政府可能會優(yōu)先考慮德國，其次才是英國。

脫歐最深刻的影響發(fā)生在英國人自己身上。倘若離開歐盟導(dǎo)致國內(nèi)局勢更緊張，那英國不可避免地會被削弱乃至拆散。如果這種分裂演變?yōu)樘K格蘭的獨立，那駐守蘇格蘭的英國核潛艇部隊將前景堪憂。外交政策專家索菲婭·加斯頓說，即便沒有分裂，脫歐也讓英國公眾對本國外交政策的態(tài)度出現(xiàn)了“巨大轉(zhuǎn)變”。

| 有心無力 |

以向印度洋–太平洋地區(qū)傾斜為例，許多人質(zhì)疑，這對英國的政策究竟有多重要，以及英國希望在此實現(xiàn)什么樣的目標(biāo)。他們認(rèn)為，英國在亞洲安全事務(wù)中不應(yīng)止步于配角的觀點是“異想天開”。公眾對此似乎也沒什么熱情，在他們看來，把軍費花在超出歐洲和大西洋范圍的地區(qū)是不合理的。

過去幾年，英國的確不像一個舉足輕重的大國。海外觀察人士不僅對英國執(zhí)意脫歐的自損行為感到困惑，同時也非常驚訝，面對緊隨脫歐而來的政治混亂，英國竟然沒有相應(yīng)的計劃。去年九月，英國政府意圖撕毀與歐盟剛達成的部分脫歐協(xié)議，此舉讓它作為國際秩序擁護者的聲譽急轉(zhuǎn)直下。約翰遜處理疫情的辦法也很難讓人對英國的實用主義產(chǎn)生信心。

種種懷疑的核心在于，英國政府是否有認(rèn)真思忖并盡力執(zhí)行其領(lǐng)導(dǎo)人所談?wù)摰哪繕?biāo)。它能否優(yōu)先考慮幾塊領(lǐng)域并全力以赴取得成果？它又能否找到恰當(dāng)處理歐洲問題的方法？除非解決這些問題，否則外界依然會認(rèn)為，英國的外交政策有太多象征意義而缺少實質(zhì)內(nèi)容。英國在國際博弈中積攢的財富，也無法彌補它未認(rèn)真對待這場游戲所造成的損失。

[編譯自英國《經(jīng)濟學(xué)人》]

編輯：要媛