李慶偉

(中國人民銀行平頂山市中心支行，河南 平頂山 467000)

一、內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展演變

1.內(nèi)部審計(jì)概念的演變

內(nèi)部審計(jì)的產(chǎn)生由來已久，但內(nèi)部審計(jì)作為一種獨(dú)立的職業(yè)卻始于1941年，其標(biāo)志就是美國率先成立內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)，也即國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)(IIA)的前身。1947年，IIA正式發(fā)布內(nèi)部審計(jì)概念，即內(nèi)部審計(jì)是建立在審查財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)基礎(chǔ)上的獨(dú)立評(píng)價(jià)活動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，時(shí)代不斷賦予內(nèi)部審計(jì)新的使命，IIA也隨之對(duì)內(nèi)部審計(jì)的概念進(jìn)行了六次適應(yīng)性調(diào)節(jié)，如表1所示。

表1 內(nèi)部審計(jì)概念的演變

從內(nèi)部審計(jì)概念的演變來看，不同的歷史時(shí)期，內(nèi)部審計(jì)擔(dān)負(fù)著不同的歷史使命，其職能也由最初的財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)營(yíng)審計(jì)，逐步發(fā)展到管理審計(jì)，以及當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。值得注意的是無論內(nèi)部審計(jì)定義怎么變，監(jiān)督和評(píng)價(jià)始終是內(nèi)部審計(jì)的兩大核心職能，變化的只是監(jiān)督評(píng)價(jià)的范圍、目標(biāo)以及服務(wù)層次等。

2.我國內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展演變

(1)新中國成立之初至20世紀(jì)80年代末，我國內(nèi)部審計(jì)處于起步階段。1983年，國務(wù)院成立了國家審計(jì)署，同年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了審計(jì)署《關(guān)于開展審計(jì)工作幾個(gè)問題的請(qǐng)示》，首次提到內(nèi)部審計(jì)應(yīng)具有監(jiān)督職能。1985年8月，審計(jì)署頒布了《內(nèi)部審計(jì)暫行規(guī)定》，為內(nèi)部審計(jì)提供了法律依據(jù)，《內(nèi)部審計(jì)暫行規(guī)定》要求政府部門和大中型企事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度，并明確內(nèi)部審計(jì)要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能。1985年12月，審計(jì)署頒布了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的若干規(guī)定》，這是審計(jì)署成立后第一個(gè)關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)文件。1989年12月，審計(jì)署發(fā)布了《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，廢止1985年的規(guī)定，這是我國第一部關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的部門規(guī)章。在這些制度文件的指引下，內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是在少數(shù)大型國營(yíng)企業(yè)和銀行系統(tǒng)中出現(xiàn)了類似于內(nèi)部審計(jì)的部門，銀行系統(tǒng)中一般稱為稽核；二是這一階段的內(nèi)部審計(jì)圍繞財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料開展以保護(hù)財(cái)產(chǎn)、查錯(cuò)防弊為主要目的的監(jiān)督業(yè)務(wù)，也即賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)出現(xiàn)。

(2)20世紀(jì)90年代至今，內(nèi)部審計(jì)步入職業(yè)化發(fā)展道路。1995年7月，頒布中華人民共和國審計(jì)署1號(hào)令《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，取代1989年的規(guī)定，其中進(jìn)一步明確了內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)包含監(jiān)督與評(píng)價(jià)職能。2000年，中國內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)正式成立，揭開了中國內(nèi)部審計(jì)發(fā)展新的里程碑。2013年，中國內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布了《中國內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則采納了IIA1999年對(duì)內(nèi)部審計(jì)的定義，明確確認(rèn)和咨詢?yōu)閮?nèi)部審計(jì)的基本職能。2018年，審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》的11號(hào)令，進(jìn)一步修訂內(nèi)部審計(jì)概念，將內(nèi)部審計(jì)定義為“對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)”，在原有的“監(jiān)督、評(píng)價(jià)”職能基礎(chǔ)上新增了“建議”職能。建議職能的出現(xiàn)進(jìn)一步從制度層面上明確了內(nèi)部審計(jì)要前移監(jiān)督關(guān)口的要求，強(qiáng)調(diào)不僅要堅(jiān)持事后監(jiān)督與評(píng)價(jià)，還要把控制重心前移到事前、事中。這一階段的內(nèi)部審計(jì)將原來的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)，逐步延伸到經(jīng)營(yíng)審計(jì)，并向以評(píng)價(jià)建議為主的管理審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向方向擴(kuò)展。

總之，從內(nèi)部審計(jì)概念的演變和我國內(nèi)部審計(jì)發(fā)展過程來看，我國內(nèi)部審計(jì)發(fā)展起步較晚，但卻緊隨現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)發(fā)展理念與工作實(shí)務(wù)，其發(fā)展路徑與國際內(nèi)部審計(jì)表現(xiàn)出明顯的趨同，即從檢查過去到著眼未來、從評(píng)價(jià)過去到預(yù)測(cè)未來、從單一的財(cái)務(wù)視角到多維度管理評(píng)價(jià)、從供給驅(qū)動(dòng)到需求驅(qū)動(dòng)。

二、人民銀行內(nèi)部審計(jì)發(fā)展演變及現(xiàn)狀

1.人民銀行內(nèi)部審計(jì)發(fā)展演變

1997年年底，全國第一次金融工作會(huì)議后，人民銀行的職責(zé)定位進(jìn)一步清晰，1998年機(jī)構(gòu)改革，人民銀行內(nèi)部審計(jì)也應(yīng)運(yùn)而生。人民銀行內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段：

(1)1998年至2007年的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)階段。1999年，《中國人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作制度》明確了內(nèi)審對(duì)財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督、檢查職責(zé)。2005年新《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》提出了風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督內(nèi)容。2006年《中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》標(biāo)志著內(nèi)審職能由單純的監(jiān)督轉(zhuǎn)身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、組織目標(biāo)等的分析評(píng)估?？傮w來說，此階段內(nèi)審還是以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，在查錯(cuò)糾弊、堵塞漏洞方面發(fā)揮了重要作用。

(2)2008年至2018年的監(jiān)督與服務(wù)并重階段。從2008年正式提出內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型以來，各級(jí)內(nèi)審部門在查錯(cuò)糾弊的基礎(chǔ)上，從原來的“對(duì)不對(duì)”逐步向“好不好”“能不能更好”轉(zhuǎn)變，并對(duì)內(nèi)部控制審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)等新型審計(jì)領(lǐng)域作出了更多有益探索，在規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)規(guī)范有效履職方面發(fā)揮了積極作用。

(3)2019年至今。黨的十九大以來，特別是中央成立審計(jì)委員會(huì)之后，對(duì)內(nèi)審工作提出了更高的政治要求和工作標(biāo)準(zhǔn)。2019年4月，為適應(yīng)新形勢(shì)新變化，國家下發(fā)了《中共中國人民銀行關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)予以了擴(kuò)展和明確，將內(nèi)部審計(jì)的職能定位為監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，要求人民銀行內(nèi)部審計(jì)既要提供客觀的評(píng)價(jià)、鑒證等確認(rèn)服務(wù)，又要為同樣的系統(tǒng)提供咨詢建議，并嘗試在兩者之間找到不同組合的平衡點(diǎn)，以更好地促進(jìn)人民銀行風(fēng)險(xiǎn)防范和規(guī)范高效履職。

人民銀行內(nèi)部審計(jì)起步較晚，但在成立以來的二十多年的時(shí)間里，結(jié)合國際內(nèi)部審計(jì)發(fā)展理論與實(shí)務(wù)和人民銀行系統(tǒng)履職要求，快速地經(jīng)歷了由賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)向經(jīng)營(yíng)審計(jì)和管理審計(jì)并重方向發(fā)展。

2.基層央行內(nèi)審發(fā)展的任務(wù)與面臨問題

從IIA對(duì)內(nèi)部審計(jì)概念的屢次修訂和內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展歷程來看，今后一段時(shí)期內(nèi)，基層央行內(nèi)審面臨的主要任務(wù)是：廣泛吸收和借鑒先進(jìn)審計(jì)實(shí)務(wù)，在審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)建議并重的原則，緊緊圍繞基層央行履職，聚焦重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)，促進(jìn)各項(xiàng)政策措施的有效落地；圍繞全面從嚴(yán)治黨要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)突出和問題高發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)單位、重點(diǎn)人員的審計(jì)全覆蓋；以問題為導(dǎo)向，對(duì)“底線”“紅線”事項(xiàng)、對(duì)“花錢”“用權(quán)”情況開展重點(diǎn)監(jiān)督與評(píng)價(jià)；以績(jī)效的視角，評(píng)價(jià)資源使用、監(jiān)管與服務(wù)效率；發(fā)揮建議職能作用，及時(shí)分析總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控情況，發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示與預(yù)警，運(yùn)用審計(jì)成果。

2019年以來，基層央行內(nèi)審部門應(yīng)時(shí)而動(dòng)，主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)、迎接新挑戰(zhàn)，駛?cè)肴嫔罨l(fā)展的快車道。但基層央行內(nèi)審部門在履職過程中仍面臨一些問題，影響著內(nèi)審監(jiān)督、評(píng)價(jià)與建議職能作用的發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)監(jiān)督評(píng)價(jià)中的績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)理念樹立不夠。人民銀行內(nèi)審部門發(fā)展二十多年來，合規(guī)性審計(jì)是人民銀行內(nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)，也是主要的審計(jì)模式，因此合規(guī)性審計(jì)理念已牢牢根植于內(nèi)審人員的思想觀念中。部分內(nèi)審人員習(xí)慣于對(duì)照制度開展監(jiān)督與評(píng)價(jià)，習(xí)慣于在“行不行”“對(duì)不對(duì)”上下功夫，而“好不好”“如何更好”的審計(jì)思維明顯缺乏，風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)審計(jì)、審計(jì)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的思維模式還不能熟練運(yùn)用于審計(jì)實(shí)務(wù)中。

(2)獨(dú)立性不足的問題長(zhǎng)期影響監(jiān)督評(píng)價(jià)職能作用發(fā)揮。從IIA對(duì)內(nèi)部審計(jì)概念的屢次修訂還可以看出，獨(dú)立性的要求始終如一，獨(dú)立性不足很大程度上影響著監(jiān)督評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效果。基層央行內(nèi)審獨(dú)立性問題值得關(guān)注。一方面，內(nèi)審部門雖然獨(dú)立于被審計(jì)單位，但又同時(shí)隸屬本級(jí)單位，在本行黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，因此基層央行內(nèi)審的獨(dú)立是相對(duì)的獨(dú)立，監(jiān)督評(píng)價(jià)不可避免地會(huì)受到影響；另一方面，內(nèi)審部門作為基層行的一分子，承擔(dān)了發(fā)行庫檢查、預(yù)算管理監(jiān)督委員會(huì)、重要空白憑證銷毀、工會(huì)經(jīng)審、集中采購等十余內(nèi)審職責(zé)以外的工作，導(dǎo)致內(nèi)審無法獨(dú)立于他們所要審查的活動(dòng)，對(duì)業(yè)務(wù)工作的直接參與，很大程度上影響著后續(xù)監(jiān)督評(píng)價(jià)的客觀性。

(3)信息技術(shù)手段運(yùn)用不足。大數(shù)據(jù)時(shí)代，內(nèi)審在審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)和建議過程中依靠信息技術(shù)手段篩選數(shù)據(jù)、分析提取、發(fā)現(xiàn)線索、提前預(yù)警等方面均有明顯的優(yōu)勢(shì)，可以大大地提高審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)效率效果，提升風(fēng)險(xiǎn)感知程度。而在審計(jì)操作實(shí)務(wù)中，基層央行內(nèi)審人員運(yùn)用信息技術(shù)手段仍然不足，總體上還是以手工翻閱資料為主，出現(xiàn)這種狀況的主要原因在于，現(xiàn)有的審計(jì)輔助工具的使用界面不夠友好，操作的專業(yè)性強(qiáng)，數(shù)據(jù)抓取與分析需要具有科技背景的人員才能完成，一般內(nèi)審人員使用起來非常困難。

(4)建議職能運(yùn)用不夠。根據(jù)IIA對(duì)內(nèi)部審計(jì)的定義，咨詢職能是內(nèi)審?fù)卣孤殬I(yè)邊界、達(dá)到為組織增值目標(biāo)的重要手段，當(dāng)前人民銀行內(nèi)審的建議職能包括但不限于咨詢職能，建議職能有了更加豐富的外延和內(nèi)涵。當(dāng)前基層央行內(nèi)審建議職能關(guān)注的點(diǎn)多過于面，系統(tǒng)性不足，大多數(shù)審計(jì)分析僅是對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的簡(jiǎn)單羅列、概括整理，對(duì)全轄性、跨部門、多專業(yè)的綜合性、全局性整體性分析較少，導(dǎo)致對(duì)苗頭性、傾向性問題的預(yù)測(cè)預(yù)判不夠；就事論事地分析建議較多，深層次挖掘分析不夠，對(duì)問題成因的剖析不到位，審計(jì)建議針對(duì)性差、可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致內(nèi)審的風(fēng)險(xiǎn)防控第三道防線作用不突出；對(duì)監(jiān)督評(píng)價(jià)成果的運(yùn)用方式和手段偏少，力度不夠。

三、內(nèi)部審計(jì)發(fā)展演變對(duì)當(dāng)前工作的啟示

1.持續(xù)加強(qiáng)績(jī)效理念、風(fēng)險(xiǎn)理念的樹立與強(qiáng)化

加大對(duì)國內(nèi)外績(jī)效審計(jì)理論、優(yōu)秀審計(jì)案例或操作實(shí)務(wù)的學(xué)習(xí)與借鑒，指導(dǎo)基層央行內(nèi)審人員全面樹立績(jī)效評(píng)價(jià)觀，持續(xù)推動(dòng)審計(jì)觀念向“好不好”“如何更好”轉(zhuǎn)變。積極推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)、審計(jì)信息共享平臺(tái)等工具，在實(shí)踐中探索運(yùn)用“風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)審計(jì)、審計(jì)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)”理念，指導(dǎo)審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)方案制定。建立和完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)感知水平與敏感度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向理念。

2.獨(dú)立客觀與協(xié)調(diào)配合相結(jié)合

針對(duì)內(nèi)審部門獨(dú)立性較差和機(jī)構(gòu)設(shè)置原因?qū)е侣穆毿Ч芳褑栴}，建議改進(jìn)審計(jì)報(bào)告關(guān)系，從現(xiàn)在的以同級(jí)監(jiān)督為主、向本級(jí)黨委匯報(bào)，改進(jìn)為以上級(jí)行內(nèi)審部門主導(dǎo)審計(jì)項(xiàng)目為主，盡可能多地采取跨區(qū)域的交叉審計(jì)方式，直接向上級(jí)行主管部門匯報(bào)，減少同級(jí)監(jiān)督頻次，增強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)效果。同時(shí)建議開展一次針對(duì)內(nèi)審部門承擔(dān)其他職能的清理和規(guī)范，對(duì)標(biāo)IIA和《中共中國人民銀行關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》對(duì)于內(nèi)審監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議職責(zé)的詮釋，進(jìn)一步理清內(nèi)審部門職能定位，建立履職責(zé)任清單，以確保內(nèi)審部門能夠獨(dú)立客觀地開展監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，不參與可能影響?yīng)毩?、客觀履行審計(jì)職責(zé)的工作。當(dāng)前，內(nèi)審部門還要加強(qiáng)與本單位紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等相關(guān)部門的溝通協(xié)作，積極參與大監(jiān)督體系建設(shè)，加強(qiáng)信息共享和協(xié)調(diào)配合，提升履職效能。

3.加大信息技術(shù)使用力度

內(nèi)審工作要實(shí)現(xiàn)從查錯(cuò)糾弊的合規(guī)性審計(jì)向提供決策咨詢的管理審計(jì)方向轉(zhuǎn)變，借助信息技術(shù)手段，規(guī)范化程式化基礎(chǔ)性審計(jì)數(shù)據(jù)分析勢(shì)在必行。因此，建議上級(jí)行進(jìn)一步加大審計(jì)輔助技術(shù)的開發(fā)力度，開發(fā)出使用便捷、操作方便、界面友好的審計(jì)輔助軟件，借助信息技術(shù)手段綜合分析對(duì)比數(shù)據(jù)，通過篩選篩查、函數(shù)計(jì)算、圖表繪制等功能提高現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)效率，并通過信息技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)一步加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的開展?？蓢L試建立與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口，前移監(jiān)督評(píng)價(jià)關(guān)口，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)、工作日志等的日常篩選、統(tǒng)計(jì)與分析，排查數(shù)據(jù)異常，對(duì)觸發(fā)“底線”“紅線”事項(xiàng)及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示與預(yù)警，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的事中全覆蓋，實(shí)時(shí)監(jiān)控業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，分析風(fēng)險(xiǎn)。

4.發(fā)揮好內(nèi)審建議職能

基層央行要落實(shí)好《2019年度內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)意見》關(guān)于內(nèi)審建議的相關(guān)要求，須繼續(xù)完善“一把手”主導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)主管、具體部門實(shí)施的成果運(yùn)用責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建出各層級(jí)共抓、各部門聯(lián)動(dòng)的整體格局。對(duì)標(biāo)IIA對(duì)內(nèi)審咨詢職能的界定，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)基層央行內(nèi)審建議職能的履行，通過提供專項(xiàng)咨詢、部門聯(lián)動(dòng)整改排查、為決策提供參考、開展內(nèi)控分析、完善事前事中預(yù)警提示等方式，加工運(yùn)用好監(jiān)督、評(píng)價(jià)成果，增強(qiáng)數(shù)據(jù)綜合分析能力，多層次、全方位、多角度地做好數(shù)據(jù)挖掘，凸顯第三道防線作用。