余池明，曾永光

（全國(guó)市長(zhǎng)研修學(xué)院（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部學(xué)院），北京 100029）

引言

城市管理工作服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，城市管理工作方針是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略意志的重要體現(xiàn)。城市管理工作還與城鎮(zhèn)化進(jìn)程密切相關(guān)。作為城市人民政府管理工作的一個(gè)重要方面，城市管理的制度體系和機(jī)構(gòu)體系主要是在改革開放之后逐步建立起來(lái)的。城市管理的概念雖然早已有之，以城市管理局為部門名稱則是相當(dāng)晚的事情。正是這個(gè)原因，對(duì)城市管理執(zhí)法體制改革的演變和反思相對(duì)較多，而對(duì)包括城市管理和城市管理執(zhí)法在內(nèi)的城市綜合管理演變歷史研究較少?？疾熘腥A人民共和國(guó)成立以來(lái)的城市管理演變史要注意“城市管理”在不同發(fā)展階段的含義。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市管理工作一般籠統(tǒng)地指城市的宏觀管理工作，并不指某一個(gè)特定部門的工作。按照中發(fā)[2015]37號(hào)文框定的城市管理職責(zé)范圍，如市政公用、園林綠化和市容環(huán)衛(wèi)等工作分散在各個(gè)業(yè)務(wù)部門，主要是在大建委體制之下。改革開放以來(lái)，以市容管理為主要內(nèi)容的職責(zé)首先獨(dú)立出來(lái)，同時(shí)建立市容監(jiān)察或者城建監(jiān)察隊(duì)伍。繼1997年國(guó)務(wù)院法制辦批準(zhǔn)北京宣武區(qū)成立第一支相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城市管理執(zhí)法隊(duì)伍之后，隨著城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革的試點(diǎn)和推進(jìn)，全國(guó)地級(jí)市較為普遍地成立了相對(duì)獨(dú)立的城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。直到2015年底全國(guó)啟動(dòng)新一輪城市管理執(zhí)法改革，按照城市管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置的原則，城市管理和城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)又整合到一起,形成了以市政設(shè)施、園林綠化和市容環(huán)衛(wèi)3個(gè)行業(yè)為主，加上城管執(zhí)法和數(shù)字城管的城市管理部門格局。本文將從包含城市管理和執(zhí)法在內(nèi)的廣義城市管理角度對(duì)中國(guó)城市管理工作方針的歷史演變進(jìn)行回顧和總結(jié)。

范志偉、王震國(guó)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開放初期的城市管理體制進(jìn)行了總結(jié)[1]，翟寶輝從城市綜合管理的角度對(duì)改革開放40年城市管理的走向和變遷進(jìn)行了研究[2]。本文主要按照體制變化劃分階段，同時(shí)側(cè)重討論城市管理工作方針的演變。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，黨和政府十分重視城市管理工作，伴隨著城市建設(shè)和發(fā)展的需要，根據(jù)不同歷史時(shí)期城市管理工作的形勢(shì)和任務(wù)的不同采取了不同的城市管理體制機(jī)制，確定了相應(yīng)的城市管理方針政策，大體上可以分為五個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的城市管理階段、城建監(jiān)察興起的城市管理階段、綜合行政執(zhí)法導(dǎo)向的城市管理階段、數(shù)字化驅(qū)動(dòng)的城市綜合管理階段、城市治理現(xiàn)代化導(dǎo)向的綜合管理階段。

1 城市管理工作方針的演變

1.1 為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的城市管理階段（1949—1977年）

新中國(guó)成立前夕，1949年3月5日至13日，黨的七屆二中全會(huì)在西柏坡召開。毛澤東在報(bào)告中指出：“二中全會(huì)是城市工作會(huì)議，是歷史轉(zhuǎn)變點(diǎn)?！薄氨仨氂脴O大的努力去學(xué)會(huì)管理城市和建設(shè)城市?！盵3]各大城市突擊清理戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟，城市環(huán)衛(wèi)局（處、所）等相繼成立，其清潔隊(duì)由公安或衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)，后又將隸屬公安的清潔隊(duì)全部劃歸衛(wèi)生系統(tǒng)。新中國(guó)建立初期，城市管理帶有一些軍事化色彩，不少城市都設(shè)立了治安委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)。形成和鞏固了按口設(shè)置委辦的格局，逐步形成高度集中和集權(quán)的城市管理體制。1953年3月，在中央人民政府建筑工程部設(shè)城市建設(shè)局，主管全國(guó)城市建設(shè)工作。有的城市成立了專門的環(huán)衛(wèi)管理部門，如杭州市1953年6月1日成立環(huán)衛(wèi)處，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)道路清掃、垃圾糞便收集清運(yùn)和銷售，是杭州市衛(wèi)生局管理下轄的一個(gè)職能部門。這一時(shí)期中央召開了兩次城市工作會(huì)議，對(duì)城市工作重大問(wèn)題作出決策。這一階段的城市管理工作方針是為工業(yè)基地建設(shè)服務(wù)。

1.1.1 第一次城市工作會(huì)議

始于1953年的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)使大批農(nóng)民流入城市，1957—1960年間，全國(guó)城鎮(zhèn)人口從9 950萬(wàn)增長(zhǎng)至13 070萬(wàn)，城市化率由15.39%增長(zhǎng)至19.75% ，一定程度上出現(xiàn)了過(guò)度城市化現(xiàn)象。為減輕城市供給負(fù)擔(dān)，國(guó)家于1960—1963年實(shí)施了壓縮城鎮(zhèn)人口的調(diào)整方針[4]。

1962年7月25日至8月24日，中共中央政治局在北戴河召開中共中央工作會(huì)議，會(huì)議主要討論農(nóng)業(yè)、財(cái)貿(mào)、城市等方面的問(wèn)題。7月30日，根據(jù)中共中央政治局常委會(huì)的決定，周恩來(lái)開始召集由二十五人參加的城市工作會(huì)議。8月1日，周恩來(lái)在城市工作會(huì)議上講話，分析城市工作中存在的問(wèn)題，提出解決的辦法“首先是恢復(fù)正常生產(chǎn)”。只有工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高了，有效地支援了農(nóng)業(yè)和市場(chǎng)以后，生活才會(huì)改善。至8月24日，周恩來(lái)共主持召開十七次會(huì)議，并代中央起草了《關(guān)于當(dāng)前城市工作若干問(wèn)題的指示》。

1962年10月6日，中央下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前城市工作若干問(wèn)題的指示》[5]，就有關(guān)城市工作的若干問(wèn)題，作了如下十二個(gè)方面的規(guī)定：已經(jīng)完成和基本完成減少職工任務(wù)的大中城市，要集中力量組織生產(chǎn)，今后精簡(jiǎn)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到專、縣、社和各級(jí)機(jī)關(guān)；爭(zhēng)取完成和超額完成今年的工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃，大力支援農(nóng)業(yè)和市場(chǎng)需要；抓緊時(shí)間，采取措施，力爭(zhēng)完成今年的基本建設(shè)計(jì)劃；減少企業(yè)虧損，增加企業(yè)盈利；采取分級(jí)負(fù)責(zé)和群眾監(jiān)督的辦法，迅速處理積壓物資，防止房屋、物資的損失；迅速清理企業(yè)拖欠，恢復(fù)正常經(jīng)濟(jì)關(guān)系；改善財(cái)政開支的管理，保證必要的流動(dòng)資金；努力保證職工生活穩(wěn)定在現(xiàn)在的水平上，并且力爭(zhēng)有所改善；妥善安置目前大中城市中的閑散勞動(dòng)力和不能就學(xué)的學(xué)生；調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)，完成減少城鎮(zhèn)人口計(jì)劃；逐步改善大中城市的市政建設(shè)；按照集中統(tǒng)一、分級(jí)管理的原則，改進(jìn)各種管理體制。

1.1.2 第二次城市工作會(huì)議

為加強(qiáng)對(duì)城市的集中統(tǒng)一管理和解決城市經(jīng)濟(jì)生活的突出矛盾，1963年9月16日到10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院召開第二次城市工作會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為，雖然當(dāng)前城市形勢(shì)很好，但存在“五反”運(yùn)動(dòng)沒(méi)有全面展開，增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)有好有差，工業(yè)調(diào)整還沒(méi)有完成，糧、油、布等主要生活必需品的供應(yīng)仍很不足，市政建設(shè)落后于生產(chǎn)發(fā)展和人民生活的需要，城市人口出生率太高、人口過(guò)多，需要安置就學(xué)、就業(yè)的人逐年增加，如何管理城市還沒(méi)有很好解決等問(wèn)題。

10月22日，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)《〈第二次城市工作會(huì)議紀(jì)要〉的指示》[6]，指出全國(guó)大中城市是現(xiàn)代工業(yè)的基地，也是商業(yè)和文化教育等事業(yè)最集中的地方，只有認(rèn)真地做好城市工作，才能保證社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。各級(jí)黨委和人民委員會(huì)，在繼續(xù)努力做好農(nóng)村工作的同時(shí)，必須進(jìn)一步地加強(qiáng)對(duì)城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷改進(jìn)工作，把城市管理好，充分發(fā)揮城市在社會(huì)主義建設(shè)中的作用。在大中城市建設(shè)中，必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行勤儉建國(guó)、勤儉辦企業(yè)、勤儉辦一切事業(yè)的方針。

《第二次城市工作會(huì)議紀(jì)要》分析了城市工作的形勢(shì)和主要任務(wù)，指出做好城市工作九個(gè)方面的基本要求，即：進(jìn)一步做好工業(yè)的調(diào)整工作；努力做好商業(yè)工作，更好地為生產(chǎn)和生活服務(wù)；大力發(fā)展城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；加強(qiáng)房屋和其他市政設(shè)施的維修，逐步進(jìn)行填平補(bǔ)齊；積極開展計(jì)劃生育；妥善安置城市需要就業(yè)的勞動(dòng)力；試辦職業(yè)教育；加強(qiáng)城市的管理工作。

這一階段的城市管理工作分散在建設(shè)部門、環(huán)衛(wèi)部門、衛(wèi)生部門、園林部門、公用事業(yè)部門、公安部門，沒(méi)有專門的城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍（表1）。在這一時(shí)期，城市管理形成了一套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的模式—重生產(chǎn)、輕消費(fèi)[7]?？傮w來(lái)看改革開放之前的城市管理、城市規(guī)劃和建設(shè)剛剛起步，城市管理處于市容環(huán)境衛(wèi)生管理的萌芽階段。這一階段的特點(diǎn)是城市管理受經(jīng)濟(jì)大起大落和政治運(yùn)動(dòng)的影響波動(dòng)起伏比較大。歷經(jīng)十年的“文化大革命”導(dǎo)致城市管理停滯甚至中斷，市容環(huán)境“臟、亂、差”和私搭亂建、違法建筑等嚴(yán)重問(wèn)題普遍存在。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市管理體制存在的問(wèn)題主要是：條塊分割，以條為主，重建輕管，基層缺乏參與積極性，缺乏資源和手段。城市公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，條塊分割最為明顯的，郵電、通訊、電力等實(shí)行條條管理，水、氣、熱、道路等以塊塊管理為主，“建管一體、養(yǎng)管一體、管修一體”，結(jié)果是公營(yíng)企業(yè)整體運(yùn)營(yíng)成本高、質(zhì)量水平低、經(jīng)營(yíng)管理效率低。

1.2 城建監(jiān)察興起的城市管理階段（1978—1996年）

粉碎“四人幫”，結(jié)束了“文化大革命”的十年動(dòng)亂，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期。中共十一屆三中全會(huì)做出了把黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻的變化，城市管理工作也步入了嶄新的階段。經(jīng)過(guò)1978年第三次城市工作會(huì)議，1979年發(fā)布了關(guān)于環(huán)境衛(wèi)生和園林綠化的文件，1992年發(fā)布了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，中國(guó)確定了改革開放初期對(duì)于當(dāng)前城市管理所包含的市容環(huán)衛(wèi)、市政公用和園林綠化行業(yè)管理的基本體制格局，即由建設(shè)部門統(tǒng)一管理這三個(gè)行業(yè)。這一階段是城市管理體系開始建立和城管執(zhí)法體制的初創(chuàng)時(shí)期，國(guó)家提出了“人民城市人民建”的方針。

各級(jí)城市人民政府相繼組建城市建設(shè)監(jiān)察隊(duì)伍，從事城市建設(shè)管理行政執(zhí)法工作，以應(yīng)對(duì)快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的流動(dòng)人口增加、城市市容環(huán)境臟亂差等問(wèn)題。全國(guó)形成了較為完整的城建監(jiān)察制度和城建監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍組織體系，但同時(shí)也出現(xiàn)了執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多過(guò)亂，分散執(zhí)法、多頭執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等不規(guī)范問(wèn)題。

1978年3月，國(guó)務(wù)院在北京召開了第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，會(huì)議由李先念主持，各省、市、自治區(qū)和國(guó)家各有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人參加了會(huì)議，經(jīng)過(guò)討論，對(duì)城市建設(shè)制訂了一系列的方針、政策，會(huì)議制定的《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》(中發(fā)[1978]13號(hào))[7]，1978年4月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，下發(fā)至各省、市、自治區(qū)和國(guó)務(wù)院各有關(guān)部委。其中對(duì)市政、園林、環(huán)衛(wèi)、制止違建等城市管理工作提出了要求。

表1 第一、二次城市工作會(huì)議的主要內(nèi)容

一是要大力加強(qiáng)城市規(guī)劃的實(shí)施管理。城市規(guī)劃的實(shí)施管理要同城市土地管理緊密結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)解決好合理用地、節(jié)約用地，嚴(yán)格進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)用地的規(guī)劃與審查，堅(jiān)決制止違法用地和違章建設(shè)。整治違建和拆違后來(lái)成為城市管理和執(zhí)法的主要職責(zé)之一。

二是加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。要采取綜合治理措施，使城市普遍存在的大氣、噪聲和垃圾污染逐步得到控制和改善，重點(diǎn)城市的環(huán)境質(zhì)量有所提高。要重視城市的抗震、防洪、防火和防滑坡工作，提高城市的防災(zāi)能力。

三是要努力提高城市園林綠化水平。國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景游覽城市和歷史文化名城的城市政府，要用一定的精力抓好風(fēng)景、名勝、古跡的保護(hù)和風(fēng)景區(qū)的開發(fā)建設(shè)，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和環(huán)境質(zhì)量。

四是首次提出城市政府的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，市長(zhǎng)要把主要精力轉(zhuǎn)到這方面來(lái)。這是新的歷史時(shí)期對(duì)城市政府職能的新要求，必須努力實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)改革開放和城市發(fā)展的需要，國(guó)家和相關(guān)部委出臺(tái)了一系列城市管理方面的法規(guī)政策[8]。

1982年12月11日，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（試行）。這是中國(guó)第一部關(guān)于城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的部門規(guī)章。

1984年10月20日，黨的十二屆三中全會(huì)出臺(tái)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》[9]，明確要求城市政府應(yīng)該集中力量搞好城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強(qiáng)各種公用設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)行環(huán)境的綜合整治。市長(zhǎng)的工作重點(diǎn)也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)管理的軌道上來(lái)。全國(guó)各地相繼建立城市建設(shè)管理臨時(shí)機(jī)構(gòu)，從整頓市容環(huán)境衛(wèi)生，治理臟、亂、差入手，逐步擴(kuò)大到城市建設(shè)綜合性管理。

1985年10月,10個(gè)城市的城建管理監(jiān)察隊(duì)在成都自發(fā)地組織召開了首次城市城管監(jiān)察座談會(huì),與會(huì)代表共計(jì)25人。會(huì)議交流了各地城管監(jiān)察工作的經(jīng)驗(yàn),提出了全國(guó)城管監(jiān)察隊(duì)伍應(yīng)在名稱、職責(zé)、建制、編制、服裝、待遇六方面實(shí)行統(tǒng)一的建議[10]。

1986年6月21日，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒布《城市容貌標(biāo)準(zhǔn)（CJ-16-86）》（1987年1月1日實(shí)施）。這是中國(guó)第一部關(guān)于城市市容管理的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，標(biāo)志著城市市容管理走向規(guī)范化。

1987年5月21日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔1987〕47號(hào)），要求搞好城市規(guī)劃，改革城市建設(shè)體制，管好用好城市管理資金，并強(qiáng)調(diào)城市政府的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。

1988年，國(guó)務(wù)院在建設(shè)部的“三定方案”中，明確了建設(shè)部歸口管理、指導(dǎo)全國(guó)城建監(jiān)察工作。

1989年1月28日，建設(shè)部下發(fā)《建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城建管理（市容）監(jiān)察工作的通知》（（89）建城字第34號(hào)），要求各省、自治區(qū)建委（建設(shè)廳）歸口管理全?。▍^(qū)）城建管理監(jiān)察工作，城建管理監(jiān)察工作得到有序規(guī)范。

1990年7月28日，建設(shè)部下發(fā)《建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城建管理監(jiān)察工作的通知》（（90）建城字第372號(hào)），要求各級(jí)城市建設(shè)行政主管部門加強(qiáng)對(duì)城建管理監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，城建管理監(jiān)察隊(duì)伍由城市的建委或管委、市容委統(tǒng)一歸口管理；城建管理監(jiān)察隊(duì)伍的工作范圍，原則上應(yīng)當(dāng)與各地城市人民政府對(duì)城市建設(shè)行政主管部門及規(guī)劃、市政、公用、園林、市容環(huán)衛(wèi)等專業(yè)行政主管部門規(guī)定的職責(zé)范圍相一致。

1992年5月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家環(huán)保局、建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市環(huán)境綜合整治工作若干意見的通知》，要求各級(jí)城市人民政府對(duì)城市的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，將環(huán)境綜合整治的任務(wù)分解到各有關(guān)部門和單位，建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制并實(shí)行定量考核。

1992年6月3日，建設(shè)部頒布《城建監(jiān)察規(guī)定》（建設(shè)部令第20號(hào)）。這是管理全國(guó)城建監(jiān)察隊(duì)伍的重要部門規(guī)章，明確規(guī)定全國(guó)的城建監(jiān)察執(zhí)法主體及其職責(zé)范圍等，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)城建監(jiān)察行政執(zhí)法隊(duì)伍名稱、執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法體制、服裝標(biāo)志、歸口管理“六統(tǒng)一”。

1992年6月28日，國(guó)務(wù)院頒布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第101號(hào)令）。這是第一部關(guān)于城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理的行政法規(guī)。其中明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院城市建設(shè)行政主管部門主管全國(guó)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生工作，主要內(nèi)容包括城市市容管理和城市衛(wèi)生管理兩大塊。對(duì)市政設(shè)施、戶外廣告、私搭亂建、渣土清運(yùn)、傾倒垃圾糞便和廢棄物處理都作了明確規(guī)定。

這一階段的特點(diǎn)是從無(wú)到有建立起來(lái)各類專業(yè)監(jiān)察隊(duì)伍，存在的問(wèn)題是法律法規(guī)部門立法色彩比較濃厚，往往制定一個(gè)法規(guī)就成立一支相應(yīng)的監(jiān)察隊(duì)伍，造成執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多過(guò)濫，分散執(zhí)法、多頭交叉執(zhí)法問(wèn)題比較突出。這個(gè)問(wèn)題就為以后開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法改革埋下了伏筆。

1.3 綜合行政執(zhí)法導(dǎo)向的城市管理階段（1997—2007年）

1996年3月17日，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》頒布（10月1日正式施行）。規(guī)定國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。這是中國(guó)第一次以法律的形式確認(rèn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，為中國(guó)行政管理體制改革提供了新的法律途徑，也為開展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作提供了法律依據(jù)。1996年10月1日，國(guó)務(wù)院法制局（1998年機(jī)構(gòu)改革后改為國(guó)務(wù)院法制辦）批準(zhǔn)廣西壯族自治區(qū)南寧市和北京市宣武區(qū)在全國(guó)率先試點(diǎn)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。此后，國(guó)務(wù)院法制辦先后批準(zhǔn)了北京、天津、黑龍江等?。ㄊ校?4個(gè)設(shè)區(qū)的市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。這一階段的工作重點(diǎn)是開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法試點(diǎn)，解決末端執(zhí)法環(huán)節(jié)的分散多頭執(zhí)法問(wèn)題。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)較多的相對(duì)獨(dú)立城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

1997年后，國(guó)務(wù)院法制辦推動(dòng)在城市管理領(lǐng)域開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，地方城市政府相應(yīng)成立了城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在成立機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，有的城市政府整合收編了過(guò)去的一些城市管理部門，有的城市政府采取加掛牌匾、多塊牌子一套機(jī)構(gòu)的方法，有的城市政府則是剝離原有城市管理部門和其他部門的行政執(zhí)法權(quán)，使城市管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)完全分離。1997年5月23日，北京市宣武區(qū)作為全國(guó)第一個(gè)試點(diǎn)，成立了宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)，啟動(dòng)了城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。從1997年3月到2000年7月，這三年多的時(shí)間里，全國(guó)16個(gè)城市開展了城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。從2000年9月國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào)文件下發(fā)，到2002年8月，國(guó)務(wù)院法制辦就先后批準(zhǔn)了66個(gè)城市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作試點(diǎn)。2003年下半年全國(guó)開始了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的跨領(lǐng)域、跨部門的城管行政執(zhí)法、城市管理系統(tǒng)內(nèi)的綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)和傳統(tǒng)的城建監(jiān)察行政執(zhí)法等各種形式的行政執(zhí)法改革[11]。

2000年4月27日，建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于設(shè)立“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”的通知》（建城〔2000〕93號(hào)），正式設(shè)立“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”（含“中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”）。該獎(jiǎng)是全國(guó)人居環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的最高榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)，在推動(dòng)中國(guó)城市建設(shè)和管理事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。

2003年7月28日，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于推行全國(guó)建設(shè)系統(tǒng)12319服務(wù)熱線的通知》，12319熱線成為全國(guó)統(tǒng)一的城市建設(shè)、管理服務(wù)熱線。

2005年7月18 至19日，建設(shè)部在北京市東城區(qū)召開數(shù)字化城市管理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，下發(fā)《關(guān)于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》，并確定北京市朝陽(yáng)區(qū)、上海市長(zhǎng)寧區(qū)、南京市鼓樓區(qū)、深圳市、揚(yáng)州市等10個(gè)城市（區(qū)）作為第一批試點(diǎn)。數(shù)字化城市管理工作進(jìn)入試點(diǎn)階段。2006年11月16日，建設(shè)部在江蘇省揚(yáng)州市召開全國(guó)數(shù)字化城市管理工作會(huì)議，數(shù)字化城市管理工作進(jìn)入快速發(fā)展階段。

在國(guó)發(fā)（2002）17號(hào)文件、國(guó)辦發(fā)（2002）56號(hào)文件和中央編辦〔2003〕4號(hào)文件的指導(dǎo)下，全國(guó)從2003年下半年開始了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的跨領(lǐng)域、跨部門的城管行政執(zhí)法、城市管理系統(tǒng)內(nèi)的綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)和傳統(tǒng)的城建監(jiān)察行政執(zhí)法等各種形式的行政執(zhí)法改革，并形成三分天下的局面。[12]

1.4 數(shù)字化驅(qū)動(dòng)的城市綜合管理階段（2008—2015年）

2008年2月25日至27日，黨的十七屆二中全會(huì)召開，通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，開啟了以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男乱惠喰姓芾眢w制改革。在此輪改革中，大多數(shù)城市的城市管理部門增加了市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化、城市風(fēng)景區(qū)和公園管理等城市建設(shè)管理領(lǐng)域的相關(guān)管理職能，形成了服務(wù)、管理、執(zhí)法相結(jié)合的城市管理模式。2008年7月，國(guó)務(wù)院在確定住房城鄉(xiāng)建設(shè)部“三定”方案時(shí)，決定將城市管理職責(zé)和管理體制的決定權(quán)交由地方城市政府，各城市政府依據(jù)本城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和實(shí)際情況決定本城市管理部門的職權(quán)范圍和管理體制。這一階段的特點(diǎn)是地方自主創(chuàng)新，數(shù)字城管和網(wǎng)格化管理新模式得到推廣和初步普及。

2008年9月19日，浙江省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》（2009年1月1日起施行）。這是中國(guó)第一部省級(jí)人大通過(guò)的有關(guān)城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方性法規(guī)。

2011年2月18日，長(zhǎng)沙市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告頒布《長(zhǎng)沙市城市管理?xiàng)l例》。這是全國(guó)第一部地方性城市管理法規(guī)。

2011年5月25日，杭州市組建市城市管理委員會(huì)，加掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子。杭州成為國(guó)內(nèi)少數(shù)既實(shí)行管理與執(zhí)法相結(jié)合的城市管理模式，又實(shí)現(xiàn)高位管理的城市。

2011年7月1日，武漢市掀起以城市綜合管理和文明城市創(chuàng)建為主要內(nèi)容、為期三年的“城管革命”，迅速成為全國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。2013年5月2日，武漢市成立武漢市城市管理委員會(huì)，加掛城市管理行政執(zhí)法局牌子。

2013年9月6日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào)），要求圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動(dòng)效應(yīng)明顯的重點(diǎn)領(lǐng)域，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面提升城市基礎(chǔ)設(shè)施水平，提升城市管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、精細(xì)化水平，提升數(shù)字城管系統(tǒng)，推進(jìn)城市管理向服務(wù)群眾生活轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市防災(zāi)減災(zāi)綜合能力和節(jié)能減排功能的提升。

2013年11月9日至12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。這是第一次在黨的決議中對(duì)一項(xiàng)具體政府職能作出規(guī)定，也是第一次將城市管理問(wèn)題寫入中央重大決策文件。

2013年12月12日到13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行。會(huì)議要求以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。要制定實(shí)施好國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強(qiáng)重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)要研究提出符合實(shí)際的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展意見。培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市。

這一時(shí)期，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕74號(hào)）規(guī)定將城市管理的具體職責(zé)交給城市人民政府，全國(guó)各地城管行政執(zhí)法體制改革完全是各地方政府主導(dǎo)下自主進(jìn)行改革，這就造成全國(guó)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)、名稱、內(nèi)容、人員身份、編制、服裝等諸多不統(tǒng)一。直到2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會(huì)在北京召開。全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》再次提出，理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。

1.5 城市治理現(xiàn)代化導(dǎo)向的城市綜合管理階段（2016年至今）

時(shí)隔37年，中央城市工作會(huì)議于2015年12月20日至21日在北京再次舉行。會(huì)議指出，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性。抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。要加強(qiáng)城市管理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。這一時(shí)期的方針是樹立為人民管理城市的理念，貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”的方針。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上走向城市管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置或兩塊牌子。隨著其他五個(gè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法隊(duì)伍的建立，城市管理綜合行政執(zhí)法職責(zé)邊界逐步明確，脫離原來(lái)跨部門、跨領(lǐng)域的色彩，走向城市管理領(lǐng)域內(nèi)綜合行政執(zhí)法。

中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)城市管理機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新城市工作體制機(jī)制。要加快培養(yǎng)一批懂城市、會(huì)管理的干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)去規(guī)劃、建設(shè)、管理城市。要全面貫徹依法治國(guó)方針，依法規(guī)劃、建設(shè)、治理城市，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要健全依法決策的體制機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等確定為城市重大決策的法定程序。要深入推進(jìn)城市管理和執(zhí)法體制改革，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

2015年12月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》[13]，這是新時(shí)期城市管理和執(zhí)法的頂層設(shè)計(jì)。中央明確國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)。要求推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置?！吨笇?dǎo)意見》還要求推進(jìn)綜合執(zhí)法。重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。

按照《指導(dǎo)意見》的部署，到2017年底實(shí)現(xiàn)市、縣人民政府城市管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。到2020年，城市管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)明顯加強(qiáng)，保障機(jī)制初步完善，服務(wù)便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。

2016年2月26日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》發(fā)布，要求改革城市管理體制。明確中央和省級(jí)政府城市管理主管部門，確定管理范圍、權(quán)力清單和責(zé)任主體，理順各部門職責(zé)分工。推進(jìn)市縣兩級(jí)政府規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)改革，推行跨部門綜合執(zhí)法。在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級(jí)執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移和執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理。加強(qiáng)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，提高管理、執(zhí)法和服務(wù)水平。

以上兩個(gè)文件的下發(fā)和貫徹落實(shí)，標(biāo)志著中國(guó)城市管理領(lǐng)域大部門制體制基本形成，城市管理向城市治理現(xiàn)代化邁進(jìn)。

2017年1月24日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)陳政高簽發(fā)中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第34號(hào)，頒發(fā)《城市管理執(zhí)法辦法》，這是新時(shí)期第一個(gè)關(guān)于城市管理執(zhí)法的部門規(guī)章。

2017年2月7日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)城市管理執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識(shí)供應(yīng)管理辦法的通知》（建督[2017]31號(hào)），全國(guó)城管執(zhí)法隊(duì)伍換裝，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期執(zhí)法制服統(tǒng)一。

2018年4月6日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《全國(guó)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”三年行動(dòng)方案》，決定自2018年至2020年，繼續(xù)深化開展全國(guó)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動(dòng)?！缎袆?dòng)方案》從總體目標(biāo)、主要工作和工作要求三個(gè)方面進(jìn)行了部署，將規(guī)范執(zhí)法行為、制度化法治化建設(shè)、執(zhí)法服務(wù)水平提升作為2018年至2020年的年度重點(diǎn)任務(wù)，要求各地著力從加強(qiáng)黨建、加強(qiáng)能力建設(shè)、加強(qiáng)法治建設(shè)、加強(qiáng)作風(fēng)紀(jì)律建設(shè)、提高管理服務(wù)水平、強(qiáng)化監(jiān)督考核等六個(gè)方面進(jìn)一步規(guī)范城市管理執(zhí)法行為，加強(qiáng)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，在全社會(huì)樹立文明規(guī)范的城市管理執(zhí)法隊(duì)伍形象。

2018年9月5日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)城市管理執(zhí)法行為規(guī)范的通知》（建督〔2018〕77號(hào)）發(fā)布《城市管理執(zhí)法行為規(guī)范》，自10月1日起實(shí)施?！兑?guī)范》共8章、31條，對(duì)執(zhí)法紀(jì)律、辦案規(guī)范、裝備使用規(guī)范、著裝規(guī)范、儀容舉止和語(yǔ)言規(guī)范等作出了規(guī)定。

2018年12月24日，全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議在京召開。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長(zhǎng)王蒙徽全面總結(jié)了2018年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作，分析了面臨的形勢(shì)和問(wèn)題，提出了2019年工作總體要求和重點(diǎn)任務(wù)。關(guān)于2018年的城市管理工作成績(jī)，指出深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，城市管理服務(wù)水平不斷提高。加快數(shù)字化城市管理平臺(tái)建設(shè)和功能整合，繼續(xù)開展“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)規(guī)范公正文明執(zhí)法。關(guān)于2019年的城市管理工作，指出要開展人行道凈化和自行車專用道建設(shè)行動(dòng)，推進(jìn)生活垃圾分類處理，搭建城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)。

2019年12月24日，全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議在京召開。會(huì)議提出建立城市建設(shè)管理和人居環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)城市高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展。擴(kuò)大城市體檢評(píng)估試點(diǎn)范圍，建立“一年一體檢，五年一評(píng)估”的制度。推進(jìn)綠色城市建設(shè)，建立綠色城市建設(shè)的政策和技術(shù)支撐體系。推進(jìn)智慧城市建設(shè)，提高城市信息化、智能化管理水平。推進(jìn)城市管理體系化建設(shè)，搭建城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)。

2020年3月，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和聯(lián)網(wǎng)工作的通知》（建辦督函〔2020〕102號(hào)）發(fā)布。2020年底前，主要地級(jí)以上城市市級(jí)平臺(tái)與國(guó)家平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，有條件的省級(jí)平臺(tái)與國(guó)家平臺(tái)所轄市級(jí)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)。發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，構(gòu)建城市綜合管理服務(wù)評(píng)價(jià)體系。制定并印發(fā)了《城市管理行政執(zhí)法文書示范文本（試行）》。

中國(guó)城市管理方針政策演變的五個(gè)階段見表2。

2 “十四五”時(shí)期城市管理工作的著力點(diǎn)

第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議對(duì)今后的城市管理和城市治理工作提出了新的要求，主要是要大幅提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化治理水平，切實(shí)提高特大城市風(fēng)險(xiǎn)防控能力。城市發(fā)展由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的城市更新階段。宜居、綠色、智慧、人文和韌性等新型城市建設(shè)對(duì)城市管理工作提出了新的要求。根據(jù)十九屆五中全會(huì)精神，結(jié)合中國(guó)城市管理工作實(shí)際，“十四五”時(shí)期中國(guó)城市管理工作有以下幾個(gè)方面值得關(guān)注和著力。

一是創(chuàng)新城市治理方式。運(yùn)用新一代信息技術(shù)建設(shè)城市綜合運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)城市管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮監(jiān)督、綜合評(píng)價(jià)，推行城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”。從群眾身邊小事抓起，以繡花功夫加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。

二是進(jìn)一步深化城市管理體制改革。建立健全黨委政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門協(xié)同合作、指揮順暢、運(yùn)行高效的城市管理體系，以干凈、整潔、有序、安全和市民滿意度為基本要求建立城市運(yùn)行綜合管理和服務(wù)評(píng)價(jià)體系，以評(píng)價(jià)激勵(lì)各級(jí)政府加強(qiáng)城市管理，促進(jìn)城市品質(zhì)提升。

表2 中國(guó)城市管理方針政策演變的五個(gè)階段

三是加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控。全面梳理城市治理風(fēng)險(xiǎn)清單，建立和完善城市安全運(yùn)行管理機(jī)制，健全信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防控工作體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的源頭管控、過(guò)程監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)預(yù)警、應(yīng)急處置和系統(tǒng)治理。實(shí)施城市建設(shè)安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)，加強(qiáng)城市應(yīng)急和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，綜合治理城市公共衛(wèi)生和環(huán)境，提升城市安全韌性，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的安全如垃圾處理廠、窖井蓋、廣告牌匾的安全都是城市管理要重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域。

四是推動(dòng)城市管理向街道、社區(qū)延伸，加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)和管理。開展補(bǔ)齊既有居住社區(qū)設(shè)施短板行動(dòng)，因地制宜對(duì)居住社區(qū)市政配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行改造和建設(shè)。推動(dòng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)大力發(fā)展線上線下社區(qū)服務(wù)業(yè)，滿足居民多樣化需求。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、業(yè)主參與、企業(yè)服務(wù)的居住社區(qū)治理機(jī)制，推動(dòng)城市管理進(jìn)社區(qū)，提高物業(yè)管理覆蓋率。推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)智能化管理。開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)，發(fā)揮居民群眾主體作用，共建共治共享美好家園。

五是要加強(qiáng)城市管理和執(zhí)法的區(qū)域協(xié)作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)的問(wèn)題?！笆奈濉逼陂g，做好區(qū)域之間城市管理和執(zhí)法區(qū)域協(xié)作是新的課題。

全國(guó)人大新修訂的《行政處罰法》[14]將于2021年7月1日實(shí)施，該法第十八條明確國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域建立綜合執(zhí)法制度，開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)。這就為城管綜合執(zhí)法回歸與城市管理領(lǐng)域大部門相匹配的領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法奠定了法律基礎(chǔ)。

3 結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立后中國(guó)城市管理五個(gè)階段的演變，伴隨著城市管理法治化、智慧化、規(guī)范化不斷提高，市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力不斷提升，城市人居環(huán)境顯著改善。它的演變揭示了城市管理工作應(yīng)遵循的規(guī)律。一是堅(jiān)持以人民為中心的城市管理思想。習(xí)近平總書記指出“推進(jìn)城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。要著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。”[15]城市管理要堅(jiān)持“人民城市為人民”的原則，以增進(jìn)人民的福祉為城市管理的目標(biāo)。二是堅(jiān)持城市管理的整體性系統(tǒng)性。城市是“有機(jī)生命體”，要樹立全周期管理理念，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，增強(qiáng)城市管理的整體性和系統(tǒng)性，提高城市的承載力、宜居性和包容度。三是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求，開展城市管理創(chuàng)新。1978前，中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，城市管理方式相對(duì)單一。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的確立，一些市場(chǎng)化的管理手段開始運(yùn)用到城市管理中。近年來(lái)，隨著信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，數(shù)字化、智能化技術(shù)普遍運(yùn)用到城市管理中。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要提高城市治理水平，推動(dòng)治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新?！盵14]四是城市管理的精細(xì)化程度不斷深化。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，城市管理所面臨的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，人民群眾的訴求也越來(lái)越多樣化，這樣就要求城市管理更加精細(xì)化。城市精細(xì)化管理是對(duì)城市發(fā)展形勢(shì)的一種主動(dòng)適應(yīng)，是對(duì)城市居民訴求的一種積極回應(yīng)，更是完善城市管理體系和能力、促進(jìn)城市文明發(fā)展的必由路徑[15]。習(xí)近平總書記指出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會(huì)治理能力，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力?！盵16]

五個(gè)階段的歷史演變可以看出中國(guó)城市管理的發(fā)展脈絡(luò)和發(fā)展趨勢(shì)：一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景演變，城市管理服務(wù)市場(chǎng)化程度不斷加深；二是條條管理為主向條塊結(jié)合、屬地管理為主，城市管理重心逐漸下移；三是從部門專業(yè)管理向城市綜合管理發(fā)展，城市管理高位協(xié)調(diào)機(jī)制和橫向協(xié)作機(jī)制不斷完善；四是從城市管理走向城市治理，逐漸構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的共建共治共享的城市治理體系；五是城市管理智能化和智慧化水平不斷提高，構(gòu)建全天候、全覆蓋、網(wǎng)格化、全周期閉環(huán)管理的城市管理信息技術(shù)體系。

說(shuō)明：本文得到了重慶“大城三管”城市管理創(chuàng)新研究——提升重慶市城市管理水平，助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)”資金支持，感謝課題組負(fù)責(zé)人沈體雁教授指導(dǎo)和王慧娟博士的智力貢獻(xiàn)！