陳 良，章曌杰 ，楊建林

（1.江蘇城鄉(xiāng)建設職業(yè)學院，常州 213147；2.常州市新北區(qū)人民法院，常州213001）

引言

國家歷史文化名城是悠久歷史孕育出的具有深厚文化底蘊和發(fā)生過重大歷史事件而青史留名的城市。國家級歷史文化名城名單經過3次集中公布和多次增補，截至2020年底，全國共有135座城市入選，其中江蘇省共有13座城市躋身其中，入選城市數在各省份中排名榜首。13座城市及入選時間為：南京（1982年）、蘇州（1982年）、揚州（1982年）、鎮(zhèn)江（1986年）、常熟（1986年）、淮安（1986年）、徐州（1986年）、無錫（2007年）、南通（2009年）、宜興（2011年）、泰州（2013年）、常州（2015年）、高郵（2016年）。

江蘇入選歷史文化名城的城市數量最多，和該地區(qū)政治經濟發(fā)達、文化底蘊豐厚、名城保護思想深入人心有關。為了對歷史文化名城進行有效的保護與管理，江蘇擁有地方立法權的各地級市結合各自實際情況，紛紛出臺相關的地方立法，明確并規(guī)范名城保護的內容、措施及法律責任，致力于歷史文化名城的建設、保護和傳承[1-3]。

本文對中國歷史文化名城發(fā)展歷程、江蘇名城保護的地方立法情況進行梳理，概述各市出臺的名城保護地方法規(guī)、規(guī)章的內容，并通過橫向對比，探討各市地方立法的特色和側重，并提出完善建議，可為江蘇各市和其他城市修訂或新增相關立法提供借鑒。

1 中國歷史文化名城設立及發(fā)展歷程

中國歷史文化名城的保護和發(fā)展從新中國成立以來延續(xù)至今，但是推動歷史文化名城制度化保護的嘗試、細化和完善要從改革開放談起[4-5]。改革開放以來，中國以經濟建設為中心，大力發(fā)展社會生產力，經濟快速發(fā)展和城市歷史保護這兩者逐漸產生矛盾，中國各地上演的“舊城改造”運動對歷史悠久、文化內涵深厚的城市產生重大沖擊。在此背景下，國務院于1982年公布首批國家歷史文化名城名單，對在中國歷史上政治、經濟、文化方面意義非凡的24座城市確立了保護制度，并在同年頒布《中華人民共和國文物保護法》，明確和認可了歷史文化名城保護的地位，中國歷史文化名城保護制度初步建立。

國家歷史文化名城的申報條件，其中一條便是所申報的城市應當有2個以上的歷史文化街區(qū)。這里的“歷史文化街區(qū)”，其實最早是在國務院于1986年公布第二批國家歷史文化名城名單時提出的?！皻v史文化街區(qū)”的意義在于，在“歷史名城”和“文物建筑”之間設置了一個中間層次[6-7]，使歷史名城擁有了保護重點，文物建筑則納入了保護范圍。通過國家層面對歷史文化街區(qū)管理保護的引導，實現對城市中歷史和文物建筑特別豐富區(qū)域的重點保護，為整體城市保護和具體文物建筑保護提供了新的思路，也豐富了中國歷史文化名城的類型和特色。

1994年，國家最后一次集中公布37座歷史文化名城，并要求各歷史文化名城劃定具體歷史文化保護區(qū)，予以重點保護。這里的“歷史文化保護區(qū)”，是指城市中集中連片的特色街區(qū)、建筑群、小鎮(zhèn)、村寨等，內涵和“歷史文化街區(qū)”接近。同年國家建設部和文物局聯合頒布《歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求》，規(guī)范和指導了各入選城市的有關規(guī)劃編制工作，提高了規(guī)劃的科學性，中國歷史文化名城保護制度不斷完善。

2001年至2020年，又有30多座城市成為國家歷史文化名城。其中2008年國務院還正式頒布了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，條例加強了對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護與管理，明確了歷史文化名城的申報、批準、規(guī)劃、保護的具體要求，使歷史文化名城保護有了專項法規(guī)可依。2007年出臺《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，同年修訂《中華人民共和國文物保護法》，從而構建了完整的歷史文化名城保護法律體系。

2 江蘇國家歷史文化名城相關立法情況述略

為落實名城保護要求，以法治方式實現對歷史文化名城的有效保護和規(guī)范管理，江蘇各國家歷史文化名城在國家法律法規(guī)和省級地方法規(guī)的框架內，結合自身特點制定了名城保護專項條例和辦法，為地方的名城保護提供了法律保障[8-12]。由于縣級市沒有立法權，下文只對10座地級市的地方立法進程進行論述。

2.1 南京

在入選第一批國家歷史文化名城之后，第一版《南京歷史文化名城保護規(guī)劃》于1984年編制發(fā)布，首次對南京環(huán)境風貌、城市格局、建筑風格和文物古跡等多個方面提出規(guī)劃和布局。1995年起，南京先后出臺多部地方法規(guī)和地方規(guī)章，如《南京城墻保護管理辦法》《南京市中山陵風景區(qū)管理條例》《南京市雨花臺風景名勝區(qū)管理條例》以及《南京市地下文物保護管理規(guī)定》等，對名城保護的具體做法要求進行了有益的補充。2010年，南京市頒布《南京市歷史文化名城保護條例》，結束了南京名城保護沒有專項地方法規(guī)的歷史，名城保護體系進一步完善。該條例包括總則、保護規(guī)劃、保護名錄、老城格局和城市風貌保護、歷史建筑保護、法律責任等在內共7章48條，明確歷史文化名城保護的具體對象包括老城格局和城市風貌、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、歷史風貌區(qū)、歷史街巷、歷史建筑等。同時對保護老城歷史風貌、整體格局和自然環(huán)境提出具體控制要求，對歷史建筑的保護原則和具體做法也進行了規(guī)定。

2.2 蘇州

在1982年入選名單后的一段時間里，蘇州尚沒有地方立法權，地方政府首先制定并推出《歷史文化名城保護規(guī)劃》，開始歷史文化名城保護工作的探索。1993年，蘇州市作為“較大的市”獲得地方立法權，陸續(xù)出臺《蘇州市城市規(guī)劃條例》《蘇州園林保護和管理條例》《蘇州市文物保護管理辦法》等，對名城保護的具體方法加以指導并規(guī)范。2003年，蘇州市政府頒布《蘇州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護辦法》，針對蘇州古城和蘇州市域內的歷史文化名鎮(zhèn)，設定保護范圍和保護措施。在《蘇州古城保護》章節(jié)，明確蘇州古城的保護范圍為外城河以內區(qū)域、山塘線、上塘線、虎丘片、留園片和寒山寺片，并提出重點保護平江、拙政園、怡園、山塘、閶門5個歷史街區(qū)的要求。2015年，設區(qū)市取得立法權，包括蘇州在內的江蘇各地級市開始制定更加細致和完善的市級地方法規(guī)。2018年，《蘇州國家歷史文化名城保護條例》頒布實施，結束了蘇州名城保護沒有專項地方法規(guī)的歷史，使蘇州這座名城的地方立法保護體系進一步完善和健全。該條例包括總則、保護規(guī)劃、保護內容、保護措施、法律責任等在內共6章49條，其中明確的重要內容有：

（1）保護重點：一城（護城河以內的古城）、二線（山塘線、上塘線）、三片（虎丘片、西園留園片、寒山寺片）。

（2）保護要求：保持歷史城區(qū)內水陸并行、河街相鄰的格局和小橋流水、粉墻黛瓦、史跡名園的風貌；歷史文化街區(qū)劃定核心保護范圍和建設控制地帶；統籌協調歷史城區(qū)與外圍區(qū)域的規(guī)劃建設等。

（3）保護措施：按照保護對象分類建立保護名錄制度；建立歷史城區(qū)保護補償制；加強歷史城區(qū)與外圍區(qū)域道路銜接；歷史城區(qū)實行交通總量控制和分區(qū)交通管理；引進和培育相關的規(guī)劃、古建修復等方面的專業(yè)人才等。

2.3 揚州

早在1982年，揚州即編制《揚州歷史文化名城保護規(guī)劃》，對名城保護規(guī)劃范圍、保護重點、保護原則和保護措施進行了規(guī)范界定。2001年起，揚州又陸續(xù)公布了《揚州老城區(qū)控制性詳細規(guī)劃》《大運河（揚州段）遺產保護規(guī)劃》《全國重點文物保護單位——揚州城遺址（隋至宋）保護規(guī)劃》，明確了大運河揚州段、揚州城遺址、蜀岡-瘦西湖風景區(qū)的歷史價值和保護重點。2010—2012年，揚州市政府出臺《揚州市揚州古城保護管理辦法》《揚州市市區(qū)歷史建筑保護辦法》《揚州市文化遺產保護管理辦法》等一系列辦法，對保持揚州古城傳統風貌與特色、加強對本市市區(qū)歷史建筑的保護、促進揚州市文化遺產的保護和管理起到指導和推動作用。2017年，《揚州古城保護條例》批準施行，揚州擁有名城保護的專門地方法規(guī)。該條例包括總則、機構與職責、規(guī)劃與名錄、保護內容與措施、合理利用、法律責任等在內共7章50條，條例的主要意義有：

（1）明確了“揚州古城”界址，對揚州城各個歷史時期演進形成的城市遺存進行范圍劃定。

（2）開創(chuàng)性地規(guī)定設立“揚州古城保護委員會”這一專門機構，并明確了規(guī)劃、建設、文物、房管、城管等揚州古城保護相關部門的各自職責。

（3）對于部分長期閑置的文物和歷史建筑，提出了合理利用的具體方法，包括：扶持社會力量對優(yōu)秀傳統文化藝術挖掘、整理和研究；鼓勵吸收社會資本發(fā)展旅游相關產業(yè)；鼓勵古城區(qū)原住居民從事與古城保護相適應的經營活動等。

2.4 鎮(zhèn)江

鎮(zhèn)江在1986年入選第二批國家歷史文化名城名單，次年即完成《鎮(zhèn)江歷史文化名城保護規(guī)劃》的編制，明確了鎮(zhèn)江歷史文化名城保護的目標、原則、內容及具體措施，此后于1993年和2002年又進行了2次修編，對古城保護范圍、整體保護思路、歷史街區(qū)與建筑保護、配套公用設施規(guī)劃做了補充和完善。2003年，《鎮(zhèn)江市文化遺產保護管理辦法》出臺，提出對城市中豐富的文化資源進行保護，提升了歷史文化名城建設的內在競爭力。2019年，《鎮(zhèn)江市歷史文化名城保護條例》通過批準，該條例包括總則、保護規(guī)劃、保護名錄、保護措施、合理利用、監(jiān)督管理、法律責任等在內共8章53條。在保護范圍上，明確歷史文化名城保護包括對歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史地段、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村、傳統村落、歷史建筑等保護；在保護措施上，明確舊城改造和新區(qū)建設不得影響歷史城區(qū)，歷史城區(qū)內除必要的基礎設施和公共服務設施建設外，不得從事新建、改建、擴建等活動。

2.5 淮安

1986年，淮安縣（今淮安市淮安區(qū)）入選國家歷史文化名城?！痘窗矚v史文化名城保護規(guī)劃》從1986年起經過多次編制修訂，逐漸確立和清晰了淮安歷史城區(qū)的保護范圍，并劃定了河下古鎮(zhèn)和上坂街駙馬巷龍窩巷2個歷史文化街區(qū)。2011年，《淮安市歷史文化名城保護管理辦法》印發(fā)頒布，該辦法包括總則、保護內容、保護規(guī)劃等共4章31條，明確設立歷史文化名城保護專門委員會和專項資金，重點對楚州古城、歷史文化街區(qū)、文物保護單位、重要建筑進行保護，同時提出古城范圍內交通出行、市政設施、城市景觀、生態(tài)環(huán)境要滿足與古城保護統籌協調的要求；2018年，《淮安市文物保護條例》頒發(fā)施行，規(guī)范了淮安這座歷史文化名城范圍內文物保護、管理、利用的具體做法。

2.6 徐州

徐州于1986年成為國家歷史文化名城，首先出臺《徐州歷史文化名城保護規(guī)劃》，確定了徐州歷史城區(qū)和歷史文化街區(qū)的保護范圍，提出保護歷史城區(qū)整體空間格局及其周邊歷史環(huán)境，保持傳統街巷、河道的空間形態(tài)與尺度的規(guī)劃要求。1995年，徐州制定《徐州市文物保護管理條例》，對歷史文化名城范圍內的文物單位劃定保護范圍和建設控制地帶。2020年，徐州市審議通過最新版《徐州歷史文化名城保護規(guī)劃（2020—2035）》，提出了一城、五點、兩帶、三區(qū)的規(guī)劃重點，并明確提出對其范圍內的工業(yè)遺址和歷史建筑進行保護。但是，徐州并沒有出臺歷史文化名城保護相關的地方法規(guī)或地方規(guī)章，僅僅將保護范圍、保護內容、保護措施等放在《徐州歷史文化名城保護規(guī)劃》中，因此也無法規(guī)定破壞歷史文化名城保護行為的法律責任，在地方立法方面相比省內其他城市存在一定欠缺和滯后。

2.7 無錫

無錫于2004年出臺《無錫市歷史街區(qū)保護辦法》，嘗試利用地方規(guī)章對城市內的歷史街區(qū)進行規(guī)范保護。2006年無錫編制《無錫歷史文化名城保護規(guī)劃》，突出對4個歷史文化街區(qū)（惠山古鎮(zhèn)、清名橋沿河、榮巷、小婁巷）、1個歷史文化名鎮(zhèn)（蕩口鎮(zhèn)）和1個歷史文化古村（嚴家橋村）的保護。2007年，無錫市政府又頒布《無錫市歷史文化名城保護辦法》，該辦法包括總則、保護規(guī)劃、保護措施、罰則等共5章22條，使名城保護內容和層次更加清晰，成為無錫2007年成功申報國家歷史文化名城的指導文件和重要基礎。2009年，《無錫市歷史文化遺產保護條例》出臺，有別于其他城市“歷史文化名城保護條例”的條例名稱，無錫市直接以“歷史文化遺產保護條例”命名，將城市中具體的歷史文化遺產擺在更加突出位置。

2.8 南通

南通于1992—2005年陸續(xù)編制、發(fā)布《南通歷史文化保護規(guī)劃》《南通市歷史遺跡遺址保護規(guī)劃》《南通市歷史城區(qū)和歷史街區(qū)保護規(guī)劃》，對南通各類歷史文化的保護工作起到規(guī)劃引領作用。2007年又編制完成《南通市歷史文化名城保護規(guī)劃》，劃定主城區(qū)、唐閘片區(qū)、天生港片區(qū)和狼山片區(qū)4個歷史城區(qū)，以及濠南、西南營、寺街、唐閘4個歷史文化街區(qū)。2009年，南通增補入選國家歷史文化名城。2020年，《南通市市區(qū)歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護辦法》公布，有別于其他城市將“歷史文化名城”擺在法規(guī)或規(guī)章名稱中的做法，直接以歷史文化名城中的文化街區(qū)和歷史建筑進行命名。該辦法不分篇章，共30條，可以概括為總則、機構與職責、保護規(guī)劃、保護目標與責任、建設控制及審批要求、修繕規(guī)定、法律責任等方面，對加強歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護和管理起到一定作用。

2.9 泰州

泰州從1995年起陸續(xù)制定了《泰州歷史文化名城保護規(guī)劃》《泰州城中歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》，確立了“水城一體、河街并行”的規(guī)劃格局，并提出保護文化街區(qū)歷史風貌、保持泰州傳統居住文脈的目標。2009年，《泰州市歷史文化名城保護辦法》實施，規(guī)范了保護規(guī)劃，明確了保護內容和保護措施，并約定了需要承擔法律責任的具體情形。2013年，泰州成為國家歷史文化名城。2018年，《泰州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》頒布出臺，該條例包括總則、保護名錄、保護規(guī)劃、保護措施、利用和傳承、法律責任等在內共7章55條，將域內泰州、興化2座歷史文化名城，溱潼、沙溝、黃橋3座歷史文化名鎮(zhèn)作為重點保護對象制定保護措施，并首次提出雖未被確定為“歷史文化街區(qū)”，但可以確定為該市“歷史地段”的3種界定條件。

2.10 常州

常州2009年出臺《常州市市區(qū)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護實施辦法》，對市區(qū)范圍內歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報、規(guī)劃、保護、利用及管理作出細致規(guī)定。2014年，《常州歷史文化名城保護規(guī)劃》頒布，該規(guī)劃對常州的歷史格局、傳統風貌、歷史街巷、歷史建筑等提出了具體保護建議。2015年，常州成為國家歷史文化名城。2017年《常州市歷史文化名城保護條例》施行，該條例包括總則、保護名錄、保護規(guī)劃、保護措施、利用傳承、法律責任等在內共7章67條，明確了重點保護對象為：歷史文化街區(qū)（青果巷、南市河、前后北岸）、歷史文化名鎮(zhèn)（孟河）、歷史文化名村（焦溪）、中國傳統村落（楊橋）、歷史地段（天寧寺-艤舟亭、鎖橋灣、南河沿、三堡街）及其他歷史建筑，提出了促進歷史建筑合理利用的具體辦法。2017年《常州市非物質文化遺產保護辦法》出臺，加強了名城范圍內非物質文化遺產的保護與傳承。

3 江蘇國家歷史文化名城相關立法比較分析

上文對江蘇10座國家歷史文化名城的相關立法情況進行了概述，除徐州市沒有出臺歷史文化名城保護相關的地方法規(guī)或規(guī)章外，其他9市均出臺了相應的地方法規(guī)或規(guī)章。現對9市地方立法作比較分析，探求各市立法差異。

3.1 立法名稱比較

不同的立法名稱體現了各地不同的立法理念（表1），江蘇9市中，有3市命名為“XX 市歷史文化名城保護條例”（南京、鎮(zhèn)江、常州），1市命名為“XX國家歷史文化名城保護條例”（蘇州），1市命名為“XX市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例”（泰州），1市命名為“XX古城保護條例”（揚州），1市命名為“XX市歷史文化名城保護辦法”（無錫），1市命名為“XX市歷史文化名城保護管理辦法”（淮安），1市命名為“XX市市區(qū)歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護辦法”（南通）。蘇州市的命名突出“國家”2字，明確了歷史文化名城的級別，傳達出對這座中外聞名的國家名城進行高標準保護，并將吳地文化傳承發(fā)揚的決心。泰州市的立法名稱加上了“名鎮(zhèn)”二字，給予了域內溱潼、沙溝、黃橋等歷史文化名鎮(zhèn)和歷史名城一樣級別的保護對待。揚州市直接以“古城”命名，在8市中最為簡潔，也傳達出對揚州古城悠久歷史、深厚人文、璀璨文化、繁榮經濟的自信?；窗彩?、無錫市和南通市則僅將名城保護相關立法定位為地方規(guī)章級別，相比其他幾市法律效力略顯不足，其中南通市僅對城市中的歷史文化街區(qū)和歷史建筑規(guī)定保護辦法，對歷史地段、各類文物、非物質文化遺產的保護規(guī)定存在缺失。值得一提的是，南京、鎮(zhèn)江、常州3市使用的“XX 市歷史文化名城保護條例”這一名稱簡明規(guī)范，比較妥當，值得其他城市借鑒。

3.2 立法目的比較

在8市法規(guī)規(guī)章中，均在總則第一條明確了立法目的，起到開宗明義的作用。蘇州“加強名城保護，弘揚優(yōu)秀傳統文化”、揚州“加強揚州古城保護，繼承和保護優(yōu)秀文化遺產”、無錫“加強名城保護，繼承優(yōu)秀文化遺產”、泰州“加強歷史文化名城名鎮(zhèn)保護，繼承和弘揚優(yōu)秀傳統文化”、常州“加強名城保護與管理，傳承優(yōu)秀文化遺產”的表述，可見5市立法目的相近，將“名城保護”和“傳承文化”兩者作為落腳點，比較簡明?；窗病凹訌娒潜Ｗo與管理，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產，促進物質文明與精神文明建設”的目的闡述，顯示了淮安在名城建設時將物質遺產和文化精神兩方面放在同樣重要的地位。南京“加強名城保護，繼承優(yōu)秀傳統文化，促進經濟社會發(fā)展”、鎮(zhèn)江“加強名城保護，傳承優(yōu)秀文化遺產，促進城市建設和經濟社會發(fā)展”、南通“加強歷史街區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產，促進城市建設與歷史文化保護協調發(fā)展”的立法目的相近，相比蘇錫常揚泰5市，增加了“促進城市建設”“促進經濟社會發(fā)展”的表述，突出了新時期歷史文化名城保護與城市建設、經濟社會發(fā)展的緊密聯系，反映了中國名城保護事業(yè)的時代特色。

表1 江蘇9市名城保護立法名稱一覽

3.3 立法體例比較

就立法體例而言，江蘇9市框架邏輯均比較清晰，體現出較高的立法水平。具體篇章安排上，除《南通市市區(qū)歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護辦法》不設篇章，而是每條做條注說明外，總則、法律責任和附則3章是其他8市立法的共有基本章節(jié)（無錫市將“法律責任”另稱為“罰則”，含義相近），保護名錄、保護規(guī)劃、保護措施3章則是各市較多設置的常規(guī)章節(jié)（淮安市將“保護目錄”稱為“保護內容”，含義相近）。其中，南京市立法將保護措施分為《老城格局和城市風貌的保護》《歷史建筑的保護》《其他對象的保護》3章，單獨安排、分別闡述，使保護方式措施更具有針對性和可操作性。揚州市立法還設置《機構與職責》章節(jié)，設立“揚州古城保護委員會”這一專門機構牽頭古城保護工作，并明確規(guī)劃、建設、文物、房管、城管部門的各自職責；揚州市、鎮(zhèn)江市、泰州市、常州市4市立法除設置上述章節(jié)外，另有《利用傳承》《監(jiān)督管理》等專門章節(jié)，進一步結合本市情況對歷史文化名城的利用與管理設定具體做法要求。

3.4 保護對象比較

各市在劃定保護對象時，表述方式比較籠統且基本趨同，可概括為“保護對象為歷史城區(qū)的格局與風貌、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史地段、河道水系、文物保護單位、古建筑、古城墻、傳統民居、古樹名木、工業(yè)遺產、傳統產業(yè)、非物質文化遺產和法律、法規(guī)規(guī)定的其他保護對象”，蘇州在此基礎上還增加了保護對象“蘇州園林、吳文化地名”，常州另增“中國傳統村落”、鎮(zhèn)江另增“地下文物”。

此外，蘇州、揚州、常州3市在劃定保護對象的基礎上，進一步明確保護重點，例如蘇州市將保護重點概括為“一城（護城河以內的古城）、二線（山塘線、上塘線）、三片（虎丘片、西園留園片、寒山寺片）”；揚州將古城遺址區(qū)內戰(zhàn)國—六朝廣陵城、隋江都宮城、唐子城、南宋寶佑城等城池遺址明確為保護重點；常州市保護重點為“街區(qū)（青果巷、南市河、前后北岸）、名鎮(zhèn)（孟河）、名村（焦溪）、中國傳統村落（楊橋）、歷史地段（天寧寺-艤舟亭、鎖橋灣、南河沿、三堡街）”，具有顯著的地方特色，且針對性較強，值得其他城市借鑒學習。

3.5 保護措施比較

保護措施可謂是整個保護條例（辦法）的重點，是各市開展具體保護工作的依據。各市都制定了較為詳盡的保護措施，這些保護措施主要包括：建立保護名錄制度、對保護對象設立保護標志、明確禁止活動種類、劃定保護責任人及其保護責任、建立保護補償制度、實行交通控制和分區(qū)管理、建立名城保護信息管理系統等。在此基礎上，蘇州市提出控制歷史城區(qū)人口密度、引進和培育名城保護相關專業(yè)人才2項措施，這和蘇州作為一座千萬人口大市以及人才引進強市的定位相符。南京市另外提出建筑高度分區(qū)控制措施，這與南京古城不同片區(qū)建筑風貌存在差異有關。揚州市還提出采用新技術改善消防設施的措施，提高揚州古城的用火安全。鎮(zhèn)江市則提出完善保護區(qū)域基礎設施、編制歷史建筑修繕技術規(guī)范2項建議。

實際上，蘇南各市制定的名城保護措施總體趨同，只在少數內容方面出現差別，這和該地區(qū)整體經濟發(fā)展水平接近以及各市文化觀念相似有很大關系。在相近的經濟水平及名城保護價值觀念下，各市編制的保護措施也盡量做到了因地制宜。

3.6 法律責任比較

法律責任在形式上包括行政責任、民事責任和刑事責任。各市以違法行為的性質作為分類標準，對名城保護過程中的違法行為類型進行了列舉和認定，適用的法律責任主要包括3大類：國家機關及其工作人員違反規(guī)定后的行政處分；保護責任人或其他行為人損毀破壞保護對象后責令停止違法行為、限期恢復原狀或采取其他補救，造成嚴重后果的處以罰款的民事責任；上述2類中構成犯罪的依法追究刑事責任等。

值得注意的是，各市在責任形式上還出現了一些創(chuàng)新做法。第一，對于違反條例規(guī)定的不同情形，各市普遍設置了不同的罰款區(qū)間和罰款標準，且對違反的單位或個人分別制定標準，杜絕了“一刀切、一口價”的問題，可針對具體違反情況因度適量。第二，蘇州市對違法的單位和個人除進行罰款外，還將其破壞名城保護行為的相關信息記入公共信用信息系統，并按照規(guī)定實施聯合懲戒，開創(chuàng)了將名城保護責任納入公共信用體系的先河，形成了信用懲戒機制，對意欲破壞名城保護的單位和個人形成了強力震懾。

4 國家歷史文化名城相關立法完善建議

4.1 建立專項法規(guī)

名城保護地方立法首先需要提升立法的等級，改變僅立為地方規(guī)章或沒有地方立法的情況，建立專項的地方法規(guī)。地方法規(guī)的意義在于，一方面可以保障上位法在地方更好實施，另一方面各地可因地制宜，通過地方法規(guī)自主解決本地事務。

通過對比可以發(fā)現，江蘇10座地級市中有6市擁有名城保護專項地方法規(guī)，3市只設立了名城保護地方規(guī)章（淮安、無錫、南通），其中南通只對歷史文化街區(qū)和歷史建筑設立保護辦法，另有徐州尚未出臺相關地方法規(guī)或規(guī)章。由于缺乏專項法規(guī)，地方規(guī)章并不能詳細劃定保護范圍，不能針對性制定保護措施，更不能認定違反名城保護行為的法律承擔責任，因此對于名城保護具體實施過程中如何明確保護對象、采取保護措施、確定違法責任存在很大困擾，影響名城保護的實效性。而通過建立名城保護專項法規(guī)，可對名城保護的整體規(guī)劃、部門職責、措施方法、利用管理、法律責任進行細化完善，消除名城保護的空白和模糊地帶，提高名城保護的管轄范圍和執(zhí)法效力，使名城保護有高等級法規(guī)可依，實現更好的保護、管理和利用。

4.2 優(yōu)化體例架構

名城保護地方立法同時需要規(guī)范自身立法內容，進一步優(yōu)化地方立法的體例架構。對于地方立法，總則、法律責任和附則3章均為一般性法規(guī)的常規(guī)必備篇章，故名城保護相關立法也應包括這3章。在總則條款列出立法目的、適用范圍、遵循原則、經費保障、負責單位等內容，法律責任中包括違反情形認定、處罰分類以及執(zhí)法單位等，附則中列出地方立法的施行時間及其他情況說明。同時，作為9市立法的編制依據，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》和《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》這兩部上位法規(guī)均包含《保護規(guī)劃》和《保護措施》2章，以明確各歷史文化名城需要做好保護規(guī)劃和保護措施方面的基本要求，故地方具體立法時，應至少包括此2章。此外，針對每座名城，保護的具體對象也應明確劃定，將保護對象的名稱、位置、類型、等級等內容載明，所以《保護名錄》也應該在立法章節(jié)之中。因此，《總則》《保護名錄》《保護規(guī)劃》《保護措施》《法律責任》《附則》等6章可作為歷史文化名城保護立法的規(guī)范體例構架得到應用和推廣。

另外，還有2章值得借鑒和效仿。一是《揚州古城保護條例》未把負責名城保護工作的單位籠統列在總則條款之中，而專門設置第二章《機構與職責》，設立“揚州古城保護委員會”，一方面明確委員會的產生、組成及履行的職責，另一方面明確規(guī)劃、建設、文物、房管、城管等相關保護相關部門的職責工作，可以提高工作效率，避免多方牽頭卻互相推諉的情況；二是揚州、鎮(zhèn)江、泰州、常州4市的相關立法設置了《利用傳承》專門章節(jié)，提出通過政策引導、資金扶助、減免租金、租金補貼等方式，促進歷史文化名城各類資源的合理利用，有利于歷史文化名城在新時代更好地保護、利用和發(fā)展，同時兼顧經濟效益。

4.3 明確保護重點

地方立法還需要結合當地特色資源，進一步明確各自的保護重點。目前，江蘇各座名城在劃定保護對象時，多數采用了“保護歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史地段、河道水系、文物保護單位、古建筑、古城墻、傳統民居、古樹名木、工業(yè)遺產”等較為籠統的表述方式，未充分結合當地實際情況，地方特色不夠明顯，存在互相拼湊、與其他地區(qū)雷同的現象。

在今后的修訂過程中，可借鑒蘇州、揚州、常州3市的劃定辦法，通過直接列舉的方式，明確保護重點，使得地方立法特色明顯且可操作性強。例如蘇州在保護內容中明確保護重點區(qū)域就在歷史城區(qū)，并將保護重點概括為“一城、二線、三片”的核心區(qū)域，有利于歷史城區(qū)延續(xù)城市文脈、塑造城市亮點；揚州通過分項列舉的方式，囊括了揚州古城內具有保護價值的遺址、遺跡，實現了重點保護單位的全覆蓋，也體現了揚州地方特色和可操作性；常州則在《保護名錄》中對重點保護對象進行說明，明確列舉青果巷、南市河、前后北岸、孟河、焦溪、天寧寺-艤舟亭等具有代表性的重要歷史文化遺存，使得各項保護措施有的放矢、落到實處。

4.4 引導公眾參與

地方立法還需要積極引導社會公眾參與保護、合理利用名城資源，實現名城持續(xù)良性發(fā)展。因此，名城保護地方立法可在相關條款中，進一步明確公眾參與名城保護的各項權利，并增設引導公眾參與的各類條款，改變名城保護完全由政府主導的模式，鼓勵公眾參與到歷史文化名城保護立法中來。

就引導公眾參與而言，名城保護條款的設置應包含以下幾個方面：首先，需要明確公眾參與名城保護的具體權利，允許公眾對傳統文化、藝術、民俗進行挖掘、收集、整理和研究，進而開發(fā)具有地緣文化特質的文化藝術產品，以及開展文化創(chuàng)意、文化研究、文化體驗、休閑旅游等經營活動；其次，鼓勵社會資本合理利用名城資源發(fā)展旅游等相關產業(yè)，開發(fā)博物館、陳列館、紀念館，開展地方傳統文化、民間藝術表演活動，經營民俗客棧、特色餐館等，打造名城地方品牌；最后，采用名城保護專項資金補貼、免費培訓以及其他激勵措施引導、鼓勵民眾利用傳統民居對外展示傳統民俗文化，制作、展示、經營傳統手工業(yè)，積極建立非遺大師工作室、傳習所等，豐富公眾參與形式，調動公眾參與熱情，進一步提升名城保護立法的實效性。

4.5 創(chuàng)新責任形式

地方立法還可以針對不同違法行為，制定“層層遞進、分類施治”的違法責任形式，形成名城保護預防、管控、矯正、懲戒的長效機制。

條文需要改變原先違法行為認定較為粗略的模式，細化違法行為的分類，包括違法輕微、一般、嚴重的認定，從而實現逐級強化、分類施治的目標。例如，對違法違規(guī)情節(jié)輕微的人員，對其進行約談，要求當事人主動消除或減輕對名城破壞的具體行為，并要求其完成名城保護的志愿者服務工作，讓當事人認清錯誤行為后果，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)；對于違法行為一般、或多次連續(xù)輕微違反名城保護規(guī)定的人員，允許利用地理信息、實景地圖、智能識別等信息化技術，對其進行信息化管控，隨時敲打震懾，并在適當時予以行政處罰；對于嚴重違反名城保護法規(guī)、破壞名城保護實施的行為，除依法依規(guī)予以行政處罰或追究刑事責任外，還可借鑒蘇州市的做法，將其嚴重違規(guī)行為的相關信息記入公共信用信息系統，并按照規(guī)定實施聯合懲戒。通過分類制定責任形式，改變原先“恢復原狀、采取補救措施、罰款”等較單一的處罰方式，更加注重對破壞行為的預防、管控和矯正，并推動名城保護破壞行為的信用懲戒機制，形成全過程、鏈條式、常態(tài)化的名城保護法律責任體系。

5 結語

中國歷史文化名城保護經歷了從概念創(chuàng)設、制度建立、體系完善到地方法治的過程，各名城頒布的名城保護地方立法，作為國家歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護體系的重要組成部分，在協調名城保護和經濟發(fā)展、弘揚優(yōu)秀傳統文化、構建鮮明歷史文化名城形象等方面發(fā)揮著重要作用。

江蘇各名城的地方立法在緊扣上位法規(guī)定要求的基礎上，結合自身特色進行了因地制宜的內容嘗試，提出了諸多創(chuàng)新做法，體現江蘇具備較高的立法水平。文章通過對江蘇10市立法進程的豎向梳理和各市立法內容的橫向對比，分析了各市地方立法的優(yōu)劣和可借鑒之處。考慮該地區(qū)整體經濟文化水平非常接近，各市在保護措施制定上盡管趨同，但亦可理解。本文認為，今后各市在立法修訂或其他城市新增相關立法時，應當在優(yōu)化體例架構、明確保護重點、鼓勵民眾參與、創(chuàng)新責任形式、制定激勵措施等方面予以重點考慮，以提高名城保護地方立法的科學性和可操作性。