黃夢杰

(紹興市測繪院，浙江 紹興 312000)

1 引 言

城市地下管線普查的后時代，管線綜合管理的有效機制建立和選擇，事關管線管理工作的可持續(xù)發(fā)展的重要問題。從目前國內各城市地下管線綜合管理實踐觀察，已形成多種管理模式，但也各有利弊，需要城市管線管理者來研究與探索。筆者針對紹興市管線竣工測繪的特點與存在的問題，進行研究與探索管線綜合管理。

2 合理選擇適合城市管線綜合管理機制與手段

客觀上，任何管理都以權力為基礎，城市管線綜合管理也是以管理部門的行政職能，選擇城市管線綜合管理機制。

當城市地下管線普查結束后，城市政府管線綜合管理行政主管部門，需要研究如何根據(jù)自己部門的行政職能，設計和建立管線綜合管理的長效管理機制。從目前國內幾種管線綜合管理模式看，典型的有這幾種：市政道路開挖管理權的蘇州模式，管線竣工檔案移交管理權的廈門模式，規(guī)劃與測繪行政許可管理權的紹興模式。各城市利用城市政府部門行政權以及管理程序，確定適合本城市管線綜合管理的機制，由于部門權力存在不完全性，存在著各自利弊。

以本人所在城市的管線綜合管理的紹興模式為例，紹興模式就是根據(jù)紹興市政府 “三定方案”設定的行政職能，依據(jù)市政府令《紹興市城市管線管理辦法》，明確紹興市規(guī)劃局(現(xiàn)為紹興市自然資源和規(guī)劃局)為城市地下管線綜合管理主管部門，利用規(guī)劃局依法授予的規(guī)劃權和測繪權，通過地下管線的規(guī)劃、測繪、信息、監(jiān)督管理的行政程序，開展地下管線綜合管理工作，且管線竣工測繪是管線綜合管理的核心。

3 管線竣工測繪的主要特點

管線竣工測繪作為城市管線綜合管理紹興模式的核心工作，具有以下特點：

3.1 統(tǒng)一標準

由于各管線行業(yè)的管線數(shù)據(jù)標準和測繪管理程序并不統(tǒng)一，紹興市規(guī)劃局發(fā)布了重要規(guī)范性文件《紹興市管線測繪管理規(guī)定》和《紹興市管線測繪技術規(guī)程》，紹興市的管線竣工測繪統(tǒng)一了管線竣工測繪管理程序和技術標準、數(shù)據(jù)格式，依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和《浙江省測繪地理信息條例》，由測繪資質單位出具的管線竣工測繪成果，都會按標準提交。

3.2 統(tǒng)一測繪

統(tǒng)一測繪體現(xiàn)為四個方面：一是統(tǒng)一資金來源，二是統(tǒng)一測繪程序，三是統(tǒng)一測繪單位，四是統(tǒng)一技術標準。首先，統(tǒng)一測繪資金來源，由于地下管線屬于公共事業(yè)類，理應將管線竣工測繪類同于管線普查納入基礎測繪財政預算資金，由財政預算資金保障。其次，統(tǒng)一測繪程序，即凡是向規(guī)劃局申請辦理管線建設工程規(guī)劃許可證的項目，均可申請?zhí)顚憽豆芫€竣工測繪任務單》，由市規(guī)劃局提供無償竣工測繪服務，約定的測繪單位負責跟蹤申請管線的竣工測繪，竣工測繪完成后，測繪單位向申請單位提交一份管線竣工測繪成果報告，同時，向市規(guī)劃局依法管線測繪成果備案。再次是統(tǒng)一測繪單位，管線竣工測繪統(tǒng)一由具有測繪資質的測繪單位來實施，根據(jù)與市規(guī)劃局簽訂的政府購買服務合同確定約定測繪單位，統(tǒng)一為管線單位提供管線竣工測繪服務； 同時，少量有測繪資質的管線單位(如水務集團)的管線測繪由其下屬測繪單位實施。最后是統(tǒng)一測繪標準，如上所述。

由于實施了統(tǒng)一測繪，紹興市本級管線信息更新及時、有效，自2012年～2019年使用基礎測繪財政資金的管線測繪長度年平均 327 km，如圖1所示。

圖1 2012年～2019年紹興管線測繪長度情況

3.3 統(tǒng)一備案

根據(jù)《浙江省測繪地理信息條例》，測繪地理信息行政主管部門負責管線竣工測量成果備案，管線測繪成果單位，依法向測繪地理信息主管部門測繪成果備案，使得管線數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)來源合法化。

3.4 統(tǒng)一更新

市規(guī)劃局管線信息系統(tǒng)管理機構，根據(jù)市規(guī)劃局管線辦移交的管線數(shù)據(jù)，統(tǒng)一及時更新，以確保管線數(shù)據(jù)庫與管線信息系統(tǒng)良好的現(xiàn)勢性。同樣，對于管線權屬單位的拆除管線，也由測繪單位進行測繪，屬于包含在新增管線項目內的，則納入管線竣工測繪成果范圍；屬于非新增管線的純拆除管線，由管線權屬單位通知市規(guī)劃局管線辦，或者管線辦管線巡查發(fā)現(xiàn)的拆除管，均由市規(guī)劃局管線辦填寫《管線竣工測繪任務單》，通知約定測繪單位測繪，測繪單位按備案程序向市規(guī)劃局移交管線數(shù)據(jù)，統(tǒng)一更新。

4 管線竣工測繪的主要問題

盡管管線竣工測繪是管線綜合管理的重要手段，不少城市都在做，但實際效果并不是很理想。之所以這樣，是因為存在一定的問題。本人認為，當前管線竣工測繪存在下列主要問題：

4.1 成效問題

建立在特定行政權力下的管線管理模式，有其優(yōu)勢面，也會有欠缺面。如以規(guī)劃和測繪行政權為著力點的紹興模式，總會有一些管線工程不進規(guī)劃行政許可，據(jù)不完全統(tǒng)計，歷年來納入規(guī)劃行政許可的管線工程約65%，即規(guī)劃和測繪權的管理成效存在一定的問題。同理，以道路開挖行政權為著力點的蘇州模式，也會有管線不是埋設在道路下面的情況，于是，管線數(shù)據(jù)也不可能全面掌握。

4.2 各自為政

之所以管線工程不進規(guī)劃和測繪程序照樣施工，是因為管線存在行業(yè)壟斷性(如電力、如自來水、燃氣等)，此類管線單位有一定的城市地位，可以各自為政，如紹興的燃氣管線工程在青島爆炸事件前很多工程未進規(guī)劃和測繪程序。也存在政府部門各自為政現(xiàn)象，管線工程無建設工程規(guī)劃許可證，建設主管部門照樣發(fā)放市政道路開挖許可證，導致此類管線工程失控。

4.3 制約問題

由于《中華人民共和國物權法》對管線物權無針對性的條文規(guī)定，未像房產(chǎn)證實施管線權證制度，國務院《地下管線管理條例》(征求意見)雖然將地下管線物權明確規(guī)定，但遲遲未頒布，讓管線工程竣工規(guī)劃核實程序制約力明顯不足，正是管線無物權證，管線單位不會來主動辦理管線工程竣工規(guī)劃核實，也就是說管線綜合管理部門不可能及時獲得管線數(shù)據(jù)。

4.4 依據(jù)問題

除了浙江省的管線竣工測繪依據(jù)《浙江省測繪地理信息條例》和《浙江省城市地下管線竣工測量和成果備案管理辦法》規(guī)定外，不少城市僅依據(jù)建設部規(guī)章《城市地下管線工程檔案管理辦法》，對于管線竣工測繪來講存在法律依據(jù)和力度問題。此規(guī)章適用于管線竣工檔案管理，不能規(guī)范管線竣工測繪。

4.5 機構問題

多數(shù)城市地下管線普查后，建立了一定的管理機制，并沒有日常管理專職機構，而是將管線管理職能兼放在其他機構里，管理效率自然出現(xiàn)問題，作為管線數(shù)據(jù)主要來源之一的管線竣工測繪也就不能有效開展。而且，隨著當前各地的政府部門機構改革的深入，不少原來屬于獨立的管線管理機構，又回到了撤并老路，機構調整一定程度上影響了管線綜合管理工作。

4.6 配套問題

現(xiàn)實中，多數(shù)管線單位無專業(yè)測繪，如電力和電信通常用手持式GPS定位儀測管位，測繪精度不符合管線竣工測繪技術要求，而找專業(yè)測繪，一是不方便、二是要增加經(jīng)費。

4.7 經(jīng)費問題

由于歷史原因，管線單位并未將測繪經(jīng)費列入預算，而需要追加測繪費，則申報與批準手續(xù)之多，經(jīng)費難落實。

因為諸多問題，才導致管線綜合管理的長效機制問題，管線竣工測繪不能有效實施，管線數(shù)據(jù)庫無法更新，管線普查數(shù)據(jù)沒過幾年就數(shù)據(jù)老化，管線普查才過幾年還得重新普查的城市也為數(shù)不少，從一定層面上看浪費了更多資源。

5 管線竣工測繪的對策

單純地看，管線竣工測繪是單一的測繪工作，全面地看，其實是一個涉及政策、機構、程序、經(jīng)費、技術等多方面的系統(tǒng)工程，因此，本人認為應針對管線竣工測繪存在的問題，用系統(tǒng)工程的思路探索解決問題的對策。

5.1 領導重視

本人認為，領導重視特別重要，紹興是最好的案例。紹興的管線普查和管線綜合管理的起因，是因為某拆遷地塊的地下管線情況不清而誤事，引起了市長的關注。因而，市長意識到紹興的地下管線存在家底不清問題，直接影響了城市發(fā)展和城市安全，于是要求市規(guī)劃局組織啟動城市地下管線普查，紹興的管線普查工作才得以全面展開。正是由于各級領導重視管線普查，管線普查財政資金才切實到位，每年管線竣工測繪資金才能列入財政年度計劃并切實到位，這也是整個紹興的管線普查和管線綜合管理工作能成功實施的重要原因。

5.2 政策重視

本人還認為，管線竣工測繪不只是管線單位工作，更是政府本身工作，然而，對于政府管理來講，政策很重要，這是管理依據(jù)。

目前，管線竣工測繪相關的法律體系并不完善，全國性的更少，雖然國務院的《城市地下管線管理條例》早就公開征求意見，但目前管線管理的主要依據(jù)是《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見 》，以及建設部規(guī)章《城市地下管線工程檔案管理辦法》。地方性的相對多些，如地方法規(guī)《浙江省測繪地理信息條例》《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等，浙江省人民政府規(guī)章《浙江省地理空間數(shù)據(jù)交換和共享管理辦法》，以及浙江省測繪與地理信息局的重要規(guī)范性文件《浙江省城市地下管線工程竣工測量和成果備案管理辦法》等。因為浙江將管線普查和管線信息更新歸屬為基礎測繪，所以還可以將國務院條例《基礎測繪條例》、浙江省人民政府規(guī)章《浙江省基礎測繪管理辦法 》、國家發(fā)改委與國家測繪局的重要規(guī)范性文件《基礎測繪計劃管理辦法》等作為管線竣工測繪的政策法律依據(jù)。

筆者認為，國家層面應該抓緊分布《地下管線管理條例》。然而，僅有全國性的與管線竣工測繪直接相關的政策法律是不夠的，需要進一步配套完善。據(jù)了解到的相關信息，住房和城鄉(xiāng)建設部正著手組織編制或為國務院起草管線綜合管理相關的法律文件，以進一步規(guī)范和指導全國城市地下管線綜合管理工作。

筆者還認為，負有城市管理責任的各級政府也應該出臺一些結合當?shù)貙嶋H的政策，如紹興市人民政府出臺《紹興市城市管線管理辦法》，紹興市規(guī)劃局出臺《關于加強城市管線管理工作的實施意見》和《紹興市管線竣工測繪管理規(guī)定》等，以配套結合當?shù)貙嶋H工作、讓城市管線竣工測繪程序與方法操作性更強。

只有讓管線竣工測繪有充分的法律依據(jù)，讓竣工測繪工作規(guī)范化和程序化，才能抓實抓好日常的管線竣工測繪，確保地下管線綜合管理有理有據(jù)。

5.3 機構專職

管線竣工測繪需要專職機構來管理，鑒于管線竣工測繪管理專業(yè)性強、責任性重，所以應該有專職機構管理。鑒于政府部門的機構設置限制，新增機構不易，可以采用其他方法解決專職機構問題。紹興的經(jīng)驗是：依據(jù)《紹興市城市管線管理辦法》規(guī)定，市編委辦下文在市規(guī)劃局內掛牌設置“紹興市管線管理辦公室”，特別在機構改革后撤并了的機構，還得重新授予獨立性的工作職能，只有設置了專職機構和專業(yè)人員，城市管線綜合管理工作才能得以良好開展，使得管線竣工測繪為新增或拆除管線得到及時有效數(shù)字化，讓數(shù)據(jù)庫更新更及時全面。

5.4 程序便捷

一項工作的成敗與否，程序合理、便捷也很重要。這對于政府統(tǒng)一管理的管線竣工測繪而言，更需要有配套的程序。紹興模式的管線竣工測繪程序值得借鑒。

首先做好程序的頂層設計。紹興市人民政府在《紹興市城市管線管理辦法》中確定市規(guī)劃局(測繪和地理信息局)為全市管線綜合管理行政主管部門，而規(guī)劃局的規(guī)劃和測繪行政管理程序就是管線竣工測繪程序的落腳點。

紹興的具體程序如下：管線建設單位在向市規(guī)劃局申請管線建設工程規(guī)劃行政許可的時候，同步申請管線竣工測繪任務，局管線辦簽發(fā)下達管線竣工測繪任務單至約定測繪單位，測繪單位按任務單要求跟蹤管線工程實施竣工測繪，測繪單位代建設單位向市測繪和地理信息局辦理管線竣工測繪成果備案，管線辦審查合格后發(fā)《管線工程竣工測繪成果備案通知書》，最后，管線建設單位從測繪單位獲得管線竣工測繪成果及政府備案文件。也就是說，管線單位只要在申請管線工程建設規(guī)劃許可證的時候，同步申請管線竣工測繪任務，接下去跟蹤工程進度的管線竣工測繪、測繪成果提交、成果備案等一系列工作，都由測繪單位一站式服務到家。

正是因為紹興的管線竣工測繪程序如此便捷，才得到了管線單位的擁護和遵守。

5.5 經(jīng)費保障

鑒于城市地下管線對于城市運行與安全特別重要，而城市地下管線管理本身屬于政府公共事業(yè)范疇，因此，本人認為，城市地下管線竣工測繪應該由政府埋單，于是，政府統(tǒng)一管理的管線竣工測繪經(jīng)費應該落實到政府財政資金計劃中。

紹興是這樣做的：依據(jù)《浙江省測繪管理條例》地下管線普查和信息更新屬于基礎測繪工作范圍，于是，2010年的全市地下管線普查資金 2 451萬元納入2009年、2010年兩年內的基礎測繪計劃的財政資金。同理，管線竣工測繪屬于地下管線信息更新項目，也納入了基礎測繪年度計劃，統(tǒng)計資料顯示：2012年～2019年市規(guī)劃局竣工測繪實施的基礎測繪計劃的財政資金年平均166萬元(圖2)，確保了管線測繪長度年年增長。

圖2 2012年～2019年紹興管線測繪資金情況

5.6 技術標準

管線竣工測繪還應該注意技術標準化，特別是經(jīng)過城市地下管線普查建立了管線數(shù)據(jù)庫和管線信息系統(tǒng)的城市，標準化的管線竣工測繪，有利于數(shù)據(jù)庫更新。

從紹興的案例看，過去管線竣工測繪做得最好的自來水公司，由專業(yè)測繪單位實施，管線測繪精度符合測繪標準，但數(shù)據(jù)標準不符合紹興管線普查后建立的管線數(shù)據(jù)標準。電力、電信等單位沒有專業(yè)測繪配套，所以管線測繪精度遠遠達不到標準。還有的管線單位甚至根本不實施管線竣工測繪。這樣的情況，使得管線數(shù)據(jù)更新無法實現(xiàn)。

針對這種實際，市規(guī)劃局在全市管線普查后，統(tǒng)一和規(guī)范了管線數(shù)據(jù)標準與管線竣工測繪技術要求。2015年紹興市規(guī)劃局制定了《紹興市管線測繪管理規(guī)定》和《紹興市管線測繪技術規(guī)程》，以政府規(guī)范性文件形式下發(fā)各管線相關單位。只要是按統(tǒng)一標準測繪，并經(jīng)市管線辦審查合格、備案后的數(shù)據(jù)，都準予入庫更新。

5.7 監(jiān)管跟進

行政權力通常有兩類，一是行政許可權，二是行政執(zhí)法權，行政管理部門應該充分學好法律、用好權力，在用好行政許可權的同時，也要用好行政執(zhí)法權，特別要利用行政執(zhí)法監(jiān)督檢查之機，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。如管線綜合管理紹興模式就有一項管理是監(jiān)督管理，每周由局管線辦組織管線巡查，檢查已經(jīng)規(guī)劃許可的項目實施情況，檢查正在實施的管線工程是否獲取管線建設工程規(guī)劃許可證，發(fā)現(xiàn)問題及時查處。

5.8 測繪計劃

每個城市地下管線信息更新機制都會存在漏洞，需要其他方法補充。

紹興也不例外，據(jù)不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，管線竣工測繪獲取的管線測繪長度約占全年增量的65%，也表示還有35%管線測繪長度是需要依靠補充方法來獲取。市規(guī)劃局管線辦對于沒有進入規(guī)劃許可程序的管線工程，多數(shù)通過監(jiān)督巡查發(fā)現(xiàn)，對于巡查發(fā)現(xiàn)的未進行規(guī)劃程序的管線工程，將其列入市規(guī)劃局的基礎測繪計劃的管線數(shù)據(jù)更新與入庫項目中，由管線辦簽發(fā)測繪任務單，由約定測繪單位實施測繪。還有一種是通過全市性管線相關單位參加的管線例會，由管線單位自報需要列入測繪計劃的管線，以獲得管線測繪需求信息，由管線辦下達測繪任務單，再由約定測繪單位測繪。而這兩類管線測繪均列入基礎測繪年度計劃，用測繪計劃作為竣工測繪漏洞的補充方法是紹興的另一個管理方法。

6 總 結

只要領導重視、政策有力、機構到位、程序便捷、經(jīng)費保障、技術標準、監(jiān)管跟進，以及創(chuàng)造性地開展工作，就一定能做好管線竣工測繪工作，做好管線綜合管理工作。

紹興模式的管線綜合管理經(jīng)驗表明，根據(jù)政府部門所依法授予的行政權力，選擇和建立合理的地下管線綜合管理機制和手段是必要的。充分利用管線竣工測繪作為管線綜合管理的重要手段開展統(tǒng)一測繪，認清存在的問題，針對性地探索解決問題的對策，可以讓管線竣工測繪和管線綜合管理步入可持續(xù)發(fā)展軌道。

當然，紹興的竣工測繪管理模式還是有一定的政策與管理環(huán)境局限性，不一定能夠全面復制及推廣。