張志鵬

（南京工程學(xué)院 人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京211167）

一、長三角一體化擴(kuò)展的界限

長三角一體化的民間呼聲和自發(fā)行動由來已久，近年來政府層面的行動開始加速。在區(qū)域合作上，可以追溯到1992 年建立的長江三角洲15 個城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度；此后，1997年升格為長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會。2008 年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次將“長三角一體化”從一個學(xué)術(shù)層面的理論概念提升到國家層面的正式戰(zhàn)略。2018 年1 月12 日，在蘇州舉行了長三角地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)座談會。

長三角一體化重大項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)是從2018年底開始的。2018年11月，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）由國家發(fā)改委啟動編制，2019年7月份《規(guī)劃綱要》已經(jīng)向相關(guān)城市下發(fā)。與此同時，浙滬蘇皖制定各自貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》的實(shí)施方案，還將圍繞著科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)、公共服務(wù)便利共享等領(lǐng)域研究制定專項(xiàng)規(guī)劃，圍繞著創(chuàng)新、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、人才等出臺配套政策和綜合改革措施。目前已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段的一體化內(nèi)容包括：在重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一體化上，省際斷頭路建設(shè)推進(jìn)順利，2019年底前完成省界收費(fèi)站撤除工作；在金融創(chuàng)新合作方面，上交所共建成7 個資本市場服務(wù)基地和1 個資本市場服務(wù)工作站，長三角共助科創(chuàng)板和注冊制試點(diǎn)落地；在協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，三省一市科技資源共享服務(wù)平臺正式開通；在地區(qū)深度融合發(fā)展上，上海青浦地區(qū)、江蘇蘇州吳江地區(qū)和浙江嘉興嘉善地區(qū)合作建設(shè)“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展的示范區(qū)”，三區(qū)已簽署全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，積極推進(jìn)“六個合”，即規(guī)劃契合、設(shè)施匯合、產(chǎn)業(yè)耦合、功能聚合、治理融合、環(huán)保聯(lián)合。

相對于政府的一體化實(shí)踐進(jìn)程，學(xué)者們所探討的長三角一體化在內(nèi)容上更為深入，在領(lǐng)域上也更為寬廣。從經(jīng)濟(jì)角度提出長三角一體化較早（劉志彪，2010）［1］，論著也很多。之后，有學(xué)者提出，政府應(yīng)該在長三角一體化中轉(zhuǎn)換職能，建立服務(wù)型政府與合作型政府（苗春陽，2005）［2］。還有學(xué)者認(rèn)為，重視文化資本，提升文化認(rèn)同與整合是新時期長三角一體化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一（陳雯、何雨，2009）［3］。研究者也將長三角一體化的內(nèi)容從經(jīng)濟(jì)延伸向了社會，有的學(xué)者提出未來長三角區(qū)域養(yǎng)老融合主要解決兩個問題——老人的自由流動和養(yǎng)老資源的最佳配置，以滿足區(qū)域內(nèi)老年人的多層次、多方面需求（張衛(wèi)等，2018）［4］。有的研究探討了長三角一體化中鄉(xiāng)村社會治理的思路、創(chuàng)新舉措和實(shí)施路徑（黃建洪，2019）［5］。有的研究提出要推進(jìn)長三角區(qū)域慈善事業(yè)的一體化發(fā)展，著力在體制機(jī)制、發(fā)展規(guī)劃、公益文化、慈善項(xiàng)目以及國際交流等方面加強(qiáng)合作，不斷促進(jìn)慈善事業(yè)的改革創(chuàng)新（徐國強(qiáng)，2019）［6］。

隨著長三角一體化從產(chǎn)品市場擴(kuò)展到社會服務(wù)，從基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展到公共治理，需要從理論上思考一個問題：一體化的界限到底在哪里？也就是說，哪些領(lǐng)域?qū)惑w化，哪些領(lǐng)域很難或者無法一體化？這一問題又可以分解為兩個具體問題：是什么力量推動了長三角的一體化？是什么因素阻礙著長三角一體化的推進(jìn)？思考這一問題的現(xiàn)實(shí)意義在于：明確長三角一體化的領(lǐng)域，避免一體化被無限擴(kuò)大，最后反而消解了一體化所能夠解決的核心問題。同時，思考這一問題也對社會科學(xué)理論提出了挑戰(zhàn)，由于一體化的進(jìn)程已經(jīng)超越了單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，進(jìn)入了公共治理和政策協(xié)調(diào)的層面，為此需要通過理論創(chuàng)新來形成研究區(qū)域一體化現(xiàn)象的“經(jīng)濟(jì)—公共治理—政策”綜合分析框架?；诖?，本文的第二部分在梳理經(jīng)典理論的基礎(chǔ)上提出了一個綜合性的區(qū)域一體化解釋框架；第三部分中應(yīng)用此解釋框架對長三角一體化的動力與界限進(jìn)行了分析；第四部分進(jìn)一步從公共治理創(chuàng)新的視角探討了長三角一體化的突破路徑；第五部分是結(jié)論與建議。

二、區(qū)域一體化的經(jīng)濟(jì)一公共治理綜合框架

區(qū)域一體化既可以在一個國內(nèi)不同省份或城市間出現(xiàn)，也可能在不同國家之間出現(xiàn)。早期的研究主要是從貿(mào)易、金融等經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行分析，形成了所謂的“區(qū)域主義”和“新區(qū)域主義”的系列理論。之后隨著區(qū)域一體化從市場拓展到政府政策，逐步出現(xiàn)了以公共治理為核心的研究視角，著力探討政府的一體化動機(jī)和政治資源的配置效果。此外，還有從國際關(guān)系視角進(jìn)行的研究，例如對于歐洲一體化的現(xiàn)象，國際關(guān)系理論研究者分別從聯(lián)邦主義、功能主義和制度主義三種理論出發(fā)進(jìn)行了解釋（宋新寧，2014）［7］。針對長三角一體化的內(nèi)容，本文將在梳理區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)理論和公共治理理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個綜合性分析框架。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論積淀

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的研究奠基于要素稟賦理論和H—O—S 理論框架，前者由赫克歇爾（E.Heck?scher）和俄林（B.Ohlin）等人提出，后者由薩繆爾森（P.Samuelson）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)展完善。在這個一般均衡分析框架的基礎(chǔ)上，區(qū)域一體化聚焦分析共同的產(chǎn)品市場、共同的要素市場以及合理的區(qū)際產(chǎn)業(yè)分工后果，先后形成了關(guān)稅同盟理論、自由貿(mào)易區(qū)理論、共同市場理論、要素市場一體化理論、政策一體化理論、最佳貨幣區(qū)理論。

20世紀(jì)90年代以來，隨著國際貿(mào)易、投資全球化和區(qū)域合作的深入發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論也進(jìn)一步得到拓展，出現(xiàn)了所謂的“新區(qū)域主義”。新區(qū)域主義的關(guān)注點(diǎn)從市場、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)向環(huán)境、社會保障、安全和民主等多元目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)研究由區(qū)域內(nèi)地方政府、非營利組織和市場主體所構(gòu)成的治理主體如何解決區(qū)域公共問題。主張自上而下和自下而上相結(jié)合的區(qū)域管制模式，對內(nèi)調(diào)節(jié)國家和企業(yè)策略，對外提供國際體系變動的動力，區(qū)域組織形式和手段進(jìn)一步多樣化。

除了新區(qū)域主義之外，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同理論派別也為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化注入了新的學(xué)術(shù)活力。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)關(guān)注到區(qū)域合作中的核心區(qū)與邊緣區(qū)之間的福利水平差異。交易費(fèi)用理論擴(kuò)展了原來的以縮小貿(mào)易成本為主要驅(qū)動力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的分析進(jìn)路，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中因協(xié)議的談判、起草、維護(hù)以及解決爭端、建立組織機(jī)構(gòu)等交易費(fèi)用的作用。交易費(fèi)用理論應(yīng)用交易費(fèi)用下降所帶來的要素自由流動、企業(yè)間的互動關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)的分工和集聚、市場規(guī)模增大等路徑解釋了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化得以推進(jìn)的現(xiàn)象（王玨、陳雯，2013）［8］。概括而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化從產(chǎn)品市場、要素市場深化到制度安排，其主要理論觀點(diǎn)梳理見表1所列。

表1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化主要理論觀點(diǎn)

（二）區(qū)域一體化的公共治理理論

土地、人口、收入、消費(fèi)、本土文化、生活習(xí)慣等經(jīng)濟(jì)和社會元素是在一定區(qū)域范圍內(nèi)的公共治理所依托的經(jīng)濟(jì)和社會資源，而區(qū)域公共治理中的政治資源則包含了政治體制、政治文化、政治利益、立法、司法、政治錄用、官員調(diào)配、治理模式、區(qū)劃調(diào)整等因素（臧乃康，2010）［18］。區(qū)域一體化是以貿(mào)易和市場的一體化為出發(fā)點(diǎn)，最終必然涉及公共治理和政治資源的配置。也就是說，政府等多個主體在區(qū)域一體化中的合作方式影響著一體化的進(jìn)展。具有代表性的公共治理理論包括公共選擇理論、政府資源協(xié)同理論、多中心治理理論。

公共選擇理論是奧爾森（1995）［19］提出用于探討集體行動的，也被應(yīng)用于解釋區(qū)域一體化面臨的困境。該理論從成本—收益的角度討論了協(xié)商解決的成本加大、搭便車的動機(jī)增強(qiáng)等抑制集體行動的因素，這些因素隨著區(qū)域成員數(shù)的增多而出現(xiàn)。與之相反，政府資源協(xié)同理論則分析了地方政府間合作所帶來的多種收益，包括：通過統(tǒng)籌規(guī)劃不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)格局和產(chǎn)業(yè)布局，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)；通過區(qū)域間的交換、整合和共享，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化利用的效果；通過政府間的協(xié)商、談判或約定，避免“公地悲劇”等無序開發(fā)的惡果；通過持續(xù)交流與平臺共享，實(shí)現(xiàn)如信息、知識、經(jīng)驗(yàn)、信任、博愛等隱形資源的協(xié)同增效（李輝，2014）［20］。只有當(dāng)區(qū)域公共治理網(wǎng)絡(luò)中各主體實(shí)現(xiàn)了地位平等、關(guān)系互動、交易公平，才能夠合理配置區(qū)域政治資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共治理合作的可持續(xù)。

多中心治理理論是埃莉諾·奧斯特羅姆（2000）［21］的重要貢獻(xiàn)之一，該理論在國家主權(quán)秩序與市場秩序之外發(fā)現(xiàn)了第三種秩序，即社會運(yùn)轉(zhuǎn)的多中心秩序。該理論研究一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。在多中心體制下，并不依賴傳統(tǒng)的官僚科層和等級進(jìn)行運(yùn)作，地方政府轄區(qū)的大小并不影響各主體法律地位的平等。多中心治理提出可以由多個主體提供公共服務(wù)、供給公共產(chǎn)品，同時調(diào)節(jié)地方治理的各個層次、各個區(qū)域，而非自上而下的指令。

（三）基于物品類型的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”綜合分析框架

通過梳理區(qū)域一體化的相關(guān)理論，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化必然走向區(qū)域社會一體化，在經(jīng)濟(jì)社會一體化的基礎(chǔ)上，最終歸屬是公共治理一體化。具體而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化主要強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的一體化，而社會一體化更多地將突出在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給上的一體化。公共治理的一體化包括了公共服務(wù)及其設(shè)施無區(qū)域差別的供給、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一體化等內(nèi)容（陳建軍、陳國亮，2009）［22］。這就意味著，在分析長三角一體化的界限問題時，不僅要關(guān)注具有競爭性和排他性的私人物品，還要涵蓋有競爭性無排他性的混合物品（或公共池塘資源）、有排他性無競爭性的俱樂部物品，甚至也涉及無競爭性無排他性的純公共物品。

基于上述理論進(jìn)展和長三角一體化的實(shí)踐，有必要提出一個綜合性的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”分析框架，如圖1 所示。在這個分析框架中，區(qū)域一體化的動力來自兩個方面：市場收益和政府動機(jī)。市場收益主要體現(xiàn)在產(chǎn)品和生產(chǎn)要素自由流動所帶來的福利提升上；政府動機(jī)則包括了地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和政治資源配置目標(biāo)兩個方面。區(qū)域一體化的約束條件則體現(xiàn)為廣義上的交易費(fèi)用，這些交易費(fèi)用既包括私人物品交易中的談判等費(fèi)用，也包括了俱樂部物品的監(jiān)督成員搭便車的費(fèi)用、在混合物品利用中的防范“公地悲劇”的費(fèi)用，還包括了純公共物品所涉及的權(quán)力變更費(fèi)用。通常而言，私人物品的交易費(fèi)用較低，而俱樂部物品、混合物品和純公共物品所涉及的交易費(fèi)用種類多且更為高昂。例如，涉及幾個區(qū)域主體江河湖泊污染治理的協(xié)調(diào)費(fèi)用要比不同市場主體間農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判定價(jià)費(fèi)用更高，監(jiān)督執(zhí)行也更難。在這種情況下，就需要通過公共治理創(chuàng)新來尋找到降低區(qū)域一體化過程中俱樂部物品、混合物品以及純公共物品的廣義交易費(fèi)用，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化界限的擴(kuò)展。公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與兩者整合而成的治理模式，具有治理主體多元化、治理方式多樣化等特征，能夠較好解決非私人物品的供給難題。

圖1 區(qū)域一體化的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”分析框架

三、長三角一體化的基礎(chǔ)動力與約束條件

長三角地區(qū)雖然在所采用的公共政策、歷史文化背景和發(fā)展階段上有其獨(dú)特之處，但就區(qū)域一體化的一般行為而言，不僅包括了產(chǎn)品、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一體化，也包括了公共服務(wù)、政治資源的一體化。后者在性質(zhì)上主要是俱樂部物品、混合物品和純公共物品。為此，可以應(yīng)用前述的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”綜合分析框架來探討長三角一體化的基礎(chǔ)動力和約束條件有哪些，并進(jìn)一步揭示長三角一體化的界限在何處。

（一）在一體化動力上，長三角既有市場主體的拉動也有地方政府的驅(qū)動

與其他地區(qū)相比，長三角地區(qū)在區(qū)位優(yōu)勢、交通條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人文環(huán)境、開放水平等方面都具有十分明顯的特點(diǎn)?！兑?guī)劃綱要》中總結(jié)指出，長三角的“經(jīng)濟(jì)總量約占全國1/4，全員勞動生產(chǎn)率位居全國前列”，口岸資源優(yōu)勢突出，國際聯(lián)系緊密，擁有通江達(dá)海、承東啟西、聯(lián)南接北的區(qū)位優(yōu)勢；省級高速公路基本貫通，主要城市間高速公路有效連接，交通干線密度較高，交通優(yōu)勢明顯；年研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出和有效發(fā)明專利數(shù)均占全國1/3左右，區(qū)域創(chuàng)新能力強(qiáng)，科技創(chuàng)新優(yōu)勢領(lǐng)先；上海中心城市輻射帶動作用較強(qiáng)，同時南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波等區(qū)域城市群建設(shè)成效顯著，同城化效應(yīng)日益顯現(xiàn)。

除了具有上述良好的基礎(chǔ)條件外，長三角一體化的內(nèi)在動力來自市場的擴(kuò)展。市場化水平的提升在一定程度上表現(xiàn)為市場主體數(shù)量上的增多，相對于中國其他區(qū)域而言，長三角的企業(yè)數(shù)量是增長速度較快的。2017 年，長三角三省一市的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)在全國373 000家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中占比超過30%。截至2018年11月28日，長三角三省一市共1 218 家A 股上市公司，占滬深兩市A 股總量的34%。同時，三省一市還有大量的中小企業(yè)及小微企業(yè)。進(jìn)入新的區(qū)域是市場主體的本能，這些企業(yè)除了在所在省市發(fā)展，還會積極拓展市場，推動長三角地區(qū)的大量行政性地區(qū)壁壘逐步被消除。一些研究也表明，前些年長三角地區(qū)商品市場一體化格局已基本形成，而要素市場的一體化卻相對滯后（楊鳳華、王國華，2012）［23］。

市場化水平的另一個表現(xiàn)特征是長三角區(qū)域社會組織數(shù)量的快速增長。無論是社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位，還是基金會、涉外社會組織，長三角三省一市都走在了全國的前列。根據(jù)“中國社會組織公共服務(wù)平臺”大數(shù)據(jù)提供的最新資料，2019年在全國登記的834 448 個社會組織中，華東地區(qū)共有308 421個，是全國7大區(qū)之首（1）。隨著社會組織的成長，必然就會出現(xiàn)向其他地區(qū)發(fā)展的需求，這也成為長三角一體化的一個內(nèi)在動力。例如，在2006年，上海浦東非營利組織發(fā)展中心（恩派公益NPI）在上海浦東新區(qū)注冊為民辦非企業(yè)單位。該組織成立后，業(yè)務(wù)逐步從上海擴(kuò)展到全國40 多個城市，致力于公益孵化、能力建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、政購評估、社會企業(yè)投資、社創(chuàng)空間運(yùn)營等領(lǐng)域。目前，恩派在全國設(shè)立有40 多個辦事處及項(xiàng)目點(diǎn)，全職員工近300 名。長三角地區(qū)是恩派的一個發(fā)展重點(diǎn)，其中在南京的辦事處及項(xiàng)目點(diǎn)就有12個（2）。

政府是長三角一體化的另外一個主要驅(qū)動力。概括而言，長三角三省一市政府既有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的動機(jī)，也有優(yōu)化政治資源配置的動機(jī)。在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長上，主要試圖通過區(qū)域一體化解決三個方面的難題：一是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，避免同質(zhì)化競爭，特別是在城市競爭日趨激烈的今天，更需要通過一體化減少“一窩蜂”的產(chǎn)業(yè)投資；二是解決各省市臨界的共同事務(wù)，包括“斷頭路”的接通、臨界河流湖泊污染治理等問題；三是為了獲得其他省市的優(yōu)勢資源，區(qū)域內(nèi)有些城市希望能夠承接更多產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，獲得先發(fā)城市的金融、科技、教育、衛(wèi)生等資源，而另一些城市則希望獲得其他省份更多的優(yōu)質(zhì)勞動力、用地指標(biāo)等。在優(yōu)化政治資源配置的動機(jī)上，長三角各省市主要體現(xiàn)在政治錄用、官員調(diào)配、區(qū)劃調(diào)整等方面，這些因素也在一定程度上促進(jìn)了長三角一體化的深入發(fā)展。

（二）在一體化的約束條件上，長三角存在著“公地悲劇”、搭便車和區(qū)域公共利益碎裂等因素

依據(jù)區(qū)域一體化的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”綜合分析框架，長三角一體化也面臨著來自廣義交易費(fèi)用的約束條件。概括而言，這些約束條件主要有三個方面：

一是協(xié)調(diào)費(fèi)用過高導(dǎo)致了“公地悲劇”。長期以來省際“斷頭路”和臨界河流湖泊污染成為難題，就是由于多個主體在面對混合物品提供上溝通協(xié)調(diào)費(fèi)用的高昂。越是涉及多個地方政府，協(xié)調(diào)費(fèi)用就越高。

二是監(jiān)督費(fèi)用過高導(dǎo)致了“俱樂部”排外與搭便車問題。雖然長三角在整體上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)先，但內(nèi)部各省市在一些方面的差距依然不小。最為突出的是金融、科技、教育、衛(wèi)生等資源分布上的較大差異。特別是在高考上，上海高中生進(jìn)入大學(xué)的概率明顯高于其他三省。以2020 年為例，上海市的本科錄取率約為72.87%，而浙江的本科錄取率約為53%，安徽的本科錄取率約為43%，三者差距顯著。在此情況下，對于緊缺資源一些省市采取“俱樂部物品”的做法，排斥其他省份在一體化的進(jìn)程中搭便車。而加入緊缺資源“俱樂部”的門票則是發(fā)達(dá)城市居高不下的房價(jià)和戶口，這樣的高昂費(fèi)用對于大多數(shù)人而言是難以承受的。

三是碎片化權(quán)威導(dǎo)致的區(qū)域公共利益碎裂。碎片化理論認(rèn)為由于考慮部門利益，政府各部門的官員會在進(jìn)行政策制定或是影響政策制定過程中忽視區(qū)域整體利益（任敏，2008）［24］。從現(xiàn)實(shí)來看，區(qū)域政治資源在配置上通常是按照行政區(qū)劃來進(jìn)行的，當(dāng)在各地都以地方自身利益為重來制定公共政策時，就會極容易割裂各種資源之間的相關(guān)性和連接性，也就意味著公共管理的完整性和統(tǒng)一性被打破。在長三角地區(qū)，各省市政府自身利益的聚合與形成的通道主要是土地批租、行政審批、招商引資、經(jīng)營城市、壟斷行業(yè)或企業(yè)。一旦一體化進(jìn)程涉及這些領(lǐng)域的部門利益，通常會遇到極大的阻力。例如，對于市場一體化和私人物品流通影響最為顯著的或許是一些行業(yè)的進(jìn)入壁壘，但壁壘的消除并非易事。此外，在共享城市基礎(chǔ)設(shè)施方面也同樣存在困難。

（三）在動力和約束條件的共同作用下，長三角一體化的界限停留在公共服務(wù)上

在一體化的動力和約束條件的共同作用下，長三角的一體化擴(kuò)展在現(xiàn)有條件下是會有界限的。也就是說，長三角一體化不會推進(jìn)到底，而是將在某些領(lǐng)域形成均衡的停滯狀態(tài)。依據(jù)不同物品的狀況，長三角一體化的界限將呈現(xiàn)出不同的狀況。

首先，純公共產(chǎn)品提供是長三角一體化的穩(wěn)固界限。由于純公共產(chǎn)品涉及行政權(quán)力的劃分而非經(jīng)濟(jì)權(quán)利的分割，通常來說很難實(shí)現(xiàn)共享或一體化。無論怎樣合作，在一個地區(qū)只有一個終極的權(quán)威，無論這個權(quán)威是立法、還是司法或行政，就長三角一體化而言，這也是一個無法突破的界限。雖然現(xiàn)在有些學(xué)者和地方政府提出按照聯(lián)合出資組建企業(yè)進(jìn)行利潤分成的方式試圖在一體化地區(qū)進(jìn)行稅收分享，但這樣的做法涉及公共財(cái)政體制，在全國都沒有先例，就理論分析而言，其可行性非常低。

其次，俱樂部物品的提供是長三角一體化的滲透性界限。所謂滲透性，是指在緊缺的省市俱樂部物品供給上，通常被排除在一體化之外。但是通過采取一些靈活的變通方式，其他省市才可能得以進(jìn)入“俱樂部”分享。例如，在《規(guī)劃綱要》中提出“協(xié)同擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育供給，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育現(xiàn)代化”。具體做法包括：鼓勵滬蘇浙一流大學(xué)、科研院所到安徽設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；鼓勵不同省市學(xué)?？鐓^(qū)域牽手幫扶，深化校長和教師的交流合作機(jī)制；共同發(fā)展區(qū)域職業(yè)教育，搭建職業(yè)教育一體化協(xié)同發(fā)展平臺等。在“打造健康長三角”的做法上，也是“采取合作辦院、設(shè)立分院、組建醫(yī)聯(lián)體等形式，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源覆蓋范圍”。顯然，這些做法能夠在“俱樂部物品”的墻上打開小的洞隙，但在戶口等制度沒有徹底改變之前，這一界限無法全面突破。

再次，混合物品的提供是長三角一體化的可突破界限。雖然長期以來，長三角各省市間的“公地悲劇”多次出現(xiàn)，但在中央政府大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)保的外部壓力下，地方政府之間的多元主體協(xié)商治理已在多處實(shí)現(xiàn)。例如，蘇浙滬三省共同擁有的太湖水域，在2007年初夏藍(lán)藻大面積暴發(fā)，水質(zhì)變黑變臭。近年來，太湖水質(zhì)在穩(wěn)定向好，這得益于中央政府環(huán)保要求下的江浙滬三地聯(lián)手治太湖。2008年5 月，江浙滬太湖治理省部級聯(lián)席會議召開，之后連續(xù)召開多次聯(lián)席會議。2011年11月1日，《太湖流域管理?xiàng)l例》施行，理順了曾經(jīng)混亂的省界斷面水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，讓合作治理更加有法可依。再如，石臼湖分屬江蘇高淳、溧水和安徽的博望、當(dāng)涂三區(qū)一縣，圍網(wǎng)養(yǎng)殖、工業(yè)污染、生活污染等因素對湖水環(huán)境帶來越來越大的影響。同樣在中央政府的環(huán)保要求之下，為早日實(shí)現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)，消除污染，兩省“三區(qū)一縣”在2018年就按照共治聯(lián)管的工作部署，形成沿湖“三區(qū)一縣”之間溝通協(xié)商、共享聯(lián)動、分工協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。

最后，社區(qū)作為另外一個混合物品的提供主體，在實(shí)現(xiàn)長三角一體化中也是一個有待突破的界限。依據(jù)相關(guān)法律，社區(qū)是中國內(nèi)地的法定城市居民基層群眾自治組織。從表面上看，各省市臨界的城鄉(xiāng)社區(qū)或居（村）委會大都有提供混合物品（例如對共同水體的環(huán)境治理）以及一體化的需求。不過，就現(xiàn)實(shí)來看，社區(qū)組織的自治化與行政化的交織博弈已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)象，很多部門把社區(qū)組織直接當(dāng)成了自己的附屬機(jī)構(gòu)，習(xí)慣性地插手社區(qū)事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)的行政功能屬性基本上取代了其作為自治功能的本質(zhì)屬性。同時，社區(qū)居委會在被剝離行政職能后，居民參與的積極性沒有提高，同時社區(qū)工作站在專職履行行政職能的時候，其政策執(zhí)行力和行政效率也沒有提高（張雪霖、王德福，2016）［25］。這樣一來，社區(qū)組織不僅難以作為一個獨(dú)立的自治主體參與到跨地區(qū)多元協(xié)商治理中，甚至連提供俱樂部物品也勉為其難，其不僅沒有一體化的內(nèi)在動力，也無法獲得一體化的收益。因此，就現(xiàn)階段而言，長三角一體化的進(jìn)程在社區(qū)層面就達(dá)到了界限。

四、長三角一體化的公共治理創(chuàng)新路徑

長三角一體化進(jìn)程中所遇到的界限有著深層次的經(jīng)濟(jì)、政治資源配置以及社會結(jié)構(gòu)、文化心理的影響，但并非完全不可突破。只不過，突破一體化界限的思路不能只停留在傳統(tǒng)的產(chǎn)品市場和生產(chǎn)要素市場的層面上，而是要隨著一體化內(nèi)容的深化轉(zhuǎn)向公共治理創(chuàng)新的視角?！爸卫硪馕吨鴩遗c社會，還有市場以新方式互動，以應(yīng)付日益增長的社會及其政策議題或問題的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性”（Kooiman J，1999）［26］。公共治理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多元主體作用，采取政府與市場、社會相混合的多種供給方式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)僅重視了私人物品的自由流通，而公共治理創(chuàng)新視角則進(jìn)一步將俱樂部物品、混合物品以及純公共物品納入?yún)^(qū)域一體化的理論框架。從公共治理創(chuàng)新的視角出發(fā)，不僅有利于促進(jìn)擴(kuò)展區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究內(nèi)容，也有利于探索破解實(shí)踐中面臨的一體化界限。事實(shí)上，在《規(guī)劃綱要》中已經(jīng)超越了對產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)提出了要“加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、提升基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、加快公共服務(wù)便利共享”。如何真正實(shí)現(xiàn)這些一體化的內(nèi)容，公共治理視角可以提供不同的創(chuàng)新路徑。

創(chuàng)新路徑之一：在中央政府推動下的多元協(xié)商治理。埃莉諾·奧斯特羅姆研究表明，當(dāng)?shù)胤秸荒軌蜃鳛橐粋€“實(shí)質(zhì)性的地方自治”而存在時，能否順利開展地區(qū)間的合作治理，例如共有湖泊污染的治理，就取決于官員是否正直以及上級政府的意愿。當(dāng)官員是正直的，非常愿意幫助解決公共池塘資源問題，完全可能在一些他們管轄的公共池塘資源區(qū)提供很適合當(dāng)?shù)厍樾蔚墓渤靥临Y源制度［12］。對于長三角而言，對于所涉及的省市間大量混合物品的提供時，都可以通過雙邊或多邊協(xié)商進(jìn)行權(quán)責(zé)利的劃分，從而實(shí)現(xiàn)多元共同治理。不過，要持續(xù)推進(jìn)這一公共治理的創(chuàng)新，其前提條件是中央政府有較為強(qiáng)烈的愿望，上級官員具有正直做事的品性。

創(chuàng)新路徑之二：采用多種方式提供公共服務(wù)。對于一些緊缺的俱樂部物品，在短期內(nèi)無法徹底改變的情況下，可以采取多種替代性的供給方式，逐步增大供給。以長三角一體化中最熱點(diǎn)的公共教育服務(wù)而言，研究者提出有必要運(yùn)用治理的理念和精神變革公共教育服務(wù)體制，從治理的視角重新思考政府在公共教育產(chǎn)品與服務(wù)中的角色和作用，實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)供給主體的多元化、公共教育服務(wù)結(jié)構(gòu)的多樣化和公共教育治理權(quán)力的多中心化（蒲蕊，2011）［27］。具體而言，可以參考美國學(xué)者Savas E S（2002）［28］所提出的公共教育服務(wù)中制度安排的九種形式（見表2），以解決“俱樂部排斥”和“搭便車”的難題，逐步打開長三角公共教育服務(wù)一體化的界限。

表2 公共教育服務(wù)中制度安排的多種形式

創(chuàng)新路徑之三：用人口流動來替代純公共物品一體化。對于立法、司法和行政這樣的純公共物品，既不可能轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺宋锲?，又不可能?shí)現(xiàn)多元參與治理，唯一可行的替代方案是人口的自由流動。這也就意味著，在長三角一體化之后，地方政府競爭將向著更高層級轉(zhuǎn)變，就是立法、司法與行政效益的競爭。無論是個人還是企業(yè)，都可以用腳投票，選擇居住或工作在另外一個省份或城市。哪一個省市的純公共服務(wù)的質(zhì)量更好，就能夠吸引更多的人前來安居樂業(yè)。企業(yè)同樣也會選擇具有更公平高效的司法服務(wù)、行政服務(wù)的城市投資。不過，要實(shí)現(xiàn)這一替代方案，還存在著戶口制度的限制，在一些城市落戶受到限制的情況下，人口自由流動只能部分地實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論與建議

當(dāng)長三角一體化從社會呼吁轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙?guī)劃、政府行動時，有必要深入分析這一現(xiàn)象內(nèi)在的動因與機(jī)制。在本文中，僅立足于一個綜合性的“經(jīng)濟(jì)—公共治理”分析框架，從動力和約束條件兩個方面分析了長三角一體化的限度與界限，并從公共治理視角提出了一系列一體化的深化創(chuàng)新思路。除了文中所討論的領(lǐng)域外，對于長三角一體化所涉及的大量具體的混合物品、俱樂部物品以及純公共物品的治理創(chuàng)新并未深入分析，需要在更多的研究中來完成。

上述理論分析的結(jié)論對于《規(guī)劃綱要》的內(nèi)容與實(shí)施有一定的借鑒意義。就目前而言，《規(guī)劃綱要》中提出的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等內(nèi)容具有良好的基礎(chǔ)和動力；但是在城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展、生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)、公共服務(wù)便利共享等領(lǐng)域則由于缺乏必要的組織基礎(chǔ)和內(nèi)在動力，在實(shí)踐中也將遇到難以逾越的界限。這就意味著應(yīng)重視長三角一體化的順序，依據(jù)社會變遷與組織發(fā)展的條件分階段地進(jìn)行：與私人物品和企業(yè)組織相關(guān)的一體化可以先行；與混合物品及社會組織相關(guān)的一體化可以穩(wěn)步推進(jìn)；但對于俱樂部物品及社區(qū)組織、政府部門的一體化則需要創(chuàng)造必要條件；與純公共物品及地方政府相關(guān)的一體化則有待于中央政府的推進(jìn)力度。為了創(chuàng)造更多的有利一體化的條件，建議從下列三個層面上進(jìn)行準(zhǔn)備：

第一，在中央政府層面上，為長三角一體化創(chuàng)造制度性條件。中央政府作為中立、正直的解決問題者，會促進(jìn)長三角各省市實(shí)現(xiàn)多元協(xié)商治理，從而提供更多的混合物品，減少“公地悲劇”的發(fā)生。同時，中央政府也可以在戶籍制度、教育體制等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，為長三角一體化中俱樂部物品的供給創(chuàng)造必要的制度條件。

第二，在地方政府層面，應(yīng)廣泛發(fā)揮多元主體在一體化中的作用。特別是在促進(jìn)公共服務(wù)供給上，需逐步順應(yīng)區(qū)域市場化和社會化要求。在一體化推進(jìn)中，不僅要重視官方途徑，而且還要開辟一條非官方意見交流和協(xié)商渠道，廣泛吸收各種團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)參加區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略的制定，參與多種緊缺俱樂部物品的供給。

第三，在社區(qū)層面，在自治和發(fā)展的基礎(chǔ)上參與一體化進(jìn)程。社區(qū)作為最基層的群眾自治組織，在長三角一體化的許多方面扮演著多元治理的角色，能夠通過社區(qū)與社區(qū)的合作落實(shí)一體化的規(guī)劃。通過不斷提升社區(qū)自治功能，促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展，為長三角一體化奠定良好的微觀基礎(chǔ)。

注 釋：

（1）資料來源于http：//data.chinanpo.gov.cn/。

（2）資料來源于NPI-恩派公益組織發(fā)展中心（http：//www.npi.org.cn/）。