范家寶

[摘要]政府主導(dǎo)型社會組織孵化器是指由政府直接、單獨籌辦的公益性社會組織。在此孵化模式下，盡管孵化器的資金來源能得到保障，但也造成了雙方權(quán)責(zé)失衡的局面，具體表現(xiàn)為社會組織孵化器管理權(quán)限較弱、開放程度不高以及運行績效有待提升等問題。在此背景下，探究孵化器與地方政府權(quán)責(zé)分配新模式，使雙方在深度連接的同時保持一定的自主性與獨立性成為現(xiàn)實需要。該文以松散耦合理論為視角，通過面向任務(wù)—績效導(dǎo)向—并向執(zhí)行的邏輯思路，以及整體性與獨立性并存、連通性與周期性兼顧、開放性與平等性同行的模式特點，構(gòu)建了政府主導(dǎo)型社會組織孵化器與地方政府松散耦合型權(quán)責(zé)分配模式，最終目的是實現(xiàn)雙方的合作共贏，培育更多社會組織來更好地提供公共服務(wù)，滿足公眾需求。

[關(guān)鍵詞]社會組織孵化器地方政府權(quán)責(zé)分配松散耦合理論

[中圖分類號]D035[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]10019596（2021）020005-07

一、引言

中國的社會組織在改革開放的春風(fēng)中孕育成長，在歷經(jīng)坎坷與羈絆中逐漸成熟，憑借著深植社會、貼近群眾等獨特優(yōu)勢，社會組織作為社會力量的重要代表已經(jīng)登上了歷史舞臺，并且在參與社會治理、提供公共服務(wù)、促進政府轉(zhuǎn)型升級中發(fā)揮了不可替代的作用[1]。然而，從數(shù)量上來看，截至2019年年底，全國共有社會組織867萬個，每萬人擁有社會組織數(shù)不足7個，與世界發(fā)達國家每萬人擁有社會組織數(shù)一般超過50個的現(xiàn)狀相比差距較大;從質(zhì)量上來看，目前我國社會組織仍處于發(fā)展的初級階段，存在自身定位不準(zhǔn)確、運行機制不暢、缺乏專業(yè)人才等諸多問題[2-4]。相較于我國飛速發(fā)展的經(jīng)濟水平以及公民對社會組織日漸強烈的需求而言，社會組織的數(shù)量與質(zhì)量略顯滯后，在此背景下，社會組織孵化器應(yīng)運而生。

社會組織孵化器又稱公益組織孵化器、非營利組織孵化器，是一種由專業(yè)團隊運作，通過整合政府與民間資源來為初創(chuàng)期的社會組織提供成長所必要的外部條件，幫助降低其從初創(chuàng)到成熟過程中的風(fēng)險，從而提高社會組織成活率的公共機構(gòu)[4]。作為一種新型的社會組織培育體系，社會組織孵化器以培育滿足公民需求的社會組織為目標(biāo)使命，以促進社會組織的成長壯大為價值導(dǎo)向，逐漸成為推動社會治理創(chuàng)新、構(gòu)建彈性化社會結(jié)構(gòu)的重要力量。

從主辦與運營主體來看，中國的社會組織孵化器大致呈現(xiàn)以下三種模式：政府主辦—政府運營模式、政府主辦—民間運營模式、民間主辦—民間運營模式。盡管運營模式有所差別，但毫無疑問的是，地方政府的關(guān)鍵性支持貫穿社會組織孵化器的整個建設(shè)發(fā)展周期，也是促使其成熟壯大的重要基礎(chǔ)與前提。其中，政府主辦—政府運營（下文簡稱“政府主導(dǎo)型”）社會組織孵化器是指由政府直接、單獨籌辦的公益性社會組織，其所需場地與資金一般由政府部門提供，負(fù)責(zé)人一般也由政府官員擔(dān)任[5]，因此政府主導(dǎo)型社會組織孵化器自然而然地成為上述三種孵化器中對政府部門依賴程度最高的類型。在此孵化模式下，盡管孵化器的資金來源能得到保障，但同時也面臨著獨立性與自主性等顯著優(yōu)勢缺失的問題，這不僅會使其完全成為政府職能的一種延伸，還可能造成孵化器效率低下、止步不前。因此，探究政府主導(dǎo)型社會組織孵化器與地方政府如何更好地完成權(quán)責(zé)分配，從而實現(xiàn)通力合作的雙贏局面具有重要的現(xiàn)實意義。XUEHUI學(xué)會2021年第2期2021年第2期松散耦合：政府主導(dǎo)型社會組織孵化器與地方政府權(quán)責(zé)分配新模式XUEHUI

二、松散耦合理論闡釋

耦合（coupling）這一概念最早源于物理學(xué)領(lǐng)域，原指兩個或兩個以上體系或運動形式之間存在相互作用與彼此影響的現(xiàn)象。心理學(xué)家Glassman 借鑒控制論中耦合系統(tǒng)的觀點，于1973年首次提出松散耦合（loose coupling）理論的相關(guān)概念，他認(rèn)為松散耦合是處于緊密耦合與非耦合之間的一種狀態(tài)，在這一狀態(tài)下，各要素既保持某種程度的耦合，又保持一定的獨立性[6]。

就字面意思來說，耦合表明組織內(nèi)各要素之間彼此聯(lián)系、相互響應(yīng)，具有一定程度的確定性;而松散又表明要素是相互獨立、快速變化的，這表明各要素之間又存在一定程度的非確定性[7]?？偟膩碚f，松散耦合模式是指系統(tǒng)中的各要素既相互關(guān)聯(lián)，又保持著自身身份與物理邏輯上的分離。該模式主張組織成員因共同的信念準(zhǔn)則和制度化的預(yù)期而連結(jié)，同時組織內(nèi)各模塊之間又保持著功能上的獨立性、物理上的連通性、組成上的開放性和結(jié)構(gòu)上的對等性等特征[8]，簡而言之，低程度的多樣性是松散耦合模式的最大特點。

權(quán)責(zé)失衡背景下，政府主導(dǎo)型社會組織孵化器與地方政府之間呈現(xiàn)出一種控制與被控制的關(guān)系，這使孵化器喪失了相當(dāng)大一部分自主性，對政府的依賴程度也越來越深。因此，以松散耦合理論為視角，探究出一種新的權(quán)責(zé)分配模式，使政府主導(dǎo)型社會組織孵化器既能與政府實現(xiàn)深層次的連結(jié)，又能保持一定的獨立性與自主性，從而使兩者之間維持一種“和而不同”的平衡狀態(tài)，并最終實現(xiàn)合作雙贏的目標(biāo)，這具有重要的現(xiàn)實意義。

三、權(quán)責(zé)失衡背景下政府主導(dǎo)型社會組織孵化器的發(fā)展困境

（一）管理權(quán)限較弱，孵化對象選擇受限

資金是社會組織運作的根本，持續(xù)不斷地獲得并維持所需資金是組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵。政府主導(dǎo)型孵化模式下，從“入殼”到“出殼”的整個孵化流程，所有運行資金均由政府部門直接撥款，正因為如此，地方政府對孵化器的運營與管理有著絕對的把控權(quán)，而孵化器本身的自主管理權(quán)限則相對較弱。

以孵化對象的選擇為例，對地方政府而言，社會組織孵化器能否協(xié)助政府解決社會管理和公共服務(wù)的現(xiàn)實難題與困境是政府所考慮的首要問題，因此，政府部門大多數(shù)希望孵化器能夠培育出協(xié)助政府提供社會服務(wù)、承擔(dān)政府職能的服務(wù)型社會組織，而對其他類型的社會組織則未給予過多關(guān)注。另一方面，孵化器為了獲取政府的行政認(rèn)可與資金支持，往往也會迎合政府意愿，將孵化對象的大部分選擇權(quán)讓渡給政府。因此，盡管其他類型的社會組織也渴望得到孵化器的支持與幫助，但往往由于其組織類型不符要求被拒之門外，造成孵化器內(nèi)孵化對象類型單一的局面。

（二）專業(yè)人才匱乏，運行績效有待提升

政府主導(dǎo)的運營模式下，社會組織孵化器的管理人員一般由政府部門人員擔(dān)任，他們往往非專業(yè)出身，對孵化器的認(rèn)知與管理水平不足，因此在孵化器的運營管理中難以提供實質(zhì)性的發(fā)展建議。以南京愛德社會組織培育中心為例，作為南京市民政局主辦的政府主導(dǎo)型社會組織孵化器，該培育中心在開展人力資源、績效考評等組織內(nèi)部工作流程時基本按照政府部門為其設(shè)定的目標(biāo)與章程來執(zhí)行，這些章程一般由政府部門全權(quán)設(shè)置，缺乏對孵化器的專業(yè)性考量與實質(zhì)性評估，因此在實際工作中容易與孵化器的現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r脫節(jié)，導(dǎo)致組織工作陷入制度化的僵局，影響孵化器的運行績效[5]。

此外，雖然目前全國共有200多所高校開設(shè)了社工專業(yè)，每年畢業(yè)生人數(shù)約為3萬人，然而由于崗位不穩(wěn)定、薪酬水平低等原因，畢業(yè)后真正從事社會工作的人員占比不足30%，專業(yè)人才匱乏是社會組織孵化器在當(dāng)前大環(huán)境中所面臨的普遍難題[4]。根據(jù)一項對杭州市某政府主導(dǎo)型社會組織孵化器的調(diào)查結(jié)果顯示，該組織負(fù)責(zé)人與專職人員有80%都非社工專業(yè)出身[9]，盡管通過市級培訓(xùn)課程不斷提升其業(yè)務(wù)水平，但在實際工作中依然容易出現(xiàn)理論與實踐結(jié)合不緊密、理論空虛不扎實等問題，這集中反映在孵化器監(jiān)督考核機制不完善、孵化手段單一等問題上，不利于孵化器運行績效的提升。

（三）開放程度不高，對外交流頻度較低

作為政府主導(dǎo)型社會組織孵化器的主要對應(yīng)方與管理者，地方政府是孵化器的主要溝通與交流對象。以南京愛德社會組織培育中心為例，該培育中心每周定期召開由政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的小組會議，除此之外還會向有關(guān)部門進行日常的工作匯報以及不定期的總結(jié)報告[5]。然而，該培育中心與社會企業(yè)、公民以及同類型孵化器等外界主體的溝通交流頻次則相對較少。

實際上，社會組織孵化器的“產(chǎn)品”——社會組織，對應(yīng)的是社會公眾的現(xiàn)實需求，作為一個獨立的實體，社會組織孵化器如同其他社會企業(yè)一樣，有必要保證產(chǎn)品的接受度與滿意度，因此通過社會調(diào)查、訪談溝通等方式加強與外界的橫向交流很有必要。此外，社會組織孵化器還面臨著如何樹立自身形象、提升大眾認(rèn)可度等問題，而保持與外界高頻度的溝通交流就是擴大其影響力的法寶。以上海恩派孵化器為例，作為已經(jīng)較為成熟的民間孵化器的代表，該組織中心不僅每周與其他孵化器和相關(guān)企業(yè)進行經(jīng)驗交流與分享，還會定期邀請專家學(xué)者開展講座性質(zhì)的培訓(xùn)[5]，通過這些做法，恩派孵化器的開放程度與被認(rèn)可度大大提升。

四、松散耦合型權(quán)責(zé)分配模式概述

通過上述理論闡釋與問題分析可以發(fā)現(xiàn)，松散耦合理論在政府主導(dǎo)型社會組織孵化器與地方政府權(quán)責(zé)分配模式構(gòu)建中具有理論適用性。具體來說，孵化器與地方政府應(yīng)該秉持相同的價值理念，即以培育滿足公眾需求的社會組織為共同的任務(wù)與使命，同時政府還應(yīng)當(dāng)賦予孵化器一定的自主管理權(quán)限，使雙方保持相對獨立的關(guān)系狀態(tài)與地位;此外，以孵化器的績效提升為目標(biāo)導(dǎo)向，在保持兩者深度連結(jié)與溝通的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)孵化器的現(xiàn)實需求分階段給予資助;最后，保持孵化器的開放性，鼓勵高校、科研院所、社會企業(yè)等多個主體以平等身份為孵化器的建設(shè)發(fā)展出謀劃策，積極引導(dǎo)和吸引社會資本，推動社會組織孵化器做大做強，提升其影響力。本文以松散耦合理論為視角，構(gòu)建政府主導(dǎo)型社會組織孵化器與地方政府權(quán)責(zé)分配模式，如圖1所示。

（一）整體性與獨立性并存：以共同任務(wù)為中心

培育更多、更優(yōu)質(zhì)的社會組織，使其更好地滿足社會公眾需求，既是社會組織孵化器的初衷與使命，也是地方政府和孵化器所面臨的共同任務(wù)。因此，無論是社會組織孵化器還是地方政府，都應(yīng)當(dāng)樹立滿足社會需求的服務(wù)意識。一方面，政府部門應(yīng)當(dāng)加強對所轄區(qū)域的實地調(diào)研力度，明晰該地區(qū)對社會組織類型、服務(wù)方式等的需求缺口，以此作為孵化重心和培育對象;另一方面，社會組織孵化器也應(yīng)當(dāng)以孵化對象的現(xiàn)實需求為工作準(zhǔn)則，不僅要健全運營機制，對準(zhǔn)服務(wù)流程，提供全流程孵化服務(wù)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身特點來創(chuàng)新服務(wù)方式，拓展服務(wù)范圍，提升服務(wù)質(zhì)量，為孵化對象提供全方位服務(wù)[10]。

此外，雖然運行模式為政府主導(dǎo)，但孵化器在本質(zhì)上是一個獨立的實體，并且在職能設(shè)定、經(jīng)營管理等方面與政府部門有所不同，因此，社會組織孵化器應(yīng)當(dāng)在運營管理等方面享有一定的自主決策權(quán)。對此，政府需要尊重并切實保障孵化器的自主管理權(quán)限，在一些內(nèi)部運營管理事項，例如孵化對象篩選、孵化人才引進、組織規(guī)章制度的制訂等決策上給予社會組織孵化器足夠的話語權(quán)與表達權(quán)，使雙方能夠在保留各自提議的前提下進行友好協(xié)商，進而構(gòu)建兩者之間良性的互動關(guān)系，擺脫控制與被控制的不平等地位。

（二）連通性與周期性兼顧：以績效提升為導(dǎo)向

社會組織孵化器與地方政府之間既相互補充，又互相依靠。對社會組織孵化器而言，政府在資金、場地、服務(wù)購買等方面的援助是促使其成長壯大所必不可少的基礎(chǔ)與條件;反之，對于政府而言，社會組織孵化器的發(fā)展又在某種程度上承擔(dān)著某些公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，并間接促進了政府服務(wù)職能的履行與落實。因此，雙方在彼此依靠的前提下保持深度的連通，有助于二者更好地完成任務(wù)、提升績效。一方面，社會組織孵化器應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)自身定位，明晰自身職責(zé)與使命，吸納并培養(yǎng)一大批專業(yè)人才，在提升組織內(nèi)部管理水平的同時助力政府服務(wù)職能的履行與完善;另一方面，地方政府除了給予孵化器一定的資金、場地、空間等支持外，還應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)層面著手，完善孵化器政策支持體系，優(yōu)化孵化人才發(fā)展環(huán)境，加快引進海內(nèi)外專業(yè)人才及團隊，促進社會組織孵化器的高質(zhì)量成長與發(fā)展[11]。

除此之外，如同其他組織一般，社會組織孵化器也會經(jīng)歷從初創(chuàng)到成長，再到成熟的生命周期過程，面對每個不同的成長階段，孵化器所需資源的類型及其急需程度也不盡相同，這就要求政府與孵化器之間除了保持連通性之外，還需兼顧周期性，即根據(jù)孵化器的成長周期分階段予以不同資助[12]，最大限度提升其運行績效。首先，在初創(chuàng)階段，孵化器與政府處于磨合期，權(quán)責(zé)界線不夠明確，此時孵化器的人力、物力、財力等各方面均較為薄弱，需要政府的大力扶持。其次，在成長階段，孵化器內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與治理關(guān)系漸趨穩(wěn)定，經(jīng)營管理也逐漸規(guī)范，如何更好地界定自身角色是社會組織孵化器所需考慮的重點問題。在此階段，政府可以在政策層面予以支持，例如人才引進、財政補貼、服務(wù)購買等，除此之外，政府還應(yīng)當(dāng)給予孵化器一定的自主管理權(quán)，以促進實現(xiàn)孵化器的相對獨立。最后，在成熟階段，孵化器的孵化規(guī)模已經(jīng)相對飽和，管理水平與資源整合能力也趨于穩(wěn)定，此時孵化器應(yīng)該在評估自身實力的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮企業(yè)家精神，對內(nèi)注重服務(wù)創(chuàng)新、需求開發(fā)，對外保持溝通、傳播經(jīng)驗。同時，對政府而言，應(yīng)加大“放手”力度，促進孵化器獨立自主性與自力更生能力的進一步強化，并將關(guān)注重心與資源補給集中在其他初創(chuàng)期的社會組織孵化器上。總之，雙方應(yīng)該以促進孵化器的成長壯大為前提，以提升孵化績效為導(dǎo)向，以孵化器成長周期為基準(zhǔn)，實現(xiàn)深層次的溝通和連結(jié)，成為彼此的好伙伴、好幫手。

（三）開放性與平等性同行：多主體的并向執(zhí)行

政府主導(dǎo)的運營模式下，政府是社會組織孵化器主要乃至唯一的資源供給方，這也是造成孵化器與政府之間權(quán)責(zé)失衡局面的主要原因。實際上，在轉(zhuǎn)型背景下，如何破解社會組織孵化器“閉關(guān)自守”的困境，以開放的姿態(tài)吸引其他主體參與孵化器的建設(shè)發(fā)展，實現(xiàn)孵化器資金來源的多元化，不僅是政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的一大表現(xiàn)，更是當(dāng)下促進社會組織孵化器良性發(fā)展的現(xiàn)實需要和當(dāng)務(wù)之急[13]。

首先，孵化器建設(shè)需要投入大量資金，除了行政資助以外，政府還可以憑借其權(quán)威性與強大的號召力，重點引進國內(nèi)外著名孵化器主辦機構(gòu)通過承建、合作投資和服務(wù)外包等方式自建或共建孵化器。此外，政府還可以通過制定“資金+政務(wù)服務(wù)”等扶持政策，吸引企業(yè)、金融機構(gòu)、投資機構(gòu)等社會資本的融入，逐步實現(xiàn)社會組織孵化器多元投資主體格局的形成。

其次，在發(fā)展階段，孵化器可以實施“校政企無圍墻”計劃，號召社會企業(yè)、高等院校以及科研機構(gòu)以平等的身份共同參與孵化器的管理運作。一方面可以通過成立代理經(jīng)理等方式吸引社會企業(yè)優(yōu)秀管理人員到孵化器工作，傳授先進經(jīng)驗;另一方面還可以與高校、科研院所積極合作，吸引多層次人才前來工作、實習(xí)，并參與孵化器的服務(wù)創(chuàng)新，推動孵化器的可持續(xù)、多樣化發(fā)展。

最后，在成熟階段，孵化器可以在與海外優(yōu)秀社會組織孵化器密切交流、通力合作的基礎(chǔ)上，積極探索、搭建并擴展海外孵化網(wǎng)絡(luò)，形成可復(fù)制的雙邊聯(lián)合孵化模式，在將海外孵化網(wǎng)絡(luò)輻射至更多創(chuàng)新高地的同時，進一步提升其國際影響力，成為優(yōu)秀的國內(nèi)孵化器代表。

五、結(jié)束語

以松散耦合理論為視角，本文構(gòu)建了一個政府主導(dǎo)型社會組織孵化器與地方政府權(quán)責(zé)分配模式。具體來說，該模式以面向任務(wù)—績效導(dǎo)向—并向執(zhí)行為邏輯框架，號召雙方樹立以共同任務(wù)為中心的整體性理念的同時保持相對獨立性，鼓勵二者以孵化器的績效提升為行為導(dǎo)向的同時保持深度連通性，提倡多主體以平等身份共同參與孵化器建設(shè)發(fā)展的同時保持對外開放性。社會組織孵化器的運營在我國尚處于探索發(fā)展階段，探討政府主導(dǎo)型社會組織孵化器與地方政府如何更好地完成權(quán)責(zé)分配，在相互連結(jié)、互幫互助的同時保持各自的相對獨立性，從而達到一種“和而不同”的平衡狀態(tài)，能夠促進社會組織孵化器的良性發(fā)展，并最終實現(xiàn)雙方的合作共贏。

參考文獻

[1]丁惠平.社會組織研究的歷史轉(zhuǎn)向——以傳統(tǒng)會館組織的嬗變?yōu)榉治鲋行腫J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2021，61（1）：138-147，238.

[2]焦克源.社會組織參與公共危機協(xié)同治理的困境與出路——以紅十字會慈善捐贈工作為例[J].行政論壇，2020，27（6）：122-129.

[3]于健慧.社會組織參與鄉(xiāng)村治理：功能、挑戰(zhàn)、路徑[J].上海師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020，49（6）：18-24.

[4]馮夢成.社會組織孵化器的發(fā)展困境及建設(shè)路徑[J].學(xué)會，2019（7）：40-44，64.

[5]徐澤銘. 社會組織孵化器功能模式比較研究[D].上海：華東政法大學(xué)，2015.

[6]陳治仁.地方高校雙創(chuàng)教育的培養(yǎng)機制形成分析——基于松散耦合理論[J].銅仁學(xué)院學(xué)報，2017，19（7）：117-119，123.

[7]李會軍，席酉民，葛京.松散耦合研究對協(xié)同創(chuàng)新的啟示[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2015，36（12）：109-118.

[8]吳遵民，蔣貴友.從松散聯(lián)結(jié)到制度耦合：“五育”融合理念落實的困境與突破[J].中國德育，2021（1）：31-35.

[9]曹奕慧.社會組織孵化器的運行績效及影響因素——基于杭州Y社會組織的個案研究[J].法制與社會，2020（19）：115-118.

[10]徐剛.社會治理之問下社會組織孵化器的悖向依賴邏輯[J].湖湘論壇，2019，32（6）：126-138.

[11]林順浩，顏克高.社會組織有序發(fā)展：現(xiàn)實基礎(chǔ)、演化趨勢及改革路徑[J].學(xué)會，2020（8）：18-25，32.

[12]傅琦.生命周期視角下的政府主導(dǎo)型社會組織孵化器建設(shè)[J].對外經(jīng)貿(mào)，2018（3）：112-114.

[13]譚志福.公益孵化器：正確的診斷與錯誤的藥方——兼論地方政府在社會組織培育中的角色[J].中國行政管理，2014（8）：62-66.

[Abstract]The government-led social organization incubator refers to the public welfare social organization directly and separately organized by the government. In this incubation mode， the source of incubator funds can be guaranteed， but it also causes the imbalance between the power and responsibilities of both sides. Specific performances of social organization incubator are weakness of management authority， poor efficiency and low degree of openness and so on. Under this background， it is necessary to explore a new mode of distribution of power and responsibility between government-led social organization incubator and local government， so that both sides can maintain certain autonomy and independence while deeply connecting. Taking loose coupling theory as the angle of view， this paper constructs a loosely coupled power and responsibility distribution mode between government-led social organization incubator and local government through the logical thinking of task-orientation， performance-orientation and concurrent-execution， as well as the characteristics of integrity and independence， connectivity and periodicity， openness and equality. The ultimate goal is to achieve win-win cooperation and cultivate more social organizations to better provide public services and meet public needs.

[Key words]social organization incubator; local government;distribution of power and responsibility; loose coupling theory