吳士存

在前不久剛剛結(jié)束的博鰲亞洲論壇2021年年會(huì)期間，來(lái)自南海周邊國(guó)家的專(zhuān)家學(xué)者再次聚首博鰲，共同探討如何在南海和平穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)的背景下構(gòu)建以合作為基礎(chǔ)的南海新秩序。筆者在過(guò)去二十多年與周邊國(guó)家同行和政要的交流中發(fā)現(xiàn)，各方對(duì)于“合作的南海”比“沖突的南?！备细髯岳婕霸V求并無(wú)本質(zhì)上的分歧，這就是為什么中國(guó)和東盟國(guó)家能夠順利簽署《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《宣言》）并啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“準(zhǔn)則”）磋商的動(dòng)力所在。

從可操作和功能層面來(lái)看，南海沿岸國(guó)間的合作大致可以劃分為三個(gè)層級(jí)：一是中、越、菲、馬、文萊等爭(zhēng)議當(dāng)事方直接通過(guò)雙邊對(duì)話與協(xié)商來(lái)解決彼此間的領(lǐng)土爭(zhēng)議和劃界主張爭(zhēng)議。二是中、越、菲、馬、文萊及印尼等國(guó)以雙邊或多邊途徑通過(guò)談判協(xié)商建立危機(jī)管控機(jī)制，以避免因島礁控制、海域管轄、資源開(kāi)發(fā)等因素引發(fā)海上沖突。三是所有南海沿岸國(guó)圍繞海洋環(huán)保、資源養(yǎng)護(hù)、海上搜救等領(lǐng)域開(kāi)展的區(qū)域性海洋治理。

總的來(lái)看，當(dāng)前南海海上合作呈現(xiàn)出“雙邊多于多邊，傳統(tǒng)領(lǐng)域多于非傳統(tǒng)領(lǐng)域，倡議多落實(shí)少”的特點(diǎn)。目前，中國(guó)與越、菲、馬、文萊等聲索國(guó)圍繞海上爭(zhēng)端的解決及危機(jī)管控都已經(jīng)建立起穩(wěn)定的雙邊磋商機(jī)制，也開(kāi)展了一系列較有成效的對(duì)話。但作為南海新秩序重要組成部分的非傳統(tǒng)領(lǐng)域和區(qū)域海洋治理領(lǐng)域合作，卻長(zhǎng)期處于“共識(shí)多、推進(jìn)難”的困境。

譬如，南海沿岸國(guó)雖大都認(rèn)識(shí)到開(kāi)展?jié)O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)等海洋環(huán)保以及維護(hù)海上航道安全的重要性，但對(duì)于早在2008年中方就提出的成立海洋科研和環(huán)保、航行安全與搜救、打擊海上跨國(guó)犯罪等三個(gè)專(zhuān)門(mén)技術(shù)委員會(huì)的倡議卻半推半就，使其基本處于“有機(jī)制、無(wú)行動(dòng)”或“說(shuō)得多、做得少”的狀態(tài)。

導(dǎo)致這一局面的原因有三：其一，部分聲索國(guó)出于單方面海域主張、資源開(kāi)發(fā)利益最大化的考量，對(duì)海上多邊合作尤其是區(qū)域性公共服務(wù)產(chǎn)品的提供反應(yīng)冷淡，缺乏開(kāi)展共同合作的政治意愿。其二，“準(zhǔn)則”磋商窗口期的縮短，從聲索國(guó)的視角看，其以單邊行動(dòng)鞏固和擴(kuò)大既得利益的重要性和緊迫性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于合作的需求。其三，美日等域外國(guó)家放棄“中立”的南海政策，并以軍事和外交手段在南海謀取地緣政治利益，使得海上安全形勢(shì)出現(xiàn)動(dòng)蕩，中國(guó)一貫倡導(dǎo)的南海海上合作難免受到干擾。

筆者以為，通過(guò)倡導(dǎo)區(qū)域多邊主義建立可持續(xù)的多邊合作機(jī)制，優(yōu)先從低敏感和能給各方帶來(lái)實(shí)際利益的領(lǐng)域著手，是破解當(dāng)前南海形勢(shì)動(dòng)蕩、海上合作裹足不前困局的可行路徑。所謂區(qū)域多邊主義，就是南海沿岸國(guó)因應(yīng)前述三個(gè)層級(jí)的不同合作需求，形成一套穩(wěn)定和可持續(xù)、行之有效的制度性安排，這一制度還必須能夠解決因某一方的單方面退出或干擾而導(dǎo)致合作“難產(chǎn)”或“流產(chǎn)”的問(wèn)題。只有這樣，才能從制度設(shè)計(jì)層面為南海區(qū)域治理機(jī)制構(gòu)建解決利益攸關(guān)方動(dòng)力缺失的問(wèn)題。

現(xiàn)階段可從以下三個(gè)領(lǐng)域逐步推進(jìn)：

第一，以海上互聯(lián)互通、南海沿岸國(guó)旅游資源共享為主要內(nèi)容，構(gòu)建南海沿岸國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。南海沿岸國(guó)可通過(guò)港口設(shè)施聯(lián)通、供應(yīng)鏈重組，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素的有效配置，并充分利用這一地區(qū)豐富的旅游資源和巨大市場(chǎng)潛力，力爭(zhēng)將郵輪旅游作為南海地區(qū)旅游合作多邊機(jī)制構(gòu)建的早期收獲項(xiàng)目。

第二，借鑒世界其他地區(qū)的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)倡議商簽“南海環(huán)保公約”。歐洲國(guó)家從20世紀(jì)70年代末就開(kāi)始采取“主張最小化、合作最大化”的思路，簽訂了《保護(hù)地中海免受污染公約》《合作處理北海油污協(xié)定》《波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約》等區(qū)域多邊合作協(xié)定，并建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，就北海、地中海和波羅的海等海域的海洋環(huán)境治理形成相對(duì)完善的區(qū)域合作制度。南海沿岸國(guó)家可借鑒已有國(guó)際實(shí)踐，結(jié)合本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要，在“準(zhǔn)則”框架下，以簽署“公約”或“協(xié)定”的方式，通過(guò)成立海上環(huán)保合作多邊協(xié)調(diào)機(jī)制、設(shè)立地區(qū)海洋資源聯(lián)合調(diào)查項(xiàng)目、建立可共享的區(qū)域海洋資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)等，對(duì)南海海洋環(huán)境治理做出制度性安排。

第三，將建立旨在維護(hù)南海航道和海事安全的區(qū)域人道救援機(jī)制作為優(yōu)先議程予以推進(jìn)落實(shí)。南海是世界上最為重要的海上交通要道之一，維護(hù)航行安全對(duì)全球供應(yīng)鏈安全和疫情后世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇都至關(guān)重要。但與此同時(shí)，南海也是海況復(fù)雜多變，臺(tái)風(fēng)、強(qiáng)對(duì)流、海上大風(fēng)等災(zāi)害性天氣頻發(fā)的海域，屬于海難和意外事故易發(fā)地區(qū)。中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)盡快把建立穩(wěn)定和有效運(yùn)行的區(qū)域海上搜救和人道救援合作機(jī)制提上議事日程?？墒紫葟臋C(jī)制建設(shè)、設(shè)施部署與共享入手，以解決當(dāng)前機(jī)制缺失和搜救能力不足的問(wèn)題。

當(dāng)前，南海形勢(shì)復(fù)雜多變，現(xiàn)階段的穩(wěn)定是相對(duì)的也是脆弱的。唯有以合作做大共同利益的蛋糕，以合作對(duì)沖不穩(wěn)定因素，以合作促進(jìn)穩(wěn)定持續(xù)向好，才是地區(qū)國(guó)家的明智選擇。▲

（作者是中國(guó)南海研究院院長(zhǎng)、中國(guó)-東南亞南海研究中心理事會(huì)主席）