邵茹花

(中共聊城市委黨校,山東 聊城 252000)

全球互聯(lián)網(wǎng)電商的迅速發(fā)展，使網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易成為當前食品消費的主要方式之一。與傳統(tǒng)食品貿(mào)易相比，網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易受地域限制小、價格低廉，而且購買便捷[1]，從而深受廣大食品經(jīng)營者和消費者青睞。然而，正是因為網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易跨地域和高流動性等特點，致使中國傳統(tǒng)的食品貿(mào)易監(jiān)管模式面臨嚴重挑戰(zhàn)。

在全球互聯(lián)網(wǎng)電商的浪潮下，德國的消費者也越來越傾向于通過互聯(lián)網(wǎng)購買日常用品[2]。面對這一發(fā)展態(tài)勢，德國聯(lián)邦消費者保護與食品安全局于2013年與聯(lián)邦各州展開合作，成立了全國統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)食品銷售監(jiān)管機構(gòu)，并建立了一系列網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度。隨著各項監(jiān)管措施的落實和執(zhí)行機構(gòu)的建立，德國互聯(lián)網(wǎng)食品安全保障和消費者權(quán)益保護得到了加強。因此，通過分析德國較為成熟的網(wǎng)絡(luò)食品銷售監(jiān)管制度進而以此為借鑒，找出中國在網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管方面存在的問題，并提出可行性的完善對策，對于當前網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易中食品安全的有效保障具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管的制度考察

隨著數(shù)字化社會的發(fā)展，人們的消費模式發(fā)生了改變，德國出現(xiàn)了大規(guī)模的食品貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)象，為保護消費者健康和控制食品質(zhì)量，其食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度不得不開始轉(zhuǎn)型。

1.1 德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度的產(chǎn)生背景

根據(jù)德國互聯(lián)網(wǎng)銷售食品、飼料、化妝品、消費品及煙草產(chǎn)品控制中心(下稱“網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心”)及德國電子商務(wù)和郵購商協(xié)會公開的數(shù)據(jù)表明[2-5]，2014—2019年，德國的食品、化妝品、飼料、消費品及煙草產(chǎn)品(統(tǒng)稱“日常用品”)的線上交易額一直保持高速增長，其中網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易銷售額以每年約20%的速度增長(圖1)；2019年1—12月，日常用品線上交易總量增長了8.7%，實現(xiàn)了總銷售額52億歐元；網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易銷售額達15.95億歐元，比上年增長20.3%，其網(wǎng)絡(luò)市場份額超過30%。正是在網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易市場規(guī)模不斷擴大的情況下，對于網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易的食品安全保障已經(jīng)成為食品安全行政監(jiān)管領(lǐng)域日益重要的事項，并為德國相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度的構(gòu)建提供了必要的經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)。

圖1 2014—2019年德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易銷售額統(tǒng)計情況[5]

1.2 德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度的主要構(gòu)成

德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度主要由與其相關(guān)的法律制度、網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心和質(zhì)量認證體系3部分構(gòu)成。

1.2.1 德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管的相關(guān)法律 德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管的法律根源是德國的《食品和日用品管理法》[6]，以及歐盟議會及理事會發(fā)布的《歐盟食品安全白皮書》[7]。該法為食品安全的其他法規(guī)提供了原則和框架，其主要目的是全面保護消費者，避免食品、煙草制品、化妝品和其他日用品危害消費者健康，損害消費者利益。該法同樣適用于網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易。

1.2.2 德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心 網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心是由德國聯(lián)邦消費者保護與食品安全局于2013年設(shè)立的貿(mào)易監(jiān)控中心，集中了食品監(jiān)管和電子商務(wù)專家，以便通過專業(yè)化的方式應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易管理的挑戰(zhàn)，保證互聯(lián)網(wǎng)食品消費者獲得與線下常規(guī)食品消費同樣的食品安全保障，并為此對網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易中的食品安全問題進行常態(tài)化監(jiān)控。該控制中心的主要任務(wù)是在網(wǎng)絡(luò)上搜索有安全隱患的食品，以及未在當?shù)厥称繁O(jiān)管部門登記注冊的商家，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立刻通知當?shù)厥称繁O(jiān)管部門上門調(diào)查、取證，督促其將問題食品下架或幫助商家完成注冊手續(xù)[8]。基于此，網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心在國家層面的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中起著至關(guān)重要的作用。

網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心的相關(guān)職能主要包括3項：一是對互聯(lián)網(wǎng)食品貿(mào)易中存在食品安全風險的問題食品進行調(diào)查，并為州一級的食品安全監(jiān)管部門提供相關(guān)問題食品本身及其經(jīng)營者的具體情況；二是督促網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者履行網(wǎng)絡(luò)登記注冊的義務(wù)，并向其傳遞和交流與食品經(jīng)營及食品安全相關(guān)的信息；三是與不同國家及機構(gòu)進行各種形式的網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)控相關(guān)的合作等[9]。

網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心的成立，為德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易中的食品安全行政監(jiān)管提供了統(tǒng)一的平臺，能夠有效地避免因不同食品監(jiān)控機構(gòu)之間的重復(fù)性調(diào)查造成的資源浪費，或者因調(diào)查困難造成的行政監(jiān)管效率和質(zhì)量低下的問題。尤其是相關(guān)食品安全的網(wǎng)上查證和取證工作在監(jiān)控中心的統(tǒng)一平臺上操作，有效促成了不同食品監(jiān)管機構(gòu)之間的合作，成為通過集中食品監(jiān)控流程最小化監(jiān)控成本的典型范例，并為網(wǎng)絡(luò)食品消費者的權(quán)益保護提供了有效的行政監(jiān)管保障。

1.2.3 D21質(zhì)量認證體系 德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管的另一重要措施是要求線上食品經(jīng)營商家在“D21倡議(D21 Initiative)”協(xié)會推薦的權(quán)威機構(gòu)進行質(zhì)量認證并獲取質(zhì)量認證標識?！癉21倡議”協(xié)會由德國企業(yè)家阿方索·赫斯貝格于1999年組建，該協(xié)會旨在與政府部門共同推進德國社會數(shù)字化發(fā)展[10]。該協(xié)會針對網(wǎng)絡(luò)交易擬定了一系列章程，其中一個核心內(nèi)容為D21-質(zhì)量標準[11]。該標準建立的目的在于幫助從事互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品銷售的企業(yè)提高企業(yè)信譽，也為消費者提供指導(dǎo)。按照該標準的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)食品銷售商必須在食品監(jiān)管部門進行登記注冊后方可申請“信賴商鋪”“檢驗合格網(wǎng)店”等認證標識。目前，4家認證機構(gòu)(可信商店、EHI零售機構(gòu)有限責任公司、德國技術(shù)監(jiān)督會南德集團以及數(shù)據(jù)保護認證有限責任公司)負責網(wǎng)絡(luò)商家質(zhì)量認證[12]，有認證標識的網(wǎng)店意味著已受監(jiān)管，所售食品的安全性更有保障[13]。實際上，D21網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量體系是德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易中食品安全行政監(jiān)管部門充分利用社會力量協(xié)助其完成監(jiān)管職能的重要制度，在很大程度上彌補了德國行政部門監(jiān)管能力有限的缺陷，并成為德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度的有機組成部分，對于德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易的食品安全保障起到了非常重要的促進作用。

德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度使德國網(wǎng)絡(luò)食品安全在全世界獲得了良好的聲譽，成為當今世界上較為成熟的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度之一。

2 中國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度的問題審視

2.1 尚未建立有統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)食品安全行政監(jiān)管機構(gòu)

德國的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管能夠高效運作的原因之一，是德國聯(lián)邦消費者保護與食品安全局這一專門的食品安全行政監(jiān)管機構(gòu)在相關(guān)部門之間的高效協(xié)調(diào)與聯(lián)系，使相關(guān)聯(lián)邦政府部門、州一級的相關(guān)行政機構(gòu)和社會組織的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管能力有效整合。中國當前尚未建立統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管行政機構(gòu)，使當前的網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管存在典型的多頭管理的情況[14]，不利于整合不同相關(guān)行政部門的監(jiān)管資源，這是當前中國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易食品安全監(jiān)管亟需解決的重要問題。

2.2 尚未構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管的統(tǒng)一操作平臺

德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度能夠協(xié)調(diào)有效運行的另一重要原因，在于德國聯(lián)邦消費者保護與食品安全局專門設(shè)立網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心，這一中心的存在為德國不同部門之間在食品貿(mào)易行政監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)提供了統(tǒng)一的操作平臺，從而確保不同網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)管部門之間在行使監(jiān)管權(quán)力時和諧且高效運作，避免了重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白造成的監(jiān)管效率低下。反觀中國，當前因為尚未構(gòu)建一個網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管的統(tǒng)一操作平臺，不同監(jiān)管部門在執(zhí)法的過程中面臨取證困難或者多重取證等問題，造成了行政監(jiān)管資源的大量浪費，制約了中國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管的科學(xué)化和規(guī)范化進程。

2.3 尚未健全被消費者廣泛認可的網(wǎng)絡(luò)食品質(zhì)量認證體系

德國的網(wǎng)絡(luò)商鋪質(zhì)量認證舉措，在很大程度上彌補了德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管力量有限的不足，是德國通過社會力量輔助行政監(jiān)管，并使社會力量成為整體行政監(jiān)管體系不可或缺組成部分的重要典范。中國《食品安全法》第41條和第42條規(guī)定食品經(jīng)營者應(yīng)遵守法律條款和食品安全國家標準，并建立食品安全追溯體系。這些法律條款是保證食品安全的最低法律標準，食品安全監(jiān)管仍然需要相關(guān)行政管理機關(guān)通過行政監(jiān)管予以落實，中國食品相關(guān)協(xié)會也應(yīng)積極聯(lián)合行政部門發(fā)揮其輔助監(jiān)管作用，共同推進網(wǎng)絡(luò)食品商鋪質(zhì)量認證體系。事實上，中國當前也存在由社會力量推動的網(wǎng)絡(luò)食品質(zhì)量認證體系，如綠色食品標志認證體系，ISO9000認證體系，GMP認證體系，ISO10001環(huán)境認證體系，以及HACCP認證體系等。然而，這些認證體系基本上處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，而且因為缺乏宣傳和推廣，無論是食品經(jīng)營者和消費者均未形成網(wǎng)絡(luò)食品安全意識。

3 中國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度的構(gòu)建進路

在充分借鑒德國相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議對中國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度進行構(gòu)建與完善。

3.1 確立食品安全行政管理部門統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)的法定職能

針對當前中國缺乏網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)管的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)機構(gòu)的問題，有必要對《食品安全法》以及相關(guān)法律條款進行修改。具體來說，應(yīng)當對《食品安全法》第5條和第6條的相關(guān)規(guī)定進行相應(yīng)的修訂。一方面，將現(xiàn)有《食品安全法》第一章第5條的規(guī)定“國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理?！毙薷臑椤皣鴦?wù)院食品安全監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理，組織和協(xié)調(diào)其他食品安全管理部門的食品安全管理行為?！绷硪环矫?，將現(xiàn)有《食品安全法》第一章第6條“縣級人民政府食品安全監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)?！毙薷臑椤翱h級人民政府食品安全監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)，并在本級人民政府的授權(quán)下負責本行政區(qū)域食品安全監(jiān)督管理工作的組織和協(xié)調(diào)?！?/p>

通過對上述《食品安全法》相關(guān)條文的修改，即在法律上確定了中央一級食品安全行政管理部門對全國的食品安全行政監(jiān)管工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)職責，以及地方食品安全行政管理部門對本級食品安全行政監(jiān)管工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)職責，使中國食品安全行政管理部門能夠發(fā)揮類似于德國聯(lián)邦消費者保護與食品安全局有效整合不同行政管理部門和社會組織的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)管資源的作用，有效提高相關(guān)行政監(jiān)管能力。

3.2 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易的統(tǒng)一監(jiān)管平臺

德國的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心的運行實踐表明，統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)管平臺的存在，能夠充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺對于行政監(jiān)管的技術(shù)上的優(yōu)勢，有效整合不同行政管理部門的監(jiān)管資源，并從技術(shù)上防止職責不明導(dǎo)致的監(jiān)管混亂。因此，有必要借鑒德國的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)控中心的成功經(jīng)驗，發(fā)揮中國在大數(shù)據(jù)利用方面的技術(shù)優(yōu)勢[15]，構(gòu)建中國自身的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易的統(tǒng)一監(jiān)管平臺。

具體來說，這一平臺的構(gòu)建主要包括以下部分內(nèi)容：

(1) 在確認食品安全行政管理部門統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)的法定職能的基礎(chǔ)上，由國家市場監(jiān)督管理總局這一法定的國務(wù)院食品安全行政管理部門負責牽頭組建統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易監(jiān)管平臺，并負責協(xié)調(diào)和維護平臺的日常運作。

(2) 這一平臺應(yīng)當包括所有與網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易相關(guān)的監(jiān)管流程，包括食品安全行政管理部門和其他與食品安全管理相關(guān)部門的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管工作，并通過國務(wù)院行政法規(guī)的形式規(guī)定相關(guān)監(jiān)管工作必須通過這一統(tǒng)一監(jiān)管平臺完成。

(3) 平臺內(nèi)部實現(xiàn)信息共享。通過分級管理的形式，不同性質(zhì)和不同級別的網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管部門根據(jù)自身職責享有信息獲取權(quán)限，同時承擔相應(yīng)的信息采集和錄入義務(wù)。

(4) 對于已經(jīng)存在的信息而出現(xiàn)重復(fù)采集或錄入行為，或應(yīng)當存在而相關(guān)監(jiān)管部門尚未采集和錄入的信息，統(tǒng)一監(jiān)管平臺會自動提醒相關(guān)人員；對于超出相關(guān)權(quán)限的信息獲取或采集和錄入行為，以及其他不符合權(quán)限規(guī)定的監(jiān)管操作則直接禁止。

3.3 將HACCP認證標準作為網(wǎng)絡(luò)食品安全質(zhì)量認證的核心標準

德國D21網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量認證體系對于網(wǎng)絡(luò)食品安全行政監(jiān)管有明顯的輔助作用，充分說明了建立網(wǎng)絡(luò)商鋪質(zhì)量認證體系對促進食品安全監(jiān)管有積極作用。因此，借鑒德國D21網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量認證系統(tǒng)的成功經(jīng)驗，構(gòu)建符合中國國情的食品安全質(zhì)量認證體系，充分發(fā)揮社會力量對于網(wǎng)絡(luò)食品安全行政監(jiān)管的輔助作用有著非常重要的現(xiàn)實意義。

鑒于當前中國食品安全認證體系名目繁多，不利于形成相關(guān)各方廣泛認可的認證體系意識的現(xiàn)狀，有必要將當前世界上最受公眾認可和接受的且經(jīng)過實踐證明成效卓著的HACCP認證標準[15]作為中國網(wǎng)絡(luò)食品安全質(zhì)量認證體系的核心標準。早在2009年2月就由中國國家認監(jiān)委牽頭發(fā)布了GB/T 27341—2009《危害分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)體系 食品生產(chǎn)企業(yè)通用要求》，作為強制性標準，旨在以科學(xué)性和系統(tǒng)性為基礎(chǔ)，關(guān)注食品的安全性，運用HACCP原理，將食品安全風險預(yù)防、消除或降低到可接受的水平。與之前的GB/T 19538—2004《危害分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)體系及其應(yīng)用指南》相比，GB/T 27341—2009引用了ISO2200：2005標準的部分內(nèi)容，引入了食品防護計劃的概念，強調(diào)了“前提計劃”的必要性，對HACCP計劃的建立與實施的具體步驟提出了新要求。2015年11月，中國國家認監(jiān)委與全球食品安全倡議組織(GFSI)簽署合作協(xié)議，GFSI正式承認中國的危害分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)認證制度。

但目前還存在一些問題。就企業(yè)而言，一是對標準認識不足，相關(guān)體系文件未及時更新、修訂，質(zhì)量管理制度不完善；二是企業(yè)質(zhì)量體系文件浮于形式，與生產(chǎn)實際脫節(jié)。就全社會而言，該認證體系的宣傳力度不夠，未獲得全社會尤其是普通消費者的認可。因此，首先應(yīng)當由食品行業(yè)協(xié)會牽頭，在食品安全行政管理部門和其他相關(guān)行政部門的積極支持下，組織食品生產(chǎn)一線的專家討論，并制定符合不同產(chǎn)品生產(chǎn)實際和具體產(chǎn)品特點的管理制度。其次，由食品行業(yè)協(xié)會推薦，國家市場監(jiān)督管理總局核準的方式確定由資質(zhì)優(yōu)良的認證機構(gòu)承擔相應(yīng)的認證工作。最后，由相關(guān)行政部門、食品行業(yè)協(xié)會和食品經(jīng)營者三方合作，在社會上廣泛宣傳相關(guān)食品安全質(zhì)量認證體系的科學(xué)性和可靠性，及其對于保障消費者食品安全的重要性，在社會上形成對HACCP食品安全質(zhì)量認證體系重要性和必要性的共識，促成HACCP認證標準為社會公眾廣泛認可和接受，使其成為網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易中食品安全行政監(jiān)管的有力輔助和必不可少的有機組成部分。

4 結(jié)語

整體來看，德國作為網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易的大國和食品安全監(jiān)管較為嚴厲的發(fā)達國家，在網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易的行政監(jiān)管方面取得了卓有成效的成績，使德國成為世界上食品安全最具保障的國家之一。因此，通過對德國網(wǎng)絡(luò)食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度的詳細分析，并以此為對照尋找中國類似制度存在的問題，并以此為借鑒對中國食品貿(mào)易行政監(jiān)管制度進行完善性構(gòu)建，能夠有效保障中國網(wǎng)絡(luò)食品安全。