李 云 ，方 晶

引言

受傳統(tǒng)理念影響，在城市發(fā)展建設(shè)過程中人們對于海洋空間的認知相對片面，大多數(shù)沿海城市都將海洋當作城市的邊界，在快速化發(fā)展時期通過無序開發(fā)利用、圍填海等活動把海洋轉(zhuǎn)變成土地，并以此不斷拓展陸域空間，導(dǎo)致海洋生態(tài)資源空間受到侵占，水環(huán)境惡化、自然岸線減少等問題陸續(xù)出現(xiàn)，給生態(tài)環(huán)境造成了不可逆轉(zhuǎn)的破壞?，F(xiàn)如今海洋空間作為國民經(jīng)濟增長和社會健康發(fā)展的重要載體，已經(jīng)成為未來城市發(fā)展的重要突破口。

在新一輪國土空間規(guī)劃改革體系下，我國已經(jīng)進入了山、水、林、田、湖、草、海等全域全要素統(tǒng)一管理的新階段。2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“建立陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的海洋生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)機制?！?，十九大工作報告也明確提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”的重要發(fā)展戰(zhàn)略部署，這代表著在我國頂層設(shè)計上已經(jīng)意識到陸海統(tǒng)籌利用對于海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要性。緊扣改革思路，探討陸海全資源統(tǒng)籌下海洋管理和空間規(guī)劃發(fā)展需求，消除不同政府部門和層級對于海洋使用管控認知的差異以達到海洋功能協(xié)調(diào)發(fā)展，對沿海城市的陸海生態(tài)空間資源保護和海洋強國建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)作用。

1 海洋規(guī)劃管理歷程及問題

1.1 概念解讀

海洋空間規(guī)劃指的是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的一種區(qū)域性海洋管理措施，是用來實現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海域利用管理的有效工具[1]。陸海統(tǒng)籌本質(zhì)就是保護生態(tài)系統(tǒng)，即在促進經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、資源合理利用和生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，在陸海兩大自然資源系統(tǒng)中構(gòu)建一個綜合協(xié)調(diào)的管理模式。

1.2 我國海洋管理變革歷程

海洋空間規(guī)劃是海洋管理的重要工具，也是治理海洋空間、促進海洋可持續(xù)利用的重要手段。新中國成立70年來，我國的海洋管理機制經(jīng)歷了行業(yè)管理、協(xié)調(diào)管理綜合管理到陸海統(tǒng)籌四個階段，實現(xiàn)了從分散向綜合管理的轉(zhuǎn)變（表1）。20世紀50年代至80年代末，我國海洋事業(yè)剛剛起步，這個時期海洋以行業(yè)管理為主，側(cè)重于對海洋科學(xué)研究工作的安排和部署，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從90年代開始，隨著海洋開發(fā)力度的加大和第一輪國務(wù)院機構(gòu)改革的完成，國家海洋局開始負責管理全國海洋工作，海洋管理的內(nèi)容也從過去的組織科研調(diào)查擴展到海域使用、環(huán)境保護等多個領(lǐng)域。進入21世紀，國家對海洋綜合管理的重視程度提升，要求海洋局綜合協(xié)調(diào)海洋事務(wù)并加強海洋戰(zhàn)略研究，但此時海洋管理工作和執(zhí)法力量仍然分散在多個不同部門之間，“五龍鬧海”的問題得不到解決。2013年國務(wù)院順應(yīng)時代發(fā)展對海洋綜合管理利用的要求，重新組建國家海洋局，將涉海執(zhí)法隊伍和相關(guān)職能進行整合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各涉海部門的工作，基本結(jié)束了我國分散的海洋管理模式，至此我國海洋綜合管理體制基本確立。

2015年至今是海洋發(fā)展的改革階段，自然資源部的成立整合了海洋管理職責，為海洋事業(yè)、海洋管理注入了新的動力、確立了新的起點，同時也為陸海統(tǒng)籌掃除了障礙，長久以來海洋多部門管理的矛盾和隱患從根源被消除，海域和陸域的綜合統(tǒng)籌管理成為現(xiàn)實（圖1）。新的時代背景下，自然資源部統(tǒng)一管理的體制改革，將海洋納入國土空間規(guī)劃體系，為我國海洋事業(yè)發(fā)展帶了新的契機，同時也為陸海一體化奠定了基礎(chǔ)。

1.3 海洋規(guī)劃管理存在問題

（1）陸海空間規(guī)劃體系存在差異

目前我國陸海域在規(guī)劃管理體系上存在一定差異。從規(guī)劃管控角度來看，陸域規(guī)劃側(cè)重于事先布局，形成了從總體規(guī)劃-管控圖則-城市設(shè)計的完整規(guī)劃管控體系，達到了精細化管理。而海洋空間規(guī)劃偏重于行業(yè)規(guī)范管理，多重視流程，而對實際的實施過程關(guān)注較少，實施內(nèi)容也只包括功能和管理要求上的指導(dǎo)作用，沒有明確具體的規(guī)定，也沒有形成系統(tǒng)化的制度指引和規(guī)范標準，對于自身差異性較大的海域，難以進行具體使用決策的指導(dǎo)。

（2）海洋空間規(guī)劃體系尚不成熟

國土空間規(guī)劃是一個“五級三類”網(wǎng)狀規(guī)劃體系，在豎向上分為五級：國家級、省級、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級；橫向上分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。目前我國海洋空間規(guī)劃尚未成熟，各層級之間缺乏有機聯(lián)系，并且規(guī)劃實施監(jiān)管和評估環(huán)節(jié)不被重視。同時部分規(guī)劃存在內(nèi)容重疊，以及各個規(guī)劃間銜接不夠和規(guī)劃落實性不強等問題，導(dǎo)致海洋管理的效率低下，現(xiàn)行海洋空間規(guī)劃體系不能有效運行。

表1 海洋管理體制變革歷程

圖1 陸?？臻g規(guī)劃管理對比模式圖

（3）陸海交接地區(qū)使用功能存在沖突

海岸帶是實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的重要的一個區(qū)域，同時是陸海功能的邊界。從功能上來看，由于陸地和海洋規(guī)劃對于海岸帶空間的定位有所差異，從而導(dǎo)致多種功能相互爭奪的場面，近年來沿海城市的海岸帶功能沖突越來越激烈，不同的岸線區(qū)域功能之間都可能存在空間矛盾。例如，對于海岸帶附近分布有天然氣及核電站等能源類設(shè)施的地段，其特殊管控要求和安全標準就會和發(fā)展旅游休閑功能相違背；另外還存在海岸生態(tài)管控和居民使用訴求相矛盾的現(xiàn)象。

2 國內(nèi)外海洋管理及規(guī)劃研究

2.1 國外海洋管理及規(guī)劃研究進展

國外海洋空間規(guī)劃的出現(xiàn)最初是由于歐洲各國對發(fā)展海洋保護區(qū)產(chǎn)生需求，同時由于社會經(jīng)濟發(fā)展不可避免會對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞、在海域使用過程產(chǎn)生各類矛盾，從而大多數(shù)國家開始意識到時空因素在海洋管理中是不可或缺的，多用途管理這一手段開始在海洋空間管理中受到重視[2]，其中澳大利亞的大堡礁海洋公園就是海洋空間規(guī)劃最初的實際應(yīng)用案例。

對海洋空間管理及規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容有所提及的文件最早可以追溯到1992年，由聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會發(fā)布的《21世紀議程》，它在該文件內(nèi)中針對海洋空間在使用管理上出現(xiàn)的問題提出了針對性的建議和措施；在此之后歐盟分別于2002年、2005年、2006年以及2007年發(fā)布了《海岸帶綜合管理建議書》、《歐盟海洋環(huán)境策略綱要》、《歐洲未來海洋政策綠皮書（2006）》以及《海洋綜合政策藍皮書》，分別對以下問題進行了闡述：（1）海洋空間規(guī)劃在區(qū)域資源管理當中的地位；（2）對海洋空間規(guī)劃的支持性框架的分析；（3）海洋空間規(guī)劃是解決日益嚴重的海洋經(jīng)濟沖突和保護海洋生態(tài)多樣性等尖銳現(xiàn)實問題的重要手段；（4）把海洋空間規(guī)劃作為恢復(fù)海洋環(huán)境健康的一種手段，并制定全歐盟成員國統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃以及相關(guān)的管理原則和指導(dǎo)是實現(xiàn)海洋發(fā)展可持續(xù)性的關(guān)鍵。相關(guān)研究也表明，海洋空間規(guī)劃的相關(guān)理論對于海岸帶綜合管理的發(fā)展和以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理起到了較大的正面效應(yīng)[1]。2007年，歐盟發(fā)布《海洋綜合政策藍皮書》，強調(diào)要實現(xiàn)海洋發(fā)展的可持續(xù)，必須要把海洋空間規(guī)劃作為恢復(fù)海洋環(huán)境健康的一種手段，并且將要制定全歐盟成員國統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃以及針對該規(guī)劃的管理原則和指南。在一系列海洋政策的推動下，包括非歐盟成員國的歐洲各國開始通過海洋空間規(guī)劃開展各自的海洋開發(fā)與管理工作，并最終取得良好的收益。英國和德國、荷蘭等國家率先完成了其領(lǐng)海范圍內(nèi)的海域利用規(guī)劃和區(qū)劃工作，并形成了復(fù)雜的“地方—區(qū)域—國家—國際”規(guī)劃管理體系，其中海洋空間管理被作為關(guān)鍵手段[3]。從2006年開始，政府間海洋委員會開始將海洋空間規(guī)劃應(yīng)用于實際操作，并把保護生態(tài)系統(tǒng)作為根本原則，并陸續(xù)發(fā)布針對空間規(guī)劃實施的具體管理細則以及應(yīng)用技術(shù)框架，在一定程度上推動了美國海洋空間規(guī)劃的落地實施[1]。

經(jīng)過實踐積累，各國對于海洋規(guī)劃管理的研究和了解逐漸深入，基于此，歐美國家建立起了一套將生態(tài)系統(tǒng)作為基礎(chǔ)的海洋管理模式，同時以海洋空間規(guī)劃為主要手段的管理工作也獲得了豐富的研究成果，為我國海洋綜合管理和空間規(guī)劃發(fā)展提供了很多成功經(jīng)驗。

2.2 國內(nèi)海洋管理及規(guī)劃研究進展

20世紀80年代，我國開始了對海洋空間規(guī)劃的系列研究探索，通過不斷學(xué)習國外先進的海洋規(guī)劃理論經(jīng)驗，并應(yīng)用到本土中來。早先的研究是針對海洋國土規(guī)劃的基本性質(zhì)和主要內(nèi)容進行論述，對比美國和日本的海洋國土規(guī)劃實踐，分析我國海洋開發(fā)現(xiàn)存問題并提出可實施性的意見[4]；

2006年，“十一五”規(guī)劃提出要在我國推進形成主體功能區(qū)，進行全國主體功能區(qū)規(guī)劃的編制，同時要將海洋國土空間也包括在內(nèi)，功能區(qū)劃就是海洋空間規(guī)劃在國內(nèi)的實踐[5]。王權(quán)明等學(xué)者通過總結(jié)國外利用海洋空間規(guī)劃的實踐情況，梳理經(jīng)驗并與我國功能區(qū)劃進行了初步的對比分析，在海洋功能區(qū)劃的劃分方法、實施監(jiān)督和管理細則等方面提出實質(zhì)性建議[6]。隨后有學(xué)者整理了國際社會上海洋空間規(guī)劃的研究熱點及發(fā)展趨勢，海洋空間規(guī)劃作為基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋利用管理有效措施，對于海洋空間綜合管理具有重要意義[7]。通過對一些發(fā)達國家的海洋空間規(guī)劃的理論體系、實施框架、實踐活動和成功經(jīng)驗進行總結(jié)，為我國重經(jīng)濟而輕生態(tài)的海洋開發(fā)管理提供區(qū)域?qū)嵺`參考[2]。同時學(xué)者們聚焦于現(xiàn)階段國內(nèi)海洋空間規(guī)劃的理論和編制階段，并進行相關(guān)研究探索，為我國海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。研究內(nèi)容主要包括對海洋主體功能區(qū)劃的基本問題討論[8]，包括構(gòu)建評價體系、提出方法路徑[9]，分別構(gòu)建分類指標體系[10]等。也有學(xué)者建立了有關(guān)海洋功能區(qū)劃各個方面完整的理論體系[11]。徐偉在進行海洋功能區(qū)劃評價探討中，將理論和方法相結(jié)合，對全國海洋功能區(qū)劃實施評價體系構(gòu)建的結(jié)果進行總結(jié)，為我國海洋空間規(guī)劃改革指引了方向[12]。

國務(wù)院于2015年8月審批發(fā)布了《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，為了呼應(yīng)國家的號召，廣東、山東、天津和遼寧等具有豐富海洋資源的省份相繼在2017年底發(fā)布并實施因地制宜的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，另外其他的沿海城市也在這個海洋規(guī)劃的熱潮中相繼完成主體功能區(qū)規(guī)劃的審查工作。作為國家生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，“海洋主體功能區(qū)規(guī)劃”通過分類指導(dǎo)和分區(qū)管理，建立科學(xué)高效的海洋空間開發(fā)格局，但是系統(tǒng)性空間規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)和管理體系在實施管理層面仍然有所缺失[13]。王鳴岐等學(xué)者提出了實現(xiàn)海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的總體構(gòu)想，并設(shè)計了具體實現(xiàn)路徑[14]。黃杰則分析了國土空間規(guī)劃視角下構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系存在的問題以及策略展望，強調(diào)只有加強陸海統(tǒng)籌建設(shè)，才能促進區(qū)域一體化保護與發(fā)展[15]。

綜合來看，我國相比于歐美國家在構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系這一方面起步較晚，但在后續(xù)推進過程中后來居上，迅速發(fā)展。為了避免實踐過程中用海矛盾的發(fā)生，對海域的使用提出合理的規(guī)范，我國在進行海洋空間規(guī)劃相關(guān)研究尤其是建立管理制度方面不斷探索。經(jīng)過近30年的發(fā)展，海洋綜合管理的理念與方法得到更新，空間規(guī)劃的技術(shù)理論體系也在不斷完善、方法逐漸成熟，在海洋開發(fā)與管理中發(fā)揮了重要作用。在新的時代背景下，建立海洋強國等一系列決策部署和生態(tài)文明建設(shè)要求，都將海洋空間規(guī)劃作為治理海洋的重要理念和工具提升到更重要的位置。只有將陸地和海洋視為一個整體環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，增強陸海聯(lián)動性，對現(xiàn)階段海洋空間規(guī)劃體系進行梳理，主動融入國土空間規(guī)劃大框架，才能真正意義上實現(xiàn)國土空間的管理統(tǒng)籌。

3 全要素空間規(guī)劃體系下的陸海統(tǒng)籌

3.1 海洋空間規(guī)劃是陸海統(tǒng)籌管理的重要工具

海洋作為國土空間的重要組成，在長期大規(guī)模開發(fā)利用時期，在國家生態(tài)文明建設(shè)中承擔著重要角色。2015年國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”，之后相繼出臺的系列政策性文件，都為新時代國土空間的開發(fā)保護格局提供了指引，共同推進形成了標準統(tǒng)一、責權(quán)明確和科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系。在改革背景下，自然資源部加掛了海洋局牌子，將陸海自然資源納入統(tǒng)一管理體系，實現(xiàn)了空間管制和資源配置的有效銜接，為陸海一體化奠定基礎(chǔ)。海洋空間規(guī)劃作為陸海統(tǒng)籌管理的重要工具，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)資源、環(huán)境、生態(tài)與人口、社會、經(jīng)濟之間的關(guān)系，促進海洋自然資源的可持續(xù)開發(fā)和利用，是符合海洋事業(yè)、海洋綜合管理的時代潮流和發(fā)展大勢。

3.2 海陸統(tǒng)籌是海洋空間規(guī)劃編制的核心理念

進入21世紀以來，陸域經(jīng)濟的發(fā)展受到了人口、資源和環(huán)境等問題的影響，海洋經(jīng)濟開始成為社會經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的重要載體，對擴展發(fā)展空間也起到了非常重要的作用。陸海統(tǒng)籌的的概念最早來源于十二五規(guī)劃，以制定并實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略為手段，實現(xiàn)海洋資源的合理開發(fā)、控制以及海洋管理能力的提升。十八大、十九大政府工作報告多次強調(diào)必須堅持陸海統(tǒng)籌，并提出加快建設(shè)海洋強國的目標和任務(wù)。在相關(guān)文件的指引下，我國陸海統(tǒng)籌的定位逐漸清晰，主要包括協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和海岸帶及海洋綜合管理這兩部分。在此基礎(chǔ)下，依據(jù)相關(guān)法律，以海岸帶專項規(guī)劃為切入點，以用途管制為手段，編制統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃，推進海洋和陸域空間規(guī)劃的有效銜接，加快融入自然資源統(tǒng)一管理大框架下的國土空間規(guī)劃體系，謀劃支撐海洋領(lǐng)域的發(fā)展目標和任務(wù)，實現(xiàn)陸海國土空間統(tǒng)籌管理的全域覆蓋。

4 深圳市陸海統(tǒng)籌管理及規(guī)劃思路

4.1 深圳市陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管理過程

深圳市是一個因海而生、因海而興的特大型經(jīng)濟中心城市，改革開放40年來深圳市的快速城鎮(zhèn)化就是不斷親海、向海的過程。因為城市陸域資源的有限性，同時人們把追求經(jīng)濟快速增長作為社會發(fā)展的價值導(dǎo)向，因此造成了深圳市填海空間在1996～2010年間的急劇擴張（圖2）。隨著時間發(fā)展，填海造地對生態(tài)的負面影響不斷顯現(xiàn)，以及海域使用管理法等一系列法律法規(guī)的出臺，填海空間的盲目擴張逐步得到了控制。

2012年，深圳市海洋局并入深圳市規(guī)劃國土資源委員會，在全國范圍內(nèi)率先實現(xiàn)規(guī)劃、國土和海洋管理三合一，建立了陸海統(tǒng)籌的體制機制平臺，基本實現(xiàn)了管理架構(gòu)上的陸海一體化管理?；趯﹃懞ｊP(guān)系健康化的考慮，以及陸海統(tǒng)籌發(fā)展的深刻認知，深圳市從保護海洋和利用海洋入手， 從2016年開始編制《深圳市海岸帶綜合管理和保護規(guī)劃》，聚焦于海岸帶的綜合管理。劃定深圳海岸帶范圍，總面積859km2，其中陸域面積299 km2，海域面積為560km2（圖3）。

圖2 1996～2010年深圳市填海熱點區(qū)情況

圖3 規(guī)劃范圍圖

圖4 海岸帶灣區(qū)單元劃分圖

4.2 全要素統(tǒng)籌的規(guī)劃內(nèi)容與特色創(chuàng)新

在此規(guī)劃中，深圳市充分考慮生態(tài)文明建設(shè)需求和以人為本的發(fā)展理念，將海洋與城市發(fā)展相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大重要環(huán)節(jié)，以生態(tài)優(yōu)先為價值導(dǎo)向，充分滿足人的需求，建立 “海域+陸域”全域生態(tài)空間。深圳市海岸帶規(guī)劃的編制主要從三個方面展開，規(guī)劃上以可持續(xù)利用海洋生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸?？臻g功能，多元化定位灣區(qū)單元發(fā)展，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌一體化；管理上通過推動深圳市海岸帶綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立來實現(xiàn)海岸帶綜合管理；建設(shè)上通過海岸管控區(qū)和空間控制指引實現(xiàn)對不同項目的嚴格管控。

（1）嚴守生態(tài)底線，強調(diào)生態(tài)功能

生態(tài)保護區(qū)管控制度已經(jīng)在深圳陸海區(qū)域落實，但由于各自保護目標不同，海洋生態(tài)紅線和陸域的生態(tài)控制線所確定的生態(tài)空間，敏感性強且單獨存在，尤其是大量聚集的人類活動會對濱海生態(tài)空間產(chǎn)生影響。因此海岸帶規(guī)劃進一步推進綠色空間建設(shè)，打通生態(tài)綠廊，構(gòu)建陸海生態(tài)綠廊網(wǎng)絡(luò)，提高深圳市海岸帶的生態(tài)服務(wù)價值。例如在深圳灣建造人工沙灘，既增強岸線功能又增添市民參與度。規(guī)劃還通過細化海洋生態(tài)紅線和陸域生態(tài)控制線來進行無縫對接，并提出控制指引，強化生態(tài)修復(fù)和用地管控，突出陸?？臻g的融合共生。

（2）搭建綜合管理平臺，促進合作

改革前我國海岸帶涉及管理部門很多，同一空間內(nèi)事權(quán)不明職責不清，迫切需要建構(gòu)綜合管理機制和平臺，制定相應(yīng)管理辦法才能有效地推動陸海一體化發(fā)展。深圳市試圖通過在規(guī)劃委員會下分成立海岸帶綜合管理委員會，來協(xié)資源本底調(diào)查、獲取詳細海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從而支撐海岸帶保護和利用，提升綜合管理水平。同時建立海岸帶動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，定期反饋并發(fā)布相關(guān)信息。根據(jù)部門協(xié)調(diào)和信息平臺互通，還可以進一步實現(xiàn)政府部門間信息共享，促進管理合作提升工作效率。

（3）明確功能布局，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

深圳市海岸帶規(guī)劃堅持統(tǒng)籌路海經(jīng)濟發(fā)展，在空間上進行產(chǎn)業(yè)布局分工，并對相應(yīng)開發(fā)活動和準入產(chǎn)業(yè)進行控制，推動區(qū)域要素的合理配置，例如西部則重點把握該片區(qū)在物流傳輸上的優(yōu)勢，以海洋科技及海洋裝備產(chǎn)業(yè)作為重點開發(fā)對象進行發(fā)展。深圳市著力強化海洋科技創(chuàng)新型，培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)，逐步推進海洋新城的規(guī)劃建設(shè)的落實，并通過規(guī)劃手段將海洋科技相關(guān)企業(yè)集聚于固定片區(qū)，使得在海洋智能裝備等領(lǐng)域共互相促進發(fā)展從而形成核心優(yōu)勢，并推進大空港海洋新興產(chǎn)業(yè)基地和立新湖海洋電子產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，促進藍色經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。

（4）深化法定圖則，推進統(tǒng)籌管理

在新一輪的國土空間規(guī)劃改革體系下，深圳市海岸帶規(guī)劃編制按照要求將法定圖則拓展到海域范圍。在全市海岸帶區(qū)域，劃分出15個灣區(qū)單元，來加強灣區(qū)陸海管控。規(guī)劃對每一個單元分別展開陸海一體化的空間詳細規(guī)劃探索編制，從功能布局、道路交通、配套設(shè)施等方面綜合來考慮陸海需求，推進陸海協(xié)同發(fā)展（圖4），同時對海岸帶法定圖則規(guī)劃提出特定的技術(shù)指引和控制要素。目前深圳市已經(jīng)在部分灣區(qū)單元開啟試點研究，對于陸海規(guī)劃體系的對接，從規(guī)劃編制、審批機制和技術(shù)標準各方面進行深入探索，從而達到真正的海洋精細化管控。

5 陸海統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展構(gòu)想

5.1 整合海洋空間規(guī)劃，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌新格局

抓住國土空間規(guī)劃體系改革的機會，基于海洋生態(tài)系統(tǒng)，通過梳理各個規(guī)劃間的關(guān)系，在豎向上編制詳細規(guī)劃和相應(yīng)的規(guī)范標準，指導(dǎo)開發(fā)管理工作的進行，橫向上加大規(guī)劃銜接力度，探索多規(guī)融合的協(xié)調(diào)機制，積極推進城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃的銜接。并且為了日后的統(tǒng)一規(guī)劃以及發(fā)展利用能夠順利進行，陸域國土空間的相關(guān)用途以及海洋資源利用的相關(guān)途徑也將會在新的分類標準中進行名稱上的統(tǒng)籌銜接。將各類空間規(guī)劃整合成一張藍圖和一本規(guī)劃，構(gòu)建合理有效的海洋空間規(guī)劃體系。

5.2 提高規(guī)劃管理效益，搭建陸海一體信息平臺

海洋空間規(guī)劃需要管理和技術(shù)、制度的共同支持。在海洋空間規(guī)劃體系下建立專門化的管理平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好陸海規(guī)劃的整合統(tǒng)一，提高規(guī)劃的管理效益，從而實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。新的海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)該在自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上建立基礎(chǔ)信息平臺，整合各類空間管理數(shù)據(jù)，從而推進政府部門相互之間以及社會之間的數(shù)據(jù)共享和信息交互。另外為了利于社會大眾以及相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)能充分跟進當前海洋開發(fā)利用情況，根據(jù)實際需要將海洋空間規(guī)劃的政策、用海信息、用海許可證等信息進行公開公示。

5.3 健全實施監(jiān)管機制，提升海洋空間規(guī)劃的實操性

我國存在的海洋管理不到位問題，主要原因是當前的海洋空間規(guī)劃較大程度將注意力放在程序上，而對于實施以及評估兩個環(huán)節(jié)較為輕視，從而使得編制、實施以及監(jiān)督三方相互分離。陸海統(tǒng)籌管理需要在編制、審批、監(jiān)測等方面進行改革，建立健全規(guī)劃實施監(jiān)管制度，包括海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，海洋空間規(guī)劃的定期體檢，強化規(guī)劃編制、實施和監(jiān)測的部門合作；健全相應(yīng)技術(shù)保障，并制定系列管控規(guī)范，包括詳細規(guī)劃和編制技術(shù)指引；根據(jù)海洋開發(fā)利用發(fā)展情況適時調(diào)整發(fā)展策略，從而提升規(guī)劃的實用性和可操作性。

總結(jié)

建立以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃體系，全面提升海洋資源開發(fā)保護水平，是實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的發(fā)展途徑，也是未來海洋規(guī)劃管理發(fā)展的趨勢。但當前我國在海洋空間規(guī)劃方面存在許多不足。例如海洋空間規(guī)劃體系不成熟，技術(shù)標準不完善，規(guī)劃之間重疊沖突、缺乏統(tǒng)籌，海洋行政管理部門職能交叉等問題，以及規(guī)劃本身重過程、輕實施、少評估，公眾參與度低，在很大程度上降低了海洋空間規(guī)劃管理科學(xué)性。深圳作為海洋規(guī)劃管理創(chuàng)新的先驅(qū)城市，把岸帶作為陸海耦合的重要空間，在生態(tài)保護的基礎(chǔ)上，對海岸帶產(chǎn)業(yè)布局進行優(yōu)化，以灣區(qū)單元為基礎(chǔ)探索編制陸海統(tǒng)籌的詳細規(guī)劃；同時對岸帶陸海域?qū)嵭芯毠芸?，通過構(gòu)建綜合的管理機制和平臺來加強實施保障，這些管控措施為有效解決陸海分割的規(guī)劃管理問題提供了思路，也為全國其他沿海城市提供了一個很好的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃管理的示范樣本?，F(xiàn)階段我國陸海利用方式還存在很大差異性，實現(xiàn)陸海全資源統(tǒng)籌下的功能協(xié)調(diào)發(fā)展，仍需對規(guī)劃管理制度及法律機制進行深入探索和推進，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的海洋空間規(guī)劃體系，促進一體化的海洋空間開發(fā)和利用，才能早日實現(xiàn)海洋強國目標。

圖、表來源

圖3、4：深圳市海岸帶綜合保護和利用規(guī)劃（2018-2035）

其余圖、表均由作者繪制。