周 靜

引言

黨的十九大報告提出“統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)”，這是落實山水林田湖草生命共同體理念的必然要求。針對我國規(guī)劃體系重規(guī)劃編制、輕監(jiān)督實施的問題，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制制度。近期國家層面相繼出臺多項政策文件，逐步明確全域全類型的用途管制機(jī)制，但在標(biāo)準(zhǔn)制定和環(huán)節(jié)銜接方面還有一些需要進(jìn)一步探索創(chuàng)新的領(lǐng)域。

1 研究對象及研究的意義

1.1 對研究對象概念內(nèi)涵的認(rèn)識

國土空間用途管制源于土地用途管制的擴(kuò)展。1997年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》將這一概念上升為基本制度[1]。該法第四條規(guī)定：國家實行土地用途管制制度。土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途、明確土地使用條件，土地所有者、使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地的制度。

圍繞國土空間功能用途的界定與管理，近期出臺的國家文件基本延續(xù)了“用途管制”這個土地利用規(guī)劃詞匯，也是本文采用這個概念作為關(guān)鍵詞的原因。在國內(nèi)學(xué)術(shù)論文討論中用途管控和用途管制兩個詞均有使用，針對控制線、指標(biāo)、功能時一般搭配“管控”使用。從國內(nèi)外文獻(xiàn)研究[2-10]中可知，用途管控和用途管制兩者表達(dá)的意思接近，強(qiáng)調(diào)對以土地為載體的國土空間在用地指標(biāo)、功能用途、結(jié)構(gòu)布局、開發(fā)強(qiáng)度、開發(fā)時序等方面的人為規(guī)劃控制。用途管制是規(guī)劃的主要目的與職能之一。從用途管制最早應(yīng)用在土地利用總體規(guī)劃中可以看出，用地規(guī)劃編制本身即是在施行土地用途管制，規(guī)劃即管制。相對于規(guī)劃發(fā)揮指導(dǎo)城市或地區(qū)發(fā)展方向這一更加戰(zhàn)略性的功能，用途管制是規(guī)劃實施管理管控的具體操作手段。狹義的用途管制也可特指用地審批制度[11，12]，即在規(guī)劃劃定土地等全域全類型自然資源要素的用途后，依據(jù)規(guī)劃一張藍(lán)圖審批資源的開發(fā)利用申請的方式。自然資源部的國土用途管制司即主要承擔(dān)此項職能。根據(jù)學(xué)者的觀察[13]，空間規(guī)劃管理與國土空間用途管制在功能上有很強(qiáng)的對應(yīng)性，涉及規(guī)劃、實施和監(jiān)督3個核心環(huán)節(jié)，即有必要拓展用途管制的內(nèi)涵，形成系統(tǒng)認(rèn)識。

2018年中共中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，自然資源部的核心職責(zé)是履行好“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。在“兩統(tǒng)一”的框架下，新時代國土空間規(guī)劃提出全域全類型全周期管理的新要求新目標(biāo)。一是充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)主力軍作用，構(gòu)建以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。二是改變以往規(guī)劃重編制輕管理的情況，加強(qiáng)對規(guī)劃實施落地和監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的制度設(shè)計。根據(jù)國家出臺的最新文件，全域全類型全周期用途管制的內(nèi)涵已較為清晰：全域全類型即指實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌和生態(tài)、生活、生產(chǎn)城鄉(xiāng)用地類型全覆蓋，全周期管理即指打通調(diào)查、規(guī)劃和審批等國土空間治理的各環(huán)節(jié)。但實現(xiàn)“三全”的路徑還在探索中。一方面廣義的用途管制內(nèi)涵所包含的用地分區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、規(guī)劃編制、分區(qū)分類管控措施制定、用地審批、實施監(jiān)督、評估預(yù)警及糾錯調(diào)整等環(huán)節(jié)自身的規(guī)程和機(jī)制尚不完善，且鏈條中的一些堵點尚未打通。

1.2 研究的意義和目的

全域全類型全周期的國土空間用途管制體系制度是國土空間規(guī)劃“五級、三類、四體系”的重要組成部分。雖然用途管制的落腳點在實施和監(jiān)管，但整個體系需要貫穿國土空間規(guī)劃的全周期全鏈條，包含制定分區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計功能管控措施、完善傳導(dǎo)聯(lián)動機(jī)制、健全審批機(jī)制和糾錯修訂機(jī)制、制定監(jiān)管指標(biāo)、明確管控責(zé)任主體和考核機(jī)制等各個環(huán)節(jié)。一方面體系要做到科學(xué)完善，一方面各環(huán)節(jié)之間要做好銜接和自洽。

過去的兩年，國家層面相繼出臺了關(guān)于三條控制線劃定、用地分區(qū)分類及省、市級規(guī)劃指標(biāo)體系等規(guī)程文件及審批制度改革的指導(dǎo)意見。從全域全類型全周期角度出發(fā)，建立健全了國土空間用途管制體系的基本框架。但我們也看到，該框架還存在細(xì)節(jié)不完善、結(jié)構(gòu)不均衡、環(huán)節(jié)銜接不緊密的問題。因此，發(fā)現(xiàn)問題并提出初步建議是本研究的主要目的。

優(yōu)化完善國土空間用途管制機(jī)制一方面要需要國家層面進(jìn)一步加快標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的供給，另一方面也需要地方層面在細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行因地制宜的探索和創(chuàng)新，通過上下結(jié)合來實現(xiàn)。2019年的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》[14]制定了國家層面對國土空間用途管制的總體原則，文件同時要求地方規(guī)劃，特別是市縣級國土空間規(guī)劃，因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動留有空間，突出規(guī)劃的實施性。特別是農(nóng)業(yè)和生態(tài)資源較為豐富的地區(qū)，應(yīng)著重探索區(qū)域混合功能用地的管控規(guī)則，制定有利于振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，有利于城市資本下鄉(xiāng)和三產(chǎn)融合發(fā)展，有利于用地用途轉(zhuǎn)換、用地指標(biāo)增減掛鉤、占補平衡機(jī)制的具體、可操作的用途管制制度。

2 現(xiàn)階段出臺的用途管制有關(guān)政策文件簡析

三條控制線是空間管控的底線，該劃定指導(dǎo)意見較先發(fā)布。2020年9月和10月連續(xù)發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃和用途管制用地用海分類指南（試行）》和《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》及時彌補了基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題。

2.1 三條控制線劃定

（1）“三線六區(qū)”的界定。2019年11月出臺的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的指導(dǎo)意見》[15]明確了關(guān)于三條控制線的劃定規(guī)則和剛性要求。文件要求按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線。紅線內(nèi)包括自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)地一般控制區(qū)兩個分區(qū)。永久基本農(nóng)田紅線外，還要加強(qiáng)一般耕地“三位一體”保護(hù)，加快劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，認(rèn)定特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)?！妒屑墖量臻g總體規(guī)劃編制指南（試行）》[16]在規(guī)劃分區(qū)二級分區(qū)建議中提出了“一般農(nóng)業(yè)區(qū)”，可視為與一般耕地對應(yīng)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量、限定容量，科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)。

（2）“三線”的空間和功能關(guān)系。原則上，“三線”不應(yīng)交叉，“三區(qū)”空間不宜重疊，“三區(qū)三線”劃定上以突出主體功能為主，但功能上可以互相滲透，體現(xiàn)功能要素的復(fù)合性、包容性和多樣性符合城鄉(xiāng)空間有效利用的未來趨勢[17]。城鎮(zhèn)中增加生態(tài)空間的供給符合城市高質(zhì)量發(fā)展的需要；農(nóng)業(yè)空間適當(dāng)設(shè)置點狀設(shè)施建設(shè)用地和三產(chǎn)融合發(fā)展空間，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展；生態(tài)空間按照必要和合理的需求設(shè)計一定比例人類活動空間，符合精細(xì)化管理和生態(tài)修復(fù)治理的需要。

（3）“三線”劃定的傳導(dǎo)機(jī)制。五級三類的國土空間規(guī)劃體系要求體現(xiàn)規(guī)劃編制導(dǎo)向的差別，具體為國家級規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、省級規(guī)劃突出協(xié)調(diào)性、市縣級規(guī)劃突出落地性，詳細(xì)規(guī)劃作為用途管制的重要依據(jù)。根據(jù)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》要求，自上而下、上下結(jié)合實現(xiàn)三條控制線落地。即國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點區(qū)域，提出下一級劃定任務(wù)；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實體邊界?？鐓^(qū)域劃定沖突由上一級政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。

（4）生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)管指標(biāo)。為貫徹落實《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的指導(dǎo)意見》，生態(tài)環(huán)境部于2020年11月制定印發(fā)了《生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系（試行）》[18]。生態(tài)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系包括面積、性質(zhì)、功能、管理4個指標(biāo)類型共15個監(jiān)管指標(biāo)，各?。▍^(qū)、市）可結(jié)合本地實際增加特色指標(biāo)。15項指標(biāo)里有3項與空間用途管制最相關(guān)，包括生態(tài)保護(hù)紅線面積比例、人類活動影響面積以及線性工程密度。

2.2 用地用海分類體系

（1）全域全類型全覆蓋。自然資源部于2020年10月發(fā)布了《國土空間調(diào)查、規(guī)劃和用途管制用地用海分類指南（試行）》[19，20]（以下簡稱《分類指南》），整合了原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等分類標(biāo)準(zhǔn)，建立了全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類，為科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)一管理自然資源，切實履行“兩個統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”奠定了重要的工作基礎(chǔ)[19]。新的國土空間分類標(biāo)準(zhǔn)的主要出發(fā)點是打通“兩規(guī)”、打通陸海、打通城鄉(xiāng)，實現(xiàn)全域全類型覆蓋。新分類標(biāo)準(zhǔn)采取三級分類體系，共設(shè)置24種一級類、106種二級類及39種三級類，并鼓勵在使用中可根據(jù)實際需要，在現(xiàn)有分類基礎(chǔ)上制定用地用海分類實施細(xì)則。盡管用途管制措施和監(jiān)管指標(biāo)發(fā)布有先后，負(fù)責(zé)的職能部門也可能不同，但用途管制和監(jiān)督管理的具體指標(biāo)和措施都應(yīng)保持呼應(yīng)和連貫，才能真正實現(xiàn)國土空間的全生命周期管理。因此我們認(rèn)識，未來地方細(xì)化制定的生態(tài)紅線用途管制約束有必要參照生態(tài)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系的要求。

（2）全生命周期統(tǒng)籌。國土空間管理的全生命周期包括調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計、評價、空間規(guī)劃、用途審批、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、土地審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、登記及信息化管理等自然資源管理全過程各環(huán)節(jié)工作。第三次全國國土調(diào)查于2017年10月開展，是自然資源部組建后的一項重要工作。截至2019年3月三調(diào)工作取得階段性進(jìn)展，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和基礎(chǔ)圖件制作已經(jīng)完成，全國范圍的實地調(diào)查開始全面啟動?！斗诸愔改稀繁M可能統(tǒng)籌銜接《三調(diào)分類》。近期出臺的《分類指南》能否與《三調(diào)分類》實現(xiàn)無縫銜接，替代前者，是國土空間能否實現(xiàn)全生命周期管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵一環(huán)。結(jié)合第三次全國國土調(diào)查的最新成果，對耕地、林地、園地、草地等用地的含義進(jìn)行了修改完善。此外，增設(shè)和細(xì)分了一些用地類型，體現(xiàn)空間差異化和精細(xì)化管理的需求。例如增加了“濕地”分類，體現(xiàn)出生態(tài)空間保護(hù)和治理的重要性；將倉儲用地分為物流倉儲和儲備庫用地，適應(yīng)物流業(yè)快速發(fā)展的新要求；增加了城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)設(shè)施用地，統(tǒng)一歸入“居住用地”一級類下，體現(xiàn)建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)生活圈的新要求，形成完整的居住用地功能[21-23]。

2.3 市級國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系

2019年5月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》指出，構(gòu)建“五級三類，四個體系”的國土空間規(guī)劃體系。在“五級”體系中，市級層面規(guī)劃是承上啟下、以實施為導(dǎo)向編制的關(guān)鍵層級。2020年9月，自然資源部辦公廳正式印發(fā)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》文件，形成了指導(dǎo)我國地級城市開展國土空間規(guī)劃利用與保護(hù)的技術(shù)大綱。該技術(shù)體系特點之一是通過擴(kuò)展指標(biāo)體系，實現(xiàn)指標(biāo)的“多規(guī)合一”。規(guī)劃文本11張附表，可分為四種類型。包括指標(biāo)及指標(biāo)分解表、功能/用地結(jié)構(gòu)表、重點資源一覽表和重點項目安排表?！妒屑壷改稀返牧咙c之一是完善了規(guī)劃編制和實施監(jiān)督環(huán)節(jié)的銜接，通過擴(kuò)展和優(yōu)化“規(guī)劃指標(biāo)體系”，突出底線約束思維和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、提高國土資源利用效率的要求。前后連貫的邏輯將促進(jìn)規(guī)劃編制在用地分區(qū)及規(guī)劃上更有針對性，是落實國土空間全生命周期[24]、全鏈條管控的重要探索，是提升城市現(xiàn)代化治理能力的具體舉措。編制指南中的規(guī)劃分區(qū)分為一級和二級，其中鼓勵地方探索符合實際需要的二級用地分區(qū)類型。

2.4 用地審批制度改革

（1）用途管制工具和模式的設(shè)定。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可+地類變更”的管制方式。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入清單+地類管理”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護(hù)地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護(hù)制度。

（2）優(yōu)化流程簡化材料。習(xí)近平總書記提出，由一個部門負(fù)責(zé)所有國土空間用途管制職責(zé)是十分必要的。針對原土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃因由不同部門主管、且主要管控重點和領(lǐng)域差異造成的同一事項不同審批制度的情況，2019年9月，自然資源部部署推進(jìn)規(guī)劃許可和用地審批改革以及國土空間規(guī)劃審查報批制定改革。通過管理邏輯重新梳理，將規(guī)劃資源部門各類審批事項整合進(jìn)“空間準(zhǔn)入條件”、“用途管制許可”和“竣工驗收”三大階段。提出了“3個合并”“1個簡化”的改革措施，推進(jìn)“多審合一”“多證合一”用地審批制度的改革。即合并規(guī)劃選址和用地預(yù)審；合并建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)；多測整合、多驗合一；簡化報件審批材料。

3 現(xiàn)行國土空間用途管制在實現(xiàn)全域全類型全周期方面的瓶頸與挑戰(zhàn)

如前文所述，近期出臺的三線劃定指導(dǎo)、用地分類指南、監(jiān)管指標(biāo)體系及審批制度改革等文件，加速推進(jìn)了國土空間規(guī)劃向自然資源全域全類型全周期開發(fā)和保護(hù)方向轉(zhuǎn)變。但通過對不同部門不同時期各項政策的系統(tǒng)分析、理論和文獻(xiàn)研讀、及對規(guī)劃實踐難點的總結(jié)，本文認(rèn)為現(xiàn)行用途管制體系仍存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)局部對接轉(zhuǎn)換不精準(zhǔn)、不同用地類型用途管制措施結(jié)構(gòu)性力度不均、以及規(guī)劃編制和用地分區(qū)分類監(jiān)管指標(biāo)體系銜接不足這三方面問題。具體如下：

3.1 用途管制的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)尚不健全

最新用地用海分類和三調(diào)分類之間的轉(zhuǎn)換利用還需要進(jìn)一步出臺標(biāo)準(zhǔn)化做法。三調(diào)開始時間早于《分類指南》發(fā)布時間，《分類指南》里的地類在名稱和內(nèi)涵上與三調(diào)工作中使用的《三調(diào)分類》基本保持一致，也就是說，《分類指南》中的絕大多數(shù)地類已在三調(diào)中調(diào)查過了，根據(jù)《分類指南》的名稱和代碼可對三調(diào)的地類進(jìn)行轉(zhuǎn)換?！度{(diào)地類》和《分類指南》沒有實現(xiàn)銜接的地類主要是《分類指南》里新增和細(xì)化的地類。如《分類指南》中新增的“農(nóng)業(yè)設(shè)施用地”和居住用地中的“服務(wù)設(shè)施用地”，與國土三調(diào)中“農(nóng)村道路”和“公共管理與公共服務(wù)設(shè)施”地類不能直接轉(zhuǎn)換利用。且自然資源部還將進(jìn)一步研究細(xì)化森林、草原、水、濕地等自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步實施自然資源調(diào)查和監(jiān)測工作，豐富和拓展國土三調(diào)成果。這意味著《分類指南》（試行）還將有所調(diào)整。此外，三調(diào)圖還需要大量外業(yè)核實工作，如宅基地和集體建設(shè)用地的邊界和產(chǎn)權(quán)劃定等領(lǐng)域存在的問題，閑置工業(yè)用地功能轉(zhuǎn)換問題，生態(tài)空間內(nèi)其他功能的認(rèn)定和騰退等有爭議的問題都需要進(jìn)一步認(rèn)定。在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、底圖、底數(shù)未落實的情況下，三線劃定工作尚不能精準(zhǔn)落位。

3.2 三類空間用途管制措施力度不均

更重要的是，在用地用海分類的基礎(chǔ)上，各類空間及用地類型的功能用途管制措施尚未緊跟著用地用海分類的步伐出臺或修訂完善。雖然用途管制的具體措施、原則和方法需要地方探索和創(chuàng)新，但是國家的頂層設(shè)計也不宜后置。現(xiàn)有規(guī)劃體系中，自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的保護(hù)和開發(fā)性用途管制的啟動時間與管控手段的操作性相對滯后于以控制性詳細(xì)規(guī)劃為主要工具的城鎮(zhèn)空間開發(fā)管控。原國土資源部于2017年4月印發(fā)了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，旨在將所有自然生態(tài)空間納入用途管制范疇，但實施效果受當(dāng)時政出多門的影響并不理想。2019年11月《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的指導(dǎo)意見》彌補了這一不足，直接提出了生態(tài)空間的具體準(zhǔn)入規(guī)則。同時在控制區(qū)劃定方面，打破了原來的總量和指標(biāo)控制思維，注重區(qū)分和細(xì)化品質(zhì)和特色的功能區(qū)，為精細(xì)化管制措施的制定奠定基礎(chǔ)?！渡鷳B(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管指標(biāo)體系（試行）》也專門針對生態(tài)紅線提出了管控指標(biāo)。盡管如此，自然生態(tài)空間的用途管控措施，特別是在市級以下尺度的規(guī)劃編制中，仍需要細(xì)化和完善。而農(nóng)業(yè)空間中開發(fā)性用地的布局和管控因與鄉(xiāng)村振興事業(yè)緊密相連，最需要與地方與規(guī)劃方案緊密結(jié)合、守正創(chuàng)新，但目前也最為空白。此外，農(nóng)用地與生態(tài)用地的用途轉(zhuǎn)用機(jī)制仍需完善。

3.3 控制線的劃定需要大量協(xié)調(diào)工作

控制線劃定需要協(xié)調(diào)歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)實情況。早在2009年國土資源部和農(nóng)業(yè)部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于劃定基本農(nóng)田實行永久保護(hù)的通知》，2017年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》中提到，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝的目標(biāo)。2014年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，2017年環(huán)境保護(hù)、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》。因此，在本輪國土空間規(guī)劃編制前，多地已劃定過這兩條紅線。但因部門信息不共享、監(jiān)管不嚴(yán)等原因，兩線有交叉重疊或“上山下?！钡惹闆r和問題。三線劃定要處理好差異圖斑，以生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約等原則權(quán)衡好相關(guān)部門利益。

3.4 規(guī)劃編制和監(jiān)管指標(biāo)體系銜接不足

目前這個階段，國土空間用途管制從調(diào)查到規(guī)劃到監(jiān)管環(huán)節(jié)尚未完全打通。通過與生態(tài)紅線監(jiān)管指標(biāo)對比發(fā)現(xiàn)，《市級編制指南》中設(shè)定規(guī)劃指標(biāo)體系作為實施監(jiān)督評估的依據(jù)，尚未能與重要空間要素類型各自的監(jiān)測評估體系實現(xiàn)銜接和對應(yīng)。該指標(biāo)體系的城鎮(zhèn)指標(biāo)更加具體，增加了空間品質(zhì)的評估內(nèi)容；而生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地和發(fā)展指標(biāo)較為簡單，以用地面積約束為主，基本沒有增設(shè)功能性和質(zhì)量評估指標(biāo)。目前看，生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的監(jiān)測評估體系還會由不同職能部門研究制定。以生態(tài)空間為例，原《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》可能經(jīng)過修訂沿用。因此本研究認(rèn)為，未來規(guī)劃評估應(yīng)不光考核規(guī)劃編制指南中設(shè)定的規(guī)劃指標(biāo)，也應(yīng)適當(dāng)融入一些生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間功能性監(jiān)測評估指標(biāo)，以實現(xiàn)三類空間的高品質(zhì)發(fā)展為最終目的。同時，市級規(guī)劃編制指標(biāo)也要和原有的《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》中構(gòu)建的“市縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估”質(zhì)保體系做好銜接。

4 完善國土空間用途管制機(jī)制的一些建議

本研究認(rèn)為，國土空間規(guī)劃，特別是市級以下層級規(guī)劃，肩負(fù)著作為用地審批法定依據(jù)的重要責(zé)任，因此應(yīng)對上述挑戰(zhàn)的關(guān)鍵是加快國家層面規(guī)則和指導(dǎo)意見的制定，以“全周期管理”為后續(xù)改革的重點，系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)則體系。廣泛征求各利益相關(guān)部門及地方實踐主體的意見，加強(qiáng)論證，盡量保證規(guī)則的合理、統(tǒng)一、銜接、自洽，以地方試點等方式為依托，盡快優(yōu)化完善規(guī)則體系。具體建議如下。

4.1 明確用途管制體系的構(gòu)成，完善全周期各環(huán)節(jié)的銜接

4.1.1 完善全周期用途管制體系

隨著用地用海分類指南和市級規(guī)劃指標(biāo)體系等國家指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)的出臺，用途管制實現(xiàn)全域全覆蓋的分區(qū)分類基礎(chǔ)得到明確。但從自然資源部辦公廳2020 年5 月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》提出“空間用途管制制度”和“審批制度”雙制度改革的思路來看，用途管制仍未以一個全周期體系來對待。本研究建議下一步地方國土空間規(guī)劃應(yīng)注重用途管制的全周期統(tǒng)籌，做好用途管制從規(guī)劃的生產(chǎn)、應(yīng)用到優(yōu)化調(diào)整的整個鏈條的覆蓋，形成閉環(huán)管理體系。具體來講，建議從空間管理的規(guī)劃編制、審批、監(jiān)督3個核心環(huán)節(jié)，向管理周期的前后延伸，構(gòu)建以計劃指標(biāo)管理、空間分區(qū)分類劃定、用途管制措施設(shè)定、用地審批和實施監(jiān)測評估及動態(tài)調(diào)整機(jī)制設(shè)計這5個環(huán)節(jié)組成的國土空間規(guī)劃全域全類型全周期用途管制體系。下圖詮釋了以市級為例的全周期管理環(huán)節(jié)關(guān)系（圖1）。

根據(jù)前文分析，目前全周期體系的主要堵點一是在規(guī)劃和監(jiān)管指標(biāo)體系的銜接上。如果空間規(guī)劃編制、用途管制措施與空間監(jiān)測修復(fù)等環(huán)節(jié)分離，則規(guī)劃落地、空間管控的效率還是不能提高[25]。建議在規(guī)劃編制時設(shè)定能夠更好的服務(wù)和適用于生態(tài)環(huán)境或農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管指標(biāo)的空間規(guī)劃管控指標(biāo)，使得規(guī)劃指標(biāo)的考察重點也能夠從偏重城鎮(zhèn)空間向增加生態(tài)和農(nóng)林業(yè)空間比重的方向改革。這需要國家層面制定監(jiān)管指標(biāo)的不同部委之間加強(qiáng)協(xié)商和統(tǒng)籌。二是進(jìn)一步加強(qiáng)動態(tài)調(diào)整機(jī)制的設(shè)計。依托國土空間規(guī)劃“一年一體檢、五年一評估”的頂層設(shè)計，針對在實施監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的問題，建立靈活有效的糾錯機(jī)制和調(diào)整機(jī)制，包括建立城鎮(zhèn)、農(nóng)林業(yè)、生態(tài)用地的用途轉(zhuǎn)用機(jī)制[26]，針對城市更新中越來越普遍出現(xiàn)的功能混合用地現(xiàn)象、一般農(nóng)業(yè)和一般生態(tài)用地根據(jù)正面準(zhǔn)入清單引入的項目用地、以及農(nóng)村宅基地復(fù)墾、城鎮(zhèn)留白用地使用等具體情況，構(gòu)建快捷的審批備案機(jī)制。同時，利用數(shù)據(jù)平臺的優(yōu)勢，建立約束性和建議性指標(biāo)完成過程監(jiān)控預(yù)警機(jī)制。

4.1.2 建立健全用途管制的層級間傳導(dǎo)及聯(lián)動機(jī)制

（1）主體責(zé)任分配機(jī)制

市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的國土空間規(guī)劃具有實施性，這三個層級控制線和分區(qū)之間傳導(dǎo)及聯(lián)動機(jī)制有必要在《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》要求的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化地方方案、科學(xué)設(shè)計?！叭€六區(qū)”的劃定工作可以分為包括“指導(dǎo)劃定”“精細(xì)劃定”“優(yōu)化調(diào)整”“現(xiàn)場核實”“沖突協(xié)調(diào)”“動態(tài)維護(hù)”等多種主體責(zé)任。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個規(guī)劃層級在分配主體責(zé)任時可以根據(jù)各級政府規(guī)劃人力資源規(guī)模、技術(shù)力量配置及放權(quán)松緊情況，采取不同的排列組合模式。劃定的過程可以上下級動態(tài)調(diào)整，但最終的成果是一定是剛性的邊界線或控制性規(guī)劃用地分類圖。

以“傳導(dǎo)”為特征的機(jī)制，可以采取“分級深入、上下反饋”的方式。即市級總體規(guī)劃首先劃定“三線六區(qū)”的初步方案，包括城區(qū)、縣、主要功能區(qū)、鎮(zhèn)的開發(fā)邊界，但是“指導(dǎo)劃定”的初步方案可能囿于“現(xiàn)狀一張底圖”“雙評價”“保護(hù)地劃定”等工作未完善等原因，不能精準(zhǔn)到微觀尺度；區(qū)、縣級規(guī)劃的主體責(zé)任則是對初步方案進(jìn)行精準(zhǔn)落位和局部調(diào)整矛盾沖突區(qū)域；有技術(shù)能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃可以對優(yōu)化方案進(jìn)行進(jìn)一步微調(diào)，或者負(fù)責(zé)現(xiàn)場核實，將需要調(diào)整的內(nèi)容反饋到縣一級規(guī)劃進(jìn)行操作。這種機(jī)制的特點是市級指導(dǎo)明確有力，但縣級以下單元的自主權(quán)較小。

以“聯(lián)動”為特征的機(jī)制，可以采取“聯(lián)合編制、指導(dǎo)監(jiān)督”的方式。即市級在國家允許范圍內(nèi)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的基礎(chǔ)上，明確地方指導(dǎo)原則，區(qū)、縣級單位作為精細(xì)劃定“三線六區(qū)”的責(zé)任主體完成劃定，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的邊界線及分區(qū)，市級規(guī)劃部門派技術(shù)人員進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和審核。最后由區(qū)、縣級單位的精準(zhǔn)落位方案拼合成全市域的總體方案。特大鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)等規(guī)模較大、實力較強(qiáng)的鎮(zhèn)可以進(jìn)一步進(jìn)行放權(quán)，單獨劃定的成果拼合到縣級規(guī)劃進(jìn)行審查和統(tǒng)籌。這種機(jī)制的特點是給基層單元賦權(quán)較大，能更好的體現(xiàn)地方發(fā)展和保護(hù)的需求，使規(guī)劃更落地、更具實操性，但需要上級指導(dǎo)部門做好監(jiān)督、復(fù)審和統(tǒng)籌，包括對總量進(jìn)行控制、對區(qū)域均衡發(fā)展的把握、對毗鄰地區(qū)矛盾沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)等工作。

圖1 市級國土空間規(guī)劃用途管制框架圖建議

（2）用途管制措施的分級傳導(dǎo)

“三線六區(qū)”可視為國土空間管控的“零”級，在這個基礎(chǔ)上再展開現(xiàn)狀及規(guī)劃用地分類分區(qū)的三級劃定?！叭齾^(qū)六區(qū)”這一級的用途管制需要首先明確具有開發(fā)性質(zhì)的用地面積、比例和開發(fā)強(qiáng)度，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)空間和農(nóng)林業(yè)空間的功能分區(qū)，再以正、負(fù)面準(zhǔn)入清單及/或控制性詳細(xì)規(guī)劃的方式對下級用地分區(qū)分類進(jìn)行現(xiàn)狀管控、規(guī)劃管控、審批管控和監(jiān)督管控。例如，為促進(jìn)生態(tài)空間精細(xì)化管理，進(jìn)一步體現(xiàn)生態(tài)文明優(yōu)先，有學(xué)者提出構(gòu)建“三基一水兩條線的保護(hù)線體系[27]。即除基本農(nóng)田外，再增加基本草原、基本林地，生態(tài)保護(hù)紅線外再增加自然岸線，再加上江河、湖泊、濕地等水域。

“紅線”外的功能分區(qū)的傳導(dǎo)可以更具靈活性。市級總體規(guī)劃在落實主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略謀劃市域功能布局。較大規(guī)模的市的總體規(guī)劃布局可以更抽象戰(zhàn)略，規(guī)模較小的市可以更接近分區(qū)規(guī)劃的尺度，繪制更加具象的用途分區(qū)結(jié)構(gòu)，例如深化到《市級編制指南》二級功能分區(qū)的深度，并確定市域用途總體結(jié)構(gòu)。區(qū)、縣一級空間規(guī)劃進(jìn)一步將功能分區(qū)細(xì)化為用地分類規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，一般細(xì)化到用地二級類，重要公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地可至三級類。在下級單元控制性規(guī)劃拼合為市域一張藍(lán)圖時，需注意考察用途結(jié)構(gòu)比例是否與目標(biāo)保持一致，并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，實現(xiàn)上下聯(lián)動。深圳采用“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)單元”作為國土空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)工具[28]，以15min生活圈與10min就業(yè)圈為基礎(chǔ)，以自然地理實體、主次干道等為邊界，覆蓋了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的用地范圍，未來還將劃定生態(tài)單元和農(nóng)業(yè)單元，形成全域覆蓋、無縫銜接。標(biāo)準(zhǔn)單元既是規(guī)劃編制單元，也是規(guī)劃傳導(dǎo)的管控單元，還是社會治理單元，是提升規(guī)劃傳導(dǎo)實施能力和治理能力可參考的經(jīng)驗做法。

4.2 抓住國土空間管控重點，均衡管制措施力度

4.2.1 以生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間為改革創(chuàng)新的重點

原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系通過編制詳細(xì)規(guī)劃和設(shè)立行政許可的方式，對規(guī)劃范圍內(nèi)的城市建設(shè)區(qū)的開發(fā)利用形成了一套較為完備的規(guī)劃和建設(shè)項目審批制度。而其他空間要素，如用海、用林、甚至鄉(xiāng)村建設(shè)用地的用地審批制度并不完善、審批權(quán)也較為分散。國家層面的用途管制措施還未健全：《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》還將根據(jù)試點經(jīng)驗進(jìn)行修訂，農(nóng)業(yè)空間的用途管制辦法還沒有明確文件，城鎮(zhèn)空間的用途轉(zhuǎn)用機(jī)制也未完善。因此，在明確用地用海分類（即規(guī)劃用地編制）的基礎(chǔ)上，因地制宜探索用途管制措施、監(jiān)管體系、審批制度以及轉(zhuǎn)用和糾錯機(jī)制，是地方實踐的重點。國土空間規(guī)劃為統(tǒng)一行使全要素類型用途管制，為全域發(fā)展和創(chuàng)新活動預(yù)留空間，市縣一級國土空間規(guī)劃應(yīng)著力探索以一般農(nóng)業(yè)區(qū)、一般生態(tài)區(qū)、城鎮(zhèn)預(yù)留區(qū)的功能管控為重點的全類型用途管制制度。建議以“發(fā)展情景模式設(shè)計+空間發(fā)展?jié)摿Ψ謪^(qū)+約束性指標(biāo)+準(zhǔn)入/負(fù)面清單+過程控制”的方式，根據(jù)地方的具體情況進(jìn)行設(shè)計和打磨，剛彈結(jié)合、突出彈性。

針對一般農(nóng)業(yè)區(qū)的制定有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的管控要求。一方面要嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度和非農(nóng)活動影響范圍。實行占用耕地補償制度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，嚴(yán)格限制與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活無關(guān)的建設(shè)活動。另一方面要激活創(chuàng)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，加速推進(jìn)房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證，集體建設(shè)用地清產(chǎn)核資以及集體可經(jīng)營性資產(chǎn)的股份制改革，積極搭建縣級統(tǒng)籌以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，構(gòu)建城鄉(xiāng)用地增減掛鉤機(jī)制，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，適度放活宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)營性用地入市暢通制度渠道。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃建立鄉(xiāng)村振興相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目和服務(wù)設(shè)施占用一般農(nóng)用地的項目清單，在縣級規(guī)劃管理部門備案。在環(huán)評合格的基礎(chǔ)上，適度進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村冷鏈物流基地、農(nóng)旅結(jié)合和民族風(fēng)情旅游項目的開發(fā)。

應(yīng)充分利用《用地用海分類指南》和《市級指南》在二級用地分類上給予的創(chuàng)造空間，因地制宜細(xì)化森林、草原、水、濕地等自然資源分類分區(qū)，在區(qū)域發(fā)展和生態(tài)保護(hù)格局的框架下，明確可能有開發(fā)性、生產(chǎn)性活動的發(fā)展方向，預(yù)先設(shè)定一般生態(tài)空間的開發(fā)情景及用地模式[29]。在《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》針對自然保護(hù)地一般控制區(qū)提出的正、負(fù)面清單內(nèi)的人類活動外，針對允許有限人為活動的一般生態(tài)用地控制區(qū)，制定有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的管控體系和管制制度[30]，以明晰產(chǎn)權(quán)歸屬為基礎(chǔ)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易和流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索建立市場化的自然資源開發(fā)利用和投融資機(jī)制。

4.2.2 用途管制措施設(shè)定

地方規(guī)劃編制過程中，建議深化“準(zhǔn)入清單+約束指標(biāo)”的管控模式。在因地制宜細(xì)分（二級）地類和規(guī)劃指標(biāo)的基礎(chǔ)上，完善各分區(qū)和用地地類的管控要求，形成具體可操作的清單和指標(biāo)體系。對于生態(tài)紅線內(nèi)區(qū)域及風(fēng)景名勝區(qū)等區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，應(yīng)參照2016年國家發(fā)展改革委《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實施辦法》(發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2205號)編制。一般農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)可在清單+指標(biāo)的基礎(chǔ)上采用項目一事一議的管理方式，既有嚴(yán)肅性又有一定彈性，為創(chuàng)造性經(jīng)濟(jì)活動預(yù)留空間。針對數(shù)量多、面積小或難以定位、無法圖示表達(dá)的重點建設(shè)項目可以通過清單列表的方式表達(dá)，可按照“列入規(guī)劃”辦理用地預(yù)審和審批事項。

開發(fā)強(qiáng)度雖并未納入市級國土總體規(guī)劃規(guī)劃指標(biāo)體系，卻是總體規(guī)劃層面以及詳細(xì)規(guī)劃層面用途管控措施中值得引入的重要的指標(biāo)之一。國土開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)實施分類管控，并隨著尺度降低而深入細(xì)化，建立開發(fā)上限和保護(hù)下限雙管控機(jī)制。上限即針對各級各類分區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總體規(guī)模的約束。根據(jù)經(jīng)驗[31]，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和城鎮(zhèn)預(yù)留區(qū)內(nèi)國土開發(fā)強(qiáng)度上限可考慮控制在80%～90%農(nóng)村居民點和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新增用地控制在10%～20%，一般生態(tài)區(qū)內(nèi)的點狀開發(fā)的上限通?？刂圃?%～5%。下限管控包括對各級各類分區(qū)內(nèi)生態(tài)用地最小比例、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地最小比例等非建設(shè)用地規(guī)模的約束，及對開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度的下限約束。開發(fā)強(qiáng)度在上下級規(guī)劃間也要形成自洽關(guān)系，建立指標(biāo)分解機(jī)制，即市級層面將指標(biāo)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單元，下級規(guī)劃再把指標(biāo)分解細(xì)化至各類型的功能空間分區(qū)。下層級開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)符合上層級國土空間規(guī)劃下達(dá)的比例和指標(biāo)控制要求。在開發(fā)過程中，對開發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)用地指標(biāo)使用情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，在增幅較快時進(jìn)行適當(dāng)控制。

圖片來源

文中圖片由作者繪制。