楊箐叢，朱 江，詹 浩，高舒欣，陳泓媛

引言

規(guī)劃分區(qū)管控始于19世紀的德國和美國，目前已在全世界廣泛應用，是當今發(fā)達國家和地區(qū)進行土地開發(fā)利用控制的最主要方式[1]。我國土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃均提出過相應的規(guī)劃分區(qū)要求，原土地利用總體規(guī)劃在第三輪全國修編時，提出了“省級綜合分區(qū)-市級土地利用功能分區(qū)-縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地用途管制分區(qū)”的分區(qū)體系，其中土地功能分區(qū)用以“控制和引導土地利用的主要功能”，土地用途管制分區(qū)用以“指導土地合理利用、控制土地用途轉變”。但在實際工作中是以期末地類圖斑進行真正的用地指標管控和用途轉用控制，規(guī)劃分區(qū)未能發(fā)揮作用。且用途管制分區(qū)重點關注農用地轉用問題，“城鎮(zhèn)建設用地區(qū)”內并未進一步細分，難以實現對城鎮(zhèn)內部的精細管理；原城市總體規(guī)劃在《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設用地標準（征求意見稿）》（2018）中提出5類“城市功能區(qū)”的分區(qū)體系，用于在編制大城市、特大城市、超大城市總體規(guī)劃時，針對城市建設用地內部、采用主要功能區(qū)塊布局方式替代傳統(tǒng)用地規(guī)劃，以試圖解決原“大中小類”三級用地傳導剛性過強導致的總-控用地矛盾、相互不銜接問題，但尚未進一步在實踐中應用。

在新的國土空間規(guī)劃體系下，“規(guī)劃分區(qū)—用地用海分類”的全域空間分區(qū)分類管控體系基本建立，主要在市縣層級的總體規(guī)劃層面發(fā)揮作用?！妒屑墖量臻g總體規(guī)劃編制指南（試行）》明確了兩級規(guī)劃分區(qū)的劃分方式與內涵，包括7類一級規(guī)劃分區(qū)和20類二級規(guī)劃分區(qū)（圖1）。此外，《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》對全域用地用海分類也進行了明確。以上兩部指南共同支撐市縣國土空間規(guī)劃的編制和管理，初步明確了從規(guī)劃分區(qū)到用地用海分類承接、傳導、細化落實規(guī)劃意圖的框架。但目前針對規(guī)劃分區(qū)的劃定方法與管控機制尚未出臺相關技術規(guī)程與指南，導致規(guī)劃實踐工作中缺乏標準指導、產生分歧、難以統(tǒng)籌。在此背景下，本文將基于問題導向與目標導向，梳理技術難點與要點，提出規(guī)劃分區(qū)的劃定思路以及管控機制，并以東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)為案例，進一步在實踐中運用與驗證。

1 問題提出與相關研究綜述

1.1 現實困惑

當前規(guī)劃分區(qū)劃定與管控的現實困惑主要表現為以下四個方面：

（1）劃定尺度沒有明確標準。三線的劃定技術要求已有對最小圖斑及最小孔洞面積的規(guī)定，但規(guī)劃分區(qū)的尺度與三線劃定技術要求的銜接還未明晰。若參考土地利用總體規(guī)劃土地用途分區(qū)的最小上圖面積規(guī)定，仍可能存在滿足面積規(guī)定卻零星分布的用地單元，分區(qū)的連片尺度、如何保持分區(qū)緊湊性和連續(xù)完整性的規(guī)則仍需更多地討論與實踐。

（2）邊界銜接關系仍未明晰。目前已有從用地聚合到分區(qū)過程的關于邊界關系的探索，如冷炳榮等[2]指出規(guī)劃分區(qū)的邊界與其他界線存在四種關系，需符合用地規(guī)整化要求、兼顧行政轄區(qū)范圍、銜接管理單元的職權范圍以及與區(qū)域性設施布置、城鄉(xiāng)規(guī)劃空間方案一致。但就不同層級規(guī)劃分區(qū)的邊界銜接重點、關系的討論較少。

（3）不同分區(qū)重疊時的沖突協(xié)調機制尚未明確，工作中難以統(tǒng)籌。在實際劃定工作中，往往出現同一空間范圍可能被劃入多個不同類型分區(qū)的情況?！叭齾^(qū)三線”劃定的協(xié)調原則、操作技術、優(yōu)先次序機制已較為明確，對一級規(guī)劃分區(qū)的劃定具有一定的指導，但二級規(guī)劃分區(qū)的先后次序、多宜性矛盾解決機制和規(guī)則、操作性規(guī)程還沒有具體探討。

（4）規(guī)劃分區(qū)的管控和傳導機制不明晰，導致規(guī)劃分區(qū)意義作用不明，在實際工作中缺乏目標導向，容易導致分區(qū)劃定原則的搖擺。

1.2 已有研究與不足

土地用途分區(qū)是土地使用規(guī)劃和空間規(guī)劃的結果，它涉及對特定區(qū)域的土地利用功能進行安排，對土地開發(fā)、土地管理和土地用途轉化進行不同的規(guī)定[3]。目前已有的研究集中在劃定方法和管控要求等方面。

圖1 規(guī)劃分區(qū)類型

劃定方法的已有研究包括評價單元、指標體系、分區(qū)方法等維度。從評價單元來看，規(guī)劃分區(qū)多以現狀地類圖斑[4]47、通信小區(qū)[5]、超影像對象[6]12、路網[7]和空間網格[8]214等作為基本評價單元進行“自下而上”的空間分析；從評價指標體系來看，目前研究普遍從資源環(huán)境承載力、開發(fā)利用強度與未來發(fā)展?jié)摿9]3類要素構建指標體系綜合判定分區(qū)類型；從分區(qū)方法來看，主要包括定性分析、定量分析以及“3S”技術?；诰仃嚺袛?、聚類分析、狀態(tài)空間法、多元線性判斷法、決策樹法等多元定量方法，利用POI[10]、出租車GPS[11]等數據，通過BP神經網絡模型[12]、卷積神經網絡CNN模型[6]23等模型和指標頻數密度、樣方密度[8]215等評價指標，設定閾值，采用GIS技術方法對基本單元進行單一和混合功能類別判斷，并通過專家集成法、主導因素法、頭腦風暴法等定性方法，對區(qū)域劃定方案進行定性判斷與調整。

管控體系的研究聚焦不同的管理工具與機制。用途管制、強度管控和形態(tài)引導是規(guī)劃管控技術工具的“三件套”[13]，在橫向空間劃分、縱向管控傳導上均能夠保證邊界清晰、傳導順暢，達到對空間資源要素的合理配置的作用[14]。參考程遙等[15]提出的國外用地分類三種體系，總結國內外國家分區(qū)管控的經驗，可分為框架與演繹機制、功能/用途管控機制、結構性管控機制?？蚣芘c演繹機制以加拿大為代表，形成一種上下級規(guī)劃的政策分區(qū)與功能分區(qū)演繹關系、政策目標與控制條件的“啟下承上”過程[16]。功能/用途管控機制以日本、德國、澳大利亞等國家為代表，如日本通過建筑用途兼容性管理，對12類用途分區(qū)的管控采用允許建設、非允許建設的規(guī)則，并對建筑密度、容積率和建筑空間形態(tài)提出要求。結構性管控機制對功能分區(qū)主導功能、非主導功能的比例協(xié)調、規(guī)模控制等結構性管控。如新加坡在土地用途分類規(guī)定了“白色用地”的主導用途、附屬用途、允許混合的各類功能，及其占總建筑面積的比例。

基于相關的經驗總結和文獻綜述，有以下方面可進一步完善。

（1）針對新規(guī)劃分區(qū)的劃定方法討論尚未開展。早期規(guī)劃分區(qū)以經驗性和批判性研究為主，旨在完善國土空間功能分區(qū)的分類方法；在國土空間規(guī)劃改革背景下，規(guī)劃研究與實踐開始致力于國土空間功能在市縣層面的深化探討[17]，但對當前已明確提出的規(guī)劃分區(qū)的劃定方法討論尚未開展。

（2）對規(guī)劃分區(qū)的銜接、細化及規(guī)劃意圖討論不足。市縣級國土空間規(guī)劃規(guī)劃分區(qū)單元的劃定尺度、劃定方式側重于對一級分區(qū)[18]或城鎮(zhèn)功能單元[19]的單方面研究，較少兩級規(guī)劃分區(qū)的銜接性內容。

（3）對規(guī)劃分區(qū)的管控要求尚不明晰。無論是總體規(guī)劃還是專項規(guī)劃或詳細規(guī)劃，都需要非常明確地界定傳導內容和管控內容，而且各類傳導和管控方式之間還需要相互協(xié)同和配合，并且制定相應的政策指引[20]。規(guī)劃分區(qū)后的管控機制是推動實施的重點，也是各地需根據自身特點在規(guī)劃編制中予以深化、細化的重點內容。

2 規(guī)劃分區(qū)劃定方法研究

2.1 規(guī)劃分區(qū)的劃定思路

按照《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中明確的分區(qū)類型及含義，統(tǒng)籌陸海全域，突出主導功能，逐級進行劃分。

一級規(guī)劃分區(qū)劃定應充分銜接生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定。優(yōu)先劃定生態(tài)保護區(qū)和農田保護區(qū)。生態(tài)保護區(qū)為陸域生態(tài)保護紅線、海洋生態(tài)保護紅線集中劃定的區(qū)域?！渡鷳B(tài)保護紅線劃定指南》已明確提出“為減少紅線的破碎化程度，一般應將面積小于1km2的獨立圖斑扣除”，故按此要求劃定的陸域生態(tài)保護紅線、海洋生態(tài)保護紅線已經較為集中連片，可分別直接作為陸域、海域的生態(tài)保護區(qū)。農田保護區(qū)則需以永久基本農田保護紅線為基礎，通過聚合手段劃定其中相對集中需嚴格保護的區(qū)域。其次劃定生態(tài)控制區(qū)，在生態(tài)保護區(qū)和農田保護區(qū)之外，根據“雙評價”識別生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱敏感區(qū)，順應自然地形地貌形態(tài)進行劃定，作為需要強化生態(tài)保育、限制開發(fā)建設的區(qū)域。之后，海域范圍內除生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)控制區(qū)以外的區(qū)域劃定為海洋發(fā)展區(qū)，陸域范圍內落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，劃定城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)以及其中城鎮(zhèn)集中建設區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)、特別用途區(qū)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的地區(qū)，依據重要采礦權范圍和規(guī)劃礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產儲藏區(qū)等劃定礦產能源發(fā)展區(qū)，其他地區(qū)作為鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)。

二級規(guī)劃分區(qū)在一級規(guī)劃分區(qū)基礎上根據主導功能進一步深化細化劃定。其中，城鎮(zhèn)集中區(qū)內應區(qū)分現狀保留地區(qū)、存量改造地區(qū)、規(guī)劃增量地區(qū)三種不同類型，采用不同的方式劃定二級規(guī)劃分區(qū)：現狀保留地區(qū)以三調現狀建設用地類型為基礎，按城鎮(zhèn)建設主導功能進行地類歸并劃定；存量改造地區(qū)應結合更新改造意向方案進行劃定；規(guī)劃增量地區(qū)應強調對各類生產生活和生態(tài)游憩空間的合理布置，在此基礎上進行主導功能區(qū)的劃分，并適度預留彈性，確定戰(zhàn)略預留區(qū)的選址和布局。

鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內應按照一定規(guī)模的要求，將中心村、重點村等較為集中連片的村莊地區(qū)劃定為村莊建設區(qū)，并在其中預留一定比例的村莊用地拓展區(qū)域。其他地區(qū)則按照生產類型，將農業(yè)生產為主的地區(qū)劃定為一般農業(yè)區(qū)，將規(guī)模化林業(yè)生產的地區(qū)劃定為林業(yè)發(fā)展區(qū)，草原畜牧業(yè)發(fā)展為主的地區(qū)劃定為牧業(yè)發(fā)展區(qū)。

圖2 國土空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃分區(qū)劃定技術路線

海洋發(fā)展區(qū)內主要依據海域使用和管理要求，劃定漁業(yè)用海區(qū)、交通運輸用海區(qū)、工礦通信用海區(qū)、游憩用海區(qū)、特殊用海區(qū)、海洋預留區(qū)共六類二級規(guī)劃分區(qū)（圖2）。

2.2 分區(qū)劃定的尺度控制

生態(tài)保護區(qū)的最小劃定尺度應滿足動物的基本生境活動需求和遷徙要求，各類動物的生境活動范圍從十幾公頃到幾十平方公里差異巨大，而遷移廊道寬度亦隨著物種、廊道結構、連接度、廊道所處基質的不同而不同，如鳥類的廊道寬度要求一般在10m或數10m，小型哺乳動物的廊道要求一般在數百米，而大型哺乳動物正常遷徙所需要的廊道寬度則需要幾公里甚至是幾十公里[21]。綜合以上因素，銜接《生態(tài)保護紅線劃定指南》中已明確提出的劃定尺度要求，確定生態(tài)保護區(qū)的最小圖斑及最小孔洞面積為100ha。

農田保護區(qū)在永久基本農田基礎上，考慮對耕地及其周邊溝渠、田坎、農村道路等分割要素的整合，按照斑塊距離小于50m聚合成一個斑塊，聚合后最小圖斑及最小孔洞面積為300畝（20ha）；城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)結合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求，按照大概500畝連片開發(fā)最小面積要求，確定最小劃定尺度為30ha；生態(tài)控制區(qū)劃定尺度參考生態(tài)保護區(qū)確定為100ha；礦產能源發(fā)展區(qū)的最小劃定尺度參考小型礦山的占地面積，一般不小于10ha；鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)參考不同地理環(huán)境下的耕作半徑，平原地區(qū)的耕作半徑一般在3000～4000m，低山緩坡地區(qū)的耕作半徑一般在800～1000m，高山陡坡地區(qū)的耕作半徑一般在200～300m，據此確定劃定最小圖斑及最小孔洞面積應不小于10ha。

城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內居住生活區(qū)、綜合服務區(qū)、商業(yè)商務區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、物流倉儲區(qū)等二級分區(qū)與由城市主次干路劃分的地塊相銜接，按道路設計規(guī)范一般情況下主干路間距在800～1200m，次干路間距在400～600m，故劃定尺度一般在20～100ha之間。同時，參考《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB 50180-2018）中提出的5分鐘生活圈居住區(qū)（服務半徑約200～300m）、10分鐘生活圈居住區(qū)（服務半徑約500m）、15分鐘生活圈居住區(qū)（服務半徑約800～1000m）概念，居住生活區(qū)劃定尺度可在20～300ha之間；綠地休閑區(qū)參考《城市綠地分類標準》（CJJT 85-2017）中綜合公園的規(guī)模要求，最小劃定尺度為10ha；交通樞紐區(qū)一般為機場、鐵路站場、港口碼頭等區(qū)域，占地面積從幾十公頃到十幾平方公里不等，參考小型通用機場占地一般不小于500畝，確定交通樞紐區(qū)劃定尺度不小于30ha；另外，戰(zhàn)略預留區(qū)作為重大戰(zhàn)略性功能控制的留白區(qū)域，劃定尺度不小于100ha。

圖3 一級規(guī)劃分區(qū)與自然地理單元邊界銜接示意圖

圖4 二級規(guī)劃分區(qū)與道路、地塊邊界銜接示意圖

圖5 日本國土規(guī)劃中五大地域重疊時的協(xié)調次序

鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內村莊建設區(qū)主要針對中心村等規(guī)模較大的連片村莊區(qū)域進行劃定，參考相關標準，平原地區(qū)的中心村一般在300～500戶，山區(qū)中心村一般也大于100戶，按照宅基地用地面積限額的一般規(guī)定100m2/戶進行計算，村莊建設區(qū)最小劃定尺度不小于1ha；一般農業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)、牧業(yè)發(fā)展區(qū)劃定尺度則銜接鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)確定為不小于10ha；海洋發(fā)展區(qū)內二級分區(qū)劃定尺度較大，一般在100ha以上。

2.3 分區(qū)劃定的邊界銜接

劃定一級規(guī)劃分區(qū)的邊界主要與自然地理單元邊界相銜接。如，生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)的邊界應盡可能結合山脈、河湖、森林公園、濕地公園等邊界進行劃定（圖3），農田保護區(qū)的邊界應結合農田邊界以及地形地貌變化進行劃定。

二級規(guī)劃分區(qū)的邊界主要與地塊單元邊界相銜接，并盡可能符合用地規(guī)整化要求。如，城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內二級分區(qū)的邊界應盡可能結合主要道路、重大設施、街區(qū)、地塊、項目紅線等邊界進行劃定（圖4），鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內村莊建設區(qū)的邊界應與村莊道路、地籍權屬等邊界相銜接。

2.4 分區(qū)劃定的沖突協(xié)調

按照《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中提出的規(guī)劃分區(qū)劃定全域全覆蓋、不交叉、不重疊的基本要求，在實際劃定過程中，若出現同一空間范圍可能被劃入多個不同類型分區(qū)的情況，應按照一定優(yōu)先次序進行協(xié)調。

一級規(guī)劃分區(qū)的協(xié)調應體現生態(tài)優(yōu)先、底線優(yōu)先的原則，參考日本國土規(guī)劃中五大地域重疊時的協(xié)調次序，同時突出我國生態(tài)保護紅線和永久基本農田兩條底線的剛性，確定協(xié)調優(yōu)先次序為，陸域范圍內生態(tài)保護區(qū)優(yōu)先于農田保護區(qū)，農田保護區(qū)優(yōu)先于生態(tài)控制區(qū)，生態(tài)控制區(qū)優(yōu)先于城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)優(yōu)先于礦產能源發(fā)展區(qū)，礦產能源發(fā)展區(qū)優(yōu)先于鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)，海域范圍內生態(tài)保護區(qū)優(yōu)先于生態(tài)控制區(qū)，生態(tài)控制區(qū)優(yōu)先于海洋發(fā)展區(qū)。

二級規(guī)劃分區(qū)的協(xié)調應突出主導功能，選擇更有利于實現規(guī)劃意圖的規(guī)劃分區(qū)類型，此外，應突出人本導向，優(yōu)先保障人居環(huán)境建設和生活服務類的分區(qū)，如城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內建議一般情況下協(xié)調優(yōu)先次序為，綜合服務區(qū)和綠地休閑區(qū)優(yōu)先于居住生活區(qū)，居住生活區(qū)優(yōu)先于商業(yè)商務區(qū)，商業(yè)商務區(qū)優(yōu)先于工業(yè)發(fā)展區(qū)和物流倉儲區(qū)，交通樞紐區(qū)優(yōu)先于工業(yè)發(fā)展區(qū)和物流倉儲區(qū)，戰(zhàn)略預留區(qū)的優(yōu)先程度視具體情況而定；鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內協(xié)調優(yōu)先次序為村莊建設區(qū)優(yōu)先于一般農業(yè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)和牧業(yè)發(fā)展區(qū)，后三者之間同樣以突出主導功能為原則進行協(xié)調；海洋發(fā)展區(qū)內應優(yōu)先保障特殊用海區(qū)，其次是交通運輸用海區(qū)，然后才是漁業(yè)用海區(qū)、工礦通信用海區(qū)和游憩用海區(qū)，海洋預留區(qū)的優(yōu)先程度視具體情況而定。

表1 國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內功能分區(qū)管控要求及地類兼容表

表2 德國建設用地使用規(guī)定（上限）

表3 香港都會區(qū)、新市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)郊地區(qū)的工業(yè)用地強度分區(qū)要求

表4 香港都會區(qū)、新市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)郊地區(qū)的住宅用地強度分區(qū)要求

3 規(guī)劃分區(qū)管控機制建議

3.1 傳導管控機制

對應“五級三類”的規(guī)劃體系，建立由“功能分區(qū)→用地分類”的傳導關系，形成二級規(guī)劃分區(qū)到用地用海分類的轉譯規(guī)則（表1），實現由市級總體規(guī)劃的功能控制到詳細規(guī)劃的用地管理的空間管控傳導。明確各類功能分區(qū)內主體構成用地類型（主導功能用地）、允許兼容的用地類型（可兼容用地）以及不允許出現的用地類型（不可兼容用地），使得總體規(guī)劃層次的功能分區(qū)布局能夠傳導和控制下一層次規(guī)劃的用地布局。同時，可在限定框架下賦予地方一定的自由度以適應時空發(fā)展的需要，如設置適調功能區(qū)和地類。

3.2 條件管控機制

3.2.1 明確規(guī)劃分區(qū)的“引導”、“控制”規(guī)則

在規(guī)劃分區(qū)中設立引導區(qū)與控制區(qū)，并制定相應規(guī)則。引導區(qū)即以引導資源的正向配置為目標，鼓勵相關建設項目安排集中布置或相關建設活動集中開展?？刂茀^(qū)是對城市景觀、用地環(huán)境、人民生活具有重要公益性空間進行排他性控制的區(qū)域。該區(qū)域內的城市用地僅能用于專項用途，并在規(guī)劃建設中優(yōu)先劃定并作為強制性要求進行落實。也即，當同一空間出現不同規(guī)劃意圖的矛盾時，其他規(guī)劃應服從“控制區(qū)”，以保障公共利益。同時，通過規(guī)劃疊加，實現對同一空間不同屬性地類的疊加，賦予分類多重控制職能?？山Y合規(guī)劃分區(qū)進一步明確各類功能分區(qū)內用途轉用的正負面清單，以引導用地結構和布局向規(guī)劃方向不斷優(yōu)化。

3.2.2 體現區(qū)位差異的用地功能混合利用

鼓勵制定用地混合和兼容的具體細則要求，實現對城市不同區(qū)位的用地兼容與混合進行引導和管理。如德國的二級分區(qū)，根據城市開發(fā)建設地塊的不同使用性質進一步分為10類，其中特別住宅區(qū)、混合功能區(qū)和中心區(qū)體現了混合使用的特征，并對混合功能區(qū)的土地開發(fā)強度、建筑高度等作了嚴密規(guī)定。對比可發(fā)現，三類區(qū)位差異的用地混合區(qū)均對居住、辦公、商業(yè)、無污染工業(yè)、公共服務設施以無條件許可，但建筑密度和容積率各有差異，體現了土地開發(fā)強度的差異化控制（表2）。

香港采用概括用途分類進行土地用途管控，每類用地具有混合特征，設有經常準許用途與申請獲準用途。同時根據區(qū)位差異，對工業(yè)用地、住宅用地的土地開發(fā)強度、人口密度、建筑層數等作了規(guī)定（表3、4）。如都會區(qū)內現有工業(yè)區(qū)、都會區(qū)內新工業(yè)區(qū)、新市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)郊地區(qū)4類不同區(qū)位內的工業(yè)用地，其最高容積率、容積率可調整幅度以及工人人口密度的控制要求各不相同，在產業(yè)發(fā)展導向上也有區(qū)別性引導。而不同區(qū)位的住宅用地，除對最高容積率存在差異性控制外，還對住宅用地的基礎設施限制條件、居住樓層等管控要求有差異性規(guī)定。

3.3 結構性管控機制

3.3.1 主導功能與非主導功能的差異化管控

針對主導功能采用比重控制。在明確規(guī)劃分區(qū)中的主導用地類型后，進一步細化各類分區(qū)中主導功能用地的比例控制范圍（建議≥70%），以及非主導功能用地的準入類型及其與主導功能用地的比例關系。

針對規(guī)劃分區(qū)中非主導功能，可提出差異化的布局要求。如居住生活區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)對綠地的布局要求，居住區(qū)的綠地建設應以宅旁綠地為基礎，以小區(qū)公園（游園）為核心，以道路綠化為網絡，使小區(qū)綠地自成系統(tǒng)，并與城區(qū)綠地系統(tǒng)相協(xié)調；工業(yè)發(fā)展區(qū)的綠地應結合“綠地緩沖帶”理念，采用外防護內游憩、附屬綠地布局組團化的布局方式。

3.3.2 加強留白、兼容用地的規(guī)劃開發(fā)管理控制

以“留白”與“兼容”為突破點，實現彈性用地的規(guī)劃、實施和管理機制。在功能分區(qū)層面，除明確留白區(qū)、用地混合功能區(qū)的用地類型、建筑面積比例等基本要求，還需對數量比例、空間布局、用地效益、開發(fā)時限、用地變更、空間形態(tài)等方面提出引導與要求，以引導城市空間結構的合理布局和優(yōu)化調整。

如在規(guī)模方面，控制“留白用地（X）”在城市建設用地中的適度比例（借鑒新加坡早期“白地”階段控制比例，建議不高于5%），混合用地在城鎮(zhèn)建設用地中的適度比例（建議10～20%）。在空間布局方面，留白區(qū)要求控制在區(qū)位條件優(yōu)越、周邊環(huán)境成熟、發(fā)展?jié)摿薮蟮膮^(qū)域，具體可選擇新城開發(fā)、商業(yè)中心、交通樞紐、歷史文化保護等地段；用地混合功能區(qū)則安排在城市老城中心區(qū)、區(qū)位較好的地段和城市亟待發(fā)展地區(qū)。

4 案例實證：東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)國土空間規(guī)劃規(guī)劃分區(qū)實踐

4.1 東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)國土空間開發(fā)保護現狀特點

東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)位于東莞市西北部，地處東江沖積而成的東江三角洲平原，形成了“水、農田、濕地”為核心的良好生態(tài)基底。改革開放后，水鄉(xiāng)功能區(qū)的土地開發(fā)建設進度加快，逐步形成“城、廠、村、田、水、路”混合交織的空間狀態(tài)。

4.2 一級規(guī)劃分區(qū)劃定

陸域一級分區(qū)方面，在生態(tài)保護紅線（陸域）和永久基本農田的基礎上，優(yōu)先劃定生態(tài)保護區(qū)（陸域）、農田保護區(qū)。在生態(tài)控制區(qū)的劃定中，凸顯水鄉(xiāng)聯圍的生態(tài)格局特色，重點考慮主干河道和主要分支河道，保持連接海洋、湖泊、濕地的水流暢通的水系格局。在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)方面，重點考慮水鄉(xiāng)地區(qū)重要的城鎮(zhèn)和產業(yè)空間，盡量聚合成片。此外，圍繞農田保護區(qū)周邊都市農業(yè)生產的需要，結合重點打造的鄉(xiāng)村地區(qū)，劃定鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)。

海域一級分區(qū)方面，嚴格落實海域生態(tài)保護紅線作為生態(tài)保護區(qū)（海域），同時銜接《東莞市海洋功能區(qū)劃》，劃定海洋發(fā)展區(qū)（圖6）。

圖6 水鄉(xiāng)功能區(qū)國土空間規(guī)劃一級規(guī)劃分區(qū)圖

4.3 二級規(guī)劃分區(qū)劃定

4.3.1 城鎮(zhèn)集中區(qū)

水鄉(xiāng)功能區(qū)現狀開發(fā)強度已達到45%，本輪國土空間規(guī)劃推動存量為主、增存并舉的城鎮(zhèn)空間發(fā)展模式。因此水鄉(xiāng)首先重點識別增量地區(qū)和存量地區(qū)，并將存量地區(qū)劃分為城市更新重點地區(qū)和一般地區(qū)。針對增量和更新重點地區(qū)，在二級分區(qū)中優(yōu)先配置綜合服務區(qū)和商業(yè)服務區(qū)，同時合理配置生產生活配套性功能，利用軌道站點推動TOD發(fā)展，補足城鎮(zhèn)發(fā)展短板。

4.3.2 鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)

（1）村莊建設區(qū)

將地景狀態(tài)保持鮮明“水田村”空間特征、保留傳統(tǒng)的村落空間肌理和較好嶺南水鄉(xiāng)風貌以及鄉(xiāng)村價值資源豐富的村莊，保留為村莊建設區(qū)，未來以實施全域綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設和人居環(huán)境提升為主。

（2）一般農業(yè)區(qū)

結合現狀已建成或規(guī)劃培育建設的農業(yè)生產基地、家庭農場以及現代農業(yè)園，劃定為一般農業(yè)區(qū)。

4.3.3 海洋發(fā)展區(qū)

水鄉(xiāng)功能區(qū)的海洋發(fā)展區(qū)主要使用功能為碼頭停泊水域、進港航道、錨地等港口航運功能。未來繼續(xù)保留和持續(xù)優(yōu)化水鄉(xiāng)功能區(qū)港口運輸業(yè)務和服務功能，因此將海洋發(fā)展區(qū)細化為交通運輸用海區(qū)（圖7）。

圖7 水鄉(xiāng)功能區(qū)國土空間規(guī)劃二級規(guī)劃分區(qū)圖

4.4 規(guī)劃分區(qū)管控

水鄉(xiāng)功能區(qū)在規(guī)劃分區(qū)管控中應重點考慮水系連通、岸線貫通和濱水空間環(huán)境品質的管控，圍繞碧道網絡塑造水鄉(xiāng)特色風貌、展示地區(qū)形象。首先，應以河流水系作為生態(tài)安全底線，加強河湖管理線和藍線的管控，嚴防填埋或截斷水系，加強水系生態(tài)環(huán)境防治。其次，在規(guī)劃分區(qū)內圍繞水系周邊劃定引導區(qū)，針對規(guī)劃分區(qū)主導功能實施差異化引導。如在居住生活區(qū)內引導公園、廣場、綠道、休閑設施等日常休閑活動空間和慢行系統(tǒng)的布置，綜合服務區(qū)內引導博物館、美術館、科技館、圖書館、展覽館等大型文化體育藝術公共設施的布置，加強用地混合功能引導。同時，水系岸線周邊應注重空間組織、形態(tài)風貌和岸線景觀的管控和引導。

結語

規(guī)劃分區(qū)管控是國內外廣泛應用的一種實施差別化國土空間管控的重要手段，我國土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃基于自身規(guī)劃管控側重點，均采用過不同類型的分區(qū)管控方式。新的國土空間規(guī)劃體系已明確建立從7類一級分區(qū)到20類二級分區(qū)再到用地用海管理的全域分區(qū)分類用途管制框架，各地在國土空間規(guī)劃編制的分區(qū)劃定實際操作中，應按照已經明確的一、二級分區(qū)類型和含義，遵循突出主導功能、逐級劃定的思路，在劃定過程中需注意各類規(guī)劃分區(qū)的劃定尺度、邊界銜接、沖突協(xié)調等技術要點。在分區(qū)管控方面，可考慮采用“功能分區(qū)→用地分類”的傳導管控方式、正負面清單等用途準入和轉用的條件管控方式、以及控制分區(qū)內用地比重、布局要求等結構性管控方式。

圖、表來源

圖1～4，表1：作者繪制；

圖5：作者根據日本《土地利用基本計畫の活用について》繪制；

圖6、7：《東莞水鄉(xiāng)功能區(qū)國土空間規(guī)劃（2020-2035年）》；

表2：作者根據《德國城市用地分類標準》繪制；

表3、4：作者根據《香港規(guī)劃標準與準則》繪制。